<东南学术)2010年第2期
·公共管理与公共政策·
政府营销与品牌管理
[美]阿里·哈拉契米著 黄梅戴鸿鹄译 孟 华校
摘要：品牌化的工具性价值越来越被大家所认可，政府也面临着如何正确的运用营销和品牌化以
提升管理绩效的重大问题。本文首先回顾了界定品牌化的各种努力。接着通过强调品牌管理的各个
方面与绩效测量、组织文化和组织认同之间的概念联系，将品牌管理与公共管理关联起来。最后初步
探讨了政府品牌化问题。
关键词：政府品牌化；营销
中图分类号：13035 文献标识码：A 文章编号：1008—1569(2010)02—0036—07
为什么政府不能像企业一样运营?①我们经常听到，甚至我们自己也经常提出这样的问
题，因为个人和政治团体貌似应该能够就此问题达成共识。但是，一些学者却认为，政府管理
的底线是，政府不能也不应该像企业一样运营，主要原因是政府本身不是企业。②然而，政府为
什么不能学习和运用成功的企业组织所使用的工具以取得更大的成就?这是没有借口可找
的。事实上，提倡这一途径的学者们对于曾在美国得以推销的一些观点的多样化表述持赞成
态度，而这些观点与最畅销的书籍《改革政府》@的出版是相关联的。在世界上的其它国家，借
鉴和使用企业管理实践的同一观点也被打包并标榜为“新公共管理”。④
本文旨在强调在政府和非营利组织中进一步加强对营销和品牌化研究和应用的必要性。
文章的基本前提是：实践者与学者们所面对的问题不是公共机构是否应当考虑采用营销和品
牌化，而是如何正确地运用营销和品牌化。如果使用营销确实会导致资源的滥用，那么应当在
多大程度上使用营销?谁应该监督和控制营销与品牌化，以确保它不会发生功能失调?我们
如何预防极权主义式的洗脑行为或者其他滥用政府营销权力的行为?政府应该作为一个整
体，还是在它的一个机构、甚至是其机构内部实行品牌化?例如，有些城市试图将整个城市品
牌化，而不是将旅游观光或公园与娱乐部门加以品牌化以吸引游客。同样的，品牌化是应该交
基金项目：国家自然科学基金2006年重点项目“公共服务提供机制与方式研究”(项目批准号：70633001／
G03)。
作者简介：阿里·哈拉契米(ArieHalachmi)，美国田纳西州立大学政府学院教授；
黄梅，厦门大学公共管理系2008级硕士研究生；
戴鸿鸽，厦门大学公共管理系2008级硕士研究生；
孟华，厦门大学公共管理系副教授。
万方数据
l：东南学术)2010年第2期
由政府机构负责(如综合服务部门的一个单元或者政府拥有的公司)，还是应该外包给私营部
门?如果交给后者，也存在一个问题，即政府应当如何保证自身不会成为民主政治进程之外的
力量可以加以滥用的工具，并在其诱使下出轨。贝卢斯科尼(Berlesconi)在意大利当政期间
(1994—1995，2001—2002，以及至今)，人们就产生了这样的忧虑。这种忧虑的佐证是一些互
联网上的如下评论，“我很确定西尔维奥·贝卢斯科尼是一个资本家，但是我不清楚在他的领
导之下，意大利的民主到底有多坚固。”@贝卢斯科尼直接控制着政府运营的电视电台，同时也
拥有私营部门中大众媒体的主要新闻机构。在此需要指出的是，笔者举这个例子只是用来阐
明前面所指出的有关控制政府营销和品牌化的忧虑，并不是对互联网上评论的支持，更不是对
所提及的意大利政客的任何形式的批评。
要回答上面提到的所有重要问题实在是太难了，那已经超出了本文的研究范围。然而，作
为解决这些问题的第一步，本文将讨论在构建品牌化政府的努力中会涉及到的一些重要问题。
本文首先简单回顾界定品牌化到底是什么的各种努力，接着通过强调品牌管理的各个方
面与绩效测量、组织文化和组织认同之间的概念联系将品牌管理与公共管理关联起来。本文
有如下的主张：
1．对公共管理者而言，政府中的品牌化或政府品牌化不是从根本上背叛过去，也不是一种
重大的概念创新或者一个新的分析框架。“谁”、“什么”以及“如何”已经成为哈罗德-拉斯
韦尔(HaroldLasswell)㈣对政治的经典定义中的三大构成要素。
2．品牌化对提高效率具有工具性价值，所以，品牌化的工具价值不应该被忽视。
3．品牌化已经在政府部门得以使用，所以问题不是是否应该使用品牌化，而是哪种品牌化
的途径和战略更为有效。例如：是将政府或城市作为一个整体加以品牌化，还是只将它的一部
分加以品牌化。
4．品牌化并不适用于任何国家所有层级的所有政府或代理机构。同样，品牌化也不一定
有助于任何的商业努力。也就是说，品牌化要起作用必须要具备一些先决条件。
5．这些问题迫切需要进行深入研究：谁应该负责政府的品牌化?应该由谁以及如何对政
府内的品牌化或政府品牌化进行监督、评价和控制?考虑到在政府三大系统(译者注：指立
法、行政与司法系统)中的传统劳动分工，将这样的权力授予一个系统而不是其它系统可能会
有助于一个国家维持或削弱当前的治理体系。
一、品牌是什么
《工商管理辞典》④中对品牌的定义是：“品牌是一个名称、标志和符号，用于识别销售者的
产品或劳务，并使之同竞争对手的产品区别开来。”戴维·阿克(DavidAaker)在其《创建强势
品牌》一书中认为，“品牌是一个‘心理箱”’(mentalbox)，并将品牌等同于“与品牌的名字与
符号相联系的资产(或负债)的集合，它能够增大(或减少)产品或服务的价值”。@根据这一定
义，品牌并不是都能带来积极的效应，对于我们这里所讨论的政府品牌化，该观点也引导我们
去思考和研究品牌重塑和政府的品牌化。凹瓦特·兰登(WalterLandor)是广告业的权威，他认
为：“简单的说，品牌就是一种承诺，通过识别和鉴定一个产品或一项服务，品牌对其满意度和
质量作出了正式承诺”。然而，杰文斯(Jevons)认为，正如营销不仅仅是销售，品牌也不再只是
做广告，虽然它曾经是这样的。他还指出，品牌化及其相关研究正继续走向复杂化，虽然人们
使用的语言都与产品密切相关。∞如果我们看过美国营销协会提供的品牌定义，我们就能更为
万方数据
<东南学术)2010年第2期
清晰地理解这一论断。这一定义是，“品牌是一个名称、术语、标志、符号或设计，其目的是识
别某个销售者或某群销售者的产品或劳务。”杰文斯还观察到，“学生、实践者甚至学者都发
现，过量的概念和定义导致混淆不清或者毫无助益。”@鉴于讨论品牌问题的出版物数量众多，
一位学者在试图研究品牌问题时，甚至发现使用“迷雾”这一比喻是恰当不过的。@
“创建品牌”(译者注：“创建品牌”是一个旨在促进品牌管理的非政府组织)自己所宣称
的对品牌特征的“最佳”概括，也是对上述的混淆不清现象的有力支持。根据“创建品牌”的观
点，“品牌是消费者内心感知的集合”。在“创建品牌”的网站上，提供了以下几个观点：
·为什么某一品牌是最好的?首先，要容易被记得，这总是有用的。然而，最重要的是，
这样也能提醒我们以下几点：
·这个定义非常清楚地告诉我们，品牌是不同于产品或服务的，因为品牌是无形的，它存
在于消费者的内心。
·这个定义也有助于我们理解品牌忠诚度和“忠诚梯队”。不同的人对产品或服务会有
不同的感受，这就使得他们在忠诚梯队中处于不同的位置。
·这个定义也清楚的告诉我们如何创建品牌。一个品牌不仅要通过有效的沟通与具有
吸引力的商标来创建，还要通过它所提供的所有体验来创建。
牢记这些要点，就容易明白，为什么更好地理解政府内的品牌化和政府的品牌化问题能够
帮助公共管理者更好地开展工作。当全世界所有层级政府都热衷于衡量民众对政府的态
度凹、公民满意度凹、对政府运营的感知凹时，私营部门品牌化过程中的经验和教训可能是非常
有用的。事实上，品牌化至少在政府的公共形象方面对培育好政府应该是有用的，即使它的实
际绩效还有待提高。有人断言，这样的政府形象改善很可能会降低政府直接面对公众时的交
易成本。继而，这至少可以提高效率，因为公民善意的增加(由于政府形象的改善)会降低为
了克服可能的阻力耗费的大量资源。同样的，对政府日益增加的信任，也会降低公民在采取措
施对付他们所不信任的公共机构时所浪费的资源和时间。最后，但却并非不重要的是，伴随着
由于政府形象的改进而导致的公众对政府信任度的增加，公共安全或公共储蓄这类以信任为
基础的公共政策可能也会更为有效。
二、品牌管理与公共管理
黑莫嫩(Heimonen)∞曾指出，品牌管理范式构成了组织与以下事项相关的隐含假设、集体
信念、价值观以及技术的组合：
’ ·为什么(品牌管理的目标及绩效指标)
·什么(品牌的内涵)
·谁(品牌管理的组织结构)
·如何品牌化(品牌管理的变量)
当我们看到这一论断，一定会想起哈罗德·拉斯韦尔对政治所下的经典定义，即“谁在什
么时候获得什么以及怎样获得”。拉斯韦尔对公共政策制定过程的引导性洞察，意在为政策
制定者和公共管理者提供走出不同的力量和要求组成的迷宫。以便维持现状或改变政策进程。
拉斯韦尔观察所见的根本逻辑与黑莫嫩2007年从为什么、什么、谁以及如何几方面对品牌管
理的讨论并没有太大差异。也就是说，对政府品牌化的思考与使用并不要求公共管理者去学
习一种与他们处理问题截然不同的评估现实的方法。
万方数据
<东南学术}2010年第2期
贝提斯和普拉哈拉德(BettisandPrahalad)认为，品牌管理范式是认知体系，它使人联想起
一个公司的主导性逻辑，即“(公司的)管理者以何种方式来使业务概念化和作出关键的资源
分配决策。”@这里，博学的公共管理者同样可以回想起那些常见的关于战略规划的著作。
沙因(Schein)将“团队文化”看成是，“团队成员在解决外部适应性和内部一体化问题过
程中所形成的一种共享的基本假设模型”。凹他还指出，“当团队文化运作良好并被认为是合理
有效时，新来的成员就必须要学会这些文化，并将其视作观察、思考以及感知与那些问题相关
的正确途径。”凹对于任何一个管理者而言，与管理组织文化相关的挑战都是核心的问题。对
于公共管理者而言，将品牌管理作为一种塑造组织内外感知的工具的相关研究同样具有潜力。
例如，卢罗和坎哈(LouroandCunha)将品牌管理范式看成是“组织社区成员共有的看待和管
理品牌和价值的一种根深蒂固的方式，它以共享的文化为标志。”锄他们所指的“组织社区”与
沙因在组织行为课程中所教授的团队文化观点其实是相似的。
绩效测量是公共部门研究议程中的一个显著问题。使用绩效测量的相关出版物中常见的
专业术语，以平衡计分卡报告出名的卡普兰和诺顿四主张，通过影响企业绩效标准的设置，品
牌范式能够强烈地影响管理者和雇员的行为。该论点与萨特克里夫和胡伯(SutcliffeandHu—
ber)的以下论断是一致的：“品牌范式作为共享的心智模型、合法行为以及核心影响，管理和控
制着影响到企业的运行、绩效以及组织一致性的不同方面的品牌创建活动。”@
萨特克里夫和胡伯对品牌管理的看法与卡普兰和诺顿对绩效标准的工具性作用的观点基
本上是一致的。通过对它们的研究我们不难发现，在另一个当前人们极为感兴趣的问题上可
能也存在的概念联系，即员工如何发展组织认同，这样的认同如何与组织忠诚度或者组织承诺
相匹配。根据巴尔默(Balmer)的观察，越来越多的学者开始重视对商业认同进行跨学科的研
究。在这种情况下，当我们分别对多学科、多民族和多文化途径下的研究进行回顾时，它们看
来很可能只是简单的概览。但是，巴尔默声称，如果将它们组合起来，它们就具有了成为一个
新管理领域的重要基石的真正潜力。他还断言，这一研究领域很可能会得到营销学学者的极
大支持，因为它使用了一些在营销学中已经有很长历史的概念，包括如同品牌化、沟通、形象、
名誉和认同这样的问题。巴尔默还指出，这些概念被应用于公司层面时(出于我们的研究目
的，政府被从整体或机构层面加以分析)，不可避免地比仅将其应用于独立的产品要更为复
杂。巴尔默继续指出，“而且，这些公司所关心的问题总是与公司战略问题和组织行为与人力
资源问题密切相关。”∞或许这样的论断也适用于政府和公共(或非盈利)部门。
对巴尔默所说的“商业认同”够日益增长的兴趣包含了如下几个相关的概念和文献：
(1)公司认同；
(2)组织认同；
(3)组织文化；
(4)承诺和忠诚度；
(5)认同的有形或符号性的表达。
巴尔默准确地指出：“商业认同被认为涉及公共机构，非营利部门和私营部门的认同，也
涉及上级组织和亚组织如产业、联盟、行业协会、企业部门和分公司等的认同。”固
就认同概念对当代组织与不同学科背景的管理学学者的重要意义，已有一些学者管进行
了清晰的阐述。这些学者认为，认同是很多机构不容忽视的重大问题，认同问题或者说组织是
什么或代表什么涉及到许多不同的组织目标与关注点，并将这些目标与关注点统一起来。与
所谓的“消费者研究”的相关的研究兴趣和把公民作为公共机构的“客户”或“顾客”的研究兴
∥鼍
畿‰。貔
万方数据
<东南学术)2010年第2期
趣大体相当。这些兴趣点所涉及的问题与认同直接相关，并因此与态度、情绪、认知等会影响
一个机构绩效的问题直接相关。西蒙斯(Simons)等人在题为《消费者研究》一文中作了如下
阐述：“由于购买者行为的许多关键方面也是其他学科特别是心理学的核心研究课题，因此。
人们可以预期有关消费者研究的新进展反映了其他相关学科的研究方法与研究进展。在本文
的文献回顾中我们对消费者研究的这些趋势加以检测，这些研究与(a)‘社会’主题与‘认知’
主题的共同点和(b)关于消费者行为‘冷’的方面的研究(例如，态度、多元属性模型、决策规
则)与消费者行为‘热’的方面的研究(例如情感、激励、冲突)的共同点相关。”∞
西蒙斯等人的阐述能够为公共行政学或政治学中的任何行为研究提供一种有效的模板。
巴尔默指出，“对(消费者／组织)认同的研究兴趣已导致该领域很多课程的出现”。固自1991年
以来，斯特拉斯克莱德商学院(StrathclydeBusinessSch001)就开设了战略商业认同管理课程，
该学院还设立了一个公司认同国际研究中心。其他一些顶尖的商学院也已开始或即将推出企
业认同研究课程，并将其作为学位课程中的--r]，其中包括布拉德福特管理学院(英国)，克兰
菲尔德大学(英国)，伊拉斯谟商学研究生院(荷兰)，哈佛商学院(美国)，巴黎HEC(法国)，昆
士兰科技大学(澳大利亚)，洛杉矶洛约拉大学(美国)和怀卡托大学(新西兰)。在企业对品
牌和组织认同抱有这样大兴趣的情况下，公共部门岂能落后?
三、政府内的品牌化
科利尔(Colyer)观察发现，“无论是有鲜明的色彩，易记的口号，还是有信息丰富和易浏览
的网站，公共部门机构看起来都像是企业。它们不再是控制我们生活的那种冷漠而繁冗的官
僚机构。它们看来是开放的、平易近人的，而且愿意与我们公民建立联系。”固这种看法仅仅是
认为公共部门已经品牌化的主张之一。因此，对于公共部门研究者与实践者而言，问题并不是
是否要品牌化，而是如何将它做好。
英国政府中央新闻署(COI)出版主管安德鲁·普林斯(AndrewPrince)说：“我认为良好的
品牌化是很好的营销与沟通，而且，我认为你想从公共部门得到的就是良好的沟通。与其他领
域的营销一样，政府的广告宣传和营销是为了通过竞争获得人们的关注时间。品牌化是必需
的，否则我们可能是在浪费公共资金”。田
此外，在英国的背景下，普林斯的话被引用来证明“政府品牌化并不完全是新的”——他
回想起了上世纪70年代的绿十字法人(theGreenCrossCodeManofthe1970s)，那是在英国教
导孩子适当的道路安全的一种交通超人——但英国对政府品牌化的理解已变得更加复杂，正
如其对企业品牌化的理解一样。“五年前，COI的创作团队也许要为我们政府部门做品牌化工
作，现在我们自己有两个品牌专家。在政府中人们正致力于强大的智能沟通。他们明白品牌
是什么，品牌化如何运营。他们就像是私营部门中的品牌经理人”。锄作为实践者，普林斯认
为，“我们的品牌化的开展方式与大企业使用的方法是完全相同的，但最后的产出是不同的
⋯⋯商业机构的品牌化是让人采取行动或购人物品，而我们则是让他们接受一种行为改变，例
如戒烟，或者不酒后驾车。除此之外，其他的一切都是一样的”。@这是一个来自政府内部的能
够证明品牌化在一些政府机构中已经是一种普遍做法的有力证据。
促使越来越多的人接受品牌化的主要驱动力，并不是因为它能提供竞争优势，至少不是其
传统的商业意义上的竞争优势。加拿大渥太华卓越沟通中心股东、董事约瑟夫·哲科维科
(JosefJurkovic)讲到，“你必须抛弃私营部门品牌化的理论基础。政府品牌化并不是要试图做
万方数据
I：东南学术)20LO年第2期
同样的事。这不是为了竞争或是为了向消费者出售更多的产品或服务。”∞哲克维科认为，政
府品牌化的背景是当今整体的沟通环境。@更多的团体为赢得人们的注意力而竞争着。现在，
你每天将面临着多达4000条营销信息，而在15至20年前只有不到一半数量的营销信息。由
于全球市场中对于各种商业信息的注意力和记忆力的全面竞争，当今的个人和组织都处于无
数沟通渠道的接收端。为了在这种竞争中持久生存下去，政府机构也必须利用各种手段和沟
通渠道接触他们的目标公众。品牌化是实现这一目标的可能战略。
在此，有趣的是多勃森(Dobson)圆提出的观点，他认为在考虑公共部门营销的营销方面
时，应当参照服务营销和非营利营销的标准营销概念来加以合理界定。这一建议暗示，可以根
据顾客在交易中是否被认定为公民或客户来适当地区别对待。继而，这也许能在某些方面结
束有关服务接受者是这一方还是另一方的论争。圆多勃森的看法源自于一项与(高级)公务员
相关的营销活动的态度调查。多勃森得到来自于17个部门的24个回复，这一样本量只能让
她得到一些初步的结论。这些结论是：
·一个政府机构的市场导向程度取决于其公共／私营导向的程度；
·目标的可衡量性；
·组织文化；
·认识与了解消费者的必要性。
在我看来，多勃森的调查结果表明，品牌化可能并不适合于每个机构、每级政府或每个国
家。然而，目前我们在如何把品牌化的多种途径与某一特定机构的“独特性”相匹配方面缺乏
足够的实证研究，这样的独特性可能是组织文化与国家文化、法律环境、公众依其过去绩效为
基础对它(或整个政府)的总体信任度与态度。同样的问题也存在于与这一政体使用和接近
大众传播媒介相关的问题，以及与目标群体成员的文化水平相关的问题等。随着我们对这些
变量与多种多样的公共服务和产品之间的功能性关系的认识加深，我们将有可能设计出更好
的方法来改善政府内的品牌化和政府的品牌化。
然而，政府内的品牌化和政府的品牌化这一主张并非没有批判者。科尔叶用下述方法阐
述其批判立场：“虽然公共机构有代表人民工作的职责，但它们也必须对它们的财政负责以表
明它们对待国库的谨慎态度。”∞因此，投资于品牌化项目是合理的吗，抑或公共部门仅仅是在
跟随营销热潮?公共服务真的适合品牌化吗?
与其它私营部门使用营销的实践相比，政府内的营销和政府的营销的价值更难衡量且更
无形，比如营销成本方面就是如此，这一事实使得政府营销很容易成为被批判的目标。对于将
品牌化作为一种改善政府操作的效益和效率的手段，任何类型的对政府营销的批判者都质疑
它的收益和成本。同样，在这一方面，人们比较容易发现相关的支出，因为它一次性产生了所
有费用，但在很长时间内由它们导致的收益流却无疑是不易测量的。在过去，最受政府欢迎的
营销工具是媒体宣传，因为它被认为是相对便宜，且与其它营销工具相比争议较少。随着品牌
化在一些机构中被用作标准的操作程序，研究政府的学生有理由担心操纵舆论或人为的产生
某些服务需求这样的问题。政府宣传这一术语是富有价值意义的术语之一，这些术语被那些
担心政府提升自身形象的运作的合法性或正当性的人所使用。鉴于大多数国家的公共机构还
没有对品牌化与其他营销形式实施监督或控制，也就不清楚谁负有保护公共利益的责任?当
提到政府品牌化和营销时，什么是道德或不道德的?或者，政府内的品牌化与政府的品牌化和
营销与维持政府民主体制之间的关系是什么?正如20世纪一些极权主义政权所展示的，政府
品牌化可能会导致政府操作免于任何道德或道义上的批判，且得到大多数政体的广泛支持。
秽“麓
弘，，捌
万方数据
<东南学术)2010年第2期
结束语
品牌化并不是受到人们大量批判的粉饰太平，那是政府机构在“坏”消息被曝光后实施的
一种损害控制手段。营销也不是为提高政权合法性而进行的宣传运动。品牌化是传达一条信
息或塑造一种形象的努力，这种信息或形象应当能够促进政府机构与它们各自的利益相关者
之间的相互联系。更加畅通的联系和对待机构的更为积极的态度能够降低为削除不信任和抵
制的成本。这继而不仅可以通过降低双方的交易费用而提升效率，而且可以提高以信任为基
础的政策的效力。
企业实施品牌化，政党实施品牌化，非营利组织也实施品牌化，所以，为什么不在政府中实
施品牌化呢?
万方数据
