!提 要"公共行政学发展是在理论本身不断地反思批判和不断超越中走向成熟# 在对时下流行
的新公共管理的反思批判中$美国学者丹哈特!的%新公共服务&渐成体系并且论证了其对新公共管理
超越的地方# 新公共服务将理论视角聚焦到公共生活的主体’((公民而不再是%掌舵&的公共行政人
员# 公民具有相当的公共理性这既是新公共服务潜涵的理论吁求$也是公共哲学的一个基本主题$而
公共理性是基于最基本的公共生活事实和公共文化背景# 从传统公共行政到新公共管理再到新公共
服务的发展变迁中蕴含着公共哲学话语转换之意涵亦即公共哲学将从传统形而上高度向公共生活的
经验层面转换的趋势#
!关键词"新公共服务)公共哲学)话语)公共理性
!中图分类号"!"# !文献标识码" $ !文章编号"!""#$%&’#(’"")*"&$""!#$"+
!福建师范大学公共管理学院 福建 福州 !"""#$"
! 陈建平
公共哲学视野下的
新公共服务理论探析
(((一种对%新公共服务&的读解
类能够做到的是接近终极真
理$而无法穷尽终极真理$这就
决定了探索规律是一个永恒的
过程# 公共行政学的理论寻绎也依循着这
一规律#新公共管理理论从它诞生之日起$
对它的批判就如影相随# 在众多对新公共
管理的批判中$ 以美国学者丹哈特为代表
的新公共服务理论渐成体系$ 成为公共行
政学理论发展无边谱系上又一新坐标点#
一# 新公共服务理
论的内涵解读
民主社会的公民权理论* 社区和市民
社会的模型以及组织人本主义和组织对话
理论是建构新公共服务理论的三大理论基
石# 在此基础上丹哈特明确指出新公共服
务的七项基本原则$即+!*服务而非掌舵#
公务员越来越重要的作用就在于帮助公民
表达和实现他们的共同利益$ 而非试图在
新的方向上控制或驾驭社会# ’*公共利益
是目标而非副产品# 公共行政官员必须致
力于建立集体的*共享的公共利益观念$这
个目标不是要在个人选择的驱使下找到快
速解决问题的方案$ 而是要创造共享利益
和共同责任# +*战略地思考$民主地行动#
符合公共需要的政策和计划$ 通过集体努
力和协作的过程$能够最有效地*最负责任
地得到贯彻执行# &*服务于公民而不是顾
客# 公共利益源于对共同价值准则的对话
协商$而不是个体自我利益的简单相加#因
此$公务员不仅仅要回应%顾客&的需求$而
且更要关注建设政府与公民之间* 公民与
公民之间的信任与合作关系# )*责任并不
是单一的#公务员不应当仅仅关注市场$他
们也应该关注宪法和法令* 关注社会价值
观*政治行为准则*职业标准和公民利益#
#*重视人而不只是生产率# 公共组织及其
所参与的网络$ 如果能在尊重所有人的基
础上通过合作和共同领导的过程来运作$
它们最终就更有可能获得成功# %*超越企
业家身份$重视公民权和公共服务#与企业
家式的管理者视公共资金为己所有的行事
方式相比$ 如果公务员和公民都致力于为
社会做出有意义的贡献$ 那么公共利益就
会得到更好的实现# 由上观之$可见公民*
公民权和公共利益在新公共服务理论中处
于十分显要的位置# 新公共服务理论中共
人
! 理 论 探 讨 " ,-./01 23456443/7
!#, ,
!""#$% ! 理 论 与 改 革 "
同价值观的形成#公民共同利益地表达#公
民与政府$ 公民与公民之间信任关系的建
立和加固#公共$私人和第三部门合作联盟
的建构以及最终实现公共利益# 从语用学
和语义学角度来讲# 无不仰赖于公共语言
及其使用的语用标准以及公共话语语境平
台的建构% 一定程度上#哈贝马斯&以语言
为媒介$通过对话$达到人与人之间的’理
解(和’一致(的交往合理化理论)就成了新
公共服务的一个重要理论滥觞% 共同利益
相关者之间进行公开$公平$公正地沟通交
流$协商协调&蕴含着一种公共普遍化的话
语要求)#&也是公共哲学所诉诸的一种平
等对话的公共话语形式)%
二! 新公共服务理
论视野下公共哲学的话
语指向
*一+ 公共哲学的话语转换
&$复兴公共哲学的旗手,,,李普曼及
其公共哲学观对新公共服务的启示
&公共之所以丧失#是因为缺乏一种公
共的哲学%--在缺乏公共哲学的情况下#
由于没有人对公共行为负责# 所以大多数
人的行为的后果都是相当自私的% )因此#
为复兴公共哲学美国学者李普曼不断摇旗
呐喊%他指出#在现代社会#&关于社会文明
的公共哲学)&在思想上受到相当程度的贬
斥#因此在公共辩论中#我们谓之’话语词
汇(的#对坚持这一公共哲学的拥护者是极
为不利的#合法性$正当性与真理的最终决
定权已落入那些反对*即使没有公开宣称+
宪政民主原则的人手中% 如果我们想终止
由统治方式不当造成的西方的没落# 就必
须改变这些话语词汇% --我不无希望地
认为#这些话语词汇是可以改变的#--我
们可以通过理性探究去发现并在理论探讨
中完善它们% )一定程度上可以说#新公共
服务理论正是这样一种改变公共哲学话语
词汇的尝试和理论探讨% 这一理论视角下
的公共行政话语的合法性$ 正当性与真理
的决定权向社会回归#由公民把捉#奉行的
是&公民优先)的原则% 如果说文艺复兴和
启蒙运动把人从神那里解放出来# 真正实
现了&把人当人看)#那么#新公共服务理论
的目标诉求则是要真正地实现 &把公民当
公民看)#这与传统公共行政把公民仅当做
&委托人和选民)看待和新公共管理将公民
视为&顾客)是不同的#在后两者的理论视
野中公民的主体性始终是比较模糊的#而
公民恰恰正是公共生活的主体%
!$公共行政学研究路径演进中的公共
哲学论式变迁
行政学发展是从政治学母体中分娩出
来而日益成为一门显学的# 政治学无疑是
行政学发展重要的智力资源和知识支援%
&’世纪以降的社会政治哲学发展理路有个
惯性特征即以传统的大一统式的哲学方式
来思考公共哲学问题%因而#传统行政学理
论话语也就无法卸脱这样的哲学论式导
引%当然#新公共服务理论也无法全然摆脱
这些理论&影子)#但新公共服务却有着尝
试改变这种路径依赖的味道%如前所述#新
公共服务理论中公民$公民权$公共利益要
实现从非中心向中心地实质性位移# 其最
直观$最明显$最重要的体现则是在公民所
处的公共生活领域%可以说#最为基础的公
共生活事实和公共文化背景才是培育被置
于治理体系中心位置的公民所应具有的公
共理念和公共能力的本真母体%
回溯公共行政学发展的足迹# 传统公
共行政是&威尔逊,,,韦伯范式)#韦伯所
钟情的理想化&官僚)相对于公民总是高高
在上并且颇有几分神秘色彩的 &精英团
队)# 统摄着社会生活的一切公共事务#公
民是被动地接受由他们提供的服务# 相应
地就容易产生另一个 &共振现象)*即威尔
逊所关注的 &政治,,,行政二分法) 的问
题+.不管是政治领域还是行政领域#在公
民看来那与他们真实的公共生活经验相去
甚远%那些都是官僚们的事#官僚们会安排
好一切#自上而下稳妥地进行着%新公共管
理视角对准的是市场#政府师法企业#以企
业家身份自居#然而&在企业家英雄形象背
后# 其行为体现的是尼采式超人的幽灵)%
但被隐喻为&顾客)的公民在日常公共生活
中毕竟有了选择这家而不是那家&企业)为
其提供服务的自由% 新公共服务以公民为
中心# 作为公共生活的主体,,,公民只有
在现实的公共生活经验中不断提升自己的
公共理念$ 公共精神# 锤炼自己的公共能
力#从而才可以而且能够表达自己的意愿$
发展要求#进而去实现公共利益#而原先那
威严的$高不可近的政府变成&开放的$容
易接近的)#而不再是个神秘的殿堂% 行政
人员的要务是帮助公民明确阐述并实现共
同利益#只起着一种辅助的作用% 公民$政
府$ 第三部门不同群体之间以及相同群体
内部人员之间更倾向于建构一种亲密的
&公共生活伙伴关系)%
从上述公共行政研究路径演进过程中
不难发现公共哲学话语逐渐倾向 &从统合
式的形而上到限制性的公共生活的实际经
验层次的变换)%公共哲学普遍性的寻求方
式将逐渐改变传统哲学那种至上而下的共
同理路即以某种先验性哲学理论预制诸如
人性善(恶$天赋人权$人生而自由等为出
发点#并且对此深信不疑#然后由此推衍出
一系列普遍原理规则等# 在这普遍化进程
中传统哲学获得了宰制性的权威% 现代公
共哲学理路更趋向于自下而上的方式#并
且这是 &建立现代公共哲学唯一可能的途
径)% &公共哲学从传统的哲学形而上高度
撤退到公共生活的经验层面)#意味着必须
改变传统哲学话语# 从原有理论的哲学语
境中&脱域)#&在新的语境中产生自己可以
言述的公共哲学话语)#进而改变原有的哲
学论式% 公共哲学论式从自上而下到自下
而上的变迁#用韦伯的话来讲#也就是公共
哲学话语的&祛魅)过程#&把已经神化了的
哲学非神化)%
*二+公共哲学主题的倡扬,,,公共理
性诉求
&$公共理性的理论滥觞
现代公共哲学的基本主题是公共理
性% 这是由以哈贝马斯和罗尔斯等为代表
的当代理性主义社会哲学家们奠基起来
的%正如前所述及到的#哈贝马斯的代表性
理论,,,&交往理性)哲学是&以主体间的
相互交往和社会一致性# 以及语言的乌托
邦潜能为基础#致力于达成相互理解#形成
非强迫性的共识% --作为这种共识所具
有的’普遍性(#是通过交流和沟通#通过人
们之间的协商$ 商谈以及相互理解和相互
宽容而达到的%因此#这样的普遍性本身包
含着个体性# 它能使人们真正在思想上有
着共识和一致# 在行动上形成友好与合
作% )从一定意义上说#新公共服务理论内
质中正是灌注了上述哈贝马斯的交往理性
哲学的酵素% 新公共服务理论中公民共同
价值观的形成$合作型组织网络的建构$公
共利益的最终实现无不赖基于公民与公民
之间$公民与政府之间的对话与沟通$协商
与合作等等#离开了这些#对新公共服务理
论来说是无所助益的# 将会散失一股重要
的&源头活水)%因而#新公共服务理论到底
是对哈贝马斯交往理性哲学&去乌托邦化)
的尝试亦或&乌托邦重构)也有待于理论和
实践的进一步证明%
理性主义社会哲学家另一位代表性人
物罗尔斯也一直致思于解谜公共理性难题%
他曾质疑到.&一个自由而平等的公民,,,
他们因各种合乎理性的宗教学说$ 哲学学
&’/ /
说!道德学说而产生了深刻的分化"""所组
成的稳定而公正的社会之长治久安如何可
能#$在他看来解决这一问题的途径是%要使
持有各种不同思想的人们能够在某种社会
正义的观念基础上&达到一种’重叠共识()$
而这%共识$仰赖于公民所具有的公共理性&
%通过它人们可以作为平等的人进入一个
’公共世界(&在那里通过公开讨论&自由发
表意见&形成某种公共舆论&并由之最终形
成某种’公共意见($* 公民具有相当程度的
公共理性正是新公共服务的一个重要理论
吁求*缺乏公共理性或是公共理性不足的公
民最终是无法在新公共服务中确认他的主
体性与优先性的*只有具有公共理性而不单
单是个人理性!因为%个人理性不是实现集
体理性的充分条件$"&公民才会%超越自身
利益去关注更大的公共利益& 并具备更广
阔+更长期的视野$* 而%只有当公民能够根
据公共利益去行动&社会的广泛利益才能从
一个独立的!孤独的存在中脱离出来并转换
变成一种美德和完整的存在*向社会奉献的
过程最终将使个人变得完整*,,这种观点
最确切地支撑了新公共服务*$%公共领域需
要相应的公共理性的介入&,,社会越是进
入罗尔斯意义上的’理性多元化(状态&公共
理性的培植与运作就越是重要*$在这一点&
新公共服务似乎很好地汲取了罗尔斯有关
%公共理性$哲学观的营养成分*
#!公共理性诉求维度
奥尔森在分析集体行动的逻辑时曾指
出-%一个集团的行为是排外的还是相容
的&取决于集团寻求的目标的本质&而不是
成员的任何特性* $从新公共服务理论视角
出发&公民!公民权!公共利益可以说是这
一理论的主题词& 因而这一理论所要寻求
的目标即公民可以而且能够积极地合理地
运用所拥有的公民权来明确表达并实现公
共利益& 公共行政人员首要做得是帮助他
们表达并实现公共利益需求而不再是 %掌
舵$* 以往%通往公共利益最佳和最首要的
途径& 就存在于公共行政人员本身和他的
理性的判断中$&而在新公共服务理论中公
民的公共理性与公共能力显得更为至要*
因而奥尔森所说得与集团行动成员的任何
特性无涉在新公共服务中也就失去立论依
据* 新公共服务理论目标的实现是助益于
公民具有相当程度的公共理性& 而这与公
民自身的公民意识! 公民气质以及公民所
具备的公共精神! 公共伦理道德品质等等
须臾不可分开* 正如罗尔斯所说&%公共理
性是一个民主国家的基本特征* 它是公民
的理性& 是那些共享平等公民身份的人的
理性*他们的理性目标是公共善&此乃政治
正义观念对社会的基本制度结构的要求所
在& 也是这些制度所服务的目标和目的所
在* 于是& 公共理性便在三个方面是公共
的-作为自身的理性&它是公共的理性.它
的目标是公共的善和根本性的正义. 它的
本性和内容是公共的* $
可以说& 新公共服务也是一个有关合
作体系的理论& 服务价值及其制度安排是
充分合作的保证& 因而这种新模式也不可
能是个被完全抽象掉实质合理性的集体行
动体系&价值因素也不可能被视为%巫魅$
而被祛除干净&但是要保证其中的%公共$
意涵&我们认为&更多的是要诉诸于上文述
及到的公民所具有的相当程度的公共精
神+公共伦理素养等等*这也是本文认为的
新公共服务的一个理论落脚点* %公共精神
是指以利他方式关心公共利益的态度和行
为方式* $%公共精神的本质是通过合作方
式&有效地解决集体行动中的困境*,,合
理的公共精神有两种形式- 一是对他人或
集体的善意.另一个是尊重&即对普遍原则
的理性服从* $而要做到这些&使公民具有
一定的公共精神境界&就%有必要重新对公
民资本进行投资& 这意味着学校要加强有
关公民资格和公民精神的教育. 要加强公
民的参与& 使公民能够参与政策的制定&
,,个人和群体要重新承担起政治的责任
来* $%对公民资本进行投资$目的是要提升
公民与公民+公共与政府之间的信任度&加
强公共的对话沟通&强化一致性集体行动*
而所要培养的公民应具有 %一种公共事务
的知识&一种归属感&一种对整体的关切&
一种与自身的命运休戚与共的社群道德契
约* $正如美国学者库珀认为得那样%公民
的概念不仅包括了权利而且还有责任.因
此作为公民行动的个人必须在社会的改良
中发挥积极的作用* 公民需要在行动中追
求共同的善& 并且和政治系统的核心价
值"""政治参与+政治公平+正义&保持行
动上的一致* $以上是对公民提出的要求&
那么对于承担着%公民"公共行政人员$这
样双重伦理身份的行政人员来说& 上述要
求不仅是适用的而且对他们的要求只会更
高而不会更低*
不管对于公民还是公共行政人员来
说& 他们所应具有的与公共理性密切相关
的公共精神+ 公共伦理等等都是孕育于现
实的公共生活之中的& 公共生活和公民社
会为公共精神+ 公共伦理等等提供了生长
空间& 这就为公共哲学从形而上高度向公
共生活经验层次转换& 实现一种亲近现实
的+自下而上的+更为基本的哲学论式提出
了一个更为根本的要求* 诚如有的学者所
指出的&公共理性是%基于最基本的公共生
活事实和公共文化背景& 以低限度普遍化
论证方式求得的$&而%不是诉诸任何先验
的哲学预设或非哲学权威力量而获得的* $
公共生活本身就是公共哲学之花发芽+生
长+绽放所需的肥沃土壤和阳光雨露&因此
要给予它更多的关注与呵护*
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