《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 危机管理理论简述 竺乾威 [内容提要]西方国家在长期应对风险和危机过程积累了大量的经验，并上升为一定理论思想。从管理的视角来看，主要有系统理论、“正常”事故理论、危机管理的钻石模型、风险自动平衡理论、照常运作理论、风险距阵理论、文化理论、解决结构不良理论、分解等级过程论和灾难情况下决策理论。这些理论都论述了危机管理过程某些侧面，可以中国危机管理理论建设具有相当大的参考意义。 风险和危机是一种自然或社会现象。人类社会的诞生就伴随着各种风险和危机，从某种意义上来说，人类的历史也就是一部不断战胜各种风险和危机的历史。然而，对风险和危机进行有系统的研究则肇始于近代，尤其是现代社会。其原因在于现代社会是一个高风险的社会，电脑稍停一下就可能导致社会和社会某一部分的瘫痪，群体性事件可能导致社会的动荡，一个疫情会使整个社会陷入巨大的恐惧和不安之中，如此等等，不一而足。因此，研究风险和危机的生成规律，进而采取措施加以预防以及在危机发生时加以有效应对，危机之后进行迅速恢复便成了应有之举。此外，现代社会的科学技术也为这一研究提供了有力的技术上的支持。 西方学者比较早地开展了对风险和危机的研究，在这一过程中产生了不少的理论和观点。本文择其一些比较有影响的理论进行初略介绍。 1、系统理论 系统理论的使用可以追溯到20年代生物学家贝塔朗菲的著作。作为开放系统理论的首创者，贝塔朗非确立了这一思想——有机系统不管外在的状况有多不同，它展示了一些共同的内在相似性。尽管贝氏是生物学家，但这一理论可以适用于许多不同的领域。 组织管理中最早涉及社会－技术方法的是塔维斯多克学院的开创性著作，它研究英国煤炭工业中组织变革产生的一些问题。当时的煤炭工业正在经历从私有到公有的转变。煤炭工业的从业人员正在经历一种与工作场所相关的高度的紧张与不安。“社会－技术系统”在塔维斯多克学院最先的煤矿业研究中被运用到了一些单个的生产单位。切斯特等人认为，把组织看作是受外部大环境影响并对环境进行反应的“公开的技术系统”有很多好处。 对组织失败和灾害管理感兴趣的理论家强调了系统理论的相关性。他们认为，一些大的事故可以从根本上被看作是系统的失败。这些系统包含着人和技术的因素，系统这两方任何一方的失败都能产生危机。这些理论家同时认为，这种 1
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 系统失败典型地代表了组织系统内人或技术运作的失败。 不过，更重要的是，越来越多的人强调社会和技术系统都是运作的内在系统。这意味着任何对系统失败的分析都应当考虑人和技术的失误，因为这两者在运作或整个系统的失败上是相连的。巴利·特纳认为人和人类的组织系统构成了大多数灾难的背景性前提条件，“最好把理解灾难看作是社会组织和技术过程互动以需要产生研究现象的“社会技术问题”。在他看来，证据可以在许多公共调查的结果（这些结果认为应当重新考虑感觉到许多灾难的方法）中发现。当前有关受试者的理论也指出了相同的发现，“大多数的灾害，从某种程度来说，来自人或程序或技术上的失误。” 特纳在他的《人为灾难》中提出了一个理解组织内系统失败的模式。这一模式建立在这一理解上——事故是社会技术系统潜在的失败。这些失败在酝酿了一段时间后发生。换言之，一个系统的社会特征和技术特征之间的关系会在酝酿了一段时间后产生一个被一些突发的小事所激发的事故的环境。 特纳认为社会技术灾难演变的模式有6个阶段。第一阶段从组织开始。文化上界定的对世界的看法以及运作规则形成了一个运作系统，或大家都同意的运作规则。这一运作系统可能在组织之初就形成，或许之后，随着组织功能的一些变化而形成。第一阶段的一个这一特征是潜在的系统失败，尽管很难察觉，但它嵌入了系统的运作中。这一阶段的另一特征是孤立地、分开来评估技术系统和社会系统，没有考虑到两个系统的关联性。这一阶段没有被察觉的潜在的风险演变成称之酝酿的第二阶段。 在这一阶段，系统运行有些小问题和事件发生，但没有认真加以对待，因为它不属组织认定的危险概念。换言之，在组织的安全文化或历史的背景下，组织内负责安全运作的人没有任何经历或理由来怀疑这些问题事实上在潜在地酝酿组织的失败。当小问题变大，它们往往被看作是运作过程中的正常问题，而不是有害系统本身完整性的系统失误。 第三阶段出现一些突然的事件，由于这些事件的影响，它引起了决策者的注意，并带着对以往系统运作模式的假定开始对问题进行反应。不过，系统并不理睬这些干预。这就进入了第四个阶段－系统失败或中断，可能会产生一些灾难性的影响并打破了系统决策者以往对一些问题持有的看法。第三阶段可以被看作是灾难的开始。它会产生一种与组织成员以往假定的安全根本不同的“结构不良的”危机状况。所谓结构不良的事件指的是一种混乱无序的状态，它可能来自计划的失当、或资源的不恰当运用，这些在危机前的酝酿阶段还看不出来。在特纳看来，结构不良的状况指的是“对问题的描述是象征性的、没有定数的；模糊的、没有定量的目标，缺乏解决问题的现成的惯例做法、依赖于一些特定的程序、各种彼 2
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 此无关联的信息分踏而至——灾难可以被看作是来自试图处理一些结构不良的问题，这些问题的所有含义在事件出现之前是不知道的。” 第五阶段是对运作的补救。恢复和重新建立系统的运作由于结构不良的状况的特征而在这一阶段结合起来。考虑到事情的性质，当运用预先想好的计划或程序不充分、有冲突、需要全方位的协调或甚至恶化了局势时，在处理危机过程中就会出现结构不良的因素。因此，这一阶段要求在对事件的反应过程中有一定的灵活性和即席发挥，尽管这不是正常运作模式的特征。 第六阶段是学习阶段。在这一阶段，负责系统运作的人就发生了什么达成协议。通常通过正式的“询问过程”来进行，目标是确定问题的原因，并对系统未来的运作提出建议。 特纳的理论中有两点是重要的。一是应该知道社会和技术系统可以是一个内在的运作系统。这里指的是任何对系统失败的分析都应当考虑人和技术方面的错误，因为这两者在运作中或系统的整体失败中是互相依赖的。二是预见的结构性失败。从理论上说，如果有可能创建一个系统，那么也就可能预见到失败。不过，这里的一个问题是现代运作系统的复杂性。指出一些使系统可能失败的变化的因素是很难的，如果不是不可能的话。 2、“正常”事故理论 查尔斯·佩罗是这一理论的提出者。在他看来，组织系统是预先决定大多数灾难的背景。应当受责备的不是人，而是系统本身。佩罗在他的《正常的事故》中认为，一些灾难性的事故是发达的技术社会的一个不可避免的特征。在他看来，“高风险”系统的建立是人类打算从技术上控制自然的一种功能。当两个或更多的组成部分或过程以先前没有预见的方式功能失灵时，那么这些系统就很可能失败。这种失败的一个简单例子可以是火警的报警系统失灵，然后导致撒水系统没有反应。佩罗指出，一个系统的两个不相干的特征——系统中“密切连接”的程度和“互动复杂性”的程度——在评估它的失败的可能性时是相关的。换言之，密切连接或互相依赖的部分的数量越多，那么当两个或更多的相连部分失败时，严重的失败的可能性也就越多。这种来自密切连接或复杂互动的系统的事故，佩罗称之为“正常事故”。 “如果互动的复杂性和密切连接——这是系统的特征——不可避免地产生事故，我认为我们有理由把它称之为“正常事故”或系统事故。正常事故这一奇怪的用语旨在表明，考虑到系统的特征，多重的和意料不到的互动的失败是不可避免的。这是对系统不可分割的特征的表述，而不是说明事故的经常性。” 佩罗认为，互动的复杂性和密切连接是系统倾向于失败的两个独立的层面。佩罗的断言在这里有两个问题。1，这两个特征事实上可能是同一事情的一部分 3
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 （复杂性而不是佩罗指出的独立性）。2，区分两个层面的实际问题与将它们运用到真实问题的关系。 佩罗在松散连接和密切连接的系统之间做了一个区别。松散连接的系统也会有相同的失败，但这些连接作为过程的一部分并不直接地互相依赖。例如，如果火警与供水同时失灵，那么结果与第一个例子是一样的。但是，这些多重失败不会以任何方式、或在运作者有能力控制它们的范围内相联系。 佩罗同时指出“运作者失误”是许多事故的一个经常的构成部分。许多事故是由运作者造成的。不过，这些需要从运作者的工作条件和环境来加以考虑。运作者可能会面对多重技术失败，或不准确的信息系统。在这些情况下，不是运作者的过错，而是他运作的系统内的过错。“时间”在佩罗的正常事故理论中是一个重要的特征。运作者在危机时期获得不准确的信息会产生一系列的系统失败。 系统失败寓于其中的组织结构对整个危机的发展也起着作用。密切连接的系统倾向于受到运作中心的严密控制。这些系统中的运作者受到的训练是严格按规定的规则和程序办，但当面临危机时，也可以有限度的灵活反应。 佩罗认为，这些事故或风险中，有些是在技术上可接受的，而有些则要完全加以避免。数字概率不应当成为唯一的风险可接受性的指南。技术风险需要根据它们的结果（如果发生的话，而不是根据什么时候发生）来加以考虑。佩罗对许多现代高技术产业的风险可接受性提出了疑问，认为一些可能的连接错误的数目是不可计算的。风险系统的可接受性很可能会引人注目并成为政治问题。不过，至少就短期来说，这些系统（以及随之而来的系统失败）有可能增加。因此，迫切需要的是一些改进的措施以及对突发事件进行反应的能力。 威廉·朗吉维斯在《592 航班的教训》一文中就试图运用佩罗的正常事故理论来分析一套为防范发生类似事故而建立的错综复杂的管理体系是如何因一连串的失误而变得无能为力的。 3、危机管理的钻石模型 伊恩·米特罗夫等人把弗朗西斯科·萨格斯蒂和米特罗夫的“钻石模型”运用到危机管理中。钻石模型最早是作为一种科学调查的系统模型出现的，主要是说明科学调查的主要特征是如何联系的，以及它们又是如何而且为何互相依赖的。伊恩·米特罗夫等人在伯恩指出的危机管理由三个阶段（潜伏期、持续期和消退期）的基础上，增加了四个主要的变量：危机类型、危机机制、危机系统以及危机利益相关者。其中威胁感、危机评估、损害控制和危机应对能力分别是钻石模式的四个菱角点。三个阶段和四个主要变量构成钻石模型菱角线（详见本书《危机——结构不良的混乱》一文）。钻石模型主要提供对危机几个时期及其所涉及内容的互相作用的系统思考。这个模型从对组织内外潜在威胁或威胁的“感觉和 4
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 认知”开始。一个概念上的、初始的威胁的模型随着这种紧迫感而建立起来，然后做好危机审查的准备，即组织产生了一种对威胁、危险等的系统的评估。对组织应对危机能力的最初评价可以为未来的努力打下基础，它组成了危机管理潜伏期阶段的重要部分。下一阶段是运用由初始评价确立的组织处理某一实际危机的能力，包括危机计划和多功能的危机管理团队的训练，也包括设计危机信号探测和破坏遏制机制，确立危机利益相关者之间的紧密联系，以及使用适当的危机模拟程序。此外，确保一个组织拥有应对危机的计划、准备和能力对有效的危机管理是很重要的，从这意义上说，我们处于危机管理的持续期或者说随时准备反应的阶段，以控制危机造成的控制。最后是学习。 4、风险自动平衡理论 有关风险的一个较有意思也较有争议的理论是风险自动平衡理论。这一理论最先来自普兹曼的风险补偿理论和维尔德的目标风险理论。后来，维尔德在82年提出了现在通常称之的风险自动平衡理论。 维尔德旨在用这一理论来解释所有类型的风险，不过，它通常在涉及道路使用者时才被使用。这一理论的有关亮点是存在着一种常态的风险水平，如果这一水平受到干预而出现上升或下降，它会通过驾驶员行为的变化在整个群体中得到补偿。 该理论的提出者认为，减少或完全消除风险是可行的，但是，他们还是指出，这一过程会使我们为了再次平衡总的风险而更多地接受接下来的其他风险。换言之，虽然可以做很多来改进或控制一些风险，但这一危险依然存在：我们对某种风险控制越多，对另外一些风险的盲目性也就越大。这个过程就被描述为“风险自动平衡”。 理解这一现象的有用类比使人的肌体。通常的人体温度是37 度，不管周围的气候怎样变化，总是37 度。呼吸心跳也一样。就像其他许多的有机体一样，我们的身体处在不停的自动平衡和恢复之中。“如果受伤出血，我们的身体会产生足够的新的血液来重新建立平衡。如果过量的运动增加了肌肉中的乳酸，我们的心跳和呼吸就会加速，以及其他许多的调整，以重新恢复到正常的水平。” 菲力认为，所有群体都具有自动平衡的特征，比如动物群体中的繁殖就是一例。如果这一点也适合于组织中的人群，这将对我们思考如何管理社会中的风险产生很大的影响。管制某一领域的风险可能意味着群体改变行为方式来补偿另一领域中的风险。 菲力另一个有用的类比是“机械”的。像温度表这样的系统可以调节中央供暖系统中水的温度：“系统反馈指的是利用系统输出的信息来调节系统的行为”。在现实中，系统只是在一段时间里平衡的，它通常在设定的温度的上下移动。 5
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 有关风险自动平衡的讨论很多是围绕着开车的驾驶员的风险的。安全带的引入被广泛誉为道路安全风险管理的一个积极步骤，但正如亚当斯指出的，这项变革在立法上的实际意义应当根据它对受影响者的意义来说。这就不仅仅包括汽车驾驶员。人们也可以说，由于被绑在座位上使驾驶员感到更安全，因而他可能车开得更快，从而对道路的其他使用者如行人和骑自行车者造成伤害。“虽然我们都假定冒风险的倾向因人而异、因情况而异，但没有直接的衡量方法来检验一下这一假定。. 这样，重述一下前面谈到的风险衡量。虽然很可能测量到汽车驾驶员受伤的减少，这样一种可能性的存在只是因为测试的变量是座位安全带是好还是不好。而有了安全带后驾驶员的行为的变化对速度以及驾驶方式的意义确实被忽略了。 该理论也受到了实证性不足的批评，但不管怎样，该理论对政府和管制者提出了一些重要的问题。对技术和人这一系统的安全的改进或许会增加在其他领域里冒险的倾向。法律和规章需要仔细制定，如果它们不会有一些料想不到的结果的话。 5、照常运作理论 照常运作的管理（bcm）是一个新的领域，它旨在加速缓解组织中的突发事件、危机和灾难。吉宁认为，这一管理事实上可以被定义为“考虑无法考虑的东西，缓解无法缓解的东西” 照常运作的管理在近来获得了很大的发展，比如，照常运作协会的成员日益增多，参加这一协会的成员需要相应的能力和资格。英国政府在一些部里推广这一管理。911后对照常运作管理的兴趣更大。大多数规则控制的重点现在正在走向产生两个分开的但受关注的目标：屈从规则和灵活应变。照常运作管理或至少这方面的计划，今天已经成为差不多每个大的组织的要求。 艾利特等人认为，照常运作的管理经历了技术、监督和以价值为基础的三个发展阶段。在第一阶段（70年代和80年代），重点是技术。规则照常运行的规化或计划是保护对组织运作来说至关重要的硬件系统。由于组织开始把管理运作从人转向计算机系统，计算机失灵对运作的影响是极其巨大的。计算机系统的失误会给组织带来迅速的和灾难性的后果。 随着今天的组织几乎在所有方面都与计算机系统相关，第一阶段的照常运作的管理在今天有增无减。很难想象一个组织的成功运作是与计算机无关的。在这方面，这一管理涉及的是一个大的组织里信息技术资源的谨慎管理。一些引发故障的导火线往往是一些外部的物理因素，如水灾、火、电力中断或恐怖袭击。这样，反应的重点很可能是组织准备一套备用系统，或充分的支持系统，以便在出现问题的时候能照常运作。 6
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 第二阶段开始于80年代和90年代。这一阶段的特征是重点转向对组织的监督，以便取得对公司治理和规则的遵从。组织处在比以往更多的规则控制中。除了政府的规则，还有一些来自产业内部的新的规则。比如，2000年前，许多组织要确保它们的计算机系统不受千年虫的影响。随着20 世纪末国际公司治理的推进，出现了很多令人注目的公司失败和灾难，比如安然、巴林、安德森等。在一些公共组织如教育、医疗和运输等同样的措施也被引了进来。 好的公司治理一下子变得不再是可以任意获得的好东西了。90 年代，差不多30％ 的组织制定了权变计划。十年后，在欧美运作的几乎所有大的组织必须服从一套复杂的格式化的规则要求。这些要求包括管制用的产业规格，比如保险业协会规则，质量标准，如iso9000,bs7799等。由于一些组织遵循的不只一套规则，因而在实践中会产生不一致的地方。 第三阶段是由艾利特描述的以价值为基础的阶段。这里的重点转向了理解组织如何行之有效和提高运作。照常运作的管理不只是减少故障风险，而且要认识到技术和社会风险同样重要。许多组织系统的实质在于都有一些危机管理的限制因素。大部分组织通常有一些互相分离的、内部都有一些适当的专家的部门。在这样的结构中，沟通通常是垂直的而不是横向的。在任何情况下，专家感兴趣的是有关自身领域的东西。这里的关键问题在于将僵硬性植入了组织结构。导致系统失败的组织结构有助于产生风险。紧密连接的系统倾向于受中央运作的严密控制。这种系统中的运作要求严格遵守规则和程序，但它限制了运作者在危机时期所需要的创见和灵活反应。在结构不良的危机状况中的成功管理的一个重要特征是运作安排的灵活性。而这同大多数安全安排所具有的高度结构化和僵硬的程序的特征形成了鲜明的对照。 在大多数组织，谁来管理总的风险是不清楚的，也不可能有一个中央部门，其任务是核对所有可能的风险。风险和安全通常是部门的责任，它有时会阻碍组织认识危机、从危机中学习并恢复的能力。风险分散的分析意味着组织的不同部门是作为一个具有自己权利的亚系统来进行管理的，很少有人注意到这些亚系统的互动。虽然最要关注的一些风险恰恰是那些危及到亚系统的整体性的风险，但这些是由亚系统中的专家来确定的。这些分析无法考虑系统失败的整体影响。 6、风险矩阵理论 每个部门或每项事情的功能都需要评估它们参与的活动的范围、类型、频度和重要性以及评估这些方面的风险。这样，每一风险就可以根据一个简单的矩阵（影响的得分对照频度）来评估。见图表1 7
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 图表1:简单的风险距阵 风险 影响 低 低 中 高 总分 频度 中 X 1 高 （2） 总分 1 （2） 3 4 在矩阵中，风险的分数可以自己主观确定。在图中，影响和频度都是中等评价（2），就得分4。两者都高，得分9，这需要加以严重关切。不过，要注意，这些得分是主观的。这一过程的好处是：1、通过把风险管理分散到受影响的单位，因而简化了这一工作。2、组织的每一部门都进入了风险管理过程，不管资料缺乏，对受影响的主要的风险提供了一个指导。3、迫使受影响的组织执行风险评估。在英国，许多大的公共组织，比如卫生部门、地方政府、教育部门等都被迫执行矩阵类型的风险指认和评估。 图表2：对照风险评估例子 可能性 影响 风险分值 风险1 7 6 42 风险2 3 8 24 风险3 6 9 54 风险4 7 6 42 风险5 2 5 10 风险6 3 7 21 风险7 4 3 12 风险8 2 1 2 风险9 10 8 80 风险10 8 3 24 在图表2中，风险9、3、1、4 很显然比其他风险需要加以更多的关注。在这里，影响和可能性的评分从1 到10。在这里要注意，动机和偏见可能会影响评分过程。一些人可能会强调组织中自己的功能的重要性。另一个是有关风险的近视。如果没有指出风险、或组织在评估风险后改变了人事、系统或活动，那么将会怎么办？很显然，如果要使系统行之有效，就必须使它处在不停的监视之下。 在决定了风险是什么后，下一阶段就是选择恰当的战略来处理风险。通常有四种。（1）风险规避。你能完全避免风险么？比如去从事一项有政治风险和道德风险的事。（2）风险转移。如果无法制止风险，能否以保险的方式加以转移。这当 8
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 然要支付大量资金，但至少保留了价值。这一点事实上是有问题的，因为不可能保险所有的东西，有些责任还得保留。有些可能还有法律上的麻烦。（3）风险保留。也可以不对一些活动加以保险。保险公司有时不愿对一些事情进行保险。组织应当根据风险对组织活动的可能性和影响来指出和评估风险。可以提供风险矩阵考虑的结果来决定保留某一风险。（4）、风险减少。有两种可能的方法用于此：1）利用目标锁定技术来减少可能性；2）处理影响；这里可能有不同的花费。应当明白，在目标锁定和减少可能性上的花费并不一直等同于实际获得的保护程度。系统也可能得益于人的安全系统。 7、文化理论 把文化与风险理性起来的较有影响的有两类理论家。第一类把文化与风险管理中组织的影响联系起来。这一方法被称为安全文化。第二类主要从人类学的角度来研究风险。它把文化看作是一个与某个或更多的团体相连的思想、价值和行为系统。这些文化有时被成为亚文化，比如美国黑人文化。 安全文化是由在心理学研究中用定性方法研究的学者确立的。安全文化理论家认为，专家决策者也可能在一个组织的文化因素的背景下运作。组织中的安全文化这一用语的起源可以追溯到一些有关西方核工业对切尔诺贝利核电站灾难的反应的著述上。在这一例子中，苏联核工业雇员中很糟糕的“安全文化”无疑对这一灾难起了推波助澜的作用.。 在奥斯德看来，安全文化是一整套包括训练、应急计划、以及对无法管制的安全的态度在内的行政程序。相比之下，有关文化的一些方法主要来自人类学，尽管这些方法在描述上是多元的，但一般把文化现象看作是“一些共享的意义或信念的系统”。 阿斯尼的定义是“一个组织的安全文化是个人和团体的价值、态度、看法、能力、行为模式的产物，它决定了对组织的健康和风险管理的承诺，以及组织健康和风险管理的风格和能力。具有积极的安全文化的组织的特征表现在建立在互相信任上的沟通，对安全重要性的共同认识以及对防范措施的效力的信心。” 如果把安全文化理解为确定它的性质和构成要素，那么安全文化要研究的问题与传统文化没什么不同。可以认为安全文化存在于组织中，只有当面临危机时才能对它真正进行分析。因为只有到这时，一些共同的信念才能得到检验。 如果组织的安全文化决定了产生预见并最终采取行动的程度，那么通过改变这一安全文化可以找出并避免许多不知道的风险。风险文化理论家认为，通过改进一个组织的安全文化，还可以获得经济效益。这样，在改进安全文化上的开支比起简单的灾难保险来更重要。一个具有良好安全文化的组织会在短期和长时间里受惠于提高的利润和安全。 9
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 对象切尔诺贝利这样的灾难的正式调查特别指出了文化特征对于理解为什么灾难会发生，对于作为一个其他组织减少类似灾难的指示器，都是重要的。安全文化作为一种研究方法，旨在有别于简约的决策范式和心理学中盛行的态度测试，对于研究风险和决策是一种有创意的方法。这一方法的提出者关注组织中决策的文化背景。安全文化方法也挖掘了直接调查方法的潜力，因而也有别于在这个问题上主要有实验性的赌博类比和心理测试构成的方法。 研究安全文化需要某种程度的道德依附，而这对于文化的实践者来说是不容易得到的。组织中的人沉浸于他们自身的组织文化中，不能区分外界的“自然世界”的看法。这可能包括长期在组织文化过程中形成的各种情感倾向。相比之下，人类文化学的定性方法对于观察和分析这种资料是比较理想的，因为研究者是组织的局外人。安全文化研究的另一个好处是促进了多学科的研究，系统理论就是社会学家引进的。 在第二类理论家看来，至少可以从一些特征的角度来理解一下文化：文化偏见（团体），它表现在共同的信念、价值观，以及社会关系（方格），它可被理解为人际关系的方式（见图表3）。 高方格（＋） 宿命论者 等级主义 低团体（－）者 高团体（＋） 个人主义平等主义者 者 低方格（－） 图表3： 四种普 遍倾向的团体和方格背景 来源：s frosdick, 英国视距安全业的组织结构、文化和对风险的态度 载《权变与危机管理杂志》1995，3 在这些文化理论家看来，风险就像其他的现象一样，是社会性构成的，受到人们参与其每天与家人、朋友、同事等互动的过程的影响。这里，任何身份这一概念对个人来说只能从个人对社会团体的关系、社会结构或此类团体的性质的强度来加以理解。他们认为，从人类文化学的角度来说，有四种普遍的倾向可以中和个人对危机的看法和反应的性质，它们是等级的、个人的、平等的和宿命的、还有自主的和隐逸的。它们认为这些倾向是由一个人指向团体或方格的程度决定 10
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 的。 团体和方格程度都低的，就是个人倾向；个人主义者很可能接受低高的风险。如果两者都高，就会出现等级的倾向。等级主义者不倾向于接受风险，这两者的对比可以从社会科学的两端找到：类似于自由放任的市场和受管制的韦伯式的民主。不过，方格影响低但团体高的，就是平等的倾向。在平等主义者看来，风险是一种无处不在的威胁，这是一种由其他人的行动导致的灾难。方格影响高团体低的是缩命论者，认为威胁是永恒的。他与平等主义者的区别在于宿命论者认为对威胁几乎是束手无策的。采取某种倾向是由一个人嵌入某一“社会团体”、以及通过系统规则与其他人相关的程度决定的。 这一理论认为，重要的是理解团体和方格影响的变化只能处在这四个类别上。这四个类别将界定一个人如何看待他们的世界并与这一世界互动。这一理论进一步认为，这四个类别具有普遍意义，因而并不遵从社会、文化和心理的约束。换言之，这些倾向是通过每一种人类社会类型中的人表现出来的。 团体和方格构建在理论上是可以衡量的。从前提上说，应当能衡量一个人被融入到一个有限团体（团体影响）的程度，以及一个人面对外在限制（座标方格影响）的程度。但一种批评意见认为，实际地衡量团体和方格现象是问题重重的，这一理论看来提供不了对这种可能性的考虑：一些人有可能改变建立在某一社会背景上的倾向。例如，一个人在工作中与上司打交道时可能是非常等级主义的，但在开车是又可能完全是个人主义的。到目前为止，有关的归类用的都是高、低或强、弱，这给精确的衡量带来了困难。 缺少精确性是由于象团体这样类别的模糊性导致的，这里的关键是要指出一些具体的团体，比如这一团体与另一团体相比有何不同。 文化理论作为一个概念在风险理论中引起了一些争议。批评意见认为，文化理论有一种重复的倾向，给人的感觉是代表了一种有关风险的信念系统。此外，把所有的社会生活都纳入四种个性类型也是有问题的，比较简单化。文化理论的价值也有问题。如何用这一理论来减少或管理现实中的风险？作为一种理解风险看法的概念方法，文化理论尽管提供了一种其他理论可以加以对照的有意思的背景，但很少有例子表明它直接影响了现实中的风险管理。 8、解决结构不良的理论 建构恰当的政策问题在危机管理中尤其困难，因为危机时期的问题常常是结构不良的。结构不良指的是问题高度的复杂性、模糊性和不确定性。尽管没有现成的对问题的明确建构，但可以有许多可供选择的政策提案。不过，不存在对一项行动的一致意见，甚至在确定行动的方法上也不一致。决策所需的信息不充分甚至很难得到，倒过来，有时信息过多、互相重叠、模糊不清或互相矛盾。决策 11
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 过程可能受主要政策相关者的影响，他们的目标和价值有时是冲突的，或者是不知道的。由于政策选择的可能结果是不知道的，因此对不确定性和风险的估计是很少有信心的。 面对结构不良的、混乱的决策状况，危机管理者的首要任务是澄清问题的性质。这是解决问题的关键一步，因为对问题的误判会导致不恰当的解决方式。拉塞尔 爱考夫曾指出，我们的失误常常在于我们解决了错误的问题，而不是错误地解决了正确地问题。这种失误在具有高度复杂性、模糊性和不确定性的危机状态下经常出现。政策一旦失误，接踵而至的便是灾难性的后果。 平时决策的一些分析技术对危机管理者来说很可能没有用，因为这些技术设想的是要解决结构良好的问题。程序性的决策规则比如标准的运作程序甚至可能起反作用，尤其是决策者面临的是一种没有碰到过的情况的话。 成功的问题结构要求危机管理者能够将结构不良、混乱的问题转变成易控制的、可以在决策者有限理性的局限下采取行动的问题。这要求决策者在寻找解决问题的方法之前澄清和明确问题。 有两种用于危机状况中最典型的结构不良问题的比较成功的理论：相关者分析和假定浮现技术（saas）以及分解等级过程（ahp）。安 米特夫和詹姆斯 艾莫舍夫提供了这样一种方法，它关注一些建立在对混乱状况的互相冲突的观点上的主要假定。这一方法对黑格尔式的辨正询问提供了一个形式化的文本，即旨在创造性地利用结构不良的问题状况固有的冲突。它涉及具体指出相关者有关问题的假设，对这些假定进行辨正分析，然后整合从分析中出现的东西来创建对问题的一种新的阐述。 相关者分析和假定浮现技术有三个基本步骤或阶段：团体组成、阶段浮现和辨正辩论与综合。第一步涉及指出主要的政策相关者——即那些影响政策决定或受决定影响的个人和团体，在寻找过程中，特别关注最大限度地获得对问题状况的不同观点。 第二步是揭示和分析一些关键性的假定，相关者对政策问题的看法建立在此基础上的关键性假定。在这里，决策者被要求从相关者提议的解决问题的政策建议退到一些强调他们建议的行动的假定。然后根据相关者对其相对的重要性和不确定性进行排列，一些重要的假定是那些重要但不是不确定的假定。作者发现把一些一般的假定减少到几个真正关键的或主要的假定、使辨正分析更具管理性和有成效是可能的。 在第三阶段，每一个主要的假定都受到对立假定的挑战。不可行的对立假定被抛弃，留下的假定集中起来，以在它们之间达成妥协。这一步通过要求相关者以把自己的主要假定和他人的假定融和起来的方式或缓和或重申这些假定来完 12
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 成。用这种方法可以寻找一个“妥协区域”，从这一区域中可以建立一套妥协的假定甚至是综合一些被接受的假定。这些假定构成了一个新的、整合的问题的形成和要作的政策选择。 9、分解等级过程。 这是托马斯·塞蒂提出的一个用于决策的一般性工具。在这一方法中，提供构建一个反映问题主要因素的等级安排来构建问题，然后对每一等级的每个因素分配相对的重点。在建构等级中，最高层通常分配给决策行使的总目标。中间层次包括一些可能影响取得初级目标的因素，这些因素包括环境因素（比如政治和经济的考虑），运作标准（比如对公共安全来说可接受的风险水平）以及一些主要行动者。在等级的最低层次，通常是一些正在考虑的具体的政策选择。 决策问题 第一层次：目标 选择处理水灾的战略 第二层次：首要因素 经济 政治 行政 第三层次：次要因素 准备 运作 启动 中立 信用 治理 灵活性 反应 专长 资金 开支 第四层次：政策选择 堤坝系统 商业中心区 部分 推迟决定 地址重选 堤坝 建议 系统 图表4：决策问题等级结构图 图表4显示一个社区的代表为处理水灾减轻问题而建构的等级结构。社区代表争论为社区建立一个防水灾的计划。灾害减轻计划建议把建造一个水坝和抽水机系统作为首选考虑。其他的选择包括以较低的价格建立一个部分的水坝系统，主要考虑水灾的风险；商业中心区重新选地址问题，暂时无所作为，直到社区财政状况好到可以支付前三种选择中的一种。 如图示，市政官员的部门是选择一个能最好的提供确立一个防水灾系统以服务于社区的战略。在它们看来，三个首要的因素对确立防水灾系统具有实质性的影响：经济的、政治的和行政的。这些大的因素可以接着分成一些小的次级因素，每个次级因素也可能以有意义的方式影响防水灾系统的确立。比如，考虑到社区紧张的财政，启动和运作开支要保持在尽可能低的程度上。最后，在最低的层面上是市政正在考虑的四项选择。 13
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 在建构了问题的等级表示后，市政决策者现在必须决定每一问题因素在取得市政目标中的相对重要性。利用9分相对重要性量表，可以对等级中每一个等级的每组因素进行双双比较。在第二等级，进行以下的比较：经济与政治；政治与行政；经济与行政。在第三等级，将每一首要因素下的次级因素进行比较。 一旦为每个因素或次级因素的重要性确定了价值，就可以通过将每一次级因素的最高点乘以它相应的高一级的因素的最高点来确定总的最高点。在这当中，首要因素（经济的、政治的、行政的）的考虑影响着它们每一个次级因素的相对重要性。最后一步，每一次级因素与政策选择相比。决策者会问，就灵活性这一次级因素而言，商业中心区重新选地址计划相对与其他的选择的连续性何在。当双双比较过程结束，就可以产生一个最高价值点的矩阵，它可以反映每一首要因素和次级因素对政策选择的相对影响。（图表5） 图表5：选择偏好分布图 决定偏好 次级因素 政策 准备资金 开支 信用 治理 灵活性 反应 总分 选择 （.165） （ . 2 0 0 ） （.150） (.150) ( .160) (.175) 堤坝系统 . 0 5 . 0 5 .35 .35 .40 .35 .248 商业中心计划 . 5 0 . 4 5 .35 .30 .30 .35 .381 部分堤坝系统 . 4 0 . 3 0 .15 .10 .10 .20 .214 推迟决定 . 0 5 . 2 0 . 1 5 .25 .20 .10 .157 等级结构和分配给问题因素的最高点评分只是代表了政府官员这一组的看法，也就是说，同样的问题由其他组来考虑可能得分情况不一样。因此，在决策分析中包括不同相关者，以保证得到不同的参照是一种比较理想的状况。这样，此方法有助于结构一个决策问题，以便在考虑不同的决策者的价值和偏好时对系统分析加以修正。 10、灾难状况下的决策理论 著名的决策理论家雅和泽尔·德罗尔认为，灾难状况下的决策(ddc)是一个复杂和五花八门的过程。尽管这方面的著述甚多，但仍然没有好的理论基础来分析和解释实际的灾难状况下的决策行为或有效的来改进这一行为。他的有关这方面的理论旨在为观察、研究和改进这一行为建构一个合适的理论框架。 德罗尔认为，危机决策尤其是灾难状况下的决策应当被看作在整体上是一种社会问题解决过程模式，尤其是一种政府决策。因此，应当从更广的社会和政府灾难管理的观点来看待灾难状况下的决策，即它是社会灾难处理系统的一个主要构成部分。他从七个方面来解释危机情况下的决策行为：面对灾难；建立形象；时间压力；悲剧性选择；情况不明的赌博；紧张与压力；团队过程，个人与组织 14
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 背景。 面对灾难 灾难状况下的决策的一个主要特征是面对一些极端的灾难，这决定了这一决策的主要目标是减少灾难的代价，无论是直接的还是间接的。虽然长期的社会和社会心理影响比如精神创伤常常受到忽略，但考虑这一点是很重要的。 灾难状况下的决策的特征引出的一个有趣问题是一个人能不能、应当不应当利用灾难来达到一些在正常状况下达不到的、与各种灾难无关的目标。这一问题之下的是在现实中进行各种改变的愿望。比如清除棚户区。在正常状态下，要改变几乎是不可能的，因为有反对拆迁的各种变量，以及拆迁的代价。但灾难或许改变了一些现实条件，允许进行干预，而这种干预就解决灾难来说往往是不必要的，但在灾难的名义下就可以做。利用灾难来达到想要的变革构成了灾难状况下的决策的一个挑战。这一点无论在著述中还是在实际中往往被忽略了。 另一个影响是灾难的教训对政策的影响。原则上，从教训中学习可以分成正确的学习、学习不足和学习过分。日本从地震教训中采取的各种政策是正确的学习。来自灾难的长期政策超越了灾难状况下的决策的概念，因为它们包含了作为灾难的结果的决策，而不是在灾难状况下的决策。来自灾难结果的长期政策要比狭义的灾难状况下的决策的影响来得重要，它直接影响政治、公众舆论以及文化等方面的变化。 树立形象 由灾难及其处理导致的政治、政策和社会学习过程给灾难状况下的决策增加了一个重要而困难的层面——形象树立。这一层面包括沟通、公共关系和媒体处理。公众对灾难的影响和灾难状况下的决策更多地受到了由大众媒体传播的形象的影响，而不是实际事实的影响，而这两者之间有时有很大地差异。尽管我们并非为了影响大众舆论而去制造灾难，但大众媒体能产生直接的重要影响。它能提供及时的警告或制造恐慌。因此，树立形象是灾难状况下的决策的一个重要方面。它的一些道德的、政治的和技术的问题是巨大的。在灾难压力下不注意形象影响的活动，不对这一活动投入决策资源，对于灾难状况下的决策来说是犯忌的。 时间压力 灾难状况下的决策的一个主要特征是时间压力。事件发生很快，需要立即应对。灾难状况下的决策有时应对的不是单一事件，而是一个连续的过程。单一灾难、持续的灾难和系列灾难的区别对于灾难状况下的决策来说是非常重要的。举例来说，中世纪欧洲的黒死病是一种瘟疫。现在的恐怖主义也是一种瘟疫，间歇发作。时间因素在灾难状况下的决策行为中的含义还有紧张和压力。比如要对疲劳保持持续的警惕。需要一些提高时间限制条件下的决策质量的方法。所需要的是决策捷径和省时的决策支持和程序，以及减少时间压力和心理压力的安排。 15
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 悲剧性选择 灾难状况下的决策往往要面对道德上要求、心理上难以接受、政治上几乎是不可能的悲剧性选择。必须根据将紧缺资源分配到当务之急上、只有部分要求能得到满足来做出苛刻的选择。这种选择比“彩票价值”选择要难多了（彩票价值选择在几乎所有的灾难状况下的决策在是不可避免的。彩票价值包括在不同的风险层面上－包括无法减少的不确定性－进行选择）。这些基本上是价值选择，但是一种强加的通常无法解释的选择，会进一步增加悲剧性选择负担的选择。在灾难状况下的决策中，在不同的风险和不确定性中的艰难选择是不可避免的。不同部门组织对灾难状况下的决策施加的压力进一步恶化了悲剧性选择的条件。灾难状况下的决策中的悲剧性选择的两个额外方面对于理解实际的灾难状况下的决策行为是至关重要的。这些方面通常是隐蔽的。第一，决策问题的突出在很大程度上确定了实际分配给一些不同的目标和价值的重点。第二个是注意力的分配。正如西蒙指出的，注意力是所有决策资源中最缺少的一种资源，它增加了灾难状况下的决策的紧张和压力。 情况不明的赌博 灾难状况下的决策的一个最显著的特征是不确定性，这种不确定性在好多方面表现出来，比如，灾难本身不可预测；实际的性质不清楚，许多事情事后才知道；许多决策的结果无法预测，出现意料不到的、不理想的结果的情况很多。所有这些导致了灾难状况下的决策包含了“情况不明的赌博”，也就是说，决定必须在不确定的状况下做出。把灾难状况下的决策看作是情况不明的赌博有几个方面的意义。许多灾难状况下的决策的不足可以根据人类在面对不确定性做决定时所固有的弱点来做出解释。此外，许多提高灾难状况下的决策的专业思想并不适用于灾难状况下的决策的一些情况不明的方面。大多数所谓的决策分析并不适用，因为它建立在主观的可能性上，而这在灾难状况下的决策中只是一种幻想而不是许多的理性基础。这方面还需要进一步的知识上的努力。 紧张与压力 运用紧张与压力下的决策心理学是一种增加理解灾难状况下的决策行为以及探讨改进这一行为的有效方法。人所共知但很少坦率讨论的是紧张与压力对人的生理和生理神经运动的影响，而这常常导致灾难状况下的决策质量的下降。紧张与压力给灾难状况下的决策和其他决策行为的模拟带来了阴影。现实生活缺少紧张与压力使得许多危机演习与实际的灾难状况下的决策相去甚远。建立在令人可疑的博弈之上的危机管理理论需要重新加以评估，需要进行现实紧张与压力下的模拟灾难状况下的决策运作、演练以及实验。 团队过程，个人与组织背景 灾难状况下的决策的团队过程方面的论述相对较多，但一些相关的特征还没有得到充分的注意。这些特征包括（其他姑且不论）决策由一人来做，还是由多人来做。灾难状况下的决策中团队过程的互动以及指挥是非常重要的问题，因为时间压力需要决策捷径。其次，由于时间压力阻碍了 16
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 团队过程以及等级控制阻碍了行之有效，实际的做法会把决策权交给一些下级。再者是专业人员与政治决策者的互动。正因为这些特征，在研究和改进灾难状况下的决策时，一般谈论的团队过程需要加以调整。灾难状况下的决策是在组织中进行的，因此，模糊状态下的组织行为的研究适用于灾难状况下的决策。大多数组织行为的研究没有解释灾难状况下的决策行为。例如，大多数灾难状况下的决策行为反映出来的承诺和参与并不适合组织官僚政治，不适合组织理论中占统治地位的回报最大化理论的“计算”模式。由于灾难状况下的决策是在组织中进行的，因此，改进灾难状况下的决策的组织整体环境是增强其有效性的一个重要方法。 德罗尔在分析的基础上提出了行动的建议，这一建议涉及到灾难状况下的决策的八个方面。（1）权威与功能。明确建立灾难状况下的决策的合法权威在灾难条件下是至关重要的。尤其是在多个组织和部门一起介入的时候，明确的决策权威以及使多部门共同行动尤其重要。此外，这一点对参与进来的各种公民组织和私人团体也一样。分配法定权威是灾难状况下的决策准备和模拟的一个不可缺少的部分。 （2）设施。没有恰当的设施，灾难状况下的决策的质量就会受到严重影响。紧急运作中心的设施需要仔细准备，比如可靠的通讯网络。设施要能够满足人的需要，减少紧张与疲劳以及其他影响。设施无需专门为自己所用，因为这会导致不必要的浪费。一些公共设施经调整即可用，花费也不大。但不能缺少足够的设施。此外，运作所需资源和能力的充分准备以调动这些资源是对灾难进行充分准备的不可缺少的一部分。 （3）内部结构与组织。一些结构与组织原则可以增强灾难状况下的决策，需要建立一个适应性强、迅速学习、适应危机的机构，它们是，结构具有内在的多重复合性，一些平行的团队在时间压力面前可以考虑一些重要的决定；明确的决策者，最好是个人而不是集体，明确权力分工，加速决策，建立责任制；内部分工，同时要有弹性，这样直线人员和功能人员能够轮换，人力资源可以根据灾难的紧急性和性质来进行重新分配；有一些特别的部门来执行一些具体的过程，包括情报以及执行监督。没有这些特别的部门，一些活动就会被忽略，代之以一些紧急行动并受各种偏见的歪曲；利用外部专家。他们不必被整合进灾难状况下的决策, 这可以使他们远离危机压力，尽管不迅速但能彻底的考虑问题。等级制的结构对灾难状况下的决策来说是最有效的。此外，由于许多灾难状况下的决策的程序可以得到适合的数据库和计算机程序的支持，因此还要考虑作为人机运作的灾难状况下的决策。人机系统在节省决策时间方面是极有用的，而时间是灾难状况下的决策最缺少的资源之一。 17
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 （4）决策过程与程序。这是灾难状况下的决策的核心，需要特别加以考虑和准备。许多具体的过程和程序取决于具体的事件。从一般角度来说，所需的过程和程序包括：预先计划、仔细演练以及更新激活灾难状况下的决策的程序，包括迅速动员人力准备运作设施和设备；持续评估和当场描述危机局势；适当的决策分析模式对于保证时间压力下的决策的质量是很重要的，一些比较简单的决定部分可以在恰当的运筹学模型的基础上自动做出。必须对不确定状况给予特别的关注，注意它的约束和转移。灾难状况下的决策中所运用的政策分析模型和程序对不确定状况要敏感。在灾难状况下的决策中，要鼓励创新，要鼓励危机管理的好的想法的出现。此外，尽管标准的运作程序在灾难状况下的决策中发挥着主要作用，但不能用它来压抑即席的发挥。除了所有可能的准备外，灾难状况下的决策在许多方面是一个即席的过程。 （5）人员。决策过程与程序固然重要，但决定的因素是进行灾难状况下的决策活动的人。因此，发展人的能力是改进灾难状况下的决策的最重要的方法。程序、结构、设施、权力若不伴随人的发展是没有用的。在灾难状况下的决策中，人的发展涉及到以下几个方面。人员构成，应包括与灾难相关的各个领域中的专家，必须包括灾难状况下的决策程序专业人员，如政策分析、决策心理、危机管理。人员专业化，应受过专业训练，可以使用各种人力发展的模式，如模拟运作演练等。改进灾难状况下的决策比较需要的是危机管理专家，在公共政策学校或中心，应当建立一些有创造性的项目来准备这些专家。此外，负责灾难状况下的决策的政治领导人也应该接受一些合适的训练，以及一些运作演练。 （6）整合的模拟运作演练。除非灾难状况下的决策中心定期在真实条件下进行演习，否则在灾难来临时就没有良好运作的可能。以下是一些非技术性方面的建议：要定期进行，但这也是一种消费资源的活动，对大多数灾难状况下的决策中心来说，每年一次全规模的演习是合理的。部分的演练可以经常进行。尽可能模拟一些现实的条件；从事灾难状况下的决策的人应该参加演习等。 （7）灾难状况下的决策研究、发展与试点。加强灾难状况下的决策的研究与发展是重要的。由于灾难状况下的决策是一种应用性活动，评价相关知识的标准是它提高灾难状况下的决策的有用性。在一项改进措施被认为可以采纳之前，实地测试是至关重要的。模拟练习是重要的，但在真实条件下的灾难状况下的决策经历对于最终测试研究与发展的结果来说是至关重要的。 （8）有关灾难状况下的决策的政策决定。灾难状况下的决策对地方和中央政府来说是同等重要的。因此，需要一种整合的方法来进行决策。这是一个很复杂的任务，需要政治支持、时间、成功实施的资源等。（竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院） 18
《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007年 参考资料 1, Horlick-Jones T, Acts of God? An Investigation into Disasters, Association London Authority ,London,1990 2, Barry Turner, Man –Made Disaster, Wykeham, London,1978 3, Charles Perrow, Normal Accidents: Living with high risk and Technologies Basic Book NY,1984 4, 竺乾威 马国泉 编 《西方公共行政案例》复旦出版社 2002 5, Edward Borodzicz, Risk,Crisis and Management John Wiley and Son Lit, 2005 6，Waring and Glendon, Managing Risk:: Critical Issues for Survival and Success into 21st Century, International Thomrson Business Press 1998 7, Douglas and Wildavasky, Risk and Culture: An Essay on Selection of Technological and Environmental Danger California University Berkely 1982 8, Louis K Comfort, edit, Emergency Managing Disaster Strategies and Policy Perspective Duke University Press London 1988 19
