《福建论坛·人文社会科学版》 ２００８ 年第 １０ 期
摘 要：为研究福建省深化集体林产权改革的过程、做法及产生的效果，作者通过问卷调查和深度访谈，对
农户、村及其他相关部门进行了深入调研，理清了改革开放以来福建省历次林权改革的发生、发展过程，重点研
究了2003年开始的深化集体林产权改革，并用新制度经济学的相关理论对改革进行了分析。 这次改革以明晰产
权为主，以税费改革、促进要素流通、加强林业社会化服务等为配套改革，理顺了林业生产的责、权、利关系，调动
了林业生产经营者的积极性，增加了林农和村集体的收入，改变了林区社会环境，也促进了林业发展。
关键词：集体林；产权改革；新制度经济学
中图分类号：Ｆ３２６．２５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１－８４０２(２００８)１０－０１１１－０４
一、福建省集体林产权改革的历程
2008年7月14日，《中共中央国务院关于全面推进
集体林权制度改革的意见》公布，在全国全面开展集
体林产权制度改革。此论文是以２００３年的试点改革为
基础的。2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展
的决定》中提出“进一步完善林业产权制度，加快推进
森林、林木和林地使用权的合理流转，放手发展非公
有制林业”，由此拉开了新一轮集体林产权改革的序
幕。作为南方集体林区的福建省是此次改革的试点之
一，也是改革的重点省份。深化改革的核心是在坚持
集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权和林木
所有权落实到户。这次改革是我国农村家庭承包经营
制度的进一步丰富和完善，是农村土地制度改革在林
地上的拓展和延伸，也是遵循发展规律、顺应农民意
愿、符合农村实际的改革与创新，必将带来农村生产
力的又一次大解放。在全面推进集体林权制度改革之
际，总结并分析改革试点福建省的经验，对于贯彻落
实中央精神具有重要的意义。
改革开放以来，福建省的集体林经历了由集体所
有集体经营到集体所有承包经营的改革。改革主要有
以下几个阶段：第一阶段，1981-1983年的林业 “三
定”，初步界定了森林资源资产主体。针对我国有些地
区分林到户后森林被大量砍伐、森林资源被严重破坏
的现象，1985年，三明市开展了“分股不分山，分利不
分林”的林业股份制改革，大量集体山林仍由集体性
质的林业股份合作组织经营管理。这种做法对保护森
林资源、发展集体林业起到了重要作用，但由于村集
体统一经营普遍存在林木的责、权、利不明晰、经营机
制不灵活、利益分配不合理等突出问题，未能充分调
动林农造林育林护林的积极性，制约了林业的快速发
展。第二阶段，２０世纪８０年代末至９０年代中期，允许群
众进行改革试验。这一时期，各地自发对周期短、见效
快的经济林、竹林实行家庭承包经营，同时，也尝试了
对用材林的承包经营，南平、三明、龙岩等主要林区分
别开展了林权明晰化改革百村试点。第三阶段，２０世
纪９０年代后期至９０年代末，各地分别对群众创造的改
革经验进行总结归纳，南平、三明、龙岩等市委、市政
府先后制定了以明晰林权为核心的集体林经营体制
改革意见，将见效快的经济林、竹林普遍实行家庭承
包经营，落实林业生产责任制，同时，建立了与产权制
度配套的管理制度。在这个过程中，出现了由强制性
制度变迁向诱致性制度变迁的过渡［1］［2］。但集体林产
权制度仍然存在产权主体虚置，权责不清，权力约束
失效，扭曲了委托代理关系等缺陷［3］。在产权运行规
＊本课题获福建省林业厅资助，课题名称“福建省集体林权改革的效应及深化问题研究”，2005年－2007年。
作者简介：郭艳芹，女，新疆财经大学经济学院讲师，博士，主要研究方向为农业政策分析；孔祥智，中国人民大学农业与农
村管理学院教授、博士生导师。
集体林产权改革的经济学分析＊
郭艳芹%孔祥智□
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则全面行政化的情况下，山林所有者、代理人及经营
者都缺乏关心财产的营运和发展林业生产的积极性，
这种低效率的产权制度是集体林业发展滞后的深层
原因［4］。第四阶段，进入２１世纪后，在全省开展集体林
产权制度改革。为了进一步解决集体林经营中存在的
问题，顺应群众的改革要求，福建省首先选择部分乡、
村进行改革试点，取得了一些成功经验后，于2003年4
月由省政府下发《关于集体林权制度改革的意见》，在
全省进行“以进一步明晰产权，以家庭承包经营为主
体、多种经营形式并存为目标”的集体林权制度改革，
有计划、分步骤地推进产权界定、产权流转和产权保
护三个环节，促进所有权、经营权、处置权和收益权的
全面落实，同时，通过配套改革措施，保证林木所有权
和林地使用权在承包期内可以抵押、流转和继承。
二、集体林产权改革的主要内容
福建省深化集体林产权改革的第一步是明晰产
权，即要求有关森林、林木、林地的一切权力必须具有
明确的行为主体、责任主体和利益主体［5］，依照法律
法规把集体所有的山林落实到户、联户和各种经营实
体，并给林地、林木权利人发放具有法律效力的林权
证。改革以尊重历史、尊重群众意愿为原则，将集体林
分为“巩固确认”、“完善提高”、“深化改革”三种类型，
分别拟定具体方案，由村民代表大会和村民大会多次
讨论，最终经村民代表大会表决通过后实施。对所有
要改革的林地进行宗地区划，准确核实权属后及时予
以登记，并换发具有全国统一式样的林权证。
在明晰产权的前提下，福建省各地还进行了配套
改革。主要内容有降低林业税费负担、促进森林资源
流转、创新信贷服务、提高社会化服务水平和林政管
理水平等。（1）税费改革。从2000年起，福建省大幅度
降低了商品木材、毛竹和林产品的税费及起征价格，
木材税费由改革前占售价的46％下降到27％左右，作
者调查的永安市，林业税费项目由改革前的17项减为
11项；取消农业税后，全省林业税费项目减少为5项；
此外，对1998年以后造人工用材林的育林基金返还
70%、维简费全额返还，这些措施大大减少了经营者
的税费负担，增加了盈利空间。（2）建立林业要素市
场。永安市于2004年成立了全国第一家林业要素市
场，主要为林农提供便利的林业交易信息服务，促进
林地、林木产权流转，盘活林业资源。另外，他们还进
行林权证抵押贷款试点，以林权证做抵押由林业要素
市场为农户提供贷款担保，一定程度上缓解了林农贷
款难的问题。（3）建立健全林业社会化服务体系。永安
市、南平市等地都建立了多层次的社会化服务体系，
为林农提供科技、政策、法律、法规等服务，并引导、帮
助林农成立林业合作经济组织。此外，各地还进行了
多项森林资源林政管理配套改革，在确保生态效益的
前提下探索新的采伐管理办法，提高林地资源的利用
率，保障经营主体产权的真正实现。
实践表明，一系列深化产权的改革措施已经取得
了初步成效，改革先行地区的森林资源质量和数量明
显提高，林农收入增加，林区社会、经济状况等得以改
善，林业产业化出现了迅速发展势头。
三、深化集体林产权改革的经济学分析
早在18世纪休谟就提出，至少有三项制度对人类
进步和文明社会来讲是根本性的：保障产权、通过自
愿的契约性协议自由转让产权以及信守诺言［6］，说明
了产权在人类社会发展过程中的重要性。从20世纪30
年代科斯提出产权制度理论后，经济学家对产权的研
究就不断深入。新制度经济学已经得出共识：产权具
有节约功能，能内部化外部性，产生较高的激励［7］［8］。
由此，产权是经济制度研究的关键，也是整个经济制
度的核心，它既直接影响人们在经济活动中的行为，
也是其他相关制度的基础。
福建省林权改革的第一步是明晰产权。科斯在
1960年就指出，明确的产权是市场交换的先决条件，
也只有明确的产权才能使其拥有完全的排他性。可
见，明晰产权应该是集体林产权改革的首要任务。林
地、林木产权是一束权利，包括林地、林木的所有权、
使用权、处置权和收益权。这些权利可以统一于同一
主体，如新一轮林权改革之前的集体所有、集体经营，
也可以将其分割，由不同权利主体拥有其中的部分权
利，如集体拥有所有权、处置权及部分收益权，同时经
营者拥有使用权、处置权和部分收益权。新的改革中，
福建省首先将林地、林木的各项权利明晰到人、到户
或到经营实体，村委会和经营者签订承包、租赁合同，
明确各方的责、权、利，并发给经营者林权证。
产权改革后，作为林地所有者的村集体拥有对集
体土地（包括林地）的管理权和处置权，同时也要承担
相关的义务。其权利具体有：①初始分配权。根据我国
村民委员会组织法的相关规定，村委会对林地使用权
和林木所有权拥有发包、转让、出租、拍卖、入股等权
利。②收益权。作为资源的所有者，集体有收取承包费
和租金、转让费、经营利润分成等权利。③使用监督
权，指集体有监督经营主体对林地的开发利用、对合
同履行情况进行检查的权利。④违约处置权。集体有
权对违反合同规定而改变林地用途、不及时更新造林
或破坏林地的经营者进行处罚和处理，以保证林地的
正常经营。除了拥有一定的权利外，村集体作为村级
公共产品的供给者，还有为经营者提供服务的义务，
主要指为经营者提供生产、技术、信息、政策传递等服
务，提供林间道路、灌溉等基础设施，处理林农纠纷、
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维护经营者合法权益、维护村社会治安等公共品［9］。
林地使用者也有相应的权利和义务。其权利主要
有：①长期的林地使用权和林木所有权。新一轮的承
包、租赁期限至少为一个生长期（20年左右），长的达
50年，使林农拥有了较长的林地林木产权期限。②处
置权，指使用者的林木采伐权，林木、林地使用权的转
让、交换等流转权。合同期内，经村委会同意，乙方（经
营者）可以进行林地、林木的再次转让、转租和交换，
具有有约束的处置权。③收益权，主要指获得经营林
地所得的木材、竹材和林产品的销售收入、林地使用
权和林木所有权流转收入的权利。④补偿权，即林地
征用时经营者有获得补偿的权利，如在承包期满时，
对承包人所营造的第二代林木、果树或毛竹，尚未达
到主伐年龄的，要将评估后的林木或毛竹的价值补偿
给乙方的权利，林地被划为生态公益林时得到国家补
偿的权利等。在承包期间，经营者有向集体上缴承包
或租金的义务、履行合同的义务，主要指按期进行开
发利用、及时进行造林更新、不能撂荒林地和改变林
地用途等。
改革的第二步是保障产权。林地使用权如果缺乏
法律保护，经营者的收益权就容易受到侵害。因此，改
革中充分运用法律手段保障权利人的相关权利：①遵
照《农村土地承包法》，实行均山、均权、均利，确保有耕
山愿望的林农有山林可以经营。赋予农民充分的知情
权、参与权、决策权和监督权，提高林权改革的透明度、
民主化程度和公正度。②遵照《村民委员会组织法》，每
个村的改革方案都要广泛征求群众意见，经村民代表
大会或村民大会反复讨论，最终确定改革模式、利益
分配方案、遗留问题解决办法等，方案确立后在村里
张榜公示。③用法律形式保障林农权利。林农和村集
体签订各种林地承包、租赁、转让合同，明确双方的权
利和义务，并依法进行登记，发（换）全国统一式样、编
号、具有法律效力的林权证，以法律形式保障经营者
的权益，降低经营收益的不确定性和经营风险。
根据科斯定理，当交易成本为零时，不管产权如
何界定，市场交易都能引导资源配置达到帕累托最
优。也就是说，如果没有交易成本，产权的初始界定
是无关紧要的，但实际经济生活中，交易成本总是大
于零的，因而产权的初始界定对资源的有效配置起着
重要作用。福建省在２０世纪90年代中后期，实行了毛
竹林和部分用材林的家庭承包经营，但由于责、权、利
不清的问题没有得到有效解决，尤其是农户的使用
权、处置权不明确，收益权受到侵害的事时有发生，影
响了农民的林业收入。因此，农户生产缺少稳定预期，
利益激励不足，生产积极性低，导致林业投入少，严重
阻碍了林业的发展。正是认识到原有经营体制的缺
陷，新一轮林权改革的核心是明晰产权。改革明确了
林地所有者和使用者的权利，形成了较高排他性的产
权，从而可以有效避免原有集体经营制度下的搭便车
现象，也降低了村委会对生产经营者的监督和管理成
本。较长期限的林地租赁、承包，保障了经营者对林业
资源拥有的长期权利，减少了未来收益的不确定性，
提高了对未来收益的预期，“有恒产者有恒心”，有效
刺激了经营者对林地的各种投入，促进了林业生产。
在产权行使期限内，权利主体———经营者拥有林
业资源使用权，可以自主决定资源的使用，比如树种
的选择、林下副产品开发等，拓宽了经营者的林地收
入渠道。经营者还可以自主选择经营方式，如自己单
独经营，或是结成合作性质的实体联合经营，也可以
组建股份制公司进行经营，通过经营方式优化降低生
产、交易成本，获得规模报酬，还可以通过租赁、转让
等途径将林地、林木进行流转，使各种资源的配置趋
向最优。明晰产权的改革增加了对经营者的激励，为
改革顺利推进奠定了基础。
四、实现产权改革的经济学分析
明晰产权的主体改革需要其它配套改革才能得
以实现。一种制度的效率大大依赖于其他辅助性制度
安排的存在，单纯某项制度创新是难以出现预期效果
的，因此，一项新的制度安排通常会派生出对其他相
关制度安排的需求，仅仅明晰产权并不能保证改革的
成功，还需要相关制度、措施来保证改革的推进。
经营者收益权的实现是最有效的激励。产权界定
的主要目的是为了使产权的流动与产权的增值有机
统一起来, 使剩余索取权与让渡的财产支配权相对
称，使个人、社区和社会的产权保护费用降到最低［10］，
收益尽可能最大。从最基本的意义上说，产权就是对
物品或劳务根据一定的目的加以利用或处置，以从中
获得一定收益的权利［11］，失去了收益权的产权是没有
意义也没有经济价值的。理性的林业经营者最看重的
是自己的收益权是否能够实现，因此，产权改革的最
终目的是要实现经营者的收益权。集体林产权改革能
否成功，关键在于能否形成有效的利益机制，是否有
利于实现产权的市场环境和制度环境。可见，保障实
现产权的配套措施将影响改革的成败。在集体林产权
制度改革中，福建各地都推行了不同的综合配套改
革，有针对性地解决林权到户之后出现的新问题，以
期进一步巩固和完善林权制度改革成果，形成新的林
政管理机制。
作者调查的福建省永安市、邵武市和光泽县都进
行了不同程度、不同内容的配套改革措施，以保证明
晰后的产权能够实现。其中，促进林权流转、林权证抵
押贷款、林业税费改革措施等对产权制度改革的成功
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起了重要作用。如永安市林业要素市场的建立，为全
市林权流转和融资提供了平台，通过这个平台，林地
以及活立木变成了一种资产，可以进行流转、抵押，实
现盘活和变现。从2004年10月到2006年11月份，永安
市累计完成林权流转交易面积万亩，实现交易
金额29856万元。林农在行使林地和林木处置权的同
时，有效实现了收益权，从而确保所有权、占有权、支
配权和使用权的实现。市场体系的完善，促进了资源
盘活，改变了林木只能到采伐时才能将资源变现的状
况，提高了资产流动性。
林权证抵押贷款服务平台的构建，为林业乃至整
个农村经济的发展提供了新的融资渠道。林农用林权
证可以向银行申请贷款，这件事具有重要的理论和现
实意义。根据我国目前的有关规定，农民的房屋、承包
地等均不能作为抵押物向银行（或信用社）进行抵押
贷款。因此，农民在法律上几乎没有什么抵押物品可
以获得正规贷款。永安市尝试的林权证抵押贷款这一
做法，尽管带有试验的性质，目前获得这种贷款的农
户数量还较少，但的确体现了对森林资源这种财产权
利的认可，使森林资源成为林农的一项财产，具有重
要的理论和现实意义。
林业税费改革大大减轻了经营者的税费负担，改
变了重税费负担下极度扭曲的利益分配格局，增加了
经营者的收入。合理的税费负担是公民应该承担的社
会义务，也能增加国家的税收收入，但早在1974年拉
弗就提出，过高的税率会挫伤生产者的积极性，减少
政府的税收收入。福建省和其它地区的实践也表明，
过重的林业税费负担严重打击了林业生产经营者的
积极性，既减少了林产品的供给，还导致了偷漏税现
象增加。２１世纪初，福建省开始的林业税费改革大大
降低了林业经营者的税费负担，改变了以前国家、集
体得大头、农户得小头的利益分配格局，增加了农户
经营林地的收入，也就确保了经营者的收益权。
除了上述三方面重要的配套改革措施，另外如减
少流通环节、放开木材市场从而减少了林业的交易费
用，社会化服务的完善保障了林业生产的高效经营
等，保障了产权的完整和实现，最根本的是保障了收
益权的实现，从而增强了对经营者的激励。
五、小结
福建省明晰产权的主体改革和实现产权的配套
改革相得益彰，增加了林农收入，促进了林业发展。主
体改革明晰了集体林木所有权和林地使用权，解决了
经营主体缺位、责、权、利不明晰等问题；配套改革降
低了林农的税费负担，林木、林地流转平台的构建以
及林业社会化服务体系的不断完善，对促进林木、林
地流转、实现资源优化配置起到了积极作用。林业产
权在经济上得以实现，保障了经营者的收益权，也使
得改革可以不断深入下去最终实现更高的生态效益、
经济效益和社会效益。
此外，民主化程度提高、尊重林农意愿也是广大群
众认可并积极参与改革的重要因素。尽管制度变迁的
最终实施和推行来自政府的强制力，但是，在新的林业
产权制度制定和实施过程中，农民的利益和意愿越来
越受到重视，农民参与改革的程度逐渐提高，来自农村
基层的推动力量逐渐增强，诱致性制度变迁的作用越
来越大。新一轮改革中，各村可以根据自身实际，充分
尊重群众意愿，经过村民大会或村民代表大会反复讨
论制定并实施符合本村特点的改革方案，出现了一村
一策、一村多策的改革办法。因此，此次改革是一个强
制性制度变迁和诱致性制度变迁共同作用的过程，而
不是像以往一样主要是强制性制度变迁，这就降低了
改革实施的成本，增加了改革成功的可能性。
注释：
［1］吕月良，施季森，张志才：《福建集体林权制度改革
的实践与思考》，《南京林业大学学报 （人文社会科学版）》
2005年第9期，第78－82页。
［2］李应春：《我国竹林产权的界定及绩效分析———以
福建省三明市竹林产权制度改革为例》，《中国农村经济》
2004年第11期，第60－65页。
［3］吴德进：《试析林业产权的特点与乡村集体林业产
权制度的缺陷》，《林业经济》1997年第2期，第53－56页。
［4］张春霞，蔡剑辉：《集体林产权制度改革的趋势》，
《林业经济》1996年第4期，第50－53页。
［5］徐秀英，尹润富，王峥嵘：《南方集体林区林权明晰
化研究》，《浙江林学院学报》2006，23（1），第1－6页。
［6］Hume, D., A Treatise of Human Nature, in D.
Hume, The Philosophical Works of David Hume, Ed. T.
H. Green and . Grose, Oxford: Clarendon Press.
1739/1965
［7］林毅夫：《再论制度、技术与中国农业发展》，北京
大学出版社2000年版，第19页。
［8］H·德姆塞茨：《关于产权的理论》1967年版， 载科
斯等著：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，上海人民
出版社1994年版，第98页。
［9］徐秀英，许春祥：《南方集体林区林权市场化运作
探讨》，《林业资源管理》2006年第4期，第24-28页。
［10］李周：《环境与生态经济学研究的进展》，《浙江社
会科学》2002年第1期，第27－44页。
［11］ 樊纲：《市场机制与经济效率》， 上海三联书店
1992年版，第126页。
（作者单位：新疆财经大学经济学院，新疆 %乌鲁木齐
%8300122； 中国人民大学农业与农村发展学院 ， 北京
%100872)
(责任编辑：陈 燕)
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