论经评审的最低投标价法的实施和监管
实施经评审的最低投标价法的可行
在工程建设项目的招标投标中采用经评审的最低投标价法，有以下几个方面的理由
理由之一
《招标投标法》第四十一条规定的中标条件之一是投标人的投标“能够满足招标文件的实
质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”该条款不仅是
对中标条件的规定，同时也肯定了经评审的最低投标价法是招标投标中可以采用的一种评
标的方法。此后，建设部第８９号令、国家七部委第１２号令、国务院其他部门及各地区
都在有关招标投标的部门规章、地方法规和政府规章中，先后对这一规定的具体运用作了
进一步的明确。虽然经评审的最低投标价法遵循的是低价优先的原则，但并不是可以不计
成本，片面追求低价。《招标投标法》对采用这种方法确定的中标人的投标还规定了以下
三个限制条件
（１）能够满足招标文件的实质性要求
（２）经过评标委员会的评审
（３）投标价格不低于成本
上述规定，一方面明确了必要的评标程序，以保证评标结果的合理、 科学 ，另一方面也
是为了防止投标人以牺牲工程质量为代价，盲目地以非理性的低价获取中标。同时，作为
一种评标的方法，经评审的最低投标价法又是一个完整有机的整体，应当全面、完整地理
解和运用
《招标投标法》所确定的招标投标的基本程序，既是对国际工程建设招标投标先进经验的
借鉴，也是对国内工程建设招标投标二十多年来实践经验的 总结 ，是招标投标当事人依
法开展招标投标活动，行政监督部门依法实施行政监督的基本 法律 依据。招标人根据工
程建设项目的实际情况和自身要求，选择采用经评审的最低投标价法，是法律赋予招标人
的一项基本权利。按照依法行政的原则，行政部门是无权禁止招标人行使这项权利的
理由之二
经评审的最低投标价法并不是近几年才开始在工程建设项目中采用的，在《招标投标法》
颁布之前的若干年，在世界银行等国际 金融 机构出资的项目和外商等非国有资金投资的
项目中，普遍采用的都是经评审的最低投标价法，在少数国有资金项目中也采用了这种方
法。当然，这些项目在具体的评审原则和方法上不尽相同。《招标投标法》的颁布，既是
对这些实践经验的总结，也是为这种方法的应用明确了相应的规范
尤其应当指出的，在世界银行资助的项目中，有相当部分是需要投入配套资金的，这些配
套资金基本属于国有资金，而且这些项目的实施从总体上说是比较成功的，项目实施中的
建设监理制、项目经理部制、招标投标制等也曾都作为先进的管理经验和方法，在我国工
程建设管理体制的改革中得到应用和推广
因此，我们有理由相信，同样是在我国境内，参与投标竞争的也还是国内的建筑施工 企
业 ，经评审的最低投标价法可以在世界银行资助的项目和外商投资项目上采用，也应当
可以在其他工程项目上采用
理由之三
经评审的最低投标价法与以往限制价格的评标方法之间的差别，实际上是一个放不放开价
格的问题。随着我国社会主义市场 经济 的发展，像钢铁、石油、煤炭、粮食等关系国计
民生的重要产品的价格都已经先后放开，由市场来决定，相比较而言，建筑行业只是一种
加工承揽性质的行业，无论是其行业的重要性还是价格的 影响 力，在国民经济各行业中
都远不如钢铁、石油、煤炭、粮食等。因此，建筑产品的价格也完全可以由市场来形成
理由之四
一部分同志认为，采用经评审的最低投标价法，将导致建筑行业利润水平的下降，从而影
响该行业的发展
招标投标是伴随市场经济的发展而产生的一种交易制度，其基本目的在于通过投标人之间
的相互竞争，实现投资的节省，反映在评价标准上，就是遵循低价优先的原则。无论是在
西方发达国家，还是在世界银行、亚洲开发银行等国际机构的工程项目中，低价优先始终
是明确、唯一、不变的原则。几百年来，西方发达国家的建筑业并没有因为采用低价中标
的方法而停止发展，建筑业也都曾经成为它们国民经济中的支桩产业。这些国家从事建筑
行业的企业也没有在竞争中衰落，竞争的机制促使企业不断改进管理、提高效率，竞争的
结果使得企业规模不断扩大，在国际同行业中的竞争力不断提高。在世界银行、亚洲开发
银行等国际机构的《采购指南》中，除了规定评标必须采用经评审的最低投标价法以外，
还严格禁止招标人事先设定最低限制价格，其宗旨就在于提倡和保护投标人之间的充分竞
争，并通过竞争实现保证投资效益，提高投标企业综合实力，促进行业发展等多重目标
在我国二十多年的改革和发展中，不少行业也都有过同行业企业之间相互竞争，导致企业
和行业的利润水平在一段时间内大幅下降的经历，家电行业可以算是其中的典型。经过多
年激烈，甚至是残酷的竞争，确实有部分企业倒闭了，部分企业被兼并了，但是作为一个
行业，它不仅没有萎缩，反而在竞争中发展了，企业也因为竞争逐步壮大了，我国的家电
行业在大多数产品上都已经跨出国门，具有很强的国际竞争力了，同时，广大消费者得到
的是更加质优价廉的产品，更加全面高效的服务
因此，国外同行和国内其他行业的发展历程告诉我们，利润水平的降低与企业、行业的发
展之间并不存在必然的联系，低价中标将影响建筑行业发展的担心完全是不必要的
理由之五
还有一部分同志担心，采用经评审的最低投标价法将迫使企业偷工减料，工程质量和安全
难以保证
首先需要指出的是，企业都是以追求利润的最大化为宗旨的，受追求利润这一原动力的驱
使，即使不采用低价中标，一旦疏于管理，再高的价格，企业也照样可以偷工减料。因
此，高价格也未必会带来高质量，价格与偷工减料之间并没有必然的联系
质量和安全始终是建筑行业最重要的两个主题，但是经评审的最低投标价法只是近几年才
开始被较多地运用的，在此之前的若干年。质量和安全问题就早已经成为社会的焦点和管
理的难点。而且，经评审的最低投标价法 目前 也只在少数地区的部分工程项目上采用，
绝大多数发生质量、安全事故的工程项目并没有采用这种方法，而是采用的限制价格的方
法。已经采用经评审的最低投标价法的工程项目，也并未出现质量、安全事故显著上升的
局面，国外和世界银行等国际机构按照低价优先原则实施的工程项目，其质量和安全事故
也并不比国内的工程项目高。所以，低价未必劣质，高价也未必优质，“便宜没好货”并
不是一成不便的真理
实施经评审的最低投标价法的必要
经评审的最低投标价法既是《招标投标法》所许可的评标方法，又是国际上通行的惯例，
不仅可以在我国的工程建设项目中采用，而且与非国有资金相比，由于国有资金缺乏内在
的自我约束机制，在以国有资金投资为主的工程项目中更应当提倡采用这种方法
１、有利于节省投资，保证投资效
招标投标的根本目的是通过竞争实现投资的节省，从而保证预期投资效益的实现。虽然经
评审的最低投标价法还刚刚开始，并且只在部分地区和部分项目上使用，但是不同的地
区、不同的队伍、不同的工程项目，采用经评审的最低投标价法前后的价格都不约而同地
下降了１０％以上，不仅大大节省了投资，也成功地克服了概算超估算、预算超概算、结
算超预算的顽症，对于来源于广大纳税人，而且并不宽裕的国有资金来说，这种节省不单
单是资金的节省，还反映了政府工作的廉洁程度、公开程度和效率水平。在这类工程项目
上确立低价优先的原则，将为全社会其他工程项目的评标活动起到良好的示范作用
２、有利于建筑行业的结构调整，实现建筑市场买卖双方的供需平
企业的根本目的在于追逐利润，哪个行业的利润水平高，企业和投资就会向哪个行业集
中，这是市场经济条件下的价值 规律 起作用的基本表现形式。建立社会主义市场经济的
一个重要目标，就是充分发挥市场这只“看不见的手”对资源配置的基础性作用，通过市
场的竞争机制，使各行业的利润水平趋于一致
从经评审的最低投标价法采用前后价格的显著变化可以看出，建筑行业并非是一个微利的
行业，受高额利润的驱使，加上该行业中部分专业的技术含量比较低，若干年来企业的数
量不断增多，导致市场买卖双方供需关系严重失衡
经评审的最低投标价法的实质，就是在充分尊重价值规律的前提下，通过投标人之间的竞
争，压缩存在于建筑行业中虚高的利润，使建筑产品的价格向真实的市场价格回归，并与
其他行业的利润水平趋于一致。利润水平的下降，不但能降低企业进入这一行业的欲望，
也将促使企业转行、重组、兼并等行为的发生，使企业从量的增加转为质的提高，从而有
效地减少建筑行业的企业数量，使市场供需关系重新趋于平衡。部分较多地采用经评审的
最低投标价法的地区，在很短的时间内就显示出了明显的效果，这种积极的变化是多年来
通过行政手段始终难以达到的
３、有利于企业强化内部管理，提高经营管理水
由于限制价格存在较高的利润空间，建筑市场普遍处于接到工程就可以轻松赚大钱的状
况。在这样的背景下，企业基本不用考虑自身的成本，即使采用原始和粗放的管理方式，
也可以形成数额较大的利润，这是长期以来建筑行业的企业没有企业成本，处于粗放型管
理，经营管理水平不高的根本原因
采用经评审的最低投标价法的后，利润水平被有效压缩，企业如果疏于管理，还有可能亏
本，加上同行业企业之间的竞争，必将迫使企业不得不建立自己的成本核算体系，并从建
立企业成本入手，强化内部管理，提高经营水平，经过一段时间后，将最终有利于建筑行
业整体水平和国际竞争力的提高
４、有利于规范市场行为，遏制层层转包、挂靠、阴阳合同等不良行为
层层转包、挂靠、阴阳合同一直是建筑市场当中难以根治的顽症。虽然这些行为发生在不
同的主体身上，层层转包和挂靠主要发生在承包人身上，阴阳合同则主要发生在发包人身
上，但究其原因却是相同的，那就是建筑行业中存在的较高的利润水平
一方面，“没有人会亏本做工程”是建筑市场公认的 规律 ，如果转包人和被转包人、挂
靠人和被挂靠人中有一方没有利润，转包和挂靠都不太可能发生。正是由于限制价格条件
下存在的较高的利润空间，从而为转包、挂靠行为的主体划分利润提供了前提条件，才使
层层转包、挂靠等行为屡禁不止
另一方面，阴阳合同主要发生在非国有资金的项目上，根本的原因就在于在限制价格条件
下，即使是采用招标方式达成的中标价仍远远高于招标人通过自己询价达到的合同价。
“没有人会愿意无缘无故地多付私人的钱”，这也是一条公认的规律，于是这些非国有资
金项目的招标人就竭力逃避限制价格方式的招标，在逃避不成的情况下，阴阳合同便成为
非国有资金项目招标人保护自身利益的一种无奈之举
相反，采用经评审的最低投标价法使利润水平下降后，一方面将使层层转包、挂靠行为的
双方不再有利可图，从而有效地遏止此类不良行为；另一方面，由于顺应了价值规律的要
求，使非国有资金项目招标人节省投资的基本意愿可以通过合理合法的途径实现，招标人
也就无需再采用阴阳合同这种不合法的方式，阴阳合同也会随之大大减少，直至消灭
５、有利于公平、公正的竞争秩序的形成，有效防止国有资金项目中的腐败行为
建筑行业中客观存在的高利润，促使部分 企业 和个人为了承揽到工程任务，采取各种手
段拉关系，托人情，导致建筑市场和国有资金项目中腐败行为不断发生，而在拉关系，托
人情的过程中，多半是要以金钱为代价的。可以说，建筑市场中的高额利润是国有资金项
目中腐败行为不断孳生和蔓延的根本原因，而高额利润又为腐败行为提供了必要的 经济
基础
同时，限制价格方式下的招标投标，竞争不再是以企业实力为基础的价格竞争，而演变成
为要么靠运气，要么靠关系的变态竞争，这两者都严重背离了招标投标的基本目的，也使
腐败行为在招标投标过程中有机可乘，公平、公正的竞争秩序也始终难以形成。而按照经
评审的最低投标价法进行的竞争，中标靠的主要是以企业实力为基础的价格，关系再好，
价格高了也难以中标，没有关系，价格有竞争力，也同样可以中标，这就从根本上改变了
中标的决定因素。遵循低价优先原则所压缩的利润水平，也减少了实施腐败行为所需的金
钱基础，找了关系也不一定能中标，中了标还不一定能赚回实施腐败所付出的代价。两个
方面的共同作用，将从根本上消除国有资金项目中腐败行为发生的内在动力
６、有利于企业树立市场风险意识，推动工程保险、工程担保等相关服务性行业的 发展
建筑行业本身是一个有较高风险的行业，面对激烈的市场竞争和变幻的市场行情，需要企
业有相应的防范风险的机制，这也是建立 现代 化企业制度，提高企业管理水平的重要组
成部分。但是，只要接到工程就赚大钱的客观现实，使企业长期以来缺乏风险意识和防范
风险的必要措施，即使发生了风险，也可以用高额利润中的一部分进行补偿，企业抵御市
场风险的能力非常薄弱。采用经评审的最低投标价法，不仅降低了利润水平，也使市场的
风险进一步凸显出来，部分企业已经从为数不多的这类项目中得到了必要而且可贵的经
验，由此也将使企业逐步地树立风险意识，主动寻求防范风险的措施，从而增强抵抗风险
的能力
保险和担保是人们在经济和日常生活中用于防范风险的两种经济手段，尤其是与工程建设
相关的工程保险和工程担保业，由于其特殊的专业性和复杂性，在我国还尚未得到长足的
发展。但是，并不是有了工程保险和工程担保就可以高枕无忧，就可以完全解决工程建设
中拖欠、事故等意外风险，也不是没有工程保险和工程担保就不能进行工程建设活动。是
否采用经评审的最低投标价法只是一个价格评价标准的改变，并不改变工程建设活动特有
的规律。因此，从两者的关系及国际上工程保险和工程担保业的发展过程可以发现，不是
必须等到工程保险和工程担保业发展得比较成熟了，才可以开始实行低价中标。相反，正
是由于低价中标及工程建设活动固有的风险，才逐步推动了工程保险和工程担保业的发
展。换句话说，只有市场产生了对工程保险和工程担保业的需求，才会催生这一行业的兴
起，经评审的最低投标价法的实行，恰恰能够带来对工程保险和工程担保的客观需求
因此，正确的态度应当是，在推行经评审的最低投标价法的同时，积极倡导开展工程保险
和工程担保，从而实现两者的良性互动，共同发展
作为一种新的评标 方法 ，经评审的最低投标价法在开始实施的过程中出现了一些
问题 ，遇到了一些困难。主要的问题有两个方面：一是投标价格是否低于成本的评审，
二是中标后合同的履行和监管
1、投标价格是否低于成本的评
作为一个有机的整体，《招标投标法》特别强调，投标价格不低于成本是中标的先决条件
对于成本有两种概念：一种是 社会 的平均成本，另一种是投标人的个别成本。在国家七
部委第 12号令第三十一条中已经明确地将成本界定为投标人的个别成本，该成本受投标
人自身条件、工程任务的具体 内容 及时间等多种因素 影响 ，可以说无时无刻不在发生
着变化。因此，在评标中用社会平均成本来衡量特定投标人的投标价格是否低于成本的做
法显然是错误的，期望通过对各种价格的调查和 分析 得到每个投标人的个别成本，也是
不现实的
当然，不能确定低于成本的绝对标准，并不意味着经评审的最低投标价法就不能使用。根
据世界银行等国际机构和国外工程建设中的评标实践及国务院有关部门规章的规定，在评
审价格时实际都是有标准的，只不过这种标准不是绝对标准，而是相对标准，是用于判断
投标价格是否有低于投标人个别成本的可能性的标准，这种标准可以称为“提示性标准”
或者“警戒性标准”
目前 比较可行和有效的标准有以下几种
（1）招标人未设定标底的，投标报价明显低于其他投标报价的
（2）招标人设定标底的，投标报价低于招标文件规定的标底一定幅度的
（3）投标人的投标报价低于招标文件规定的各投标人投标报价的平均值一定幅度的
对于投标价格的评审，除了方法以外，还应当遵循一定的程序，具体程序在国家七部委第
12号令中已经有明确的规定。该程序中最显著的特点就是要求评标委员会不能武断地、单
方面地做出投标报价低于成本的判定，而应当在仔细审阅、分析投标文件的基础上，对投
标人进行必要的澄清和说明，并要求投标人提供相关的证明材料，以证明其报价的合理
性，即应当给予投标人申辩的机会。认真遵守该程序，不仅使评标过程更加 科学 合理，
而且能使评标结果更加令人信服，减少对投标价格是否低于成本的争议和投诉
除此之外，在进行投标价格的评审中，还应当坚持以下原则
（1）评标委员会负责的原则
（2）评标委员会必须用数据说话的原则
（3）严格按照招标文件规定的评标标准和方法评标的原则
（4）技术标与经济标相结合的原则
其中，要求技术标与经济标相结合，就是要在评审投标价格时，不能就价格论价格，而应
当密切结合施工组织和技术方案，保证投标价格有相应切实可行的施工组织和技术方案作
保证，同时投标价格中不能省略应当包括的不可竞争费用
在我省调整招标投标监督方式的过程中，针对各地在实施经评审的最低投标价法的过程中
暴露出来的问题，省建设厅先后印发了苏建招（2001）385号文、苏建招（2002）27号
文、苏建招（2002）231号文、苏建招办（2002）006号文等多个文件。这些文件进一步
明确了成本的概念，强调了评标应当遵循的程序，详细界定了经评审的最低投标价法中标
的投标文件应当满足的条件。同时结合实际情况，要求各级招标投标监督管理机构要明确
监督重点，强化监督责任，制止和纠正投标人不合理地降低不可竞争费用进行报价的行
为，制止和纠正评标委员会擅自简化、省略必要的评标程序的错误做法，及时查处违法违
规行为，并增加了评标结果的公示、不良行为的公示和对评标专家实行动态考核等监管措
施。这些文件和措施的出台，对规范评标行为，保证评标质量，起到了积极的作用
为了使投标价格是否低于成本的判定标准更加科学，苏建招（2002）23l号文还要求各地
工程造价管理机构根据市场行情定期或者不定期地进行价格测算，在与招标投标监督管理
机构协商确定后予以公布，作为评标委员会在评标时判定投标价格是否低于成本的 参考
标准，这项工作的推行将使参考标准得以及时更新，更加符合市场实际
2、中标后合同的履行和监
在工程建设的程序中，招标投标仅仅是其中的一个环节，招标投标的结果只是形成一份合
同，无论采用哪种评标方法和标准，工程能否按照合同顺利实施，关键还在于对合同履行
过程的监督和管理。如果放松了对合同履行的监管，即使是再高的价格，也有可能出现
“豆腐渣工程”，发生安全事故。尤其是采用经评审的最低投标价法中标的工程，合同的
监管难度更大
为此，省建设厅在苏建招（2002）27号文要求对采用经评审的最低投标价法中标的工程实
施履约担保，以增强招标人和中标人的合同意识的基础上，又在苏建招（2002）231号文
中，特别要求各地建设行政主管部门的招标投标、工程造价、质量监督、安全监督等相关
部门要积极配合，加强对工程合同的跟踪管理，认真检查施工企业和业主的履约情况，特
别要把采用经评审的最低投标价法中标的工程作为监督工作的重点，有针对性地制订监督
计划和方案，增加检查的频次，并在全省范围内开展质量巡查，及时解决合同履行过程中
的问题，严肃查处偷工减料等减低工程质量和安全标准的行为。这些措施的施行，强化了
工程建设各方的责任意识，保证了工程质量和安全态势的平稳，促进了建筑市场健康、有
序的发展
经评审的最低投标价法是国际上通行的惯例，在我国的工程建设项目中 应用 ，尤其是在
以国有资金投资为主的项目上推行，将是不可逆转的发展趋势。在开始阶段出现一些问
题，遇到一些困难是暂时的，也是正常的，随着该方法在越来越多的地区和项目上运用，
将日益得到完善和成熟，并将在工程建设管理体制改革的进程中，逐步得到社会的认同
