2015年6月..掌蜡晴管何Jun.,2015 East China Economic Management (第29卷第6期)( . ) [DOI] ·经济观察我国农村资金互助社的监管效率分析王刚贞(安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠233030)摘要:文章分析了当前我国农村资金互助社监管效率低下主要体现在两个方面:一是正规资金至助社的风险可控，但是监管过严，经营成本偏离，发展後慢;二是非正规资金互助社发展迅速，但是外部监管缺失、内部管理混乱.导致金融风险频发。因此.要在金融稳定与市场发展之间寻求乎衡，以实现.农村资金互助社的健康持续发展，避免走入农村合作基金会整体彼叉的厄运，必须通过完善外部监管、加强内部管理以及加快立法进程等.以提高监管效率、防范金融风险。美锺词:农村资金互助社;监管效牟;外部监管;内部管理中回分类每文'院标志码A文章编号∞7-5ω7(2015)侃刊盼5-05An Analysis on the Supervision Efficiency of Rural Fund Cooperatives in China WA NG Gang-zhen βchool (扩Finance，Anhui 01 Finance and Economic.~， 8engbu 233030, China) Abstract: The paper makes an analysis on the low supervision f’fficiency of rural fund eooperatives. which mainly reflects in the following two幽 the one hand. the risk of fonnal fund c∞peratives is controllable. but they have rroblems such as strict supervision. high operating cosls and slow development. 011 the other hand. the informal fund coorerative喝developrapidly. but they also have problems such as lack of extemal supervision, inlemal managemenl cOl1fusion and frequenl finan›(’ al risks. The陀 should seek lhe balance bf’tween t nancial stabilily and markf’t devdopmf’nt in order to achieve lhe healthy and sustainable developmenl of rural fund c∞peralives and avoid falling inlo lhe d∞m of lhe overa11 collapse of rural fund cooperatives. We must improve exlemal supervision. slrengthen intemal management and剧'celeratelf’gislalion ",rocess 80 as to enhance the supervision efficiency and guan:\ against t nancial risks. Keywords: rural fund c∞peratives; supervision efficiency; extemal supervision; intemal managemenl 一、引富地制约了其发展。此外，农村资金互助杜还存在因农村资金互助杜作为服务三农的合作金融组内部人控制所产生的道德风险(彭澎等，2015)'S0近织，其经营面临着诸多风险。首先是流动性风险年来，因杜员监督不力、理事长和经理等人实际控(王慧颖，2014)11J。由于缺乏合理的融资机制，资制资金互助社，导致江苏、河北等地连续爆出资金金互助社普遍面临资金不足的境况口，相对于正规互助社负责人卷款跑路以及社员挤兑股金等负面事金融机构而言，农村资金互助杜对流动性风险的控件.严重扰乱了农村金融秩序，同时也引发了人们制措施过少，仅通过控制贷款规模和结构，而不能对金融风险的关注以及对农村资金互助杜监管效率通过同业拆借、再融资或向中央银行借款来缓解流的质疑。动性约束。也正因为流动性风险控制措施少，致使农村资金互助杜作为新型的合作金融形式.对资金互助社不能充分利用资金(孔祥智等，2011)[飞其风险的监管仍处于摸索阶段。尽管我同银监会已其次是自然风险和市场风险。由于资金互助杜的资于2∞7年对农村资金互助社的规范发展出台了相关金主要运用于三农领域，是风险的集聚地，而风险规定，为其健康发展提供了重要的制度保障和政策控制手段也较为缺乏，主要依赖加强技术服务和担支撑，但由于监管制度与农材金融实际相脱离(陈保。如养殖类的资金互助社一旦出现大规模疫病，司谨，2011户，银监会的监管过严和监管过度，导贷款资金将面临较大风险(夏英等，2010户，极大致市场准入门槛偏高(张德峰，2012) 7和经营灵收稿日期2015-01-30基金项目:国家社会科学基金项目(J4BJY218);安徽省高校人文社会科学重点研究基地项目"农民专业合作社内部资金互助问是量研究安徽财经大学合作经济研究中心项目(ACHZI412)作者简介:玉刚贞(1978-).女.湖北黄冈人.i1J教授.金融学博士，研究方向:农村金融
Jun.,20l5 我国农村资金互助社的监管效率分析活性降摄(部传栋，2010户。从实际运行效果肴，确农村资金互fIiJ社的业务在窗，严格界定其资金来我罔农村资金互助校的监管效率不容乐观。那么，游;以及资金用途。对于具体经营活功，要求进行严如何在金融稳定与市场发展之间哥求平衡点以实现格的风险管理，业务对象仅限于社员内部，并对资农村资金互助柱的持续稳定发展，是当前改革农村本充足率、单一社员的贷款总额以及前十大户贷款资金互黠社监管体制、提高监管效率的关键。总额占资本净额的比例、资产损失准备充足率等均二、农村资金互助柱的黯管理状作出具体规定，VJ捧低经营风险，确保社员的资金在农村资金互助性规越边有的近10年里，我虽安全。农村资金互助牡已经发展为形式多样、数量众多的(二)非正规资金互助社的监督主体各异且监合作金融组织，白棋主要有四种类盟〈克表1)。由管依据不同银监会批准的资金互黯社属于正规组织，其他自政从表i可以看出，贫困村村级发展互动资金是府各级部门批准的则属于非正规组织飞按照"谁由茵务院扶贫办、财政部主导建立，监管主体招对批准谁监管"的原则，我国不肉类型的资金互助社明确，具体由各级扶贫办、地方财政、行政村委员存在不间的监管主体，监管叙据tf!各不相同c会三级共同负责管理，职责柏对确确。农民资金互助合千字壮的批准单位，则呈现多元化的特征，既有工表l我匮资金互助社前类辈革信部批准的，也有发政委挠准的，还有的是农业部类型名革命、许可和登记监管或主管部门门挝准的，如夜村工作部等地o部监管主体不肉，正规辛苦〈金融许可证)，农村资金互助社银且主会监管方式也各异。合悻社内的资金互助部通常是在组织工商部门登记专业合作社内开提资金立勤业务，往往没有登记垃贫困村村级发展无〈金融许可证}，扶贫办、地方财政、互助资金民政或工商部门登记行政村委员会非册，黯专业合作社的管理部门，既有农业部门管理IE 农民资金互助先〈金融许可i肘，工信部、发改委、的，也有供销合作社管理的，他们在管理专业合作规合作社民政或工商部门登记农业部门等吉:R杜时也会到资金互助业务进衍管嚣。无〈金融许可迈)，织;合作社内的资金供农销业合部作门、社目前罔家尚未对这类资金互勘壮的监管颁布相互助部无登记关法律和制度规毡，各地资金互助社的监管都处于(一)正规资金互助社的监管主体畴确且监管摸索之中。一方橱，依据中央关于资金互助社规范条例规范发膜的稳关政策规定。从表2可以看到，中央关于正娩资金互助社的监管主体明确为银监会，报资金互助社的发展取向逐步从"加快培育"转肉据相关监管的法律、法规，中罔辍监会审i定《农村"媲拖发展资金互fIiJ杜管理暂行规定)(2007年第γ号)、《表村次明磷农衬资金1互王助纽织的发展前提，并在2014年资金互助杜航班章程》以及《中国锻监舍农村中小和2015年的一号文件中连结两次强谓地方政府的监金融机将忏政许可事项实施办法)(2014年第4号)管责任。但中央的相关政策文件仅提供了幕本原对经银行业监督管理机转批准的农村资金互助社进则，在操作上尚需要更多的实施细则。行监管，并制定具体的风险管理规潭。主要内容表22∞6-2015华中央"一号文件"关于资金互助杜摇撞包措:发展的指关规定一是规定了农村资金互助栓的设立条件。对发年份政策规定起人的资格辑人数、注册资本、营业人员、营业场2006 引导农户发展资金互助组织2009 抓紧出台对农民专业合作社开展信用合作试点的巢体办法所以及组织机构和管理制度均做了明确规定，并要加快培育农村资金互助社，支持有条件的合作社兴办农村求设立资金互助社必须有符合规定的章程，并对章2010 资金互助社，加强和改进农村金融监管程做了详缉的规定，要求确定农村资金互助柱的宗有序发展农村资金互助组织，引导农民专业合作社规范开2012 旨、业务菇黯、社员的资格和权利义务、股权管理庭主信用合作2013 规范合作社开展信用合作以及组棋桐柏等。坚持社员制、封闭饺原则，在不对外吸储放贷、不支付圈…是明确了农村资金互助性的管理机拘。明确2014 定日报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展事明了农村资金互助柱的权力机构是社员大会或社员代确地方政府对袭击型农村合作金融监督职责表大会，并明确其职权。间时，确定了理事、监稳妥开展农民合作校内部资金支助试点要落实地方政府且在2015 管责任事、经理的任职条件和产生方式、职费远围等，以保障社员的权益。另一方面，地方政府参照中央的政策文件和银三是制定了业务经营活动的风险管理椅施。明监会的i监督条倒制立在蓝管办法。如山东省供销社领96
Jun. ,2015 我因农村资金互助社的监管效率分析办的资金互助社在全国运行是最为娓范和成功的，两个方面:为了保证互助资金的安全，山东省i悔、沂市供销系统一是审批数量少。银监会基于控制金融风险的于2010年报据《中华人民共租国农民专业合作社考虑，严格控制审批数量。按照《新型农村金融机法上《农村资金互助社管理暂行规定》等法津法构2009…2011年工作安排)，银监会计划三年内在全嫂，制定。言用合件资金互助监督管理办法}，并国堪设161家农村资金互助杜(不包捂2008年前已设1梅新市供销合件社合作组织资金监督管理舟、公室经或立的10家)，但实际上最终经银监会批准的税依法进行距督管理，取得了很好的效果。为了进一构仅为49家，尚未究成计划的1130并且镀监会已步强化组织领导，监管组织出的沂市上移至拇东2012年暂缓审拉农村资金互助社牌照。区，2012年山东省河东在供销社制定《关于进一步二是业.务发展缓攫。农村资金互助杜属于微型加强信用合作资金互船业务管理的规定}(临东供金融组织，主要是为了弥补经济欠发达地区的金融(2012)号)，并成立"信用合作资金互助管理委员白，是典嚣的草根金融。{旦辍监会的监管规定主会"于设第用合作资金互助审查办公骂王朝信用合要参黑银行业的标准，忽视了农村资金互助社白身作资金互助班督管理办公棠，出台《倍黯合作资金的特性，导致经营戚本偏离、业务发展停滞。如对助经营服务体系建设考核办法)(临东供农村资金互助社的设立条件中所规定的注册资本的[2013J 5号)，以提高信用合作资金互助工作的监问辈革以及营业场所与安企盼起蜡端的规定，均存在督管理水平。目前，山东省正在酝黯成立金融管理门槛过真的问题。我回第一家成立的吉林省四平市爵对农民资金互助社进行监管MO架树县问家村百结农村资金互助社，为了达到蓝管江苏是农村资金互崩社的风险重灾眩，为了有要求的条件和环境，其营业场所和相关设施花费占效监管，2012年连云潜市出台〈农民资金互助专业住册资金的60%以上，使得本来就不多的注册资本合作社监督管理办法(试行)}，规定了审战部门更加捉襟现肘了。和监管责任。、江苏省随之也出台了《关于引导薪耀问时，银监会对任营活动有诸多限制，致使资农村合作金融组织规越发膜的混知>(委主政办发金互助社的经营难以为绵，如在ÙJ东调研时了解(2014) 61号).明确薪型农村合作金融组织范围和到，某家经银监会报准的农村资金互助社在经营中发黯原则，明确监管主体，规范罄顿步嘴。为了进发现，如果严格按照镜监会的规定开展业务，往往一步出台管理办法，江苏省金融办积极开展对省内收益难以弥补戚本，为了经营的持钱'险，该柱在专资金丑助社发腾现状的调研，戳在调研基础上起草业合作社内部又成立了…家资金在黯社并开展资金管理办法，计划于2015年公布iIUO互助业务，大部分社员是交叉重合的，但账目是完三、农村资金互助社的监管效率分析全分开的，其中上报银监会的报表业务合规但最非农村资金互崩社作为一项制度创菇，其创立的常少o初衷是为了解决主在融资班前题，以便进农村经济(二二)非正规资金互助社发展迅速位风捡频发发展。因此，农村资金互助社监管效率的评价标准自2006年中央"一号文件"首次提出"引导农应包摇两个方面:…"而是监管机构发现问题和处理问户发展资金互助组织"w.来，全国各地积极发展我题的效率，前蕴金融风险发生，以实现资金互助柱村资金互助社，据不完全统计，非正娩资金互助社的安全稳定，这是监管的首要任务;二是监管班构超过万家[6:其中专业合作社内的资金互助部挺进资金互助社的发展速度，以及援解主农融资难占80%，尤其是自十七窟主中全会首次提出"允许的程度。路合而言，农村资金互助杜监督效率分析有条件的农民专业合作社开麓信用合作"以来，全的一个最重要尺度是在安全稳定的前提下提进农村国各地的农民专业合作社积极探索，大力兴办资金金融发展。掖此标准，对我型农村资金互助社的监互助社，截至2014年，全国已有120多万个专业合管效率进行分析，发现现有的监管出现了离个极端作社仅3]其中大部分专业合作社已经开展或准备开结援。展资金互助业务。资金互助社是建立在人缘、地(一)正规资金互助社的监管严格位发展援慢缘、血缘、业缘的基础之上，具有拮息对称、交易银监合作为专业的监管机构，具有丰富的监管成本低、运行机制灵活等优势，在政府的支持下敲经验，为了控制风险，银盟会克全依据现代金融机得了快速发展，对弥补我国农捋资金缺口、完蕾农构的审批程序和蓝管标准，对农村资金互助柱的设村金融服务、调整农业产业结构、促进农村经济发立、组织机掏及经营活动等方面进有严格监管，对展以及农民增坡等方面具有重要意义。风险前控极为有效，但发展缓懂，主要表现在以下但这类资金互助社的监管现状令人担忧。虽然-97
2015年6JlJun.,2015 我国农村资金互助社的监管效率分拚(第29卷第6，)钥)(,) 大部分农村资金互助社有审揽部门，{在由于其规模监管的辅助组钱，发挥其仔盘的自律功能川，更好/卜、数最多芷分布广，监管难度非常大，加上扶贫地实现对农村资金互助社的监管效能。办、农村了.作部等政府部门由于缺乏专业监管人才最后，可以情助社会审计力露在监管中的作和监管手段，使得农村资金互黯社实际上处于外部用，监管部门可委托社会审计力量进行定时定点审监管缺失的状态，资金互助社的风险管理完金依赖计和专项审计，并在审计过程中帮助农村资金互助于负责人的风险管理意识和风险管理能力，导致各社建立规范的会计髓度。地资金互助校的风险管理水平参差不齐，有很多地〈二〉加强内部管理，提高风险管理水平方存在不规?在经营现象，从商集聚了大量风险。如农转资金]i辈革社具有分布地域的广泛佳、分敢江募灌南县的资金互助社是由县委农村工作部批准性等特点，完全候赖外部监管显然是不现实的，理设立，部监管不到位，使资金互助社负责人违规操此，在完善外部茧管的同时，关键在于加强内部件，也自挪用杜员储户存款，放高利贷给、江苏免诫管理。集圈，最终因资金链断挺导致资金互助杖剖闭[飞首先，是要完善农村资金互勤社的法人治蝶结四、宪警在村资金互助杜监管的政策建议构。目前虽然农村资金互助社基本上按照、要求制定从上文的分析可以看贺，当前我在3农村资金互了章程，设有社员大会、理事会和监事会，但很多WJ社的蓝管效率{底下:一方面，正规资金互助社的形闰虑设，因此，要切实发挥社员大会的作埠，通风险ï'lJ控，但存在监管过严、门模过高以及经营成过社员大会决议互助社的意大事项，自理事会(经本偏高等问题，使其发展援髓，难以有效发挥对农理)进行执行，由监事会负贺监督。村经济的但进作用;另…方蹈，非正规资金互助社其次，农村资金互助社应严格坚持社员制、封在全国各地发展迅速，对完善农村金融服务、促进闭性原则，以自然持或产业键为组娱边界，严格按农村经济发展具有重要意义，m存在外部班智棋需9其业务越围。但为了解决农村资金互助社规模进失、内部管理、混乱等问题，以致金融风险频发，找小商导致举膏资金不足的问黯，农村资金三三助社可乱了农村金融秩序，甚至影响合作金融的颇科发以在…定的区域部周内，罄于地缘一…以县或乡镇展。因此，农村资金互助社要实现健康快速发展，为单位组成一个联社，或基于业缘一…以某…产业避免走人在村合作基金会整体覆灭的厄运，必须通为依托联合若干个互助社组成联社，当然这也必须过完善外部监管、加强内部管蝶、加快宜法进程以遵循自滕原麟，其宗皆应是为成员社服务，在农村及加大政府扶持，以提高监管效率、防范金融资金互助杜的社际之闰开提资金调剂，从而增强其风险。资金融通能力。(一)完善外部监管，蜂f氏风捡发生概率最后，提高社员素质，发挥社员的监管作用。首先，完善辗览会对农村资金互助柱的监管，农村资金互助社社员的文化水平有限、专业知识不造度根据农村资金互助枝的特点调整监管要求。应是是导致其风险意识谈模的意要原闹。四此，银监嫁合考虑农村地区经济发展的不平衡性，对农村资会或政府以及互助社的按持者应诙加强对农村资金金互助杜做出一个弹性的规定，可针对不同的区域互助社社员的金融知识费及，使他们清断认识到高而规定不同的注册资本最保数额，还应该精简那些科贷中存在的高风脸，并能有效监督农材资金互助约束发展的严苛条件，降低设立标准。当然，如果社管理人员的行为，从剧在防混风险中发挥重要当其发展壮大到一定规模的时候，则可以将其统一作用。纳人到正规金融的监管体系中。(三)加快立法进程，为监管提挟法律保障其次，加大地方政府的监智力度，加强政府金融合作金融的发展需要法律的保睹，以实现对合办、扶贫办、农委等审批部门对农村资金互助社的监作金融进行专门的调罄。我国合作金融巳经走过了管力度，要以县市区为单位，统一建立规章制度、监50多年的研程，借自前尚未制定一部《合作金融管指标以及业务监管系统，并完善风险防范机制，明法》。从我国合~金融的发展历程来肴，农村合作确地方政庸的风险责任，一旦出现大的金融风蹬，则基金会的倒闭和农村信用社的改革困境都充分印证对其任职考核实行一票否决制。各地人民银行中iL;'了没有专业合作金融法律的支持，将难以建立真正支行、银监分局要为这盛部门提供专业的指导，加强的合作金融组织。如果没有合作金融法律的支持，与地方政肃反主管部门的沟通协作，主动配合开摆政策规定具有较强的随意性，在以昂的发黯过程中监管工作，充分发挥金融稳定胁调作用。存在被禁J1:或者被全面取缔的风险，这种不确定性再次，应该组建农村资金互助杜协会作为政府也会对农村资金互勤社的融资环境造或巨大的影-98
2015年6另Jun.,2015 我菌农村资金互助社的监管效率分析{第29卷第6期)(，r峰。.6)碗。所以，班尽快制定《合作金融法>，明确该法闻性原则，可~充分发挥"熟人社会"的信息完全律分为总姆和细则这两部分。其中总赔部分应该规对称侥势，是控制风险的重要保障。但问时存在着定全国所有合作金融组织应遵锚的基本规则，在分融资能力有限以及投资渠道受限等职重问题，直接副部分可没专篇对"农村资金互助社"进行规定，危及其生存和发展壮大。晓确农村资金互助挂的性质、地位、设立、变更和团此，提高农村资金3互助柱的监管效壁，根本终止等条件和标准，界定相关主体的权利义务和职的解决办法是要从更高恶面梅建多层次的资金互助责，完善法人组织的治理就制等。体系，主要包括三个层次:…是基础层，即成立村〈四〉加大政府扶持，增强风险拭拭能力级农村资金互助社，钱托~缘、地维或人镜等吸纳农村资金互助社具有天生的弱质性，政府在加社员，严格遵循封照运行原则，直接以一定方式向强监管的向时，还要加大扶持力度，以增强其抵抗农户提供金融服务;二是中间嚣，即组建县市资金风险的能力。互勤社联合社，资金富余的村援农村资金互助社可首先，在成立切期政府应给予必要的资金、技将资金调剂给资金嬉缺的村级农村资金互崩社，以术或人员的扶持，使其具有抵抗风险的基础。政婿解决问一产业或同一地域因季节性租周期性因素产可以考虑安措专项对政资金用于农村资金互助社的生的资金供需矛盾，从而为社员在更高的层面上和发牒，对薪成立的互助社可给予一次性财政奖励或更大器翻内提供融资服务;三是最高嚣，即掏建省给予一定的-启动资金，可以通过时政转移支付或发级资金互助中心，主要负有风鼓监管、组织发展战行特别金融绩券等影式来筹集资金，可以入股的方略制定、信息发布、运行管理、梧关利益者协蝇、式投入农村资金互崩社。为了防Jl农村资金互助社提拱资金清算服务、跨系统资本运作等职能。各层对资金的部用，政府可以将这鞭资金委托给信那社机构既相互联系又是各自独立的经营体系，可实行或农行代为保管，实仔专项资金的专门管理制度。自下面上出资、控般的产权模式。其次，农村资金互助社的资金主要用于农业领参考文献:域，政府可以给予其一些税收优事政策，如在成立[1]五慧颖.农村资金互助合作组织及其风险管理研究(j].世的前三年实行免税就惠，可将所减免的税收用于建界农止，2014门的:93-97.[2]何广文.农村资金互助合作机制及其绩效阐释(j].金融攻立风险革金。同时，政府可以科周财政政策和货币论与实践，2007(码:3-8.政策激励金融机构，以促进正规金融机构与我村资[3J孔祥智，乎时科，毛飞农民资金互助社运行机制及其绩效金互助社相宜合悖。比如可以对金融机梅融资给农(j].山东农业大学学报:社会科学版，201I( 12):1 6. 村资金互助社的业务实行免税政策，也可以对向资[4]L英，宋i雪峰，骂美梦洪.以农民专业合作社为基础的资金1i.金互助社提供融资的金融机构实仔利率补贴，以降羁牵制度分析(jJ.农业经济问题，2010件):29-33. [5]彭澎，张龙耀.农村新型资金互助合作社监管失灵与监管俄资金豆豆盼柱的融资戚本。制度发构[J工现代经济探讨，2015(0:48 52. 最后，政府应积极撞葫建立和克普农村信贷保[6]陈句道.农村资金互助组织发展的制度进化[JJ.社会科险制度。农村资金互助社基于信息对称链，贷款的学家，2011仆的:70-73.主观违约风险比较小，倒农业羁于弱质产业，自然[7]张德峰，论农村资金互助社的政府有限监管[J].现代法风险和市场风险较大，加上农户自身的风擒承受能学，2012(11):126 135. [8]哥在传林.金融"新政"背景下农村资金互助社的现实困境力弱，农村社会保障能度建设朝对落店，从商增大[1].上海经济研究，2010传):27-35. 引发客观违约风险的比事Q黯此，政府可以积极引[9]张德元，张3lt.'!卡关于农民资金互助合作组织的思考与分入保险制皮，政府补贴部分或全部保费，在发生自析[J].经济学家，2008(1) :40 47. 然灾害或保险条款中的属于保险责任的事故肘，自[10]李晓t往来监管资金合作社[N].农村金融时报，2013-07-08(009). 保险公司进行理赔，农村资金互助社作为第一受益[11 ]学溥.谁批准谁贫责，资金互助监管将归地方[则.中华人，可以减少囚一些客观因素造成的贷款损失，并合作时报，2015…02--ü6(BOl). 且当地政府可以对受损杜员提供→定的技术支持或[12]潘苓惑，张学妓，孔有利能农民资金互动手主监管漏洞探析项目支持.1A经济上使其尽卒摆脱因境。一→基于灌南农民资金互助手土倒闭案的分析[JJ.江苏农五、铺束语业科学，2013(10) :412-414. [13 J张晓纬.资金互助社:十年岭泰来{圳，农村金融时报，农材资金互助社是未来合作金融发腾的主要形2015-01-19(002). 式，如何在控制风睦的前提下实现快速发展是提高监管效率的核心。农村资金互助社坚持社员制和封[责任撬辑:余志虎] -99一
