安徽农业科学，Journal ofAnhui A ．Sei．2007，35(13)．'4006—4008 责任编辑 朱永和 责任校对 杨兰
“土地财政"的风险与对策研究
邵绘春 ，2(1．南京农业大学公共管理学院，江苏南京2l0095；2．江苏省南京市沙洲街道办公室，江苏南京2loooo)
摘要 追求土地收益和土地抵押贷款是地方政府主导城 市化和扩大城市用地的真正 目的，一些地方政府实行“土地财政”既是财政窘困
的无奈之举，也反映出当前土地利用制度的不足，基于上述问题对“土地财政”的成因和风险进行分析并提出相应的对策建议。
关键词 土地财政；土地收益；土地融资
中图分类号 F301．2 文献标识码 A 文章编号 0517—6611(2007)13—04O06—03
“土地财政”是当前一些地方政府用来缓解财政收入不
足和筹集城市建设发展资金的重要手段，也是地方政府积极
主导推进城市化和城市外延扩张的主要目的，由土地带来的
直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府
投资的比重越大，地方建设对土地的依赖也越大，其存在风
险的可能性也越大，因此，研究“土地财政”存在的潜在风险
及对策，有利于地方财政安全、金融和经济社会的可持续
发展。
1 “土地财政”的内涵及表现
“土地财政”通常是指一些地方政府的财政收入主要依
靠土地的运作来增加收益，或者表述为把土地作为增加财政
收入的重要来源，该文讲的“土地财政”包括政府通过土地税
收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来
直接或间接增加财政支出能力的行为。
“土地财政”主要表现在地方政府主导城市化和城市外
延扩张的过程中，扩大城市土地利用面积，并以此带动相关
产业如建筑业、房地产业的发展，从而实现增加财政支配能
力的目标。因为这样能使其财税收入达到最大化：一方面，
城市扩张带来的产业税收效益能增加政府的预算内收入；另
一 方面，靠土地出让金增加预算外收入。根据刘守英调查，
在浙江省绍兴县，2001～2003年，由建筑业和房地产业创造
的税收(含营业税和企业所得税)分别为 1．615 5亿元、
2、005 4亿元和2．687 5亿元，是地方财税增幅最大的2个产
业。建筑业和房地产业的地方财税，20O2年分别比上年增长
92％和 25．7％；2003年分别比上年增长 13．9％和 51．6％。
2003年绍兴土地出让金收入 19．2亿元，占预算外收入的
69．3％；金华土地出让金收入20亿元，占预算外收入的58％；
义乌土地出让金收入 15亿元，占预算外收入的60％；另外，
加上一些与土地相关的收费如耕地开垦费、管理费、业务费、
房屋拆迁费、新增建设用地使用费、土地使用费等，绍兴、金
华、义乌3市土地直接税收和城市扩张带来的土地间接税收
占预算内收入的 40％，土地出让金收入占预算外收入的
60％，也就是说土地上产生的收入占地方财政收入的50％以
上，像这样的地方财政可以说是名副其实的“土地财政”。当
然，地方政府通常还通过有政府背景的公司以土地作为抵押
获得贷款来增加城市建设能力。
2 “土地财政”的成因
2．1 分税制的缺陷 1994年，我国开始实行分税财政体制，
作者简介 邵绘春(1974一)，男，江苏兴化人，在读博士，从事土地金融
方面的研 究。
．收稿日期 2007-0I．3I
其主要目的是扭转以往中央财政收入占全部财政收入比重
过低，中央财政脆弱的局面，到2003年中央财政占全部财政
收入的比重由1993年的 22％上升到54．6％，也就是说税制
改革后，收入向上集中，地方财政收入的比例减少了。一方
面，由于在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多
数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力
的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政缺乏；
另一方面，我国事权却不断向下集中，地方政府财政要负责
义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、
社会保障等公共事务，同时还要在一定程度上支持地方的经
济建设，这些事权刚性强、欠帐多，所需要支出基数大、增长
快，可压缩性小。由此可见，地方政府要能够有所作为就必
须增大财政收入。
税收分预算内税收和预算外税收，预算内税收的主要作
用是解决地方政府的吃饭问题，要增大这部分收入，地方政
府就得在扩大地方税源上想办法；预算外收入是搞建设的，
地方政府要想发展，创造政绩，就必须进行建设，要建设就必
须增大预算外收入。这样地方政府自然就想到城市外延扩
张增加土地利用，通过建筑业、房地产业来增加地方税源，通
过土地出让来增加预算外收入。
2．2 政府对建设用地一级市场的垄断 我国《宪法》和《土
地管理法》明确规定，城市土地属国家所有，实行城市土地有
偿使用制度，市、县人民政府作为国有土地所有权的代表，将
本行政区内指定地块的使用权按一定条件让与土地使用者
占有、使用、经营、管理。地方政府代表国家行使土地所有
权，也就成为事实上的土地所有者，严格的农用地转用地制
度和法律规定也为政府利用土地增加收入提供了制度上的
保障，使地方政府成为建设用地一级市场的垄断者。农用地
和建设用地使用价值和投资能力差异明显，而这种差异之间
的收益往往主要被地方政府占有，这就导致地方政府在追求
地方发展的过程中积极推进农用地向建设用地转化。
2．3 土地收益分配的不合理 国有土地收益分配的下移导
致土地收益分配不合理，也是“土地财政”形成的重要原因。
地方政府是国有土地事实上的所有者，在分税制财政体制
中，国有土地有偿使用收入纳入地方的固定收入，《中共中
央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》
(1997中发 11号)明确规定原建设用地的土地收益全部留给
地方，1998年修改的《土地管理法》规定新增建设用地的有偿
使用费三分归中央政府，七分归地方政府。在实际征收中，
中央政府部门往往被地方截流和规避，减免、缓缴、漏缴、欠
缴、少缴的问题相当严重，地方政府获得了绝大部门的土地
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35卷13期 邵绘春 “土地财政”的风险与对策研究
收益，这对不断增加建设用地有着较大的激励作用。
土地收益不合理在地方政府和失地农民之间也存在，主
要表现为征地补偿不合理，地方政府获得土地收益增值部分
过多。农用地被征用为建设用地，存在较大的增值收益，地
方政府进行土地征用、农用地转用的主要目的也就是得到这
一 增值部分，据高珊等人调查，在江苏省土地用途转变增值
的土地收益分配中，政府大约得 60％～7(】％，村一级集体经
济组织得25％～30％，农民仅仅能得到5％～10％。这种增
值主要是由于生产部门问资本有机构成的差别、土地利用的
集约度和外部环境发生变化，还有就是由于征地补偿不完全
形成的。当前我国征地补偿费由土地补偿费、安置补助费以
及地上附着物和青苗补偿费 3部分构成，补偿的最高标准为
该耕地(或相当耕地)前3年平均农业产值的3O倍，这种补偿
只是考虑了农用地的生产功能，没有考虑到其对农民的保障
功能和发展权利，显然是不合理的，尽管如此，就连这不完全
的补偿也常常被各级政府人为降低和克扣，如沪宁高速公路
两边 11 1YI内不允许农民耕种，但在补偿时，只按4．5 m计算，
一 些地方还规定公路两旁留3O 50 m的绿化带，由政府规划
种植，不计为征地补偿面积。再如，在征地补偿时，农民的宅
基地、工业企业用地等不给安置补助金。
2．4 大量的政府背景贷款的诱惑 城市基础设施建设需要
大量的资金，只靠财政收入显然不能满足，政府只有利用土
地进行融资间接增加财政支配能力。由于人民银行规定地
方政府不能直接从银行贷款，于是，地方政府就成立各种政
府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进
行贷款，如2003年绍兴基础设施投资60亿元，其中预算内资
金 1．59亿元，占2．67％，政府性基金0．89亿元，占1．48％，土
地出让金收益 19．2亿元，占32％，而土地融资 38．32亿元，占
63．87％。如此大的诱惑促使地方政府不断增加储备土地数
量，入储的土地越来越转向主要通过行政手段征用农民集体
土地，完全违背了成立土地储备中心时收购国有土地、盘活
土地存量的初衷，这主要是由于收购国有土地较征用农民集
体土地成本高得多，一般在4倍以上。当然政府能够获得如
此大量的贷款也是基于银行对政府实现“土地财政”的一种
信用，反过来，取得贷款后地方政府也只有实行“土地财政”
才能具有偿还能力，如此反复，“土地财政”便一发而不可收。
3 “土地财政”的风险
3．1 土地资源稀缺性的制约 “土地财政”以土地生财，财
税的产生会用去大量的土地，使土地用途发生难以逆转的变
化，而土地是一种稀缺资源，我国人地矛盾又十分突出，也就
是说“财源”是极其有限的，建设用地后备资源的稀缺决定了
“土地财政”生命力的脆弱。一方面，不可能无限制地增加农
用地转用数量，因为基本农田数量与耕地保有量的差距越来
越小，在基本农田严格占用的“红线”和现有农保率不作调整
的情况下，支持城市发展的土地资源已所剩无几；另一方面，
支持城市发展的土地中可用于创收的土地数量也是有限的，
根据刘守英的研究：城市发展占地中，30％～4o％用作基础
设施、道路、学校等公共 目的用地；35％左右作工业用地，只
有30％左右的土地作为商业用房和住宅用房，其中一半建设
经济用房，另一半用作商业用房和房地产创收。
3．2 国家宏观政策的影响，造成城市建设资金的短缺 “土
地财政”要能实现，必须实现土地运作，既要有地出让，又要
能够把地出让出去，并且出让的价格能够真正体现土地的价
值。土地财政的“财源”除了受到前面讲的土地资源的稀缺
性影响外，还受到国家宏观政策的影响。国家宏观政策可能
带来土地资源供给计划指标的减少，造成土地供给不足，也
可能由于一些需地产业受到宏观调控，需地计划减少或取
消，造成土地需求减少，这些均可能使土地出让金较少，最终
导致对土地依赖性强的“土地财政”减少，城市发展资金不
足，影响地区发展。
3．3 影响群众对政府的满意程度 “土地财政”不但牺牲了
中央政府的利益，在一定程度上也是以牺牲失地农民的利益
为代价的，征地补偿的不合理、不到位容易使失地农民失去
生活保障，有可能引发失地农民对地方政府的不满，近些年
来，因为征地、拆迁等由“土地财政”相关问题引发的群众上
访无i~-J,A数量还是规模上均呈现扩大的趋势。据建设部统
计，2004年上半年有4026批、18 620人到建设部上访，其中集
体上访 905批、13 223人，个体上访 3 121批、5 397人，而 2003
年仅有3 929批、18071人。根据高珊等人对江苏全省失地农
民的调查，高达40．4％的失地农民直接得到的土地补偿金额
在5 000元以下，对土地补偿非常满意者仅占5．7％，不满意
和非常不满意者占36．5％，一般满意者占57．4％。“土地财
政”可能由于政府追求土地利益的最大化，地价上涨引起房
价上涨，居民购房能力相对下降；也可能因为政府受“财源”
指标限制，而减少或推迟一些基础设施或公共事业用地而影
响居民福利，这些均可能造成城市居民对政府的抱怨增多。
3．4 金融风险 在“土地财政”中，有相当一部分城市建设
资金是利用政府的信用作为依托取得贷款的间接财政，这些
贷款的载体主要有土地储备中心、开发区和政府性公司，它
们贷款的偿还能力既取决于政府对经营性用地的运营收入，
又取决于地方政府的其他财政收入状况。这些贷款一般不
超过 2年，如果土地出让顺利且价格较高，政府可以通过丰
厚的土地出让金偿还贷款，但如果土地出让不顺或价格不
高，用于偿还贷款的能力有限，政府就必须用其他方式获得
的财政收入来还款。而实际上，政府信用为依托的贷款规模
往往超过地方政府财政收入规模，金融风险也就出现了。
4 防范“土地财政”风险的对策
4．1 改革国家公共财政体制，完善土地收益分配制度 事
权无限、财权上收以及政绩逼人是造成地方政府通过城市扩
张和土地出让来获取财政收入的一个重要原因，要降低地方
政府谋求预算外收入的动机，就必须建立多元化的城市公共
投资机制，地方政府不能再作为城市投资的主导者，而主要
作为公共产品服务的提供者。中央政府可以将其他方面的
税收留给地方政府，以增加地方政府的财政支配能力，同时
要更多地参与土地收益分配，对原有建设用地可以按照当前
的做法即全部留给地方，但对新增建设用地要改变现有三七
分为七三分，减少地方政府土地出让的动力，增强它们盘活
存量土地的积极性；在财政负担上，中央政府要适当扩大事
权，建议义务教育费由中央政府承担，这样既减轻了地方政
府的财政负担(义务教育占地方财政支出的主体)，又能减少
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安徽农业科学 2OO7盎
因经济发展差别带来的教育投入差异；同时中央政府要利用
增加的土地收益设立专项的失地农民社会保障基金。在土
地收益分配中，还要认真做好土地征用中农民的权益保障问
题，既要体现农地的农民生存权，又要体现农地发展权、国家
粮食安全战略权、农民在农地所有权中的成员权等。对商业
用地等土地使用权出让采取年租制，从经济机制上消除地方
政府过度出让开发土地的冲动。
4．2 改变地方政府对建设用地的垄断性出让权 政府垄断
土地一级市场，通过低价征地、高价出让增加财政收入的做
法，并不是一举两得的好事，事实上隐藏着巨大的危机。要
做到公平与效益兼顾，就必须改变政府垄断土地一级市场的
状况，要尽快建立城乡统一的土地使用权市场，逐步允许农
村集体建设用地进行流转，可以先将土地一级市场进行分
解，让非经营性土地如工业用地直接进入市场，不再由政府
征地后供地，而是由农民直接参与供给，参与经营，把农民对
土地的供给直接与工业化联系在一起，减少政府所承担的安
置、保障等一系列复杂工作，使政府逐渐演变为服务型政府。
4．3 严格土地利用规划，确保建设用地的后备资源 为了
较好地推进“土地财政”，修改规划经常成为做文章的手段，
修改规划随意陛大，有时还会采取欺上瞒下的做法，汇报的、
上报的往往与实际不一样，但最终的目的是相同的，即用于
创收的土地面积大大增加，也可能出现土地征而不用、出而
不用的现象，造成土地资源的极大浪费。要减少这类政府
“筹资”违规行为，就必须严格土地利用规划、城市规划，把规
划的修改上升到法律的程序，要经立法机构才能进行调整；
要增大规划的透明性和公众参与性；对有违规行为的地方政
府，不但要追究行政责任，而且要按照司法规定追究法律
责任。
4．4 积极防范土地融资风险 地方政府通过有政府背景的
公司以土地为抵押，贷款进行城市发展建设，并且依赖性极
大，抵押的土地往往是政府储备的土地，这样容易带来政府
的财政风险和银行的金融风险，无论是地方政府还是中央政
府都应该采取积极的防范对策：①要对抵押土地的范围进行
界定，把政府储备土地行为限定为存量土地，禁止征用农村
集体土地纳入土地储备范围，从而减少贷款所抵押的土地受
国家土地政策的影响，同时中央政府要加强对地方政府土地
储备机构的监督；②要对抵押的土地进行评估，一是要进行
政策、法律上的合法鉴定，二是要进行抵押土地的价值评估，
放款数量依据抵押土地的价值而不是政府的信用。
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表3表明，在不同土地利用类型的下部20 em处土壤储
水量变化幅度依次为荒坡 >天然林>果园>农田，40 em处
土壤储水量变化幅度依次为荒坡 >果园 >天然林 >农田，
60、8O、10o em处土壤储水量变化幅度依次为荒坡 >果园>
农田>天然林。从各层土壤储水量变化幅度来看，荒坡具
有较好的水文效应；不同土地利用类型的土壤储水量存在
明显差异，随着深度的增加土壤储水量变化幅度减小，说明
这个层的土壤储水量相对比较稳定。
表3 不同土地利用类型下部土壤储水量的年变化范围 ml'n
3 结论
(1)坡位、坡向不同，土壤储水量差异很大。阴坡沿坡
+ -一十 ”+ ”十 一十 “+ ”+ ”+ ”-4--+ -+ -
长方向土壤储水量平均增速 6．01 n~n／m，阳坡沿坡长方向
土壤储水量平均增速 0．71 n~n／m。在坡地上修建了水平阶
后，沿坡长方向土壤储水量变化不大，土壤水分的分布更为
合理。
(2)梯田土壤储水量由内侧向外侧递减，平均递减速度
为5．3 n~n／m。梯田外侧土壤储水量变化幅度比内、中部要
大，全年大部分时间梯田土壤储水量都低于60％田间持水
量，农田缺水严重。
(3)坡向不同，土壤储水量年变化不同。阳坡土壤储水
量年变化幅度大于阴坡。总体来看，土壤储水量年变化分
为3个阶段：2～7月，土壤储水量变化缓慢，阳坡、阴坡平均
变化率分别为O．66、0．21 mm／d；7～9月土壤储水量变化明
显，阳坡、阴坡平均变化率分别为3．73、2．53 ram／d；9～12月
土壤储水量变化缓慢，阳坡、阴坡平均变化率为 0．55、1．66
mm／d。
(4)不同土地利用类型土壤储水量差异明显。随着土
层深度的增加，土壤储水量变化幅度减小。荒坡具有较好
的水文效应，农田水文效应较差。
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