鲫
207 期 】
土地财政下的经济发展模式及治理路径选择
刘凌飞 吕 丹
[摘 要]土地财政一方面会促进地方的经济建设和社会发展，另一方面也会给地方经济的可持续发展带
来风险。从理论上来说，土地财政与城市化之间的关系是相互促进的，然而经实证研究却发现，土地财政的发展
对于城市化进程的推动作用是不可持续的。土地财政自身的不可持续性，导致现有地方经济发展模式的不可持
续，并累积了一定的财政风险及金融风险。有必要对土地财政进行改革，可从严格执行土地储备制度、积极创新
土地出让方式、加大土地财政管理力度等途径进行治理。
[关键词]土地财政；土地财政风险；经济发展模式
[基金项目]国家教育部人文社会科学项目(10YJC630173)；辽宁省社会科学基金重点项目(L11AJL004)。
[作者简介]吕丹，1978年生，东北财经大学公共管理学院副教授、硕士生导师(辽宁 大连 116025)，南京大
学公共管理学院政治学博士后流动站研究人员(天津 300071)。
[中图分类号]F811．2 [文献标识码]A (文章编号]1001—6198(2013)04—0102—06
一
、引言
= 土地财政实际上是一把“双刃剑”，会对地方
= 的经济建设和社会发展起到促进作用，也会因规
= 模、方式、手段等对合理路径的偏离而为地方的可
三三三苫 持续发展带来风险。一方面，土地财政可导致寻
三 2 租、土地资源利用的代际不公、土地资源配置效率
三 以及收入分配公平等一系列问题；另一方面，地方
_ ^ 政府的财政收支对土地财政的极大依赖更将导致
地方财政的恶化以及金融风险的激增。[1]1
目前国内对于土地财政与地方经济增长、房地
产价格之间的定量分析比较多，大多研究认为土地
财政以扩大地方政府财政规模为前提，切实地推动
了地方经济的增长水平和速度，同时也是推高房地
产价格的一个隐性原因。尽管有一些地方财政规
模在近两年有所缩减，甚至出现了大规模的下滑，
但是土地财政并未有明显的自发性收缩的趋势。
其根本原因是由于市场的改变引发的土地财政规
模缩小，而非地方政府防范风险的自发性行为所
致。那么到底地方政府的土地财政对于城市化水
平的推动作用是否具有正相关的关系，土地财政对
于城市化和经济增长的推动是否具有可持续性，这
些都需要从实证的角度去把握和认识。
二、地方政府土地财政与城市化水平关系分析
1．土地财政与城市化水平关系的基本假定
从理论上来说，土地财政与城市化之间的关系
是相互促进的。
首先，土地财政促进了地方城市化进程的推
进。本质上，城市化是三个社会过程的统一，即人
口向城市不断集中的过程、产业结构不断优化的过
程以及城市文明不断发展并向农村渗透和传播的
过程。表现在经济社会发展中的具体状况即为城
市人口、二三产业比重以及农村居民生活水平的不
断提升与发展。(2 3无论是城市人 口的不断集中，
还是产业结构的不断优化，抑或农村生活水平的不
断提升，他们都离不开一个共同的基础，那就是基
础设施的不断建设与完善。而地方政府的土地财
政收入正是这些基础设施建设投资的主要资金来
源。因此可以说，是土地财政保障了地方城市化建
设的资金供应，从而间接地推动了地方城市化进
程。无论是土地财政的行为本身还是其带来的收
入效应，都对地方城市化进程的推进起到了一定的
促进作用。
其次，城市化的推进不断强化着地方土地财政
行为。作为继工业化之后中国经济发展的又一强
大动力，城市化的推进必然会带动地方经济的发
展，加快土地的增值并提升房地产资产的价格，从
而推动房地产需求的扩张。同时，随着城市化进程
的不断推进，经济发展对工业用地的需求以及人口
集中对居住用地的需求也都将不断上升。另外，地
方政府财政支出也会因城市化发展中城市规模的
扩张而不断增加，从而为地方财政带来压力。而地
方政府的土地财政行为，包括土地的储备、出让以
及由土地财政带来的巨额收入效益，是解决上述问
题的重要途径。[3]因此，城市化的不断推进强化
了地方政府的土地财政行为。
土地财政既能通过其收入效应间接促进城市
化率上升，又能通过其征地行为直接带来城市化率
提高的行为属性 ，使得地方政府极有可能通过加大
土地财政力度来实现城市化率的不断提升。近年
来 ，在全国土地财政快速发展的同时，我国的城市
化进程也不断推进，城市化发展的各个方面都取得
了显著成果。2000--2009年间，我国城镇人 口占
总人口的比重上升了 12．12个百分点，二、三产业
在产业结构中的比重提高了4．8个百分点，农村居
民家庭人均纯收入也翻了一倍，三者在 2009年的
水平分别达到了48．34％、89．7％和5153．17元。
2．土地财政 与城 市化水平关系的实证分
析——以大连市为例
在全国城市化不断推进的大背景下，大连市的
城市化进程也取得了长足发展。2009年，大连城
市化率、二三产业比重分别为 61．18％和 92．8％，
农村居民人均纯收入达到了 10725元，都显著高于
全国的平均水平。近年来，大连市投资新建的大量
基础设施项目资金大多来 自于土地财政。大连土
地储备中心曾指出，2010年，大连市大量基础设施
项目相继开工建设，政府投资达 160亿，相当于
2009年的 3倍，其中财政投入只有 24亿 ，余下的
130多个亿都是土地储备收益的资金。[4 3然而到
2011年，大连土地出让金收入 529．1亿元，同比减
少59．7％，在大中城市下滑幅度排名中名列第一。
因此，大连市的土地财政具有很强的代表性，接下
来的分析就将利用相关数据对大连土地财政与城
市化之间的关系进行实证分析。
由于目前我国对城市化水平进行评价的方法
有许多，包括城镇人口指标法、非农业人口指标法、
土地利用指标法、复杂指标法等。(5]而衡量城市
化水平的主要指标就是城市化率，且社会对土地财
政与城市化两者之间关系的关注焦点也在于土地
财政在多大程度上促进了地方城市化率的提升。
因此本文对大连土地财政与其城市化间关系的实
证分析就以城市化率为对象。
土地财政影响城市化率提升的作用机理可以
概括为两个方面，一是由土地财政收入效应对地方
经济发展的促进而导致的城市人口的集聚；二是由
农村土地征收行为导致的农村人口向城市的转移。
因此，本文就以城市化率为因变量，以土地征收面
积和土地财政收入为 自变量，通过回归模型的设
SOCIAL SCIENCE JOURNAL
定，对大连土地财政与其城市化率间的关系进行简
单的分析。其中土地征收面积用《中国国土资源
年鉴》中土地供应的新增部分来近似代替，土地财
政收入通过《中国国土资源年鉴》和《大连统计年
鉴》相关数据的整理获得。由于《中国国土资源年
鉴》从 2003年才开始对供应新增面积进行统计，因
此样本范围就选取 2003--2009年。为了便于分
析，本文对自变量都做了对数处理，且消除了土地
财政收入的价格影响。利用 SPSS17．0软件进行
回归分析，输出结果如表 1所示。
表 1 大连市土地财政与城市化率关系
模型汇总表
R R 调整 R 标准估计的误差
0．926 0．858 0．787 1．23703397478E0
方差分析表
平方和 df 均方 F Sig．
回归 37．069 2 18．534 12．112 0．020
残差 6．121 4 1．53O
总计 43．190 6
回归系数表 b
非标准化系数 标准系数
t Sig．
B 标准误差 试用版
(常量) 一21．459 21．183 —1．013 0．368
LNLS 0．608 1．827 —0．131 —0．333 0．756
LNLF 5．777 2．182 1．039 2．647 0．057
注 ：a 预测 变量 ：(常量 )、LNLF、LNLS；b．凼变 量 ：UR；LS
代表土地征收面积，单位公顷；LF代表土地财政收入，单位万元；
UR代表城市化率，单位％。
输出的模型汇总表显示，回归模型调整后的
R 为 0．787，表示大连土地财政，包括土地征收行
为以及土地财政收入效应共同解释了其城市化率
78．7％的变动。在方差分析表中可以看出，模型整
体显著性检验的P值为0．02，表明模型整体在5％
的显著性水平下是显著的，即大连土地财政与城市
化率之间的关系是显著的，也就是说，土地财政确
实在很大程度上引起了大连城市化率的提升。对
于土地财政影响城市化率提升的方式，我们则可以
通过自变量的回归系数及其显著性检验来把握。
在回归系数表中，自变量土地财政收入的系数为
5．777，且通过了显著性检验，说明大连土地财政收
入对其城市化率的提升具有显著推动作用，土地财
政收入每上升 1个百分点，城市化率就相应上升约
0．058个百分点；而自变量土地征收面积的系数为
毒饕孳辑卅
第 4期 [总 第 207期 1
0．608，但是没有通过显著性检验，表明土地征收也
会在一定程度上导致城市化率的上升，但是效果既
不明显也不显著。
综合实证分析结果可知，大连土地财政确实对
其近年来城市化率的不断提升起到了促进作用，这
种作用主要是通过土地财政带来的巨额收入效应
实现的。而我们理论上认为的土地征收、征用对城
市化率提升的推动效果在实证下却并不显著，即土
地财政中土地规模和面积并不是推动城市化水平
的基本变量。这也说明，在土地财政发展过程中，
仅仅依靠土地财政中交易的土地面积作为变量，是
不会带来高水平的城市化水平的，即土地财政的发
展对于城市化的进程的推动作用是不可持续的。
随着市场状况的改变，土地财政规模一旦出现波动
和下滑，那么城市化水平就会随之出现滞缓的情
况 。
三、土地财政及其作用引致的经济社会风险分析
1．当前土地财政发展的不可持续性分析
— — 自分税制以来，土地财政在各级地方的发展主
三三二吕 要就是以土地出让来获取大规模的出让收入及其
= 他连锁收入，表现为土地出让面积、土地出让收入
三 及土地财政收入的不断扩张与增长，且土地出让收
三三三苫 人是土地财政收入的构成主体。[6]以土地出让为
三三三2 主导的土地财政的发展，对各级地方财政收支压力
三 的缓解以及经济社会的建设都起到了积极的推动
_ ^ 作用。然而，土地财政对土地出让的极大依赖，使
其必然会因受土地资源稀缺性的影响而对其发展
的可持续性提出挑战。同时，在以和谐社会建设为
主要 目标的现实背景下，以土地出让为主导的土地
财政在发展过程中引发的各种社会问题，也不断威
胁着当前土地财政发展的可持续性。
首先，土地资源的有限将导致当前土地财政发
展的不可持续性。土地是稀缺资源、不可再生资
源，在我国人口多、土地少的基本国情下，人地矛盾
更是极为突出。土地资源的稀缺性，尤其是建设用
地后备资源的不足，决定了我国当前各级地方以土
地大规模出让为主导的土地财政发展的不可持续
性。总的来说，地方政府用于出让的土地主要有两
个来源，一是农地征用或征收；二是存量挖潜，而前
者是构成现阶段多数地方出让土地的主体。然而，
地方政府不可能无限制地增加农地征用、征收数
量，因为作为土地资源的农地同样有着其稀缺性。
同时，18亿亩耕地红线的严格保守更增强了可征
收、可征用的农地数量的稀缺性。[7]
其次，和谐社会建设下的当前土地财政发展的
不可持续性。当前各级地方土地财政的实现应该
包括两个方面。一是要有可用于出让的土地，二是
能够以高价将土地出让出去。而这两方面的同时
实现除受上文所说的土地资源的稀缺性制约外，还
受现阶段和谐社会建设下相关宏观政策的影响。
当前土地财政在发展过程中直接引发的各种威胁
和谐社会建设的现实问题，如征地权利滥用、失地
农民权益受损、城市房屋强拆、寻租等，使得国家在
制定宏观政策时必然会对其加以限制，从而影响其
发展的可持续性。另外，城市房价的非理性上涨也
是现阶段影响我国和谐社会建设的重要问题。为
实现房价理性回归的各种政策安排，同样决定了当
前各级地方政府以土地出让为主导的土地财政的
不可持续性。因为当前地方政府之所以能够以高
价出让土地、获取巨额土地出让收入，其最主要原
因就在于社会对房价不断上涨的预期。
2．当前土地财政不可持续下的经济社会风险
分撬
仍以大连市的土地财政为例，大连市近年来的
长足发展离不开土地财政的贡献。而大连当前土
地财政发展的不可持续性必然会影响其对近年来
经济社会快速发展态势的保持，从而使其各方面发
展的稳定性和持续性面临威胁，包括经济的增长、
社会的建设以及城市化进程的推进。但是，除此之
外，大连当前土地财政发展的不可持续性对其地方
经济社会建设的更深层次影响，是源于地方财政和
经济发展对土地财政高度依赖的财政风险及金融
风险。
从表2中可以看出，2000年，大连市的土地出
让金相当于地方财政的 11．18％；而 2001年以后，
大连市土地出让金在其一般预算内财政收入中的
相当份额则基本都保持在 50％以上，在 2004年的
最高水平时甚至超过了 100％。之后，受宏观环境
及政策调控的影响，大连市的土地财政进程有所波
动，土地出让收入在其地方财政预算收入中的相当
份额也有升有降。但是，2009年，大连市的土地出
让金仍达到了其地方财政收入的66．33％。如果
将土地资产收益外的其他土地财政收益同时考虑
在内，2003年以后，大连市的土地财政收入在其一
般预算内财政收入中的相当比重基本都处于 80％
以上的水平，而2004年和 2006年，大连市的土地
财政收入甚至超过了其当年的财政一般预算收入，
分别相 当于财政一般预算收入 的 120．79％ 和
106．84％
SOClAL SCIENCE JOURNAL
表 2 2000---2009年大连市土地财政与地方财政收入及比重① 单位 ：万元、％
土地出让金相 当于 土地财政相 当于 年份 土地出让金 土地财政收入 地方财政收入
地方财政的份额 地方财政的份额
2O0o 86752 167835 776055 11．18 21．63
20ol 240395 322309 951615 25．26 33．87
20o2 527061 628718 987573 53．37 63．66
2003 79O64O 913785 1105405 71．52 82．67
2004 1255686 1415332 1171712 107．17 120．79
2005 708294 942988 1514247 46．78 62．27
2006 1787792 2095587 1961357 91．15 106．84
2007 l773792 2230698 2679757 66．19 83．24
2008 2135451 2718722 3390691 62．98 80．18
2009 2654556 3574648 4002338 66．33 89．31
通过上面的分析不难发现，大连近年来的土地
财政对其地方财政收支具有重要影响，土地财政收
人，尤其是其中的土地出让金收入，已成为大连地
方财政收入的重要来源和补充，形成大连地方财政
对土地财政的高度依赖。一般地，各级地方以土地
出让金为主导的土地财政收入除用于征地 、拆迁补
偿和土地开发等支出外，更多的是用于城市基础设
施的配套以及各类开发区的建设。但是，基础设施
的建设周期普遍比较长，开发区的建设投资也多是
分期进行，因此这些项目的后续运作仍需大量财政
资金的支持。而在地方财政对土地财政的高度依
赖下，当前土地财政的不可持续性必然会影响大连
未来财政支出的正常进行，危及地方财政的正常运
转，引发财政风险。
另外，大连当前土地财政的发展除以土地出让
来获得出让金收入和其他连锁收入外，还主要通过
土地抵押从银行获得贷款收入，见表 3。
表 3 2003--2008年大连市土地抵押及贷款情况表② 单位 ：万元、％
年份 土地抵押金额 土地贷款金额 地方财政收入 土地贷款相当于地方财政的比重
2003 291319 135629 l105405 l2．27
20o4 1147839 80l187 1 1717126 8．38
2005 1888655 1264154 1514247 83．48
20o6 3178543 2Ol2l67 1961357 lO2．59
2007 3182589 1683887 2679757 62．84
2o08 28206l8 l0oO214 3390691 29．50
由表 3可以看出，大连近年来的土地抵押力度
一 直很强。2003年，大连土地抵押金额 291319万
元，贷款金额 135629万元，土地贷款相当于当年财
政收入的 12．27％。之后，两者就不断增长，土地
贷款相当于地方财政的份额也不断上升；2006年，
大连的土地贷款金额甚至超过了其当年的地方财
政收入，达到地方财政的 102．59％；2006年后，大
连的土地贷款及其在地方财政收入中的相当比重
都有所下降，但是总量和份额仍然很大；2008年，
大连的土地贷款1000214万元，在地方财政中的相
当份额仍有29．5％。
与土地出让金、土地税费等土地财政收入不
同，土地抵押贷款收入是大连地方政府需要偿还的
负债。通常，地方政府偿还土地贷款的资金来源主
① 大连市统计局：2OOl--2OlO年《大连统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2001--2010年；国土资源部：2001--2010年《中国国土资源
年鉴》，北京：地质出版社，2001--2010年；地方财政收入指地方财政内的一般预算内收入。
② 大连市统计局：2004--2009年《大连统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2004--2009年；国土资源部：2004--2009年《中国国土资源
年鉴》，北京 ：地质出版社，2004--2009年。
==n
； 0
_ o
量
-- ’■一
= 、o
=
! o
= 0
=
==卜
； 卜
c，、
要有两个，一个是未来的土地财政收入，其中最主
要的就是土地出让金；另一个就是新建设施项目的
经济效益以及引进企业的新增税收收益。在当前
宏观环境不断变化以及地方政府建设项目市场运
作效益缺乏的现实背景下，后者具有很大的不确定
性 ，偿债资金的来源就主要取决于前者了。而大连
当前土地财政发展的不可持续性必然会影响其将
来偿债资金的及时、足额取得，从而危及其财政收
支的正常运转，增大财政及金融风险。
除此之外，由土地财政快速扩张而带来的房地
产的繁荣，并由此引致的经济及金融发展对房地产
及其相关产业的依赖，也不断加大了大连经济社会
发展的经济和金融风险。据统计，2005年以来，大
连全社会固定资产投资额在其国内生产总值中所
占的比重都在 50％以上，并且随着时间的推移，该
比重呈快速上升趋势。2009年，大连全社会固定
资产投资额 占到了其 国内生产总值的 75．26％。
同时，以房地产为依托的各类贷款，包括房地产开
发企业的投资贷款、购房者的按揭贷款以及以房地
产为抵押的其他贷款等，在大连信贷总量中也占有
很大的比重，形成大连金融服务业对房地产的高度
依赖。随着土地财政发展不可持续性的日渐显现，
以及国家房价宏观调控政策的大力施行，对房地产
的依赖必然会影响大连金融业的稳定运行，加大其
金融风险。
四、地方政府土地财政改革路径选择
总的来说，完整的土地财政行为包括三方面的
内容，那就是前期的收储、中期的经营以及后期的
管理。[8]因此，我们认为，地方政府的土地财政改
革可以遵循以下路径进行 ：严格执行土地储备制
度，加强土地收储的和谐性建设；积极创新土地出
让方式，兼顾土地出让的财政金融风险；切实加大
土地财政管理力度，提升土地财政的经济社会效
益 。
1．严格执行土地储备制度，加强土地收储的
和谐性建设
科学制定土地储备计划，完善计划实施配套方
案。在当前，土地储备除了要服务于国有土地资产
保值增值的需要外，更重要的是发挥其对经济社会
发展的调控职能，如对房价的稳定作用、对产业结
构调整的引导作用。因此，地方政府土地管理部门
应切实做好土地储备工作，科学制定土地储备计
划。同时，土地管理部门也需指定相应的配套方
案，以保障土地储备计划的顺利实施。如可适当增
加经济适用房的土地储备，以及严格管理建设用地
的合理合规使用，禁止私自的乱建和扩建行为。
合理确定征地补偿标准，多样化失地农民安置
形式。在我国，土地对于农民而言，不仅为其提供
着家庭生活所需的主要经济收入，更承载着他们乃
至他们后代的基本生活保障、就业保障、医疗保障
以及养老保障。因此，在制定征地补偿标准时，政
府部门不仅要考虑土地的经济产出价值，还应该充
分考虑并体现它的社会保障价值。政府部门还应
为失地农民的长远生计，以为失地农民提供长期、
稳定、可靠的基本生活保障为核心，研究、探索为失
地农民提供多样化的适应市场经济要求的“可持
续生计”的安置途径。让失地农 民分享城乡间均
等的公共产品供给，实现城乡兼顾的“包容性增
长”。[9]
建立规划公众参与制度，鼓励市民参与城市建
设。一方面，市民对政府发展城市的整体规划缺乏
必要的了解。建立城市规划公众参与制度，可以将
市民的意愿融合进城市建设规划中，从而增进市民
同政府见的沟通和理解，同样也可以加强动迁户和
被征地农民与政府之间的沟通，获得他们的支持，
这将有助于化解现有政府征地和拆迁当中的官民
冲突。另一方面，开发商与被拆迁人之间缺乏必要
的沟通。如果当事双方能够多沟通一点，相互多理
解一点，本着解决问题的态度互让一步，许多不必
要的冲突都是可以避免的。
2．积极创新土地出让方式，兼顾土地出让的
财政金融风险
明确具体的政策——监督——管理机制，发挥
协议出让的产业扶持作用。对于一些政府重点支
持的行业和企业，应给予用地指标的照顾。实际
上，协议出让土地的方式在我国短期内是不可能完
全取消的，即使限制政策再严格，地方政府还是可
以进行操作和变通。因此，应进一步完善协议出让
机制，制定明确的产业支持政策，公开土地支持产
业发展的政策措施 ，规范土地出让流程，并不断加
强监管，以充分保证土地支持产业发展的合法、公
平和透明。
改革招拍挂出让的具体内容，根据不同企业类
型合理确定出让形式。首先，土地出让金实质是对
用地企业未来若干年利润的预先扣除，因此这就存
在一个企业是否能够承受的问题；其次，与普通商
品价值随时间衰减的规律不同，土地价值会随着时
间的推移而不断上升。因此，如果在当前确定未来
多年的地租就可能存在地租估计的准确性问题；最
后，当前政府一次性获得未来多年的土地收入还有
可能引起地方政府代际间的公平问题。因此，政府
部门应尝试改革当前土地招拍挂出让的具体形式
和内容，根据不同企业类型合理确定出让形式。另
外，在经营性用地的招拍挂中，政府部门还可以通
过不同供地条件的设置来实现对宏观经济的调控，
如在出让居住用地时，设定“双限双竞”或“三限三
竞”的用地条件，以弱化市民对房价上涨的预期，
从而达到稳定房价的目的。[1o]
3．切实加大土地财政管理力度，提升土地财
政的经济社会效益
促进土地规划实施管理体系的配套，强化规划
实施政策保障。完善各类土地规划，包括土地利用
总体规划、土地储备计划、土地供应计划等实施的
管理体系配套 ，是实现这些规划既定任务和目标的
重要保障。要进一步强化土地规划的制度化建设，
建立健全跟踪监管、信息披露、考核评估和反馈修
编调整机制，强化规划实施的制度和政策保障。
建立完善的土地利用绩效评估系统，提高土地
利用效率。土地利用绩效评估是实现土地资源价
值和优化土地资源配置的重要手段，也是集约利用
土地和实现城市可持续发展的重要保障。应尽快
建立完善的土地利用绩效评估系统，建立兼具科学
性和可操作性的评价体系，不断优化评价方法，为
土地的充分和高效利用提供参考和指导，不断提高
城市土地综合利用效率，实现城镇土地价值的最优
化。
加大土地财政资金支持村镇建设的力度，提升
经济社会效益。针对来源于农地非农化的增量土
socIAL scIENcE J0uRNAL
地收益，地方政府应该本着“取之于农，用之于农”
的原则，将其分配用于“三农”事业的建设，显著改
善当前土地财政发展过程中的不和谐问题。另外，
对于资金的具体使用对象，不能仅限于被征地的农
民及村集体，还应惠及广大边远地区的农民和山
村。而对来源于城市不断发展的存量土地收益的
分配，首先应切实保障原用地市民、单位的妥善安
置，然后应重点将剩余资金投资于小城镇、边缘区
新城的建设。
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[9]陈俭：《城市化进程中失地农民权益保障问题及对策——
以河南省为例》，《河北经贸大学学报))2012年第 2期。
(10]王慈航：《“土地财政”模式转型的路径依赖与制度创
新》，《经济与社会发展))2010年第9期。
【责任编辑：程蓝萱】
