职业发展规划公共管理学笔记
职业发展规划公共管理学笔记
黎民 公共管理
第一章 绪论 第一节 公共管理成为独立学科的内在依据
公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。
①早期人类社会：19世纪末以行政管理学或公共行政学名称出现的公共管理，滥觞于20世纪70年代勃
兴于“新公共管理”运动的公共管理理论与实践所代表的严格的公共管理。
②与群体需求相关的（个体需求相关的）事务、产品、部门、领域，称为公共事务、公共产品、公共
部门、公共领域（私人事务、私人产品、私人部门、私人领域）。
对公共管理而言：管理者：公共管理是“公共人”的行为，公共管理活动的主体首先是以公共利益最大化
为出发点和归宿的部门；
管理对象：即公共事务体现社会成员的整体利益，并表现在现实生活的各个方面——国防、治安、社
会管理、科学、教育、文化、卫生、环境保护等等，因而受到社会成员特别的关注。
管理过程：公共管理涉及公共权力的占有和使用，因此公共管理的合法性规范性特别重要。
一、公共管理与私部门管理有本质区别 （一）公共利益目标与私人利益目标：
1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在内的），是二者最重要的区别。
2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存
在与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。
（二）垄断强制性与自由竞争性
1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益关系基本原则是确
保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；
2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，
需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；
3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部
门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。
（三）制衡性与自主性
1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通
过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。
2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥
用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。
（四）多元理性与经济理性
1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权
威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值间进行平衡做
出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；
2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存和发
展展开，因此主要依据经济理性，无需对分配和平衡社会价值承担责任。
（五）政府机制与市场机制
1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置和控制体系。
2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品和
服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。
公共管理与私部门管理的相似性
1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果；
2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标；
3、都要处理与外部环境的关系； 4、管理方法和技术大同小异；
二、现代社会变迁推动公共管理发展
（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大
政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济发展过程中，
社会生产和社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济发展不断增长。
（二）社会生活中的公共事务日益增加
科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续发展、维护宪政秩序社会安全、
回应科技革命和全球化挑战、提高社会经济体制和政治体制对社会治理的有效性等。
（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变
工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特
点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，适应社会新变化，提出新
理论、新手段、新思路、新方法。
三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。
（一）理论框架局限
行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向和管理学一般工具取向，但未找到平衡的契合
点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础和研究方法论体系的需要。
（二）管理主体局限：
行政管理学：政府或国家行政机关；公共管理学：政府、非政府公共组织
（三）管理理念与手段局限
行政管理——全能政府以行政手段实施全面管理
管理主体：排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管和直接管理混为一谈
管理手段：排斥私营部门管理手段和竞争机制，机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。
突破行政学在理念和手段上的限制，成为公共管理学发展的内在要求
（四）管理对象与目标局限
1、行政管理学：管理对象：1、政府本身（人、体制、过程）2、政府管辖范围的公共事务
注重内部管理关注行政秩序和行政效率，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环境的关系，
忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。
管理目标：内部取向，重视管理机构，过程和程序的规范性——官僚制组织形态。
2、公共管理学：兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或绩效为管理目标
第二节 公共管理学是时代的产物
公共管理作为具有明确社会整体利益指向的管理形态，是人类社会发展水平及与文明进程直接相关的
管理模式深刻变化的反应。公共管理具有从属和服务于阶级统治的特点，从统治为主导的行政转向以管理
为主导的行政，反映统治阶级变得隐蔽，更多采用民主和参与的方式。
一、西方国家摆脱困境的需要
（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满：福利国家理念推动政府权力扩张，引来非议：
1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源； 2、政府管理范围太宽；
3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率
（二）经济衰退和财政压力的加剧：福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业
率上升，税收能力下降，财政压力巨大。
（三）社会问题与政府不可治理性的增加
1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；
2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。
必须推行政府改革，让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，化解政府困境。
二、科技革命和全球化浪潮
（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量
1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。
2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。
3. 科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明必然要求新社会治理形态相适应。
（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力
政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依赖之中，导致许多国际性公共物品的出现。
各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。
三、政府管理和民主制度方面的矛盾
（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求
1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。
行政体制合理与否，是影响管理效率高低的最主要因素。
2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。
科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争和效率陷入被动。
3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。
各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。
4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。
层级节制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。
（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”
1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。 2. 公民应既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益
实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。
3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。
4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。
西方民主制深层次矛盾：维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、官员实现公共利益与满足自
我利益的矛盾、公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。
第三节 公共管理学的内涵与研究方法
一、公共管理的涵义 （一）公共物品、公共事务与公共管理
“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。
处理“公共”问题核心是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务以满足民众公共性需求。
公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。
公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。
公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。
（二）管理、公共管理与公共管理学
管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能和手段，对管理客体加以调节控制的过
程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。
公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的
职能活动。涵义：
⑴公共管理主体是政府和其他公共部门，不是私人及其组织；⑵公共管理对象公共事务的特征：与公
共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众；⑶由于公共事务关系到社会成员利益，决定公共事务及
其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整；⑷公共管理来自民众授权并负直接社会责任，
必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准；⑸公共管理公共性，决定社会公众对公共管理部门拥
有更多的制约权。
公共管理活动具体类型的“三分法”：⑴公共政策－政府制定公共政策的活动；
⑵政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，
以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；
⑶非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。
3. 公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理
部门__和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和
公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。
公共管理学的特点：
⑴公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政
或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。
⑵公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。
⑶公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。
⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。
⑸公共管理强调价值调和与责任，不仅重视 3E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能
（Effectiveness），而且重视公平（Equality）、正义、民主。
⑹公共管理关注和重视政府改革与再造。⑺公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。
当前公共管理学值得注意的特点：⑴鲜明的实践导向性⑵理论上的包容性⑶学科的年轻性
二、公共管理的构成要素
（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员（即公共组织和个人两大类）
对社会公共事务进行的管理活动。公共管理主体的构成见下图。
（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。
（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要资源是合法性。包括：合法地组成公共组织和成为管
公共管理主体
领导者非营利组织
个人
政府
公共组织
被管理者管理者
理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力和税收能
力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。
（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、
文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。
三、公共管理学的研究内容
（一）公共管理学的基础内容：公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及
其规律的知识体系，从属于管理学科。但公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共
行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。
（二）公共管理学的前沿领域：8章公共管理中的政府角色，9章公共管理的非营利组织，
10章公共部门绩效管理，11章公共部门战略管理，12章公共管理的新策略。
四、公共管理学的研究途径与方法
（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Public policy approach，P 途径）
企业管理途径（Business approach，B 途径）。
P 途径公共管理的特征：强调与政策分析的渊源关系
①着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇个案研究来发展相关
知识；③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
B 途径公共管理的特征：主张师法企业
①偏爱企业管理原则；②对公、私部门差异不作严格区分；③除重视策略管理及组织间管理外，还强
调公共管理过程的管理；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
与 P 途径的公共管理比较，目前 B 途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。
P 途径和 B 途径的共同点：①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在环
境的关系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。
（二）公共管理学的研究方法
1. 规范方法：又称理想方法。用于公共管理现象研究，着眼建立一般理论和一般原则，偏重价值考虑，
寻求理想状态。
2. 实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。
3. 案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案
4. 系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能的最优化，
要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。
5. 比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区不同时期的
公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。
6. 数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学
方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。
第四节 公共管理学与中国的发展
一、公共管理学与中国的市场经济
（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷
①为市场经济提供基本制度框架和法律基础 ②组织各种公共物品和服务的供给
③保护自然资源和环境 ④保护和维持市场竞争 ⑤调节收入和财政分配
⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。
（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展
①将公共部门视作为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者；
②减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。
二、公共管理学与中国的社会发展
（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展
（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型
第二讲 公共管理的理论与实践的发展
第一节 公共管理学的理论渊源
一、管理理论：（一）古典学派理论。弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注
焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它
包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。
（二）行为学派理论。梅奥（J. E. Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决
于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。
（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中
处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯·林
德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。
（四）系统学派理论。系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得
名。20世纪670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，
（五）新管理主义理论。新管理主义是 20 世纪 80 年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于
发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。
1.企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。
衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。
2.虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电子网
络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。
3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。由多个创造
型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。
二、当代经济学理论（一）公共选择理论（Public choice theory ）产生于 20 世纪 40 年代末，到 60
年代末形成学术思潮。詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是代表人物。
公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，
将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
公共选择理论：基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。认为，人类社会由经济、
政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分
析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学
的传统壁垒。
公共选择的规定性，是非市场的集体决策理论：①集体性；②规则性；③非市场性。
政治市场和经济市场在交易上的重要差别：
①经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介
是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。
②市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易；
③经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。
公共选择理论对公共管理学的理论启示：
①用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政府一般理论的努力，为公共管理学研究提供了经
济学视野和研究途径；②对资本主义民主政治过程矛盾性、投票制度虚伪性、少数利益集团对决策过程操
纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；
③强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规
则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。
（二）政府失败论（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政
府干预行为局限性或非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。
政府失败：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共
物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样
一些情况。
“政府失败论”是对政府干预产生“负效应”的原因及如何从制度上弥补这些缺陷的回答。
政府干预行为的局限性：
1. 公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障
碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。
公共决策失误的原因：
（1）社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。
（2）即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。
（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。
2. 政府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必然
影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。
低效率原因：①缺乏竞争性压力②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。政府内部性（internalities）指公共机构尤其政府部门及其官员追求自身利益
或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。政府部门扩张：政府部门组成人员的增加和政府部门支
出水平的增长。
4. 政府的寻租活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经
济利益。
寻租（Rent-seeking）指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益
再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。
寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权。现代社会寻租活动，是利用行政法律
手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。
寻租活动导致“政府失败”的原因：①寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的根源；②寻租作为
非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进
私人腰包；③寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪
费。
“政府失败论”对公共管理学的启迪作用：
①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；
②弥补了政府行为缺陷研究的空白；③提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把
政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。
（三）代理理论和交易费用理论
委托—代理理论和交易费用理论是新制度经济学重要组成部分，对公共管理学影响是巨大。
1. 代理理论（Agent Theory）：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委
托代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予后者一
定决策权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。
如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。
基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的
利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。
委托—代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。
关注三个主要问题：①代理人的选择和对代理人的激励；②减少“代理成本”或由代理引起的资源耗费；③
签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
2. 交易费用理论（Transaction cost theory）：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新
制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注焦
点：是如何降低交易费用。
科斯（Ronal H. Coase）观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括在市场上搜
寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。
①科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业：企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，
在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代
替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用代替。从这个角度
出发，企业被看成是价格机制的替代物。
②科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源通过价格机制引
导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为
有效，即节约了交易费用。
③当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等于别的企业组
织这项交易的费用时，静态均衡就实现了，企业与市场之间规模边界就确定了。
第二节 公共管理学科的发展历程
①公共管理作为独立学科历史不长。1887年前公共管理处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期
附属政治学中，没有独立出来。1887年后公共管理研究进入学科前期：行政学阶段。
②根据历史分期方法，先用欧文·休斯的标准做一级分期，再用其他标准对公共行政时期作二级分期。
公共管理总体分为：公共行政和公共管理两大时期。
③公共行政时期，据学科研究焦点方法不同，分为：⑴传统公共行政阶段⑵新公共行政阶段。
④公共行政学科关注焦点核心是政府机构的运行问题，争议焦点是政治与行政的关系；
公共管理关注核心是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（市场、社会等）间的分配，及公共
管理品质的提升。
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）
（一）传统的公共行政（1887－1960）：处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行
政或管理在整个国家或社会管理中地位日渐上升。
公共行政学研究特点：①制度或法理研究方法，重点关注正式政府组织机构②主张政治行政分开③探
究行政管理一般性原理④强调效率是最高标准。
1.政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革—政策科学
2.管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。
（二）新公共行政时期（1960－1980）
1.政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。
2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。
3.具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。
4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。
二、公共管理时期（1980年至今）
与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；②
关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。
在实践上，公共管理力图解决三个问题：
①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府管得少一些、好一些；
②实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府不足；
③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率和为社会服务的质量，
使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
第三节 新公共管理（New Public Management，NPM）：指20世纪80年代以来在美国等国出现的关于
行政改革的理论和实践模式，主要来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论一些关于行政改革的理
论设想，及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现
企业管理途径（“B 途径”）的公共管理理念。
新公共管理核心思想：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，目标是让公
共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模
式。
一、主要工业化国家的新公共管理实践
（一）英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。主要特点：
⑴视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或私人部门提供公共服务。
⑵创造市场或准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。
⑶①扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；②增加私部门提供公
共服务的机会，政府机构将注意力放在原先忽视的，但是民众真正需要的服务上。
⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，谋额外好处。
⑸对公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约方式加以控制。
⑹由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用必须与管理目标相结合，即管理者目标在于
实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。
⑺弹性薪酬。即由实际市场和绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。
（二）美国的新治理。90年代克林顿时期。特征：
⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务，以取代过去僵
化的公共服务体系。
⑵鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策过程分权
化。
⑶强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在
于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务效率。
⑷在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。
（三）其它西方国家的实践。1. 澳大利亚和新西兰：新西兰新公共管理9项原则：
①政府只在非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才涉入其活动。
②一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。
③必须尽可能明确和清楚界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。
④必须尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不同机构中。
⑤内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预下，
对方案的投入及产出负责。
⑥公共基金使用包括购买政策，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买
者而非生产者决定。
⑦制度设计必须使公共服务提供者获利最小化。⑧治理结构趋向降低代理成本和交易成本。
⑨行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。
2.欧洲大陆各国特征：对产出与结果进行控制；制定项目预算和绩效标准；采用服务和顾客导向；康采
恩式权责划分；责任委托给商业单位。
（四）各国新公共管理实践的共同特点
1.为解决财政问题，各国行政改革内容大都包括私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果看，
使政府财政压力减轻，探索出使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。
2.为改革政府传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门管理技能。
3.为满足社会动态需求对行政架构作出调整：界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两
者相应的支配权。这样可使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，使执行机构将主
要精力放在提供必要的优质社会服务上。
4.实现政府公共服务方面的“角色”转变，由公共服务直接提供者变为公共服务“监督人”。
5.通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字
和琐事的困扰，就应将政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。
（五）当前西方政府改革的新动向
1.在政府与市场间作公共选择。虽在实践上仍更偏向政府，但更多市场，更小而有效的政府已成为西方
各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，成为世界各国政府改革的指导思想。
2.政府与市场关系的改革在美国等国转化为一场重塑政府的运动。虽在削减社会福利支出方面没有实质
性进展，有的国家甚至有回潮；但在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面
取得了实质性进展。
3.强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90 年代开始
强调利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构问题。
4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。新公共管理思潮影响下，强化政府
政策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行）间的关系。
二、对新公共管理的评析
（一）新公共管理的时代特征
1.新公共管理既是解决西方社会现实问题产物，也是对公共管理时代要求积极回应的产物。
与传统公共行政学相比，“新公共管理“范式的创新：①为公共部门管理尤其政府管理研究奠定更广泛、
坚实的理论基础；②开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；
③建立更全面、综合的知识框架；④提供当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。
2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。
20世纪80年代始，西方国家逐渐显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能和责任的全
面退却。政府从社会制高点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。基于科技革命、新产
业革命及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现这种新
的关系格局，并推动其向纵深发展。
3.新公共管理反映政府职能定位发生根本转变的趋势。
政府与市场关系新格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。政府由所有者和经济活动直
接管理人向监管人和规则制定人转变。表现为政府公共政策化和公共管理社会化。
（二）新公共管理的“解题”特色
⑴“谁来管理”问题，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在先天不足，由
政府垄断社会管理和公共服务一切基本方面的做法是不当的，政府应全面后撤，只做那些只能由政府做、
政府又有能力做好的事情，把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能交给社会，让社会实
现自我管理。
实现传统政府职能向社会的转移：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。
⑵“如何进行管理”方面：引进市场竞争机制和私部门成功管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理
效益。具体表现：
①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。②政府服务以顾客为导向。
③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。④通过多种形式授权改善公共部门工作。
⑤放松严格行政规制，实施严明绩效目标控制。
⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。⑦重视公共人力资源管理。
（三）⑴新公共管理的理论困难：是“公共性”与管理主义的两难选择。公共部门和私人组织、公共管理
和私人管理的差异是根本性质的，很难回避。①假设没有差别让一般管理长驱直入会带来极大冲击；②决策
层面坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。
⑵新公共管理面临的主要批评：是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism）。
事实证明任何对市场的过度依赖都是不恰当的。
（四）新公共管理的借鉴意义（启示）：
1.必须加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面；
2.充分认识市场机制是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制，用市场力量改造政府，提高政府工作
效率；
3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；
4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统
行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。
第三讲 公共管理的主体
第一节 公共管理的主体（1）：组织
一、公共组织的概念（一）组织：是人们按一定目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定
社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为实现某种目的有意识建立的人类群体。简单说，组织是两
个以上的人、目标和特定人际关系三种要素构成的特殊的人群体系。
（二）公共组织：是以实现公共利益为目标的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负
有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。
包括：政府、以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织。
（三）公共组织基本要素
⑴物质要素：
①人员，按组织目标职能将不同专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体和核心；
②经费，维持公共组织运营和发展；③物资设备，是公共组织赖以生存发展的物质基础。
⑵精神要素：
①目标，组织产生发展的基础和原因，是组织存在的灵魂、前进的方向，本质上反应组织的基本职能。
包括：任务、目的、指标、数量、质量、时限等，分总目标、分目标、工作目标。
②责权结构，组织系统内各子系统、工作单元及成员、职位间任务权力责任的从属并列关系
③人际关系，稳定组织内在要素，调动成员主动性、积极性。
二、公共组织的性质
（一）公共组织与非公共组织的区别
①活动目的不同。非公共组织：追求组织成员私人利益，为相关利益者服务；
公共组织：追求全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员整体利益，实现公共利益。
②为社会提供的服务不同。非公共组织：从事商品、劳务生产，向社会提供私人产品，消费者必须支
付货币，购买和享用其产品；公共组织：为社会提供公共产品。
③管理对象不同。非公共组织：本组织成员，对本组织外社会成员的活动无权干涉；
公共组织：可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。
④活动依据不同。非公共组织：服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制
度为活动依据。其权力建立在组织成员平等契约关系上；公共组织以国家强制权力为活动依据，以国家法
律作为活动依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。
（二）公共组织的性质：①社会性。公共组织的基础。 ②权威性。政府权威突出特征。
③法制性。公共组织活动依据和手段
④系统性。公共组织是依法设置、职责明确、协调有序的庞大系统。
⑤主动性。主动适应社会发展变化。
三、公共组织的结构（一）公共组织的纵向结构
协调指挥层协调指挥层 协调指挥层
决策层
技术操作层 技术操作层 技术操作层技术操作层技术操作层 技术操作层
图 3-1 层级领导关系
公共组织纵向结构分工的职责分配关系：①最高层次公共组织为决策层，负责制定本部门行政总目标、
总方针、总政策和总实施方案，最高层次公共组织，是开放的公共组织。
②中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针政策，以此
为依据结合本单位具体工作实际，制定本单位具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施
工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。
③基层公共组织为技术操作层，执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织协调、指挥下，负责
技术操作性的具体工作。组织基本为封闭型，技术方法的选择是公共组织内部问题。
评价：公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中的优缺点（增）：
优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，做到事权集中，统一指挥；
②行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利就地监督和控制；
③能发挥各层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；
④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
缺点：①各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；
②容易形成地方的块块分割，不利各地经济和文化的交流与发展；
③容易形成地方主义，不利中央对地方的宏观控制。
（二）公共组织的横向结构
1.按业务性质分工：指按公共管理业务性质异同来组成公共组织单位。
评价（增）：优点：①符合分工专业化的原则，提高管理效率。②有利统一管理业务的方针、政策和
法规，避免政出多门。③体现事权一致的原则，便于协调。
缺点：①业务事权过于集中，容易条条分割，不利合作协调。②分工过细，易造成部门林立。
③有些业务性质混淆不清，不易明确划分，易产生组织冲突。
2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分别设置公共组织部门。根据公共管理过程咨询、决策、
执行、信息反馈和监督等环节划分咨询、领导决策、执行、信息、监督部门等。
评价（增）：优点：①注重公共管理工作的技术方法，有利提高管理人员专业技术知识；
②从事某项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利节省人力、物力、财力；
③使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。
缺点：①工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；
②使用上有局限性，只能对有较大独立性的程序才可设置部门，多数工作程序无法独立出来。
3.按管理对象分工：按公共组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。最常见的是政府经济行业主管
部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。
评价（增）优点：①根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。
②群众对公共组织职责一目了然，易于沟通和监督
缺点：①管理对象增多，导致部门林立，不利精简节约。
②容易忽视甚至割裂管理对象间等相互联系，可能产生综合性工作无人管理的现象。
③容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍整体的利益。
④按服务对象与按业务性质划分部门发生重复、交叉，互相推诿、踢皮球，降低工作效率。
（三）公共组织的主要结构形式
1.直线制。垂直系统，统一指挥，纵向管理横向辅助。
特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。适于小规模任务。
缺点：等级森严，形式呆板，不利成员主动性积极性的发挥。
2.职能制。按专业分工设置职能部门，部门在自身业务范围内行使职权。
优点：解决主管领导对专业指挥的困难。缺点：各职能部门都有指挥权，多头领导不好协调。
3.直线职能制。直线制为基础，行政首长下设职能部门从事专业管理，并作该级领导的参谋。
优点：保证统一领导，避免多头制；缺点：易忽视参谋部门作用，过分强调领导指挥权。
被广泛采用的原因：简单有效。“直线-职能-参谋“结构，横竖分工明确。
4.矩阵制。由专门从事某项工作的项目组形式发展来的组织结构。
特点：纵横联系，适应性强，机动灵活。
缺点：缺乏稳定性。不能大规模运用，发生双重领导冲突。适用：工作内容变动频繁、每项工作完成
需运用众多技术知识的组织；或为一般组织安排临时性工作任务的补充结构形式。
第二节 公共组织的类型与作用
一、（一）政府：
⑴国际法意义的政府是主权国家的要件，指某一国家或地区合法代表者，是主权国家代理者。
⑵国家必须具备的条件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是国家；③政府，有一个或更多的人
代表人民，并按本国法律统治。一个无政府状态的社会不是国家；④主权的政府。主权是最高权威，即一
个独立于世界上任何其他权威之外的权威。
⑶政治学中的政府，是统治集团借以实现统治意志的政治统治机关，是国家实体的一部分，是政治组
织的核心组成部分。
⑷行政学上的政府：专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。
⑸社会学上的政府：是社会组织的一种，与一般的社会组织相比，有较强的政治性。
政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。
广义政府：指行使国家权力的所有机关，包括国家立法、司法、行政机关。立法机关制定法律，行政
机关执行法律，司法机关运用法律审判案件。
狭义政府：仅指国家行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、
管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书主要研究狭义政府。
（二）政府的主要类型（现代国家政府形式）：
1.总统制政府：是以总统为政府首脑的政权组织形式，国家行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，
又是国家行政机关首脑。实行总统制国家，政府机关较彻底采用三权分立原则。总统是国家机构中的主要
部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。
2.内阁制政府：是在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。内阁制国家中，国家
元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。
3.委员会制政府：或合议制政府，职权不由一个行政首长行使，而由一个委员会集体行使。
二、非营利组织（一）非营利组织的概念
与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公
民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等等。
沃尔夫（Wolf）非营利组织特征：①有服务大众的宗旨；②有不以营利为目的的组织结构；③有不致令
任何个人利己营私的管理制度；④本身具有合法免税地位；
⑤具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这些特征的组织一般被认为是非营利组织。
非营利组织：指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。
（二）非营利组织的主要类型：1、从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：
宗教性组织：教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。
社会性组织：奉献俱乐部、友爱团体。
文化性组织：美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。
学术性组织：私立学校、私立大学、研究机构。保护性组织：同行业者联合会、工会。
政治性组织：政党、政治后援集团。
慈善性组织：私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。
社会运动组织：和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、
女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。
2、根据中国国情，参照国际惯例，从管理体制和功能角度分析我国的非营利组织：
按照管理体制，分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。
⑴公办非营利组织：由政府主办的、不以营利为目的、以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层
次角度上分为中央、地方及基层政府主办的非营利组织。政府也属广义非营利组织。
⑵民办非营利组织：由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非
营利组织的类型：
①慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会等。
②社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院等。
③文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。
④财团（基金会）机构。通过接受中央、地方政府的财政援助或个人委托的专项基金，成立的财团（基
金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社
会科学基金委员会、中国经济改革研究基金会，等等。
⑤群众团体。由群众自愿组合成的各种团体，如同学会、老乡会、球迷协会，等等。
三、公共组织的作用
（一）公共组织是公共管理的主体：
公共组织是管理社会公共事务的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉。
（二）公共组织是公共管理活动的基本支点：组织和人事是一切管理活动的两个支点，构成管理活动
的基本框架，公共组织是公共管理人员的载体。
（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量：公共组织是人，体力精力聪明才智的放大；是人力物
力财力和时间效用的放大，形成强大的组织力量，充分利用资源，避免浪费。
第三节 公共管理的主体（2）：个人
一、公共组织中的领导者（一）领导。两种含义：
①领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；
②领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。
涵义：⑴领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。
⑵领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也
包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。
⑶领导目的是通过被领导者达到组织目标。概括讲：领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特
定目标而努力的各种活动过程。
领导者的影响力可以分为：
1.权力性影响力。由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，特点是对部属的影响带有强
迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力
对人的作用是有限的。
2.非权力性影响力。与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界赋予的。特点是自然
形成，比权力影响力更具影响，有权力影响力起不到的作用。
3.公共管理学还从权力基础或者说基础性权力问题的角度研究领导者的行为。领导者的权力基础或基础
性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。
（二）领导者的素质：优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领
导能力、良好的心理品质、健康的身体素质。
1.思想品德素质：廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系群众、善于团结；2.文化知识素质：社会科学、
自然科学基础知识；公共管理、领导科学、国民经济管理知识；本职工作业务知识；丰富的生活工作经验
知识。3.领导能力素质：认识、组织管理、创新、表述、快速应变能力。4.心理素质：热情冷静、灵活坚定、
自制勇敢、谨慎、有胆有识魄力过人、公平正直光明磊落、豁达大度严己宽人、务实质朴诚实精明、谦虚
自尊举止文明、严肃活泼乐观热忱。5.身体素质：身体健康、生命力旺盛、精力充沛。
（三）领导方式：1.集权型领导方式，2.民主型领导方式，
3.放任型领导方式：指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负
责任的领导方式。4.“无为而治”型领导方式
5.领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础
上提出有效领导的权变理论：关注领导者与被领导者及环境间的相互影响。认为，一种具体领导方式不可
能到处都适用，有效的领导行为应随被领导者特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：E= f
（L，F，S）
E—领导的有效性 L—领导者 F—被领导者 S—环境 f—函数关系
领导工作受领导者所处客观环境的影响。领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。
二、公共组织中的一般管理者
（一）领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，拥有合法的权力进行奖励和处罚，影响力来自所
在的职位所赋予的正式权力——领导者则可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导
者可以不运用正式权力影响他人活动。
（二）管理者的主要类型与职责
据公共管理活动中地位与作用的差异，公共组织管理者分：决策、执行、监督与参谋人员等。
①决策成员是公共组织中枢系统构成成分②参加程序性执行工作的都是公共组织执行人员；
③监督是公共权力正确运用、组织系统正常运转、达到特定目标的重要保障；
④咨询人员是根据时间需要对公共管理理论、政策、目标、项目、课题调查研究提供决策预选方案和
咨询意见的人员。
三、被管理者
（一）作为被管理者的公共组织成员
1. 管理者与被管理者的静态划分：行政首长、主持工作主要负责人——其部下工作人员
2. 管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序和工作关系中发挥领导作用人员和处于被控制、服从、
执行地位的人员。
（二）作为被管理者的社会公众
⑴关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；公众个
人是公共管理中的被管理者，个人利益以集体利益为依归，服从公共组织管理。
⑵具体说，社会公众影响公共管理的方面：
①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。
②社会公众的意见决定公共管理的合法性程度。管理的权威来自被管理者接受服从的程度。
③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。
④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。
第四节 传统公共组织的困境与变革
一、科层制基本特征 （一）马克斯·韦伯的科层制理论
科层制（或译官僚制）理论，是德国社会学家马克斯·韦伯“组织理论之父”庞大政治社会思想的有机组成
部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合法的权威有三种类型： ①基于习俗惯例的传统型权
威；②基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；③基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其理想的组
织，科层制是与法理型权威最适宜的组织形式。
（二）科层制组织的特征
1.组织标准化。为完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。
包括3个方面：⑴分工专业化；⑵工作指标化；⑶人员统一化。
2.工作秩序化。秩序是一切组织存在发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部各要素、环节间
形成有机联系，使相关组织间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。要求理顺组织内外各种关
系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。
3.管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系干扰。包括：
⑴组织成员间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为、情感、偶然的因素，尤其排斥不良
人际关系的影响。⑵对所有人一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。
⑶明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。
⑷精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
二、传统科层制组织的困境
（一）对传统科层制理论的评述。传统科层制理论的基本贡献：
①把专业化分工原理广泛引入组织管理中，提出职能化（专业化）管理原理，为构造科学管理的组织
结构及发展演变奠定一般的原则基础。
②总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。
③倡导“理性化－法律化”组织形态，强调组织运作应以法律为规范。
总之，传统科层制组织的研究所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，
幅度适中，权责相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。
传统科层制理论的不足表现为：
①只研究公共组织的静态结构，忽视组织动态面的研究。关注重点是组织结构、如何分工、建立层级
节制体系、订立法令规章工作标准，但法规制度过于繁琐，会影响组织目标的实现。
②强调组织非人格化、理性化，忽视对人的主观能动性及多方面需求的研究。把人简单视为生产工具
与经济动物，忽视人的尊严与价值。
③只将组织当作封闭型系统研究，没有探讨组织与其外在环境间的相互关系、相互影响。
（二）科层制组织的内在缺陷
1.科层制管理造就刚性官僚系统，象一部机器没有灵活性和主动精神，只有齿轮间被动运转。
2.采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。
3.排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。
4.依靠条块分割的专业化单位解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。
总之，科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来稳定公平精确的逻辑规范。但公
共组织科层制，形成典型的官僚体制，专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次
繁多、行动迟缓的弊端。如环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，传统的官僚体制还可以胜任。
但在新兴信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物变化幅度与速度大大增加，科层制管理模
式已不能有效运转，必须采用新的管理方法。
三、公共组织的变革：变革：那些能适应并推动社会发展的一种变化。
（一）公共组织变革的主要动因（外部因素）：
1.经济体制的转轨推动公共组织的变革。经济体制变化永远是公共组织变革的重要动因。人类社会从自
然经济形态到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也在不断变革。
2.政治制度的更迭导致公共组织的变革。政治制度质变：指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性
质的根本性变化，决定公共组织为谁服务，使公共组织发生根本性质的变化。此时公共组织的变革表现为：
制度的全面重新设计与确立。
3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革。①社会企事业组织发育独立成熟程度；②社会群团组织独
立程度和参与意识；③大众传媒对社会介入程度和自身现代化程度，会促进公共组织自律意识的形成；④公
民素质高低，影响公民对公共组织目标的理解和认同。
4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革。科技高度发达的信息社会和全球化，密切国家间的关系，
要求各国政府在、政策、职能、组织结构上相互衔接，共同应对挑战。
（二）公共组织变革的目标
1.公共组织对外在环境的适应力、改造力。 2.公共组织自身的稳定性、协调性。
（三）公共组织变革的主要内容
1.公共组织职能的变革
①职能作用的领域：公共组织由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文
化职能为重心转移的。
②职能作用的性质：公共组织由保卫性统治性职能为主向管理性服务性职能为主方向转变。
③职能的分化程度：公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。
④职能行使方式：公共组织由以人治为主转向以法治为主；由以行政手段为主转向以法律和经济手段
为主。
2.公共组织结构的变革
公共组织结构：公共组织各要素排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。
⑴横向部门结构：公共组织变革有：①公共管理过程：正由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息
等部门倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。
②公共管理的作用领域：由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，精简、撤并相应
部门，与此相应，增强政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。
⑵纵向层级：公共组织结构有从集权式尖塔型结构形式向分权式扁平型结构形式发展趋势。
3.公共组织权力关系的变革：职能转变和纵横结构调整使公共组织权力分配关系也相应发生调整：一般
事务管理是从集权型走向分权型，宏观事务管理是从分权型走向集权型。
①公共组织向社会组织还权。以政府为主的公共组织还权于社会是时代的潮流。
②横向分权。公共组织权力体系由单纯直线型向直线权力关系和参谋权力关系并存转变。
③在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。
第四讲 公共管理职能
第一节 公共管理职能概述 一、 公共管理职能的内涵及其形成原因
（一）公共管理职能的一般内涵
职能：指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统
称，是职责与功能的统一。公共管理职能：指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过
程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
公共管理职能具体理解：
1.公共管理职能实施者是整个公共管理系统，包括政府行政机构为核心各类公共管理组织。
2.公共管理职能实施的依据：国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织某种特定权力或者权威。①国
家通过宪法法律形式赋予政府机构一定公共管理权力，当代政府主要是行政权力。
②社会性公共管理组织不具有实施公共管理的正式权力，而依赖由某种特定因素自发形成的权威来运
行。如慈善机构，志愿者组织的权威来自自身行为和社会认同。
3.公共管理职能的内容：公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公
安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。
4.公共管理职能是公共管理组织特定功能作用的一种反映。
5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。
公共管理职能与政府职能既有联系，又有区别。政府职能是公共管理职能体系的核心构成部分，社会
自治能力加强和政府职能社会化改革的展开，公共管理职能超出政府职能的范围。
（二）公共管理部门及其职能的存在原因
①公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。
②公共管理部门及其职能体系的存在是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。
③公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况与特定社会的自治能力密切相关。
二 、公共管理的程序性功能
①决策：为解决问题、达成特定目标制定与选择行动方案的占首要地位的程序性基本管理职能。基本
步骤：确立目标、发现问题、设计方案、最终方案抉择与实施。
②组织：基于人类对合作的需要。基本内容：组织结构设计、人员配备、力量整合。
③领导：指挥行为、沟通信息、增强理解、统一思想、激励自觉。包括：指挥沟通协调激励；
④控制：建立信息反馈和绩效评估机制，效果目标比较评价及时纠偏。包括：宏观、微观；
三、公共部门的任务性职能：以政府机关为核心的公共部门主要行使：
（一）经济职能 1.宏观调控职能：指对整个国民经济进行的总量管理。
包括制定国民经济计划和重大国民经济政策、保持社会总需求和总供给平衡、适当调整社会产业与区
域结构、保持国民经济适度增长和良好经济投资环境，加强水利、电力、交通、邮电等公用事业和基础设
施建设，促进国内外市场体系形成和发展等。
2.微观管理职能：指作为市场主体存在的各类公共组织。
如公共企业、公司等单个经济主体从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。
（二）政治职能：指防御外来入侵与渗透、镇压敌对阶层反抗、制止打击不法分子破坏活动、妥善处
理人民内部关系建立维护有利统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。即：对内维护社会秩序、对外维
护国家安全的职能活动。
1.民主建设：是当代民主国家政治制度的根本要求，是公共部门管理遵循的基本原则。具体措施：①坚持
完善人民代表大会制度②制度上保证人民依法行使管理国家权利，政府必须在职权范围内加强法制建设③
政府公共管理工作要坚持民主原则，吸收人民参与接受人民监督④加强自治性社会组织建设，使人民充分
行使自治权。
2.社会治安：运用法律、政策、条例等约束机关团体和个人行为，维护安全稳定的法律秩序，确保公民
权利不受侵害。也称政治专职职能或暴力镇压职能。
3.国家安全：加强国防军事建设和外交活动，防御外来侵略和颠覆保卫国家安全、世界和平，反对霸权
主义。制定科学合理的外交政策，加强政府军事保卫职能。
（三）社会职能：指公共部门为维持正常社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产供应社会福
利性产品和服务的管理职能活动。
1.提供社会保障：公民基本生存条件保障和确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。
包括：社会保险体系（养老、医疗、失业、工伤四类）；社会救济体系（对保险的补充）
2.促进公正的收入分配：克服机会不均等；调节收入分配；改进分配政策。
3.环境保护：直接控制、罚款、补贴。
（四）文化职能：是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，涉及科技、教育、文化、卫生、
体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者涉及物质文明进步和发
展，后者涉及精神文明进步和发展。两者相辅相成、互相促进。
第二节 公共管理职能的历史演变
一、传统社会公共管理职能
传统社会（前资本主义时期）一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。
⑴原始社会公共管理职能极其简单：①大多与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分
工。②不存在专门公共管理组织或职能。③职能运行方式是习惯化、非强制性的。
⑵前资本主义国家时期的公共职能体系基本特征：
①公共管理职能体系重心相当清晰：以政治统治职能为中心。
②社会事务管理职能十分薄弱。是由落后的社会经济基础：自然经济基础所决定的。
③公共管理职能体系运行以国家暴力手段镇压为主要特征。与公共职能体系基本结构相一致，由其社
会矛盾对抗程度决定的。
二、西方国家公共管理职能及其变迁 根据内在特点，西方国家公共管理职能发展分为：
（一）自由放任主义。特点：
①政治职能占据中心地位。运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。
②在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门扮演维护秩序“守夜人”角色。
③出于整体利益考虑，公共部门应向社会提供某些类型的“公共商品”。
（二）国家干预主义：垄断主义时期的特点：
①政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为政府职能体系发展主流趋势。
由自由市场自身发展导致垄断问题与社会财富“马太效应”的产生使自由放任资本主义无法仅凭市场自动
调节促成社会资源有效配置并推动生产力与国民财富增长，使社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。结果
是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，集中表现是全球性经济危机与两次世界大战爆发。
②经济社会矛盾激化，为维持必要政治法律秩序，公共部门政治职能总体上进一步得到加强。
③在经济与社会职能方面，各国普遍采取积极干预的职能模式。
凯恩斯主义兴起要求政府采取积极干预主义政策解决经济发展、就业与社会福利等公共价值目标问题。
二战后，大多数西方国家实施全面的福利政策。
（三）新古典主义
干预主义公共管理职能模式的问题：
①它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，与西方社会个人主义价值取向相违背。
一旦条件允许就很难获得广泛政治支持。
②公共部门干预能否持续有效一直有争议。自由主义公共职能模式一直试图取代干预主义，再次取得
主导地位；自由主义更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济内在发展要求。
③更重要的，事实表明，公共部门也不能解决好市场不能解决的问题，甚至给社会带来更大损害。尤
其是从20世纪70年代末开始的低增长、高通胀、高赤字、高失业率的“滞胀”现象。
新古典主义（新自由主义）：基本理论要点是在重申个人理性假设基础上主张在社会经济生活中市场
力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主义主张公共管理职能体系特点：
①政治职能对内统治职能尤其暴力镇压职能相对弱化，民主建设职能得到进一步加强。
②经济社会管理职能在公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。
③公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。
三、建国后我国公共管理职能的嬗变
（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系
我国参照前苏联模式建立的传统公共管理职能体系的特点是政治、经济、社会、文化各方面的高度集
中统一管理。这种职能模式下，传统公共管理职能体系的特征：
①以阶级斗争为公共管理部门工作重心。政治统治职能占主导地位，民主建设职能被忽视。
②经济管理职能：由于实行高度中央集权的计划经济体制，政府包揽一切经济管理职能。很长时间内，
我国不存在现代意义的市场和现代意义的企业，或者说微观经济主体。
③社会、文化等管理职能基本由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除党与政府及其有关附属组织外，
其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。
④公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，一味依靠行政强制手段推行
各项公共管理职能。
（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向
1.职能重心的转移：党和国家工作重心转移到经济建设方面，使公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，
以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。实现了我国公共管理职能重
心的根本转移。
2.公共管理职能体系的转变：公共管理职能体系：指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种
职能相对重要程度或者说相对地位的状态。我国公共管理职能体系具体构成的发展趋势：①国内统治职能
日益次要化，地位相对弱化；②宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；③教科
文等发展职能得到重视与加强，建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；④对外交往职能急剧
扩张，外交部和其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都强化其外交功能；⑤国家防卫职能适当加强。
3.职能方式的转变：
①在社会资源配置方式上，由传统的重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为
主、以计划为辅的社会资源配置机制。
②在社会经济职能运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。
③在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。
4.职能关系的转变：
①中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。②政企关系的转变。
③党政关系及各国家权力机关间关系的转变。④政府与其他公共管理主体间关系的转变。
第三节 市场经济中的公共管理职能
一、市场机制的缺陷：市场机制的作用是通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。
然而，市场决不是万能的，存在固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。
⑴市场不能消除垄断和非公平竞争。市场有效性依赖于完全竞争的理想模式
⑵市场不能解决外部性问题：外部性：某人经济决策通过非市场价格手段，直接地不可避免的影响其
他人的效用函数成为后者自身不能控制的变量。外部性本质是财产权界限不明确。环境污染为外部不经济
典型。使得即使在完全竞争条件下，也不能达到资源配置最优。
⑶市场无法满足社会对公共产品的需求：消费的非竞争性和非排他性
⑷市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题：效率与公平的矛盾
⑸市场不能确定和控制宏观经济总量平衡：调节的滞后性和盲目性。
二、市场经济中公共管理职能的内容
①限制垄断和促进竞争：指定反垄断法、设立监管机构
②界定和维护财产权，克服外部性：征税、法律保护、强制干预、道德教育
③有效提供公共产品：软件：法律制度国防服务消防卫生保健文体教育；硬件：基础设施
④保障收入分配的公正化：最低工资标准、个人累进所得税、工资物价管制、转移支付。
⑤调控宏观经济：财政政策调控政府开支；货币政策调节货币供应量。
三、公共管理职能的限度：公共部门过度干预或无效干预，造成“政策失败”现象。
①公共决策复杂性导致政策选择偏差：投票决策、利益集团妥协决策、精英决策。
②政策实施复杂性导致政策结果扭曲：消耗资源、时滞性、效果不确定性
③寻租活动导致社会资源极大浪费：权钱交易、以权谋私导致经济资源浪费。
④公共部门系统存在低效率常态：缺乏竞争、没有降低成本的激励因素、监督信息不完备。
现代市场经济生活，市场失败要求公共部门介入，公共部门作用是弥补或矫正市场缺陷，不可能也不
应该取代市场。公共部门功能措施要奏效，必须建立在符合市场规律的基础上。
第五讲 公共管理的过程 第一节 公共政策的设计、执行与评估
一、公共政策与公共管理：公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要
准则，是公共管理实践的灵魂。
（一）公共政策概念：1.从公共政策制定过程看公共政策 2.从公共政策的职能看公共政策
3.从公共政策的目标导向看公共政 4.从公共政策的全过程看公共政策
公共政策是公共行为主体（主要公共权威当局），在职能范围内为某一特定目的（如解决处理某项公
共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，
并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出的各项方针、原则、策略、措施、
计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。
（二）公共政策与公共管理的关系：公共政策的品质水平与公共管理的绩效有关。
1.公共管理贯穿于公共政策过程始终 2.公共管理是公共政策实施的重要手段
公共政策设计
图5—1 公共政策过程图
二、公共政策的性质
①公共政策的利益倾向性：统治集团 ②公共政策的目标导向性：问题导向
③公共政策的合法性与强制性：内容、形式上合法；实施以强制权为保障。
公共政策问题
公共政策制定
公共政策调整
公共政策执行
公共政策评估
公共政策终结
达到目标
未达成目标
④公共政策的稳定性与时效性：政策连续性、价值导向一致性、可变性。
⑤公共政策的多样性和多效性：公共问题的多样性、综合性、政策效果不可预测性。
三、公共政策的设计：目的是为了解决公共问题
（一）公共政策问题：公共问题与一般社会问题有区别。1.公共问题的概念、特性及类型
⑴公共问题基本特性：①影响的广泛性。②影响的不可分性和“社会共享性”。
公共问题：指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些
公共性社会问题。
⑵公共问题的分类
①按地域和行政区划划分：全球性国际性、全国性、地区性、社区性公共问题
②按公共问题的性质划分：管制性、基础性、公共服务、保障性公共问题
2.公共政策特点：（1）相互关联性（2）主观性（3）可变性
3.⑴公共政策问题的发现、提出与确认的途径：
①公共组织公共管理过程中发现问题的存在加以注意②各利益集团通过政治途径反映问题。
③部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿方式提出问题，引起公共决策机构关注。
④专家、学者以发表学术研究论文方式提出社会问题和解决这些问题的建议。
⑵判别和确定公共政策问题的准则：
①具有公共性的公共问题。②公共政策问题应是影响程度大的问题。
③应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题④政府及其公共组织职权范围内的问题。
4.⑴公共政策问题分析准则：①客观、清晰地描述政策问题②减少政策问题的传递层级③明确政策问题
的目标④坚持全面分析和重点分析相结合。
⑵公共政策问题分析一般程序：①思考问题②划定问题边界的轮廓③收集整理有关数据资料④列出目
标⑤界定政策适用范围⑥概算成本与收益⑦检查并确认问题。
⑶政策问题分析方法：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。
5.公共政策议程：政策问题列入公共部门议事日程，公共部门讨论纳入公共决策阶段的过程。
公共问题进入公共政策议程的基本条件：
①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制③民主的国家政治体制④社
会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用⑤有完善的社会舆论监督机制。
（二）公共政策制定 1.公共政策制定的原则
①公正无偏原则：公共政策首要目标是维护社会公平正义。
②资源集中配置原则：集中于策略性项目：政策设计涉及的关键性、主要和基本因素。
③个人受益原则：政策最终受益者落实到一般人民
④延续性原则：从发展变化的角度考虑方案的可行性，以切合实际。
⑤预见性或挑战性原则：政策目标制定需要稍高于政府现有能力资源维持组织活力。
⑥信息完备原则：从系统整体观点出发，使达成政策目标间的政策手段形成信息网路。
⑦一致性：目标与目的，目的与行动一致性；目标内在一致性；政策外在一致性
⑧弹性政策原则：缓冲保证政策随环境条件的改变而调整。
2.公共政策制定基本步骤
①确立公共政策目标：个人、社会、组织间多目标协调，体现公众利益道德规范法律法规；
②估计需要：需要指维持现有机体美满的基本必要条件。认定目标群体。
③确定要达到的具体目的：需要的数量、针对特定人口、所需时间
④设计公共政策方案：轮廓设计（行动原则指导方针等）、细节设计（适用可行操作性）
⑤评估公共政策方案：科学性、科学性、预期效果。包括：价值评估；效益评估、可行性评估、平等
分析、协调性评估、风险性评估。
⑥选定公共政策方案：报告准备、外界评论、内部审核、方案修正、回馈。
⑦设计执行：叙述说明作业程序；明确执行责任；明确管制程序：方案、经费、时间监测。
3.公共政策的合法化：经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性约束力的过程。
包括：政治统治的正当性、政策合法性。
四、公共政策的执行（一）政策执行在政策过程中的地位与作用：①政策执行是实现政策目标的根本
途径；②政策执行可检验与修正政策；③政策执行是政策过程不可缺少中间环节
（二）政策执行研究的途径
1.自上而下途径：以政策制定者为出发点 2.自下而上途径：以政策执行者为出发点
（三）影响政策有效执行的因素
⑴公共政策问题的性质：问题的复杂程度、范围大小、与其他问题的关联性。
⑵公共政策本身的因素：任何政策有效执行的依赖因素：①政策的正确性有效执行政策的根本前提；②政
策的明确性明确具体政策执行过程简单容易效果明显；③政策资源充足性。
⑶公共政策以外的因素
①目标团体对政策的态度。②执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。
③政策执行人员的素质和工作态度。④其他社会、政治环境对政策执行的影响。
五、公共政策的评估
（一）1.政策评估：是利用科学方法和技术，按照一定标准和程序，系统收集相关信息，对政策过程、
政策绩效进行分析判断的行为。政策评估目的在于调整、修正政策和制定新政策。
2.政策评估的意义：①是衡量政策绩效的基本手段②是调整修正延续终止政策的重要依据
③有利政策资源配置④是政策过程科学化民主化的必要途径。
（二）公共政策评估的一般标准
①效果指标：政策达成预期效果的程度，正负两面。②效率标准：政策成本、产出间的关系
③公正标准：政策执行导致相关社会资源、利益及成本公正分配的程度
④政策回应度：政策实施后满足目标社会团体的需要、偏好或价值的程度
⑤生产力标准：是衡量公共政策是否符合社会基本发展方向的根本标准。
（三）政策评估结果的处理方式
1.政策方案调整2.政策方案持续3.政策方案终止4.政策方案重组
第二节 公共管理中的领导
一、权力与领导：权力是描述人与人之间影响能力的概念，领导则是指影响过程。
1. 权力：表示由某人或某一群体（A）对他人或其他群体（B）按所需要的方式施加影响的能力。①权
力是潜在的，一个人可以拥有但不运用权力，它是一种能力或潜力；②权力存在一种依赖关系。③受影响
者有一定的行为自主权。公共组织职权是制度化了的权力，
2.权力的来源：①强制权②奖酬权③合法权④参考权⑤专家权
图5-2 权力的分类图
3、权利和领导的关系：①目标相容性差异：权力只需依赖性，领导需要一致性。②作用方向差异性：
权力是多向的；领导是向下的，很少横向或向上。③侧重点差异：领导研究领导方式；权力研究权力获取
方式。
权力
职位权力 非职位权力
奖赏权 专家权合法权 参考权强制权
背景权 感情权个人魅力权惩罚权
二、领导的内容
①引导：使人们模仿认同影响者的行为，如决策与决策认同。
②沟通：准确表达自己意见，了解他人感受和想法
③指导：指令：完整、清晰、可执行；教导；社会化过程。④奖惩：奖励、惩罚。
⑤培育：使部属成员在感情上自觉服从领导的行为。包括：培育友谊信任感；力求公正公平；注重沟
通协调；支持鼓励部属参与政策制定和实施。
三、领导方式与领导效能
（一）以领导者对权力运用的方式为标准：1.独裁式的领导2.放任式的领导3.民主式的领导
（二）以领导者的作风与态度为标准：1.以人员为中心的领导2.以工作为中心的领导
（三）领导效能：高层领导者如何有效运用影响力系统，整合组织中个人的努力与组织目标结合，最
终实现组织绩效，实质上是如何实施有效领导的问题。
四、公共管理的领导者：领导是组织者、指挥者和被组织者、被指挥者共同活动的过程。
公共管理领导者基本职责：①规划目标，制定规范，合理用人②计划决策，组织协调，指导激励，放
权考核③调查和了解情况，制定方针、路线和政策④培养、挑选、使用干部⑤组织和动员群众实现预定的
意图和决定⑥进行思想政治教育等。
第三节 公共管理中的激励与控制
一、公共管理的激励与控制：以往公共行政理论中更强调控制的作用而言，现代公共管理的发展趋势
则更多地强调采用激励的管理手段。
（一）激励及激励理论 现代激励理论作综合框架性概括（见图 5—3）：
③高成就需要
⑤公平性比较
a产出/投入 b产出/投入
A：努力----绩效的联系 B：绩效---奖赏的联系 C:吸引力
图5—3：当代激励理论的综合框架图
激励理论要点：
①目标引导行为 ②期望理论 ③成就需要理论 ④强化理论 ⑤公平理论
（二）激励与控制是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；
控制是监督公共管理活动和纠正偏差。两者是相辅相成、互为补充的有效手段。
①目标引导行为
绩效评估标准能力
④强化
主导需要目标绩效
评估系统
个人绩效个人努力 个人目标组织奖赏
② A ② B ② C
二、（一）公共管理的控制目标：在公共管理活动中，通过控制过程要达到的目标。控制为了保证公
共组织实现目标，控制过程的作用就是控制公共管理活动的方向。
1.对公共管理者的控制：监督执行计划，及时纠偏，制定科学评估体系，制度化规范。
2.对公共管理资源的控制：成本最小、产出最大，控制公共管理的资源转化过程。
3.对公共管理信息的控制：信息直接影响公共管理的效率。
4.对组织绩效的控制：是公共组织领导者关注的问题。科学评价衡量组织效能、效率、效益。
（二）公共管理的控制过程
1.确定标准：确定评价管理活动成效的标准。标准：评定成效的尺度。标准是控制的基础。
①时间标准②公共产品或服务的品质标准③行为标准④绩效标准
2.衡量绩效：①收集绩效信息，比较效果与标准，准确描述工作状况
②分析比较工作状况，得出评价结论。
3.采取管理行动：①修订评价标准 ②纠正行动 ③维持原状
控制过程图：
第六讲 公共管理的绩效
第一节 公共部门的绩效管理
一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念
绩效：是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，效率是产出与投入比率的测量，效能是实际
成果与原定预期成果的比较，前者适用一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者用于收益无法用货
币来计量的场合。涵义：
1.公共管理的成本或目标。公共管理成本：指行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、
权威、信誉等各种有形无形资源的总称。公共管理的资源是稀缺的，绩效一定受成本的限定和约束。公共
管理目标：公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。
2.公共部门的产出与效益。公共部门产出：指公共管理活动所形成的结果，可能是有形的或无形的。公
共管理效益：指公共部门产出对社会所产生的影响。
公共管理效益的类型：
①根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益。
②根据内容和范围，公共管理效益可以分为经济效益、政治效益和社会效益。
③根据效益的方向，公共管理效益可以分为正面效益和负面效应。
④根据人们的认识程度，可以将公共管理效益分为显性效益和隐性效益。
3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。
公共管理绩效是将公共管理的产出或效益与公共管理成本（或目标）相比而得到的结果。
（二）公共服务中的绩效管理：是公共管理者的主要职责。
1、绩效管理（Performance Management）：是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供
公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。
绩效管理过程最基本的功能活动：
①绩效指标化：管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统
②绩效监控：对组织绩效进行持续性的检测、记录与考核。
③绩效评估：是依据绩效指标对各个部门管理过程中的投入、产出、中期成果、最终成果所反映的绩
效进行评定划分等级：组织绩效评估（公共管理）、个人绩效评估（人力资源管理）
总之，公共部门绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评
估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。
2、绩效管理的作用
⑴使公共管理的责任落到实处：
①支出得到公民认可按合法程序进行②资源有效利用③资源用于实现预期目标
⑵能较好地满足服务对象的不同要求：合理精细的指标设计绩效管理，较好满足民众要求。
⑶体现公共管理的结果导向的精神：公共行政学强调过程投入，忽视结果导致浪费、形式主义、官僚
主义；公共管理是结果导向，不是程序和规则导向，有效促进服务品质的提升。
⑷满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。有效促进组织整体绩效的提高。
3、绩效管理的意义：
①建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。
②提供了一种管理工具。是公共部门有效资源配置的重要手段。
二、公共部门绩效评估指标的选择：用反映公共部门绩效价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，
Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。
①经济（Economic）
要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。
②效率（Efficiency）
投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。
效率类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类效率是配置效率（Allocative efficiency），
指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。
③效能（Effectiveness）
公共服务性质上很难界定，更难量化，不适用效率指标。效能成为衡量公共服务的重要指标。
效能：指公共服务符合政策目标的程度，常以产出与结果之间的关系加以衡量。
效能分类：现状的改变程度；行为的改变幅度。
④公平（Equity）：关心“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到
更多的社会照顾了吗？”
公平作为绩效评估指标的具体困难：是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。
确定公共部门绩效评估指标的要求：
①客观性。 ②可比性。 ③时效性。 ④易操作性。 ⑤综合性。
三、公共部门绩效评估指标体系的建构
内容：①建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措
施以及监督工作的实施等方面的内容②建立科学合理的绩效评估指标体系③把公共部门的绩效评估置于全
社会监督之下。
（一）政府绩效的测评标准和方法
1、公共部门的绩效评估标准：①数量标准 ②质量标准 ③时效标准 ④费用标准。
2、公共部门绩效的测评方法：①职能测定法 ②费用测定法 ③标准比较法 ④要素分析法。
（二）公共部门绩效评估的指标体系
⑴业绩：①政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量：基础设施、法律法规、主导产业②政府管理
目标的实现情况：就业、物价、经济增长、国际收支、资源配置、国民收入等③政策制定水平与实施效果：
财政、货币、产业政策等④政府管理效益：税收、支出、人才、投资等⑤政府管理社会效果：社会公平正
义、犯罪人数比例、人身财产安全程度等。
⑵效率：公共管理效益：指完成既定目标基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。
公共部门效率：公共部门机关和公共管理者从事公共管理活动所取得的成果、社会效益同所消耗的人
力、物力、财力、时间的比例关系。
测量指标：数量、质量、时效、费用、能力发挥水平、系统要素与系统整体运行状况等。
⑶效能：指公共部门履行职责的状况及由此产生的影响。是组织预期目标达成的程度，集中反映公共
部门工作的社会成效。效能统率和制约效率；效率服从服务于效能。
效能的类型：①社会效能：公共组织目标和手段的正确性；政府组织实现目标的能力
②群体效能：结构优化程度，集体功能发挥是否符合组织目标。
公共部门效能考核内容：
⑴行为合理化水平：公共决策科学、民主监督有效、廉洁勤政高效、政策有效运用、立法满足要求、
政治体制及时改革；
⑵政府机关效能：合理完善的制度；依法行政；政务公开、提高办事效率、开展优质服务。
⑷公共管理成本：指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括：①为维持政府机构运转所产
生的费用②为履行其职能所产生的投入。一般公共管理成本指第一种含义。
具体包括：公共部门占用的人力物力财力；公共部门支出；国债。
四、公共管理绩效的改进
（一）影响公共部门绩效的因素
1.外部因素：①政治因素。②经济因素。③社会因素。④科学技术因素。
2.内部因素：①组织因素：机构设置；职位的设置；管理各环节的衔接。
②人员因素：人与事的关系；行政人员素质。
（二）公共部门绩效管理中的困难
①绩效管理的重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多公共服务
的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。
②功能相同的公共组织有地区性差异，规模大小不同，以同样绩效指标衡量绩效，并不公平。
③绩效管理成效取决于绩效指标制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。
④绩效管理的结果有赖于可靠的信息。
⑤公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向
定位具有更多的争议性和主观性，阻碍公共部门有效实施绩效管理。
公共部门绩效改革最棘手的挑战：强硬国家管理系统强加的僵化的制度。
（三）改进公共部门绩效的策略
1.改进公共部门绩效的实践创新
操作层面的基本思路：在组织上严格实行战略管理，在员工人力资源管理诱因上采取绩效薪俸制度，
两者互相配合，是组织目标和个人目标高度统一起来。
建立高绩效管理目标的意义：通过明确责任与权力，摒弃官僚制逐步改变行政文化，使公务人员更负
责任运用公共资源，提高公共产品与服务质量，为公民提供更优良生存与发展环境
2.改进绩效的理论创新
（1）组织修炼论（Organization discipline）认为，未来竞争是组织的竞争，组织竞争力的本质是组织
素质，为提高组织素质，必须进行组织修炼。“组织修炼”是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。
学习型组织的技能或“修炼”：
①自我超越（Personal mastery）②改善心智模式（improving mental models）
③建立共同愿景（building shared vision）④团队学习（team learning）
⑤系统思考（systems thinking）
⑵知识联盟论（Knowledge linkage）：两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层
相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。知识联盟可以是战术上的，也
可以是战略上的。
知识联盟的特征：①学习和创造知识是联盟的中心任务②知识联盟比产品联盟更紧密。
③知识联盟的参与者范围极其广泛。④知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。
第二节 公共部门的目标管理：公共部门在投入产出计量上的困难使效率分析法运用范围相当有限，更
多时候，运用将成果与目标进行比较的效能分析。公共部门绩效管理中，目标设定非常重要。公共部门组
织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。
一、（一）目标管理的涵义
组织目标：组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一旦
目标确定，它就成为引导组织行为的重要的激励和方向。
目标管理（Management by objectives，MBO）是指对组织目标的管理：由参与管理的各方面制定目标，
并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系
统管理方式。
（二）目标管理涵义的变化阶段：
①作为一种管理哲学阶段。作为理念提出，难以作为管理方法付诸实施；
②作为绩效评估工具的阶段。设定短期绩效目标，实施自我考评；
③整合组织与个人目标阶段。参与：组织成员参与；学习：个人发展目标与组织目标相融合；
④重视长期和战略后果阶段。兼顾短期和长期目标；
⑤系统改善生产力的阶段。目标管理有效运用必须整合关键管理活动，成为一套管理系统。
二、目标管理的过程
（一）设定组织目标：
1.透彻分析判断组织拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，由此判断
自己有无核心专长。
2.透彻分析组织外部环境及构成环境的因素的未来变化。
3.组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。
（二）目标的具体化：
1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。
2.组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，
结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。
3.组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级
各方仍可以修正。
（三）目标完成检查和业绩考评：
目标管理核心思想：把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩衡量标
准。目标管理全过程最后工作：根据初期下达目标对各方工作业绩进行检查和考评。
图 6-1 目标管理过程图
反
复
循
环
可能影响
可能影响
组织目标
可以利用的
必要资源
下属人员目标
下级人员目标
的初步说明
计划工作前提
关键成果领域
相应的组织机构
上级领导人的目标
最后检查
和业绩的
考评
上级领导为下级
初步推荐的目标
上级领导定
期检查进度
新的
输入
下属人员正
进行的工作
三、目标管理的实施
（一）实施目标管理的前提
1.组织成员自我管理能力较强；2.组织具有统一的价值理念；3.组织高层领导重视。
（二）有效地设定管理目标
1.定性目标向定量方面转化；2.长期目标的短期化；3.目标实施的资源配合。
（三）目标管理的具体实施：分4个阶段：计划、执行、检查、改进。
为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出 15 项
指导纲领，作为实施目标管理的指引。（P178）
四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限（一）目标管理的优缺点
1.目标管理的优点：①激励明显。层次部门成员、可能性、报酬；
②管理有效。只分解目标，不规定方式手段，留出创新空间，有利提高组织管理效率；
③任务明确。明确组织目标、组织结构体系、组织分工合作及各自任务；
④控制有力。作为控制方式，检查督促； ⑤自行管理。引导组织成员实现自我管理。
2.目标管理的局限：①容易注重短期目标。忽视长期目标。
②设置目标存在困难。制定真正可考核可度量的目标十分困难；
③难以权变。执行中为避免组织混乱，目标不能改变，使组织运作缺乏弹性和适应力。
（二）目标管理在公共部门应用的限制
1.公共部门所处环境较私部门复杂多变，目标管理运用范围和程度受到一定影响。
正确的衡量标
准与上级的帮助
由下属人员取
得的最终业绩
2.目标管理存在信任问题，研究表明，官僚体制中建立信任很不容易。
3.公共部门目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。
4.目标管理实施常以一年或少于一年为周期，强调短期目标管理，易忽视长期目标发展规划。
第七讲 公共管理的责任与监控
第一节 一、公共权力与公共责任 （一）公共组织发展及公共权力的形成
公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。
（二）1.公共权力的内涵
①公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者；
②公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。
③公共权力的最终作用对象是公共事务。
④公共权力的目标是谋取公共利益。
2.公共权力的特性：与一般权力相比具有：
①社会性。②政治性。③工具性。④独立性。⑤多元性。
（三）公共权力与公共责任的统一：授权伴随责任。公共组织目标是服务于社会公众。负责的前提条
件是：不滥用职权；且权力行为者能够承担责任。
二、公共责任的性质与落实
（一）责任的概念包含：主观责任和客观责任。主观责任：忠诚良知认同，是道德的反映。客观责任
具体形式：职责和应尽的义务。
（二）公共责任的性质
1.公共责任是一种任务。落实责任时必须明确具体任务；2.公共责任是一种义务。接受权力就必须承担
为社会谋取利益的义务，这是公共责任目标导向的要求；3.公共责任是监控与约束的条件。公共责任是对公
共权力行使过程监控的前提条件，是对公共权力约束的基础。
（三）公共责任的落实
1.公共责任的分配应清晰明确，分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大权力必须相应课以多
大责任。2.公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。监控公共权力行使、评价公共权力效果、落
实公共责任；3.落实公共责任必须具备相应的客观条件。
4.公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。完善法制、重视思想道德教育和宣传、
树立良好社会风尚，做到以“德”治国。
第二节 一、公共权力的监控：指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对
公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。内涵：
1.对公共权力监控的主体多元化。2.监控对象是具有公共权力的所有公共组织或个人。
3.对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。
对公共权力监控的方式：
①主观控制（内在控制）：公共管理者内化的态度、价值观、信仰形成对自身的控制力。加强手段：
思想交易、培训、创造良好办公室环境和氛围。
②客观控制（外在控制）：公共管理者外部因素对行为的约束或影响（法律法规、规章制度、工作程
序、公众监督等）。
二、公共权力监控的机制
（一）公共权力监控机制的必要性
对公共权力监控的实质：对拥有公共权力的公共组织或个人进行监控，防止其滥用权力，保证公共组
织目标的实现。主要是对政府权力机关及其管理者的监控。监控的必要性包括：
①公共管理者受自身认识水平局限，无法对公共权力行使过程正确判断，需要外界监督纠正。
②公共管理者具“经济人”特点，失去权力监督会利用手中的权力牟取私利，损害公众利益。
③公共权力监控机制建立，要考虑监控效率（降低成本提高效果）和监控方法的科学化。
④对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。
⑤监控者应建立有效信息收集和处理系统，使监控活动更准确、有效。
（二）公共权力监控的类型和机制
1.公共权力监控的类型a.权力过程：立法监控、执法监控、司法监控；b.监控主体：立法组织监控、审
判组织监控、监察组织监控、群众组织监控、新闻单位监控、公民监控；c.隶属关系：上行监控、下行监控、
横向监控；d.监控手段：立法监控、法律监控、执法监控、舆论监控；e.权力职能：财政监控、审计监控、
税收监控；f.时间范围：事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控。
2.公共权力监控机制（监控体系）：监控、有效监控、建立有内在联系和规律性的监控方式。
（三）外部与内部监控机制
1.外部监控机制：反映公共权力的分配关系，公共组织地位和作用及其受到的制约。
（1）立法监控：监控宪法的实施，监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行，监控行政法规的合法
性，处理其他公共组织之间的争端等。
我国人民代表大会监督政府的方式和内容：听取审议政府工作报告，审查批准国民经济计划财政预算
决算，审查政府法规，决定和命令，视察和检查，受理申诉和检举，罢黜职务等。
（2）司法监控：当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时，
或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候便需要司法的介入。
（3）政党和社会团体监控：政党和社会团体是公共组织外部监控机制中的重要组成部分。
（4）社会监控：指社会公众对公共权力行使过程的监控，又称为群众监督。
（5）舆论监控：随着社会的发展与进步，成为社会调控公共权力关系的重要手段。
2.内部监控机制：反映自身监控，保证公共权力行使的统一，提高公共权力活动的效率。
（1）结构监控：是一种最主要的内部监控形式，它是指与公共组织结构形式相关的监控机制。结构监
控包括两种类型：纵向监控（又称为垂直监控）和横向监控（又称为职能监控）。
（2）纪律监控：对公共组织内部的规章制度执行情况进行监控；
（3）法律监控：对国家行政机关的监控。
3.对公共权力监控的原则
①合法性原则。②公正性原则。③经常性原则。④广泛性原则。⑤系统性原则。
（四）公共权力的监控方法
1.指导 2.绩效考核 3.工作汇报 4.预算与审计 5.审核与批准
6.视察与调查 7.质询 8.受理申诉和控告
三、正确处理对公共权力监控中的问题
（一）公共权力监控中存在的问题
1.对被监控者实施监控的问题：①专业知识与信息不对称②专职地位的优势③人事制度的保护性质④被
监控者设法逃避监控
2.对监控者实施监控的问题：①监控者内在动力不足②对监控者的公共权力的监控与约束
③监控者之间的协调。
3.政治指导的监控手段缺乏；4.组织结构和功能的分割问题；5.公共权力的监控成本问题
（二）正确处理监控中的问题
1.建立监控机构；2.完善监控机制；3.提高监控机构绩效；
4.发挥社会监督的作用：①社会公众参与监督②舆论监督
第八讲 公共管理中的政府角色
第一节 一、政府的含义与性质
政府：国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。
政府也可指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。
“政府”概念在不同层次上的不同涵义：
1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。
2.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。
3.泛指一切国家政权机关：立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关是广义政府。
4.指一个国家的中央和地方行政机关，是狭义的政府。公共管理中的政府主体通常指狭义的政府，包括：
中央与地方行政机关；行政首长；政府普通公务员。
二、政府职能：指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，政府该管什么、怎样管等。
政府职权：指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。
三、政府职能的有限性：①能力限度；②效率限度；③合法限度。
第二节 政府与市场的关系
一、政府与市场的区别
（一）运行目的
①政府运行的目的：是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。
②市场运行的基础是交换，市场交换与其他社会生活交换根本区别：是配置资源的有效途径。
（二）运行方式及特点
①政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各
种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和
非盈利性等特征。
②市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，
市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革
新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。
（三）运行的结果：①政府运行结果可能是资源的有效配置，或者是资源浪费；
②市场运行结果有两种情况：资源有效配置；损害了社会整体利益并引起社会秩序混乱。
（四）担负的职能：政府最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面担负的职能包括：
1.为市场交换界定产权，为其确定交易规则，为市场主体最大限度降低交易成本创造条件。
2.政府应具有监督约束经济主体的功能。 3.政府应具有维护社会正义的功能。
4.政府应具有宏观调控的功能。
市场行为：指由价值规律的作用，市场通过价格变动和供求变化，自发配置资源的过程。
市场担负的职能有：1.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。
2.传递生产者、消费者所需价格信息，减少当事人行为决策的不确定性，提高经济活动效率。
3.微观调整优化经济结构。4.参与部分公共物品与服务的提供。
二、政府与市场的联系：市场和政府对经济生活的作用的不同组合情况：
1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。
2.市场有效，政府失灵。3.市场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。
三、政府与市场关系中存在的问题：
处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点：
①政府“全能”、市场无用论。②政府“无为而治”、市场万能论。
四、规范政府与市场关系的措施
（一）重视发挥市场的功能
①市场经济是经过几百年发展才逐渐形成的复杂的制度安排。
②判断任何一种制度优劣主要有两个标准：是否较好地解决信息问题与激励问题。
a.市场经济主要采取横向信息传输方式。b.市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人
有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内
在动力。③在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收
入分配中起基础性调节作用。
（二）正确认识市场失灵。充分发挥市场职能，正确把握政府调节的范围和力度，有针对性矫正、完
善、弥补市场不足和缺陷，构建市场与政府机制互补的“二元调节机制”。
（三）减少政府失灵
1.货币主义认为，减少政府失灵要取消政府财政政策对宏观经济的干预。
2.合理预期学派认为，解决政府失灵要听其自然，一切让市场经济自发调节。
3.公共选择学派认为，为有效控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府行为真正有利于市场和公民社会，最
重要的方法是全面重新创造市场。
4.斯蒂格利茨认为，干预是必要的，关键在于把握好干预的力度以及要采取适当的形式。
从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系、减少政府失灵的措施：
1.尽快培育和发展市场体系。2.解决市场分割问题。3.主动促进国内市场与国际市场接轨。
第三节 政府与企业的关系
企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经营、自负盈亏、自我发
展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，是合
理界定政府职能的关键。
一、政府与企业的差别***：政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济
利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：
（一）组织性质：①政府成立基于公共利益需要，是社会公共利益代表，运行基础是合法公共管理权
力，权力具有垄断性，权力行使具有强制性；②市场经济中企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，
最大限度追求利润是其基本价值取向，行为有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。
（二）运行的目的：①政府管理目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益②一般企业管理，是
通过生产和销售产品或服务，达到营利目的。
（三）管理的限制因素：①政府运行过程受法律限制，政府严格在法律规定的程序和范围内运行。②
企业管理，法律仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力。其主要运行是在利益轨道
上进行的，经济气候是企业管理主要影响因素。
（四）物质基础：①政府管理需要的物质资源来源于税收或发行债券，其耗费资源是公共的。政府经
费预算必须公开化，接受纳税人监督。②企业管理所需物质资源来源企业投资的回报，来源于企业获取的
利润，管理耗费属企业“内部事务”，他人无权干涉。
（五）管理人员：①政府主要管理人员是选举或任命产生，选拔政府管理人员依赖于其政治才干和政
治倾向性，由专门部门或机构相对独立加以考核评估。②企业管理中，管理人员一般根据其能力聘用，由
于“职业生存”的威胁，所以企业管理人员办事往往有更高效率。
（六）绩效评估：政府管理绩效评估偏重社会效益，企业管理绩效评估强调经济效益。
（七）擅长的任务：①政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和
稳定性，加强社会凝聚力。②企业擅长：执行复杂任务，模仿其他组织成功做法，提供需要迅速适应变化
的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。
二、政府与企业的联系：三种模式，区别是政府对企业管理程度不同，政府与企业联系不同：
（一）政府规制型——美英模式：这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点：
1.充分鼓励自由竞争 2.主要用财政和货币政策来调控市场
3.不制定政府经济计划和系统的产业政策 4.对企业依法实行必要而严格的管制
（二）政府引导型——欧洲模式：以德国和法国为主要代表，基本特点：
1.自由竞争与政府控制并存 2.经济杠杆与政府引导并用 3.经济增长与社会福利并重
（三）政府主导型——东亚模式：以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：
1.政府用严厉规制迫使企业遵守市场规则 2.利用利益机制诱导企业行为
3.利用计划和产业政策引导企业按指定方向发展 4.通过行政指导说服企业服从政府意图
三、我国政府与企业关系中存在的问题
①产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约
②以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预，导致政企不分
③大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖
④传统企业人事制度，是政企不分脐带 ⑤片面政企分开论，使政府放松对企业监督
四、改善我国政企关系的措施
①建立产权清晰、权责明确的内外约束机制。大型国企公司制改革；小型国企民营化。
②加强对国有企业经理的管理：企业董事会行使任免权；
③重塑政府的政绩考核指标：强调质量、效益、数量等指标
④政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境：社会保障制度、企业联合改组兼并破产制度、银
行金融制度等。
第四节 政府与社会的关系
社会：指一个特定民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体及它们之间联系的总和。
一、政府与社会的联系
1.制度供给的视角：制度供给不足或短缺的现象。政府供给和社会供给是制度供给基本模式。
2.市民社会的视角：市民社会与政府彼此独立又相互影响相互制约。
3.政治合法性的视角：取决于社会成员的接受和承认。
二、政府与社会关系中存在的问题
偏颇：①过分夸大政府作用。导致：政府过分替代社会，与社会处同构状态，社会生活过度政治化；②过分
夸大社会作用。导致：政府权威不足，缺乏超越社会力量实现所代表的普遍制度利益的能力，缺少为民众
自愿接受和服务的权力合法化基础，政府维持和巩固受到挑战。
（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题
1.社会自主性缺失，可能造成社会虚弱及社会对政府依赖，使社会最终失去自身发展的动力。
2.那些不同于政府的个人目标受到强力压制不能实现，最终造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至
引发社会对政府的反抗。
3.体制外活动导致政府与社会的离异，政府能控制的社会资源因此越来越多地流失。
4.导致社会对自身发展冷漠。社会对政府目标没兴趣，不能满足自身目标，对未来失去信心。
（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题
1.过多否定作为强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，使国家社会政治生活呈现愈益明显的分
散化倾向。
2.社会主义制度建立后，国家作为社会管理的强制性机构依然有继续存在的必要性，市场原则不可能完
全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍经济的发展。
三、改善政府与社会关系的措施*
以市场为中介，建立中国“强政府强社会”模式，保持二者的动态平衡。市场为政府提供经济繁荣的基础、
为社会提供民主自由的可能；发挥制衡监督作用，保证权力不被滥用。
（一）明确良好政社关系的发展目标：
1、政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式保证目标得以实现。
2、“小政府、大社会”是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调
整政府机构、规范政府行为的同时，充分发挥社会自身作用，把由政府包办的社会事务交还个人、企业事
业单位和其他社会组织。
（二）按“小政府”的客观要求改革政府：
1.转变政府职能：组织公共物品的供给、发挥知识人才的作用、运用法律手段加强宏观调控；
2.改革政府机构：加强机构改革法制化、制定机构各部门设置的实体法；
3.规范政府行为：科学化、规范化、法制化。
（三）按“大社会”的内在要求改革社会：
1.提高社会自治能力：转变观念、调动积极性、扩展社会自主发展的资源和空间、提高成员素质、增强
参与意识、提高自我管理能力。
2.培育社会中介组织：规范行为、制定参与竞争规则、道德标准和服务规范。
3.建立社会对政府监督制约机制：克服主观随意性和短期行为，健全信访协商对话制度
4.建立社会保障体系：使政府从过多直接管理社会事务中解脱出来。
第五节 政府再造
一、政府再造：通过“政府再造工程”去重塑社会，引导、管制及控制经济、社会发展。政府再造不只注
意政府在量方面的成长，更注意质方面的改变。涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业
诸多关系的调整；涉及政府治理观念、结构、方式和方法的变革；涉及政府内部组织、运作程序的调整，
涉及政府外部关系的变革。
二、西方国家的政府再造模式：
（一）特征：
1.与行政环境变化相适应。2.着重于政府如何运作。3.广泛采用私营部门的管理方式。
4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。5.重新探索政府与社会的关系。
（二）管理方法：政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织克服政府垄断经
营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。政府再造要求政府培育独立市场主体，
发挥社会力量作用，包括公营部门、私营部门、非营利组织的作用。
三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示***
“政府再造”是西方国家特定社会经济政治背景的产物，又在某种程度上体现公共服务改革发展的一般规
律。学习借鉴西方国家“政府再造” 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。
引入市场化管理方法，提高政府行政效率，建立政府再造模式：
①既抛弃西方国家混淆公私经营部门的差别、完全私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我
国政府改革。政府公务人员需要企业家般创造精神，需要结合国情探索中国特色公共服务市场化管理方法。
需要政府创建良好法律与制度环境，解决市场化过程中的问题。
②要求政府在投融资方式上放开管制。改变传统政府直接投资的方式，创建新的投融资制度；
③要求政府积极培育社会力量。由不同的社会组织承接完成原属于政府的公共服务职能，协助政府办
理具体事务，为企业提供信息与咨询服务，起到沟通政府与企业的作用。
四、我国政府的再造模式***
①从效率行政到民主行政。②从控制导向的管理到服务导向的管理。
③从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。
④从国家单独治理到国家与社会共同治理。⑤从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。
⑥从中央集中权力到适度的地方分权。 ⑦从官僚组织到适应型组织。
⑧从人治到法治。政府必须要法律规制、服从法律，接受法律约束和控制，使公民各项权利得到保障。
第九讲 公共管理中的非营利组织
第一节 一、非营利组织：是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非
营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民
间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。
成为公共管理主体的重要依据：非营利组织是为满足公众需要而不是为积聚私人财富而成立的组织。
我国非营利组织形式：社会团体、民办非企业单位。
社会团体：由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按其章程开展活动的非营利性民间组织，包
括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。
民办非企业单位：由企事业单位、社会团体和其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办、从事公
益性社会服务活动的非营利民间组织，包括民办学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务
中心、职业培训（介绍）中心、研究所、文化馆、体育馆等。
二、非营利组织产生发展的原因
社会原因：人们自愿结社的传统、社会自治的传统、人们保护自我权力的意识；
经济原因：对市场和政府失灵的弥补。
特定的时代背景：福利国家政策伤害了私人投资，反映弱化政府职能的需要。
三、非营利组织的特点
①组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；
②民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；
③非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；
④自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；
⑤志愿性，成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，是自愿和志愿性的；
⑥非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；
⑦非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。
四、非营利组织与政府组织的差异***
⑴运行基础：①政府运行的基础是拥有合法强制力的公共管理权力和纳税人所交的税收。
②非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性。
⑵行为特征①政府行为具有：公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征。
②非营利组织行为具有：组织性、民间性、营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。与政府
比较，具有公共性与非营利性，不具有普遍性与强制性。
⑶交易模式：指买卖双方的交换关系。①政府与非营利组织都有提供公共服务与产
品的职能。②它们作为公共服务与产品的提供者，与服务对象间的关系是不同的。
⑷税法规制：通过税收政策及税收法规，调节规制部门活动，包括积极诱导和消极压抑。
①理论和原则上，政府不能从事经营活动和营利性经营活动，所以政府部门一律免缴税收。
②非营利组织的捐赠收入、拨款收入一般享受税收优惠，甚至未被纳入征税范围。对存在营利性收入
的非营利组织，即视同一般企业进行征税。
⑸管理职能①政府基本职能：政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能。
②非营利组织作为公共物品提供者可克服政府垄断机制的内在局限性。又具有独特社会职能与政治职
能：社会沟通职能，社会裁断职能，社会调节职能，社会协调、代理职能，社会文明倡导职能，政府合法
性资源供给者职能，政府权力监督者职能，民主价值观培育者职能。
⑹管理方法：强制性公共管理方法、诱导性公共管理方法、管理责任制、参与式管理方法
①政府主要使用强制性管理方法、管理责任制方法，辅之以诱导管理方法、参与管理方法；②非营利组织
运用诱导管理方法、参与管理方法，辅之管理责任方法，极少强制性管理方法。
五、非营利组织与政府组织的联系
1.政府从非营利组织输入信息。 2.非营利组织从政府输入信息。
3.政府以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、处理非营利组织之间的矛盾，以维护社会的安定和基
本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。政府与非营利组织关系既密切联系，也彼此矛盾：政
府管理过强、力度过大，对非营利组织结社自由是限制；放任不管，管理过轻，则造成非营利组织对政府、
社会公共安全和公共利益的消极侵害。
第二节 非营利组织的作用与局限
有人把国外非营利组织的作用概括为聚、立、推 3 个方面。
聚：
立：
推：
一、非营利组织的基本社会作用
①社会服务功能：中介服务和直接服务；
②社会沟通功能：沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场；
③社会评价功能：客观公正评价生产和消费的产品；
④社会裁断功能：没有行政级别、不受地域限制，当事人自由选择的公平独立裁断的组织；
⑤社会调节功能：按市场规则在资源配置中起具体调节作用；
⑥社会协调、代理功能：市场经济需要专门机构代理、协调多元利益格局；
⑦倡导社会文明职能：关心人类、坚持人道主义的社会价值观。
非营利组织发挥社会作用的主要途径：即传统途径与现代途径。
传统途径：非营利组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，种类与作用相当有限。
现代途径：非营利组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式提供各种
服务，作用更广泛、影响更深入。
二、非营利组织的基本政治作用
①政府合法性的资源供给者：法理型统治合法性资源由法律制度构成，根本原因是人民对规范自己的
制度的认同。政府合法性作为一种公共物品，只能由市民社会（公共领域）赋予。
②政府权力的监督者：自我组织公共利益公共意识影响决策、制约政府权力的重要社会力量；
③民主价值观的培育者：非营利组织自由结社、自我管理社会生活中逐步形成自觉自治原则；
④公民参政素质的促进者：培养公民正确参政观念，提高参政技能，引导理智参政。
三、非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能
①促进政府职能转变：承担政府为适应市场经济体制转移出的部分经济、社会职能；
②培育和规范市场：作为市场经济支持体系，不隶属于政府行政机构，能够公平公正客观；
③推动企业经营机制转换：政企分开需要非营利组织加强企业间横向联系和政府纵向联系；
④形成自律性的社会秩序：使社会与政府分离，通过整合依靠社会自律形成社会秩序。
四、非营利组织发展的局限性
①志愿组织的非志愿性：非营利活动所需开支与非营利组织能募集到资源间存在巨大缺口。
②独立组织的非独立性：非营利组织理论上应是独立于企业和政府之外的，现实发展中，三者间界限
十分模糊，一部分非营利组织与企业的活动没有区别。
③政府职能的虚假转移：非营利组织的兴起表面看是政府职能转移的过程，事实上并不能完全说明政
府职能就完成了转移。
④受到责任和腐败问题困扰：非营利组织成立的初衷是为公益事业，随着组织发展，结构和人员朝官
僚化方向发展，最终导致组织公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。
第三节 非营利组织的组织与管理
一、非营利组织的成立制度及其法律地位
非营利组织成立制度：①登报声明制度：指成立时无须任何手续，只需登报告诉公众；
②登记备案制度：指成立时需向政府登记备案存查。此两种均无须得到政府批准。
③许可批准制：指成立时要向政府申请，经政府审查并许可批准后方能成立。最大优点：有效维护国
家安全、维护社会公共秩序和社会公共道德，是对公民结社自由的限制。
许多国家非营利组织成立程序采取前两种方式，并取得独立法人地位。我国采取许可批准制。
二、非营利组织经费来源制度
①国外非营利部门资金来源基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。美英意日非营利筹资模
式是私人付费主导型，即私人付费是主要来源，其次公共部门支持，最后民间捐赠。
②我国非营利组织的收入来源主要是国家财政统包。因为传统非营利组织由国家兴办组建，财政统包
事业经费的供给。人们认为非营利组织活动是非产业化的，只有靠国家财政供养。
三、非营利组织的组织制度
①一般西方国家非营利部门的组织形式采取会员制，成员来自不同工作岗位，根据自愿原则、承认共
同宗旨、以会员名义集合而成松散的组织。
②非营利组织的管理方式一般实行民主议事制度，实行理事会决策体制。
四、非营利组织的设计与分工制度
⑴非营利组织设计与分工的部门化。
一般非营利组织的组织设计与分工有两种方式：①依据组织功能分工设置部门机构，常设置财务部、
人事部、计划部、推广公关部、募款部和业务执行部等。②按服务对象或服务内容设置部门机构，如儿童
福利部、青少年福利部、老年人福利部、残疾人福利部等。
⑵非营利组织设计与分工的层级化。
①非营利组织层级设计常需在最严密管制的正式组织与松散协调的非正式组织间权衡取舍。
②非营利组织常包括3个阶层：决策阶层；协调阶层（管理阶层）；技术阶层（操作阶层）。
五、非营利组织的绩效评价制度：国外非营利组织绩效评价体系用如下指标要素测量绩效：
效益（B）、效果（OC）、产出（O）、投人（I）和成本（C），分别代表非营利组织的货币成果、非
货币成果、非货币过程、非货币投入和货币投入。
我国过分重视德勤考核，轻视绩效，绩效评价随意性强、客观公正性差，浪费资源损坏形象。
六、非营利组织的运行机制
①内部激励机制：运行动力是服务对象满意程度和社会承认，是人最高层次的心理满足。关键在于培
育良好社会公共环境，建立内外部评估、监督制度，避免低效率的发生。
②志愿者参与机制：强调部分组织成员自愿无偿参与组织领导计划、经营管理活动。需要加强志愿者
的组织和培训，设立上岗服务证书和核算服务工作量制度，表彰奖励优秀者。
③人力资源管理与开发制度：个人或团队绩效付酬制。
第四节 非营利组织的发展现状
一、世界上非营利组织的发展概况
1.几乎所有国家，都存在一个庞大的非营利组织。2.非营利组织在不同国家间发展不平衡。
3.非营利组织就业人口包含大量志愿者。4.非营利组织在各个不同领域的发展不平衡。
5.从非营利组织收入来源看，比重最大是服务收费（49％），其次为来自政府的各种资助（40％），
最低的是各种慈善所得（11％）。
二、中国非营利组织的发展状况：随20世纪890年代经济体制转轨和政府职能转变迅猛发展。
我国非营利组织发展的问题：
1.政社不分。受传统计划经济体制影响，官办体制为主要形式，观念、组织、职能、活动方式。管理体
制都严重依赖政府，作为政府附属机构发挥作用。
2.经费不足。需要广开财源，宣传自己，申请项目；自力更生，自食其力。
3.能力不足。无法有效发挥企业和政府间桥梁纽带作用。
4.法制的缺陷。登记管理法律制度框架尚待完善，制度与实施主体间常发生摩擦不协调
5.政策实施中的不足。培育和监督管理脱节，重登记管理、疏过程监督。
第五节 非营利组织的发展趋势
一、非营利组织在西方国家的发展趋势
①努力提高知名度；②明确法律地位；③密切与政府的合作；④大力倡导慈善捐助
⑤提高公众的信任度；⑥实施专业化发展战略；⑦非营利组织的全球化
二、非营利组织在中国的发展展望：要清醒看到现实存在的积极因素：
1.社会基础在改善。随着经济发展社会繁荣，人们关心社会公益事业，凡事依赖政府的观念已被打破，
人们通过互助协商方式解决问题，为中国非营利组织发展提供重要的文化基础。
2.政治民主化在推进。多元化趋势使政府不再是社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，单位制
度观念淡化，基层政权选举为代表的政治民主化稳步推进，有利非营利发展壮大。
3.公民参与意识在增强。公民社会参与热情高涨，公众参与机制逐步发展健全。
4.非营利组织自身能力在提高。非营利组织在面临各种挑战和机遇面前，能力正逐步提高。
5.相关法制规范体系的建立。我国政府正在建立非营利组织登记管理方面的法制规范体系。
三、促进我国非营利组织发展的措施
⑴鼓励建立政府与非营利组织间合作关系；
①政府应认识到非营利组织的优势作用，鼓励促进其发展：贴近基层专业创新客观公正方式多样手段
灵活，是政府和市场的有益补充；
②非营利组织应摆正与政府的位置：是友好合作，不是对抗和取代
⑵创造良好的环境培育非营利组织发展；非营利组织产生发展的前提：国家政治体系高度制度化；经
济发展程度足以突破财政限制；社会自治传统、公民保护自我权利意识形成。
⑶政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策；
①改革成立制度：取消许可批准制，实行登记备案制
②取消“挂靠制”，保证非营利组织具有民间性等特性：成为民办官管的组织
③建立完善的行政管制和司法管制制度：管制追惩，正确引导
④建立监督和评估政策：管理非营利组织的主要手段，建立社会信用。
⑷非营利组织积极加强自身的建设；
①坚持民主作风，支持社会多元格局，促进社会自我管理改善；
②提高人员素质，加强人员管理：有效激励机制、民主科学的领导决策机制；
③保持对弱势群体的关怀：争取参与权利，争取社会公正，避免两极分化，维护安定团结；
④加强科学研究，保持创新能力：新技术、新生产方式、新社会组织方式。
第十讲 公共物品管理
第一节 一、公共物品：是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品
而言的共享性物质产品和服务项目。
表10-1
公共物品与
私人物品的
消费模式比
较
萨缪尔
森的定义：
纯粹公共物
品指这样的
物品或劳动，
即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。他还用数学公式对纯粹的私人
产品和纯粹的公共物品加以严格区别：
（1）私人产品：公式：
即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量()的总和，也就是说私人产品能
够在消费者间分割的。
（2）公共物品：公式：
即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量()实际上是该公共物品的总量（X），也
就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。
二、公共物品的特性
①效用的不可分割性：指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费特点。
②消费的非竞争性：指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享
用，也不会因此减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。
公共物品 私人物品
相对难以衡量产品的质和量 相对容易衡量产品的质和量
同时由许多人共同消费 一般只能由单个人消费
难以排除不付费的人 可以排除不付费的消费者
不存在个人选择消费与不消费 存在个人选择消费与不消费
一般没有个性化消费内容消费内容大量 存在个性化特征
付费与消费关系不密切 付费与消费关系密切
可以用行政程序调节消费 一般不能用行政程序调节消费
③受益的非排他性：技术上不能将拒绝为之付款的个人厂商排除在公共物品受益范围之外。
三、判别公共物品的步骤
四、公共物品的类型
四种不同类型的物品：（1）同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品；（2）同时具有排他性与竞
争性的纯私人物品；（3）具有非排他性与竞争性的公共资源；（4）具有排他性与非竞争性的准公共物品。
这四种物品可见图 10-3：
依据上述特征，并考虑到我国实际情况，下面列出常见公共物品，并作初步分类：
纯公共物品 准公共物品
国防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法规、宏观
经济政策与宏观经济信息、货币发行、环境保护与生态平
衡、传染病防治、消防服务、基础科学研究、意识形态传
播
基本农产品、能源、交通、通讯、城市公共服务、教育、
广播、电视、社会保障、产品质量认证、企业信誉评价、地
质勘探
公共物品还可分为三类：①实物性公共物品，比如国防、防洪工程、交通设施；②精神（规范）性公
共物品，如制度、理想和文化；③信息产品，信息本身可以复制，具有共享性。
五、私人部门供给的无效率的原因：两种效率损失
①公共物品的非竞争性消费使增加一个人消费引起的边际成本为零，按价格等于边际成本的资源有效
利用原则，对这一产品消费不应该收费。但新增加消费者的边际成本为零，并不说明提供这一产品不需要
成本。所以如果由市场提供，则必然会收费，阻止人们消费这一物品
②在消费是竞争性而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，即可能导致公
共物品供给不足。
效率损失意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。市场失灵，并不是社会不需要公共物品，市场失
灵后，政府公共机关负责社会公共物品供给，成为市场经济条件下政府的基本职能。
第二节 公共物品的供给及供给方式
一、公共物品供给的特点
①政府是公共物品的供给主体：通过税收、财政预算筹集资金，投入公共部门形成供给能力；
②公共物品的供给具有规模性：公共物品是大众需求、大众消费，需要规模供给；
③公共物品的供给往往无差异：公共物品以大多数人利益为价值取向，不可能单独消费；
④公共物品的供给具有非均衡性：公共物品需求不确定性，供给总是滞后或超前于需求。
二、官僚主义与公共物品的供给：这里所论“官僚主义”是政府机构和官员行为的同义语。
西方学者用追求公共机构权力最大化解释政府机构和政府官员的行为。
政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品的差别：
①政府官僚机构中不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏刺激降低公共部门服务效率。
②政府机构官僚不以利润最大化为工作目标。追求利润必然降低成本，不以营利为目的政府机构提供
公共物品，往往与较高的成本相伴随。
③公共物品常不以价格形式出售。社会成员对公共部门工作评价时，敏感程度低于市场价格。
④实证分析表明官僚对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最
佳的产量水平。图 10-3（A/B） 有助于解释这个结论：
三、公共物品有效供给的条件：公共物品必须由公共部门来提供，如何有效率地提供呢？
任何一种物品的市场均衡产量、价格由其供给曲线和需求曲线的交点决定，需求曲线应与该物品消费
方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该物品生产方的边际成本曲线相一致，这样，社会边际收益对于
社会边际成本，帕累托最优得以实现。
我们推导公共物品有效供给实现条件前，有必要先回顾私人物品帕累托最优供给量的决定。
（一） 帕累托最优供给量
1. 私人物品的有效供给：图 10-4 私人物品的最优供给
2.公共物品的有效供给：图 10-5 公共物品的有效供给
消费者的出价是与其消费公共物品获得的边际效用相一致的，所以所有消费者出价的总和就是其边际
效用的总和，即社会边际收益。这样，在 E 的社会边际成本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。因此，
公共物品帕累托最优的实现条件可具体地写成：
公共物品的价格事实上就是税收，公共物品有效供给的分析是假定以个人交纳的税收负担公共物品的
生产成本，税收应由个人收益程度决定，实行差别税收，这称为税收的收益原则。
（二）林达尔均衡（Lindahl Equilibrium）
图 10-6 林达尔均衡
公共物品有效供给的关键：消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公
共物品的需求，相应承担公共物品的成本。这也正是公共物品有效供给的困难所在。
“搭便车”行为使公共物品实际供给水平远低于最优水平；或“夸大需求”导致过度供给
必须设计一种能准确揭示人们偏好的机制，实现公共物品有效供给。
四、混合物品：仅具有公共物品部分特性的物品，即广义的准公共物品。
（一）混合物品的分类：从考察混合物品的性质
⑴拥挤性的公共物品：混合物品的一种，指那些随消费者人数增加而产生拥挤，从而会减少每个消费
者从中获得的效益的公共物品或服务。效用虽然共享，但消费上具有一定竞争性。
图 10-9 拥挤性的公共物品或服务
⑵价格排他性的公共物品：另一种混合物品，指那些效益可以定价，可以在技术上实现排他性的公共
物品或服务。这类物品或服务的特点是①它的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；②它在受益上却
可以排他，即谁花钱谁受益。
（二）混合物品的供给
①理论上理想化的说法：私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非
市场方式提供；②实践上，很难将市场供给和政府供给截然分开。许多物品或服务上，二者相互交织，突
出表现在混合物品或服务的供给上；③混合物品或服务的共同特点：既可由私人部门通过市场提供，也可
由政府部门给予补助的办法通过市场提供。
1、拥挤性公共物品的供给。收费实现排他性。2、价格排他性公共物品的供给。生产和消费上很可能
产生正的外部效应。必须由政府补贴，否则供给不足。
五、公共物品供给的变化趋势
①公共物品供给主体的多元化：社会团体、公益组织、私人投资者、营利性公司；
②公共物品供给结构趋向丰富：划分消费群体消费层次，提供特定公共产品；
③公共物品供给质量日趋提高：需求更高、客观条件更好、市场机制促进。
第三节 公共物品管理中的政府行为
一、政府提供公共物品的方式
（一）政府提供不等于政府直接生产：公开招标、管理合同、租赁协议
（二）政府供给的两种方式：
⑴政府直接生产：纯公共物品、自然垄断性很高的准公共物品；
⑵政府间接生产：政府利用预算和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产。实质是：
在公共物品生产过程中引进市场和私人力量。
方式有：①政府与私人签定生产合同②授权经营③出让经营权④政府经济资助⑤政府参股。
二、改革政府在公共物品管理中的行为***
⑴应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域。政府应从绝大多数私人物品直接生产领域
退出，通过拍卖和股份制改造等方式，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共物品领
域，增加这些领域的政府投入，改变公共物品领域政府进入不足、公共物品供给短缺的现状。如：
①意识形态②货币稳定、国际汇率、利率、金融信贷体制稳定③高风险具有战略意义的新技术产业④
法制建设和社会保障体系的完善，保证自由、公正、食品、医疗、教育、养老。
⑵应完善公共物品的提供方式，将政府直接和间接生产结合起来，提高公共物品的供给效率。
①具有规模经济效益的自然垄断性公共物品，通过生产合同由私人企业提供；
②外部性显著的公共产品，通过经营许可制度授权私人企业生产经营；
③盈利性不高或预期收益较高但风险较大的公共物品，通过各种形式经济资助支持私人企业生产经营；
④初始投资较大的基础设施类公共物品，通过参股形式向私人企业提供资本和分散私人投资风险，与
私人企业共同承办。
⑶公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，允许鼓励私营企业生产和经营公共物品。
⑷将市场机制引入公共物品供给领域，使该领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。
⑸应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。应根据公共物品公共性程度和规模
经济大小，明确各类公共物品应由哪一级政府负责提供，明确中央政府和地方政府的事权和财权划分。
第十一讲 公共部门战略管理
第一节 战略管理与公共部门战略管理
一、战略管理概述
（一）战略（Strategy）与战略管理的发展
“战略”一词源于希腊文，最早用于军事学，意指“在战争中使用的取胜的策略”，其后在政治学中得到应
用，被用于描述有计划地运用权利和影响贯彻国家目标的活动。
（二）战略管理：是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的
战略目标的一系列决策与行动。
弄清与战略管理有密切联系的3个概念。
1.战略管理与战略规划。两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧
重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。”
2.战略管理与非战略管理。战略关注总体目标的制定与实施，战略管理是集中组织所有资源来达成组织
战略目标的决策与执行活动。非战略管理只涉及总体目标中的部分目标的实现。
3.战略管理与功能管理。战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重
内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者
只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。
（三）战略管理的特征
1.全面性。2.长期性。3.方向性。4.目的性。5.统一性。6.重大性。7.主动性。
二、公共部门战略管理
（一）公共部门战略管理产生的背景
1.对公共部门的批评和政府角色的调整。科层官僚制的僵化要求公共部门角色转换；
2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响。灵活弹性的管理模式；
3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台。计算机、网络技术的信息化冲击；
4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强。
（二）公共部门战略的类型
根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度（积极行
动或者消极行动）的不同，可以将公共部门战略分为 8 种类型。
图11－1 描述了在不同的环境类型和组织行动性之下，组织采取的 8 种战略管理类型，
其中（＋）表示此种战略是有效的，而（－）则表示其可能是无效的。
图11－1 与公共部门环境相匹配的战略
环境类型
战略的种类
8种战略管理类型***为：
1.支配者型战略。强调用行动应对快速出现的新需求，极少考虑对合法权威的回应。运用强制力自由选
择行动需要，无需对其行动负责。
2.指导者型战略。增加对重要需求的回应度，属于中等到高等的行动取向的战略，对其行动承担中等程
度的责任。
3.造势者型战略。研究每一个信号，以确定行动是否有保障，不断公告将要采取的行动，但不能对问题
进行定性，也没有对问题进行优先顺序排列，结果日常工作被大量不重要的问题充斥，想做的事情与能做
的事情之间有相当差距，事实上很少将这些行动付诸实施。
4.适应者型战略。与造势者型战略同属低行动型战略，但适应者战略在问题议程上注入更多行动成分，
通过一系列行动管理其所熟悉的局部环境，因此相对积极，使其在相对平静的环境中仍是有效战略。
5.流浪者型战略。如组织处于平静环境，面临环境要求也很少，就有可能采取流浪者型战略，这是偷懒
型的战略，组织目标模糊，人员无所事事，基本没有行动。
6.官僚型战略。只为非常明确的需求采取适度的行动，只依赖常规和标准程序采取行动。在平静环境中
这是最低限度可以被接受的战略。
7.妥协者型战略。实行这种战略的组织面临明显的行动需求，在组织资源有限情况下按照对顾客需求的
优先排序分配资源，其战略变革具有一定的长期性。
8.共生者型战略。最主动的战略。由于所处环境和社会需求的急剧变化，共生者战略要求加强部门组织
间的合作，通过建立统一的机构或部分职能的让渡来整合职能部分重叠的不同组织，满足顾客突然发生急
剧变化的需求。
第二节 公共部门战略管理的实施
一、（一）战略规划：是在环境分析基础上拟定战略的过程，是将战略意图转化为战略决策的过程。
目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。好的
战略计划包括：
①战略范围、②资源分配、③本身战略范围的机会和威胁、④最佳协调资源配置和竞争优势。
（二）战略规划的步骤
1.达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组。通过三步发挥作用：
①搜集信息和理念②综合信息和理念③抉择。阶段转换是根据标准确定行动优先程度。
2.构建组织目标。政治权威网络和众多利益相关者的要求形成公共部门的环境背景，导致公共部门目标
模糊不清。以理想代替目标，准确具体表述长远目标，有利折衷各方争论。
3.进行环境分析。战略管理注重组织环境分析评估。
4.确立战略议程。确立议题处理的先后顺序。需要定期检查修正战略议程，保持动态性。
5.制定备选战略。以SWOT分析为基础，考虑组织理想的前提下，提出具体处理战略议程每个议题的行
动方案。常采用渐进式战略，在机会和威胁间取得平衡。
6.作出战略抉择。综合比较选择最优。
战略管理环境分析评估方法：SWOT分析。目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于
通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。
经过SWOT 分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：
①SO（strengths－opportunities，优势－机会）战略：是发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，
所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。
②WO（weakness－opportunities，弱点—机会）战略：目标是利用外部机会来弥补内部弱点。运用这
一战略的基础是，组织存在外部机会，内部存在弱点，妨碍着外部机会的实现。
③ST（strengths－threats，优势—威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。
④WT（weakness－threats，弱点—威胁）战略：这是一种在减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁
的防御性战略。
二、战略实施：将构想转换为现实，注重行动效率。具体内容***：
（一）建立与组织战略相适应的有效的组织结构。
原因：组织结构决定目标政策的制定，影响所有战略实施活动；组织结构决定资源配置。
设计组织结构的原则：
①组织结构选择应与组织实施的战略相一致；②组织结构应有弹性；
③合理安排职位；④责权相符；⑤控制幅度适当
组织结构设计步骤：
①分析组织战略选择及未来环境（内部外部）对组织结构的要求，结合现有结构优劣分析，明确组织
结构变动方向；
②依据设计原则形成几个可供选择的结构模式方案；
③由战略管理小组召集专家选择合适的结构模式
模式转换：①渐进式：平稳，少摩擦；②激进式：彻底完整；震动风险大
图 11－2 钱德勒的战略—组织结构关系图
（二）合理配置资源。
①优先考虑战略资源配置；②对组织内部资源进行再分配；③请求资源筹集
（三）建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。
①对战略拥护者：增强信念、介绍推广、邀请加入战略管理小组
②对战略反对者：防止其消弱拥护者力量、防止结成反对同盟、沟通妥协至少保持中立协议
③对未确定的利益相关者：加大解释宣传、表明战略受支持率、促使其加入支持者队伍。
三、战略控制：是监督战略实施过程，评估战略实施的绩效，并依据评估结果调整、修正，甚至终止
战略的一种活动。
（一）战略控制的内容：
1.前提控制。对诸如组织外部环境、内部形势等形成组织战略的基础因素进行系统、连续的监控，以确
定组织战略形成的前提是否依然成立，有否发生变化，发生何种变化及发生变化的原因等。如果前提发生
变化，相应的战略也应随之变化。
2.实施控制。看战略实施是否按预定轨道前进，资源配置是否恰当，战略实施实际结果是否达到预期目
标，战略实施是否按原计划完成等。这一过程的关键是建立明确的绩效评估指标。对战略实施的监控，是
确认组织战略能否继续成功实施的前提。
3.战略调整。通过对战略前提和实施的控制，依据组织所呈现的具体情况及发展趋势，做出持续战略、
修正战略、重组战略或是终止战略的决定。
（二）战略控制的方法
1.预先控制方法。特点：先确定战略控制标准；编制控制对象行为程序，即战略实施计划；根据预定程
序实现战略目标。防患未然，及时纠偏，避免时间滞后，减少资源浪费。但由于环境不确定性，实际并不
适用。
2.反馈控制方法：优点：保证目标实现又具有一定灵活性适应性；缺点：事后调节资源浪费；
3.动态控制方法：特点：控制标准确定后，不预先设计控制程序，紧随目标，随机应变决定控制行为。
面向未来但环境不确定性更大，控制难度更大。
第三节 公共部门战略管理的问题与改进
一、（一）公共部门战略管理的问题***：批评意见：
1.描述失实。正式的战略计划过程被描述得比实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。设计过于抽
象，对在任何人类组织中起作用的社会—政治的动态现象未予考虑。
2.过程过于呆板。面对要作出快速反应、迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。
3.正式的过程与创造性和革新相违背。战略计划过程自身是改革和创新的，但在有的情况下，可能会有
与创造性和改革观念相对抗的倾向。
4.引进公共部门出现一系列问题。公私部门差异巨大使在将企业战略管理引入公共部门时出现一系列问
题。战略管理在私营部门中的成绩表明它是有相当效果的模式，但把它完全照搬到公共部门就会产生问题。
如目标问题，公共部门发现很难给自己的行动确定清晰的目标。
5.责任问题。如战略是组织制定的，其内容若损害政治官员的利益，会造成追究责任的问题。当战略是
政治过程总体的组成部分时，它应是排斥政治的，不应将责任问题与战略问题挂钩。
6.目标设定的困难。公共部门由于自身公共性，往往存在多重目标，这些目标间又经常相互冲突或矛盾。
组织目标含糊不清使公共部门组织在设计战略目标时困难重重。
7.公共部门行政人员短暂任期造成的问题。公共部门行政人员频繁调动与战略管理长期性产生矛盾，既
影响战略管理持续性与连贯性，也影响决策者对实行战略管理的积极性。
（二）对公共部门战略发展计划存在的制约因素：
1.对目标选择的制约因素。战略管理目标选择的灵活性有限。
2.可供公共部门战略管理执行人员选择使用的手段有限。
3.目标与手段的配合经常受到制约。目标与规划应紧跟瞬息万变的情况加以调整。
二、公共部门战略管理的改进
①战略管理思维比计划更重要。积极应对环境变化和挑战。
②重视战略规划与战略实施间的有效配合。打破部门障碍，建立目标和手段相结合的组织机构和工作
程序，重视各级管理人员对战略规划设计的广泛参与。
③重视战略管理的实施。保证战略实施的持续性、长期性、循环往复的过程。
④重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。⑤重视组织长期目标的设计。
第十二讲 公共管理的新策略
第一节一、企业型政府（Businesslike Government）：是与“官僚政府”（Bureaucratic Government）相
对应的，是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，
他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。
①与“官僚政府”相比，“企业型政府”是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求
（或称消费者需求）为导向的、具有高效率和高效能的政府。严格说为“企业精神政府”或“企业家精神政府”。
②“企业家”并非专指私人部门从业者，“企业家”是能够把低产值的经济资源转移到较高生产力，并获得
较大收获的人。“企业精神”即应用创新方法使用资源，以使生产力及效用极大化。在公共领域内设计、执行
创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率的工作者，即被称为“公共企业家”。
③企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场导向的观念
下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力。
二、企业型政府的原则：奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出“企业化政府”的10原则：
1.起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。在公共管理过程中，政府不应无所
不在，政府主要任务是制定合乎公平正义的政策（掌舵），不是直接提供某项服务（划桨）。
2.属于社区的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。政府应把自己的触角更多地
深入于社区，将控制权由官僚组织转移到社区民众，鼓励公众关心并参与公共事务，减少官僚控制。
3.竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助公共服务品
质的提高，政府应将竞争观念注入其服务与产出之中，以取代传统独占的观念。
4.任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。政府运作以目标和任务为导向，认清任
务的优先次序，借以集中精力并有效支配资源。
5.结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至产出或结果。政府对其施政
结果负责，并将其作为衡量的标准。
6.顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要。政府以顾客为
本，针对顾客的需求来提供服务，倾听顾客的意见，把创造民众利益、服务民众作为政府目的。
7.企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。政府财政强调开源与节流并重。传统
财政理论片面强调节约开支，企业型政府则努力从管理人转变为企业家，强调成本意识、节约意识及增加
利润的观点，认为机关应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。
8.前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。事先的预防重于事后的补救。企业型
政府重视战略思考和长期规划，通过预见性决策，用少量的费用预防问题的出现而不是用大量的费用治疗
出现的问题，危机管理的能力较强。
9.分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。企业型政府讲求分权的管理
理念，下放决策权，发挥地方政府或派出机关的功能；增加员工自主权力，通过集体努力提高生产力。
10.市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。企业型政府是积极、
主动、非官僚化的，它抛弃对行政性计划的特殊偏好，将自己的职责定位于组织市场，并努力将市场机制
引入到公共部门的管理之中。
三、企业型政府的设计策略***依据上述原则归纳出10条企业型政府的设计策略。
1.起催化作用的政府借助契约外包、特许制、抵用券及税收，实现“划桨”到“掌舵”转型。
2.属于社区的政府通过财政支援和授权，并提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务，
只有这样，政府才能确实掌握社会问题，真正了解民众的需求，造就有高度自助能力的市民，形成共同的
治理结构。
3.竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统之竞
争机制，来提升生产力的量及品质，满足公共服务需求的。对外，政府通过竞争性招标方式，促使各私营
部门之间为提供公共服务而展开竞争；对内，政府通过工作竞争机制，促使各公共部门之间展开以“赢得顾
客”为目标的质量竞争。
4.任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大量内
部规章制度，并从根本上简化工作及法规，在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引，发挥创意，
以弹性、有效、便捷的方法完成任务。
5.结果导向的政府改革传统的事前审慎、事后草草的通病，强调工作的实际结果，采用全面质量管理和
绩效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩效测量的基础上实施新的激励机制。衡量绩效的标准主要有二：
成果（outcomes）和产出（outputs）。
6.顾客导向的政府改变传统行政管理作业流程，建立顾客回应系统，建立“服务需求调查”、“顾客服务标
准作业程序”等，将资源直接交予顾客，供顾客自主选择，提升公共服务品质。
7.企业化的政府亦即开创进取型的政府，不仅关心预算，而且关心产出，重视成本效益关系，采用开创
基金，提成分红制，创新基金等激励手段，增加政府财源；同时重视节省政府开支、提高行政效率，多途
径来解决政府财政困难。
8.前瞻性的政府通过使用战备规划、未来愿景及其他手段，提高预见能力。为了延长决策者的时间跨度，
它们重新设计预算制度、会计制度和奖励制度，针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策，做到防
患于未然。
9.分权化的政府通过组织结构扁平化，减少行政层次，疏浚行政信息传递通道，通过广泛行政参与、授
权部下，分散公共机构权力，鼓励一线工作者自我决策，调动各方面积极性。
10.市场导向的政府尽量利用现有市场机制，如财富税、污染费、税收刺激等，解决公共问题；运用市
场力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运风险，协助政府处理公共事务，
刺激政府机关提高效率。
政府再造“5C 策略”：奥斯本和普兰斯特克将上述10项策略整合：
1.核心策略。政府首要任务是认清政府角色，决定公共系统与组织的目的，即应先有适当定位，后界定
发展目标和策略。任何目标不明确或目标过于多元与冲突的组织，难获得高绩效。
2.结果策略。引进市场、竞争、契约外包等观念，实施企业管理、竞争管理和绩效管理，增强公务人员
的创新动力，以创造更高的绩效。
3.顾客策略。改造组织与顾客之间关系，了解顾客需求，变更组织结构符合并顺应顾客需要。具体策略：①
使顾客（民众）对政府部门有选择的机会；②使顾客对政府部门的选择以竞争为前提；③政府应建立顾客
品质保证指标，以便评价；④政府是倾听顾客的声音。
4.控制策略。将重大决策权从官僚层级手中下放至社区。从以往惯用的繁琐法规与命令式的控制，转变
为与社区或执行组织分享任务和职责，来达到控制的目的。
它包括3个层面：①组织授能，即去除各单位的管制规章；②员工授能，即去除各单位内部的层级节制；③
社区授能，即运用社区组织，协助政府推动事务。
5.文化策略。此处文化指员工价值、规范、态度与期望，目的在于确保每一政府部门每一位员工均能产
生为顾客提供有价值的服务、为顾客服务是他们的工作责任的思想。
它有3个途径：①改变习惯，即以顾客立场改变工作习惯；②感情承诺，即在心理上对顾客认同、承诺；③
建立必胜的心理模式，即强化员工的自我控制，向必胜目标努力。
四、企业型政府的局限与问题
①企业型政府最主要局限：政府部门无法，也不应该用私营公司的理念来运作，不可迷信私企管理。
政府必须扮演管制者的角色，不能只强调效率、成本，必须也考虑公平、正义、人道等层面的价值。公共
部门改革必须兼顾公共部门的特质，不能一味照搬私营企业组织结构、工作程序与行为模式。
②企业型政府在致力创新与改革的同时，势必带来风险的增大，正像再成功的企业也可能出现经营不
善、投资错误，甚至遭市场淘汰一样。
③企业化政府强调的弹性、灵活、授权等原则，也面临执行者“道德风险”的问题，甚至可能出现贪渎舞
弊等现象。
五、企业型政府对我国的借鉴意义
①企业型政府提供了解决政府问题的新途径，即通过公共行政内部的经济化或内部市场化来保障体系
的活动，进而完成公共的使命。
②企业型政府的理念有助于我们重新认识政府的角色，处理好在市场经济条件下政府与市场、企业和
社会的关系；进一步理解政府治理的含义，完善宏观调控机制，整合政府、企业、社会组织的资源，形成
新的管理模式，共同承担责任提高行政效率。
第二节 公共服务的民营化
一、民营化***：指政府利用市场或私人部门（营利、非营利）执行公共项目，参与公共服务的生产及
输送过程。包含：政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间
部门经营，政府只承担财政筹措、业务监督，及绩效成败的责任。
民营化概念的核心：更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求，在产品、服务的生产和财产
拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。
民营化最显著的特征：将市场机制引入公共领域，基本原理是政府同私人企业及独立组织订立契约合
同来提供公共服务，把公共资产卖给私人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业，聘用顾问人员，
分配政府赠券，出售特许权，给予补贴，及其他一些选择。
二、民营化的原因、优点与目标
（一）公共服务民营化的原因：
预算、管理、公共企业责任、政府角色“正确定位”等。虽然上述弊病在民营部门同样存在。
（二）民营化的优点
1.降低成本。竞争市场提升管理效率和降低生产成本。研究表明：公共服务的竞争性外包平均降低 25%
－30% 的成本，政府每年增加 50% 的收入。
2.提高服务质量。私人部门比公共部门确有较高的服务水准；在社会服务领域，非营利组织所承包的服
务比公共部门提供的服务好。
3.增加选择机会。公共服务民营化政策促进不同输送系统发展，使公民有选择服务的机会。
4.整合民间资源用于国家发展。公共服务的民营化解决政府资金不足、智慧不足、管理能力不足等问题，
有效将民间资源整合到国家发展中。
5.示范效果。大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争压力，通过公共服务民营化，可以对政府及政府
人员造成压力，促使他们改进服务，提高绩效。
（三）民营化的目标：A.利用市场经济“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质
量；B.针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以缩小政府活动和政府职能的范围。
具体目标：①减少政府开支和债务②增加政府收入 ③减少政府在经济和其他方面的干预
④建立与强化市民社会，弱化政府社会角色 ⑤改革官僚制，获得公众支持
⑥提高公共服务质量和人民生活水平
三、民营化的类型***：根据萨瓦斯的研究，民营化有以下3种基本类型。
（一）委托授权，又称“部分民营化”。政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责
任。它要求政府持续的、积极的介入。具体形式：
1.契约外包。即政府与民营部门签订合同，将部分货品或服务委托民间提供或办理。
2.特许权。指由政府提供给私营部门，如水电、煤气或交通运输业者经营权，但政府保留“价格核准权”，
费用则由使用者承担。若申请经营者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众和政府来共同决定核准权。
3.补贴，（包括补助金）。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等形式，形成“诱因操作”，吸引民营
部门参与公共服务，并使得该部门可以就其提供的服务向公民索要较低的费用。
4.抵用券。由政府核发给有资格使用的民众，指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济
就是通过此种方式来实施的。
5.强制。这也是委托授权的一种形式，指由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业
保险金，即是由私营部门为支付分担或共同承担若干社会安全责任。
（二）撤资，又称“移转型民营化”。意味政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，公营事业或资产转
移向民间。像委托授权一样，撤资需要政府采取直接的、明确的行动。与委托授权不同，撤资总体上说是
一次性工作。撤资的方式：
①出售，即把企业作为一个可继续经营加以出售；②赠与，即无偿移转。出售和无偿移转的对象可以
是事业机构现有员工、产品使用者或服务对象、社会大众，及市场上现有其他私人企业，或事业机构原有
之所有人；③清理结算，即对经营绩效不佳的公营事业，可通过削减预算、关闭工厂，及出售资产等方式
使之退出市场。
（三）替代，也称“政府淡出”。当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会需求，民间私营部门则
意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众需求。与要求政府积极
行动的委托授权和撤资不同，淡出是消极和间接的过程，即政府以消损的形式逐渐被民营部门取代。替代
的形式：
1.功能不足之替代。即政府不能满足社会需要时，由民间加以补充。又称“民间补缺”。
2.政府撤退之替代。随私人企业规模及市场占有的逐渐扩张，公共部门缩减规模及资源的投入，以利于
私人企业发展。
3.放松管制之替代。通过法令修订，允许私人企业对本由公有独占市场环境进行竞争和挑战。
四、民营化的过程及其管理：公共服务民营化内容主要包括 10 项：
1.树立民营化坚定政治决心。是实施民营化最重要前提，否则民营化过程注定会失败。
2.对全过程作出明确的责任分工。需要权威、资源、有识之士，且经常需要咨询专家。
3.对民营化项目设定清晰的目标。存在许多可取但冲突的目标，必须对目标设定足够关注。
4.选择合适的民营化形式。 5.进行必要的立法改革。
6.设定良好的民营化程序：竞争性招标、通告、标价和竞标者公示、监督等。
良好程序主要标志：①用公开、公平的标准审核投标者资格并从中选拔获胜者；②设置合理的时间表；③
确定有关经营绩效、支付额和未来投资要求的明确标准。
7.聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值。评估可以使用很多方法进行，例如打折现金流、清
算价值、替换价值、账面价值或者比较价值。但是，最有效的尺度是通过拍卖、招标、股份公开出售等竞
争过程而确定的市场价格。
8.解除来自组织内部的阻力。通过允许内部成员与外部企业公平竞争，妥善安置被裁人员，设置再培训
项目，保留养老金，提供社会保障，发掘成员企业家潜能，帮助再就业等方法，善待组织内现有成员。
9.克服来自公众的障碍。民营化并不必然意味着一切由市场定价，还有其他形式，例如必要时可对消费
者提供的各种补贴。应努力消解公众对民营化可能伤害弱势群体的担心。
10.向公众普及民营化方面的知识。应当让公众了解什么是民营化，为什么要实施民营化，民营化可望
解决哪些问题，民营化的长、短期效果如何，怎样推行民营化，民众从中将获得什么收益等等，从而获得
公众支持。
五、民营化的局限***
①由于政府部门与市场部门本质上的差异，政府许多业务和服务很难民营化。
②民营化是否真的比公共机构更经济、更有效，是个问题。民营化效率绩效，难以简单判定。
民营化的问题：
1.关于公共责任问题。民间组织盈利取向，可能使民营化的公共服务，在最高效率、最低成本的指导下，
忽略社会责任与公共利益。
2.特权与贪污。承包商或代理人和政府官员都可能因自身谋利需要假公济私，欺诈贪贿，民营化为不法
官商勾结提供了便利条件。
3.公共服务的不公正。公共服务转至民间机构，使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量，而
那些付费能力低或无能力付费者只能得到较低等的服务，导致社会服务等级化。
4.投机取巧。民营机构关心利润获得，对不具有经济效益的公共服务取巧规避，只从事较有利的事项，
使民营机构所提供的公共服务无法满足社会公正性与社会外部利益。
5.管理问题。民营化过程中，由于信息不对称，政府部门缺乏对被委托者的有效监控，便容易出现“逆
向选择”和道德风险问题。
关于公共服务民营化的争论焦点：
（1）经济性；（2）管理和效率；（3）从意识形态上讲，政府在社会中应扮演的角色。
从现实看，尽管理论上存在争论，实践中遇到阻力，民营化仍是各国行政改革的基本策略。
六、各国的民营化及其对我国的启示
（一）英国的民营化实践：①英国是第一个制定大量民营化方案的国家。
在11年任期中，撒切尔政府共出售40%的国营企业。民营化的政策，在英国成为一条不归路。
②其他国家相继效仿英国民营化方案，到1992年为止，全世界有7000多家公共企业（其中发展中国家
企业占2000家）被私人买断。
（二）BOT 模式及其在各国的应用
模式：是公共工程民营化的基本模式，是公共服务民营化的具体表现。它由兴建、营运、转移3
个阶段构成，即由民间部门组成特许公司，与政府签订合约，在政府特许年限内由特许公司自备资金兴建
工程；工程完工后，政府给予民间公司一定年限内的特许经营权，以回收成本，并取得合理利润；民间公
司经营期满后，将产权及经营权转交给政府。
①BOT可理解为兴建（Build）、拥有（Own）和转移（Transfer）。
②广义地说，BOT泛指以各种特许合约方式进行的所有权与经营权转移的计划。
在各国应用：各国政府普遍采纳BOT 模式，以解决公共建设所面临的财政困难。
①据统计，1985至1993年，在全球BOT市场中，特许值总量50％为发达国家拥有，案例的数量以发展
中国家为大宗，占总案例66％。据世界银行资料，1984到1995年，全球8大新兴BOT 专案，总金额近 551
亿美元，包括中国核能发电厂，英法海底隧道，日本关西国际机场等。
②亚洲是BOT模式极具发展潜力的地区之一。以我国为例，在长江三角洲，珠江三角洲，长江沿岸的上
海、南京等地，都有发电厂、地铁、国际机场等重大公共建设采用BOT模式。
③BOT模式由于引进民间资金兴建工程，大大缓解政府财政困难；民间经营和管理较有效率，工程质量
较有保障，也比较不容易受外界因素影响，成为公共服务民营化最常见的形式。
（三）民营化对我国的启示
1.实施公共服务民营化不可全盘效仿西方，要慎重行事。公共服务民营化是当前和未来一段时间内世界
性政府再造的重要手段，也是我国行政改革的重要措施。但政府应该在什么样的环境下保留所有权及应该
在什么样的环境下出让所有权仍然值得认真思考。
2.公共服务民营化后，政府责任依然存在。原因：①公共事业即使民营化，仍然具有重要政治意义。②政府
一开始并没有建立竞争框架，使得以后引入竞争相当困难，需要政府持续介入。③企业潜在“掠夺性”往往导
致市场无序竞争，需由政府通过建立行业管制机构、制定管制制度加以控制。因此，民营化的成功是建立
在一个健全的政府功能基础上的。
3.民营化可以通过许多不同的技术与方法来实现。各级政府应善于学习，善于创新，针对具体实际，灵
活运用多种技术方法，推动民营化的进程。
第三节 公共管理的顾客导向
一、公共管理中的顾客：①是个比拟说法，将政府与公众之间的关系比拟为市场中企业与顾客的关系。
对企业而言，顾客是指具有消费能力或消费潜力，会购买产品或服务的人，购买者是否满意，决定企业的
兴衰存亡；对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，他们对公共管理的满意与否，
决定政府的品质与命运。
②与市场中的顾客不同，公共管理中的顾客，可分为外部顾客和内部顾客两种。
外部顾客：指组织之最后政策产出的受益者，包括直接与间接受益者，即政府机关直接或间接接触的
对象，通常称之为人民，俗称老百姓；内部顾客：指公共组织内部参与组织管理和运作的成员，他们是公
务员，是为民众提供具体服务的服务者和行动者。
二、公共管理顾客导向的内涵
1.站在顾客本位进行思考。组织关心的是顾客而非自身，重视的是问题而非产出。顾客导向的政府管理，
是“倒流程”政府管理方式。政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧围
绕顾客展开，一切从顾客需要出发，一切以顾客需求为转移，以顾客满意度作为政府运行的最大使命和考
评标准。
2.将顾客视为主要资产。组织真正的资产是顾客而非收支平衡、盈利增加或其他。组织一旦失去顾客，
就失去了全部资产。顾客导向政府把顾客视为组织主要资产，政府像管理其他资源一样对顾客进行管理。
3.以顾客满意作为组织目标。组织最终目标只有一个：顾客满意，组织工作重点在于达到顾客的合理期
待和愿望。顾客导向的政府必须做到顾客至上，民众优先，针对顾客需求生产和提供公共产品和服务，以
顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。
4.建立与顾客间的长期互动关系。①组织不仅根据顾客需要设计、提供理想的产品与服务，而且重视与
顾客直接互动，随时了解顾客期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。
②顾客导向社会中，公共服务系统以市民需要为中心设计，同时具备积极主动提供服务的工作人员，
及灵活应变、满足需求的服务策略，这样才能得到公众的支持。图示如下：
服务策略
三、顾客导向对公共管理的积极意义
（一）“顾客导向”的优点
1.可促使服务提供者对他们的顾客真正负起应有的责任；
2.使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预；3.可激发出组织成员更多的创新行为；
4.可让民众在不同种类服务间做多样选择；5.其产出较能符合大众的需求，不容易形成浪费；
6.能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益；7.可创造更多的公平机会。
（二）“顾客导向”的变革。具体体现：
1.从施政目标由专家决定，转变为对公民需求的考虑，即以人民需要和价值作为组织行动的指导，使公
共资源的投入与执行政策的过程，均能达到顾客期望的结果。
2.以成本效益为基础的效率标准，转变为对服务质量以及民众评价的重视。
3.从依法行政转变为“产品质量”的评估与改进，即从消极的控制转变为积极的服务。
4.管理理念由控制员工转化为获取员工的认同。
5.从对特定“功能”、“权威”及“结构”的服从，转变为对“使命”、“服务”、“顾客”以及成果的高度认同。
6.责任由法规强制，转变为公务人员自主性的建立与认同。
市民
服务人员服务系统
7.由一味的遵循“法规”、“程序”，转变为对问题彻底理解并找出解决问题的方法。
8.从“一条鞭式”的管理，转变为寻求民众的支持与认同。
实行顾客导向的政府，可显著提高服务绩效，融洽社会关系，较好地满足社会公众的多样化需求，同
时亦可较大地促进政府服务质量、服务效率的提高。
四、如何贯彻“顾客导向”
（一）实施顾客导向的途径、条件、方法
1.实施顾客导向的途径：①让顾客选择公共组织，促使组织必须关注顾客到底需要什么；②允许顾客控
制资源，并将其置于相互竞争的服务提供者之中，即竞争性选择；③顾客质量保证，即制定顾客服务标准，
并对那些很好满足顾客需要的组织进行奖励，反之进行惩罚。
顾客选择是实施顾客导向最基本的出发点，顾客选择制度有效发挥作用应遵循的基本准则。
（1）应有足够多的服务供应者为顾客提供真正的选择。
（2）顾客应能开发出服务提供者所需的足够资源。
（3）顾客应能获取有关不同服务提供者的质量、成本等明确、可靠、有用的信息。
（4）政府应精心建构市场规则，并实施这些规则。
（5）政府在构筑市场时，应特别关注公平的问题。
2. 实施顾客导向的条件
①组织成员对组织目标具有共同价值观；②制定计划的决定因素是理性而非个人权力地位；
③公共组织及其计划必须能承受外界的各种批评；
④行政机关结构与报酬体系应能对变革、调整、创新、替换等，采行支持性的措施；
⑤行政机关各部门要既能固守权力地位，又能释放部分权力。
3.实施顾客导向的方法
（1）努力提升公共产品和服务的价值；（2）尽力将顾客成本降低为零；
（3）强化政府内部顾客也是“上帝”的观念；（4）加强与顾客之间的交流与沟通
（二）各国落实顾客导向的实践：1.美国的顾客服务标准;2.澳大利亚的顾客服务标准
五、“顾客导向”的若干问题
（一）政府员工也是顾客 （二）顾客并不永远是对的
（三）顾客选择的局限
“顾客选择”是贯彻顾客导向理念最基本的途径。但顾客选择主要运用于服务职能，并不适用于政策职能，
在执行职能方面的作用也很有限。
