发几率。
(二)票据操作层面存在的风险
1．操作流程存在风险性。一是代理银行内
部对财政支付清算业务管理、操作程序等职责
权限没有明确规定，未分设经办人、审核人，整
个支付清算操作流程处理“一手清”，这无疑加
大了滋生风险的可能，支付信息记录随时遭人
为篡改使清算票据数据失真而造成财政资金
流失。二是清算票据的管理者、使用者为同一
人，未能相互分离、相互制约，加之对工作人员
管理上的松懈，作案分子如利用系统虚拟数据
信息票据谋取利益，容易得逞。
2．操作人员缺少风险意识。一是操作人员
对票据的风险观念认识缺位 ，将重要清算空白
票据随意摆放，对使用中作废的清算票据操作
人员可以“一撕了之”，通过系统重新操作生成
清算票据，操作使用上的随意性加剧了清算运
行风险的产生。二是操作人员从思想上轻视代
理职责，加之缺乏严格的运行制度和操作规
程，致使财政支付清算系统操作过程中的不严
密、不规范、违章操作或操作失误等问题，造成
清算数据提出票据差错而导致国库资金受损。
(三)票据风险防范方面埋藏的风险
1．票据安全意识不足。首先，从代理银行来
说，没有充分认识到票据安全管理的重要性，对
票据的管理与使用尚未建立规章制度，票据安
全意识缺乏，在实际工作中存在票据、印章管理
使用为同一人，这就为弄虚作假行为盗窃国库
资金提供了“温床”。其次，代理银行经营管理思
想上的偏差，注重自身经营，主观上对票据使用
的安全性重视程度不够，对票据管理所暴露出
的严重隐患问题及使用中的不规范行为视而不
见、疏于管理。
2．票据风险意识淡薄。受主、客观因素的影
响，代理银行对票据风险认识警惕性不高、安
全责任意识淡薄，支付系统软件仅安排一人操
作且随意调换 ，业务流程在一人完成的情况
下，加之票据使用的随意性大，道德风险的惯
性潜伏犯罪会给国库资金安全带来巨大隐患。
如：清算数据文件被恶意修改、伪造变造虚假
清算票据或捏造收款人空提票据等手段作案，
造成财政资金支付清算风险事故。
(四)票据管理使用方面隐藏的风险
1．未纳入重要空白凭证管理产生的风险。
内蒙古金融研究 2013．们
一 是目前代理银行对国库资金清算票据未纳人
重要空白凭证管理，相关部门从领取、已用、作
废剩余各多少无任何登记、记载，即使票据流失
或被盗，部门负责人、管理者心中无数。二是代
理银行忽视对支付清算票据的治理和风险的防
范，清算空白票据没有统一的管理，使用、作废
的票据也未作相应的销号处理，票据管理使用
上的疏漏面临的最大风险是国库资金失控。
2．清算票据传递重视程度不够带来的风
险。一是代理银行对支付清算票据传递工作不
重视，对其风险认识缺乏，对票据传递人员没有
严格的素质要求和实施有效的管理，在日常工
作中，临时性抽调其他不相关人员应付票据传
递工作任务的现象时有发生，清算票据传递环
节上的极易疏忽，增加了途中异常行为欺诈风
险。二是代理银行分配不能胜任内部重要岗位
且责任心不强、素质不高的人员担任票据交换
传递人员，并且更替变动频繁，这样不仅弱化了
要害岗位实质、忽视风险，而且很有可能致使受
不良影响的部分人员思想行为扭曲，利用工作
之便，采取替换票据方式，进行内部作案或与他
人勾结内外部联合作案。
3．证、章监督环节控制不严诱发着风险。一
是财政资金清算票据及印章的安全管理不能引
起代理银行的高度重视和关注，风险防范控制
的主动陛缺乏，普遍存在证、章分管制度执行不
严、一人兼管且稳定性差，控制不力，容易诱发
潜在票据风险。二是代理银行疏于对清算财政
资金证、章日常管理监督检查，对其安全使用缺
乏动态监管和有效的监督制约，制度环境内在
因素隐含较大的资金风险和隐患。
三、对财政性资金支付清算票据管理的建议
(一)建立健全财政『生资金清算票据管理机制
1．清算票据纳入法规管理。一是在“集中支
付”模式下，支付清算票据严管理尤为重要，针
对 目前票据使用管理现状以及潜在的风险隐
患，为保障清算票据使用的安全性，应将票据基
础关系引入法律、法规的条文中，以政策法规、
制度来保障国库集中支付清算运行风险。二是
清算票据已是结算财政性资金的主要工具，是
有效合法的支付凭证，因此，将清算票据引入
《票据法》中，以规范财政性资金清算票据行为，
从根本上消除票据随意使用风险，维护金融秩
序，防范化解金融风险，为划转国库资金创造良
金 融
广 角
68
工 作 研 究
好的法律环境，只有这样，才能有效地保护票据
合规、合法，才能保证票据清算职能的充分发挥
和顺利实现，确保财政资金安全。
2．票据安全依法合规运作。一是在“集中支
付”模式下，作为划转财政资金唯一的支付工
具，其必须充分体现票据特性，应设置出具有可
操作性、符合《票据法》中的支票特征，与一般支
票相比有其特定用途，以支付国库资金为内涵，
充分体现国库资金的支付命令，专门用于办理
国库资金清算特定票据，改变目前因票据使用
行为无约束现状而成为违法犯罪活动的目标或
工具，从而提高资金运转的安全性与高效性。．
二是为确保财政资金支付票据统一合规，纳入
《票据法》管理范畴的特定清算票据，应由省级
财政国库统一格式 、统一编号、统一印刷 ，并逐
级纳入重要空白凭证专人管理。实行 “财政国
库管理、代理银行使用、定期核对”，代理银行需
用时，必须到财政国库部门办理相关手续后领
取，也纳入重要空白凭证管理，建立登记簿 ，执
行使用销号制度 ，这样既有利于防范和化解国
库资金风险，维护社会经济秩序，更重要的是打
造支付清算信用环境。
3．建立健全监督制约机制。一是没有一个
良好的制度环境，保持财政资金运行稳定安全
就无从谈起，当务之急应建立、完善支付清算监
督管理法规制度体系和安全防范机制，财政部
门、人民银行、代理银行在清算运行中依法执行
各自所负的责任、权利和义务，彻底解决当前相
互监督制衡缺失状况，使票据风险得到有效防
范和控制。二是以防范财政资金风险为核心，
实行支付清算全程风险管理监督制度，财库行
三个部门之间形成严密的相互制约机制，以有
效的监督与制约加大支付风险监控 、预警和防
范力度，改变现行监管疲软的状态，用制度来规
范约束行为，切实保障财政资金运行安全。
(二)代理银行应重视支付清算票据风险并
采取有效的防范措施
1．强化票据风险防范意识。一是代理银行
要从思想上重视风险，树立警钟长鸣的安全意
识、责任意识、忧患意识，将集中支付清算风险
防范为己任，应切实转变重效益、轻风险的思想
观念，提高对财政资金支付票据管理工作重要
性的认识，严格按照“证、章分管、专人管理”的
原则，与内部重要空白凭证一样进行专门管理。
二是代理银行要从制度上控制风险，以财政资
金支付安全为首要目标，以降低差错率和规避
风险作为重要思想，对支付清算安全制定相应
的内控制度和管理办法，并以严格的制度执行
控制风险，严密保管、领用和作废票据登记制
度，防止空白清算票据的遗失和被盗用。
2．从严票据风险内控管理。一是集中支付
软件操作人员——经办人、审核人要分设控制，
明确责任，不得混岗操作，杜绝“一手清”现象发
生。二是本着合理分工，相互监督的原则，严格
实行双岗操作，在系统操作中注意输入控制和
输出控制，票据输入重要要素必须经过两人输
入检验，输出数据必须审查核对。三是选拔品德
端正、对工作认真负责的人员担任证、章管理、
系统操作、票据传递等要害岗位，对其人员调整
必须按制度规定并且要严格办理工作交接手
续，确保要害岗位传递环节的安全性，强化要害
岗位管理。
3．规范票据操作使用行为。一是对打印故
障致使清算票据不能使用需要重新打印的，必
须经部门负责人同意，并登记作废错打票据起
讫号，作废的票据附当日传票后，严禁违规操作
行为。二是加强票据领用、保管及使用风险管
控，按规定严格将保管和签发使用分开，杜绝非
工作时间清算票据随意摆放的现象。三是落实
专人保管和账实分管制度，并配备必要的安全
保管设施。建立票据保管领用、使用销号登记
簿，并按每份一元的假定价格纳入表外科目核
算，按序号使用、登记，定期与有关登记簿、实物
进行核对，保证财政资金支付工具的安全性。
4．构建风险排查动态监管机制。一是建立
集中支付清算实时监督管理机制，用以控制各
种违规行为或不规范操作，及时发现和纠正集
中支付清算业务活动中的风险点与疏漏点，把
好事中监督关，消除风险隐患，从监督中根除风
险。二是对支付运行过程中重要岗位人员实行
动态监管和重点监视，防止因管理工作失控、职
业道德失衡造成的行为风险。三是建立日常性
突击检查制度，重点对内部风险防范、内控制度
落实等监督检查，对于不照章行事、违反规定、
逆操作等问题，及时采取措施将隐患瓦解在萌
芽状态，有效防范支付清算事故发生，营建安全
良好的支付清算环境。
(责任编辑：李连俊)(校对：LJ)
