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开发区的开发与融资模式
建立科技工业园是世界各国发展高科技产业行之有效的重要措施，也是我国各省市发
展地方经济最有力的战略。实践证明在我国经济转型阶段，开发区这种形式有效地提高了
行政效率、创造了局部的良好基础设施条件、聚集了科技和产业的资源，迅速促进了高新
技术产业的发展和城市化的进程。
开发区的类型很多，国际上根据客户的性质不同分为两大类。一是 Science park，它主
要是以研发为主，入驻的客户主要是研发机构、技术性公司、科技创业企业、企业孵化器
等。如美国的北卡三角科技园、法国尼斯的索非亚科技园、新加坡科技园就是典型的
Science park，我国的一些大学科技园，如清华科技园也属于这种类型。另一种类型是
Industrial park,它主要以工业企业为主，如新加坡的裕廊工业园区、我国早期的经济技术开
发区、出口加工区等都属于这种类型。而我国的大多数高新区都是混合型的，也就是既有
Science park 的性质，又有 Industrial park 的内容，有些园区在制造业方面的竞争力较强、
份量也较重；有些园区在研发、技术创新方面的竞争力较强，更偏重 Science park。我国的
高新区随着规模的不断壮大，其功能也越来越复杂，许多高新区已逐渐向新城区过渡，因
此在开发的复杂性上带来了更大的挑战。同时由于竞争愈演愈烈，各园区都在开发模式上
想办法、下功夫，以争取更快的发展速度和更大的发展机会。
我国的高新区经过十几年的发展，在学习外国经验和结合中国具体国情上，探索了许
多行之有效的开发模式。总结和分析这些开发模式，对我们规划和搞好“二次创业”具有
非常重要的意义。
开发区的基本商业模式
如果把开发区看作一个企业，其主要收入有两部分：一是土地出让收入，根据国家的
政策，产业用地可协议出让，经营性用地须挂牌拍卖出让。二是财政收入，各园区的情况
有所不同，有的园区地方收入全留，有的不留。除了上述收入外，有的园区开发公司还有
房产开发收入及其他服务、投资收入。开发区的支出也主要为两部分：一是土地开发支出，
一般包括土地的征用、拆迁、配套和财务费用。二是园区的运营费用，主要是行政支出、
市政维护和其他财政支出。
开发区的收支平衡情况如下：
当前平衡：累计收入﹥累计支出；（极少情况）
累计收入﹤累计支出；（大多数情况，需通过融资解决现金流）
未来平衡：累计收入﹥累计支出；未来的收益可平衡支出。
累计收入﹤累计支出；未来（一定期限）的收益无法平衡支出。
通常情况是在一定期限实现平衡。这一期限取决于开发区的融资能力，或者说金融市
场、资本市场对某开发区信用的看法。现阶段国家开发银行对某一组团土地开发的贷款期
限一般在 10 年以内，这可能就是期限的上限。
随着各开发区竞争的白热化，纷纷采用降低土地价格等办法吸引投资者，其财务平衡
的最常见的方式是通过负债使产业用地以低于成本的价格出让，引入企业带来税收和消费
人群；用综合用地（一般高于成本）的出让收入和未来的税收来平衡。
一般情况下，远离市中心的工业园区，较多地依靠未来税收来平衡；而离市中心较近
的开发区，尤其是科技园区，具有较好的利用住宅、商贸用地来平衡的条件。城市化不仅
能带来土地开发的收益，还会与工业、科技等功能良性互动，促进产业的发展。
随着开发模式的多样化，开发区在开发过程中的融资和损益往往不是由一个主体承担，
即有融资主体和损益主体。根据损益主体的不同，可以把开发模式分为以政府为损益主体
的开发模式和以企业为损益主体的开发模式。
以政府为损益主体的开发模式
政府作为土地开发的主体，并承担最终的损益。收入为土地出让收入，支出为征地、
拆迁配套和财务费用。但由于土地开发的加速，政府不可能拿出足够的财政资金周转投入
土地开发，因此需通过一个承债主体融资，解决资金需求。
苏州做法：新区政府委托苏新集团公司融资、征地、配套，政府出让土地，并将土地
出让金支付征地成本、财务费用，回购基础设施资产，不足的部分逐年用财政收入弥补。
苏新集团公司是融资主体，而新区政府是损益主体。
重庆做法：建立政府全资的土地储备中心，由该中心以规划土地未来的土地出让金作
为质押，向银行借款，由中心征地，并委托有关公司进行配套，中心代表政府出让、拍卖
土地。过去此类机构的资金主要依靠财政资金，现在以国家开发银行为首的一批银行愿意
为此类机构借款。
选择哪种方式取决于哪个载体更易于融资。一般来讲，土地储备中心的融资比较死板，
能否融资，决定于土地的规划和开发的可行性；而公司的融资相对较灵活，但需其有较好
的信用、资产和获利能力。
该模式的特点：
1、有利于政府的招商，集责权利为一体，土地让利和损益由政府承担，而政府可通过
财税来平衡。
2、有效地解决了开发的融资问题。
3、有利于企业的市场化运作，而避免政企不分所导致的一系列问题。
以企业为损益主体的开发模式
政府委托（授权）开发公司作为土地开发的主体，并由开发公司承担最终的损益。政
府所收的土地出让金全部以支付开发成本的方式转入开发公司。一般公司开发的园区没有
财政收入，如开发公司"入不敷出"，则往往通过财政的专项补贴解决。
开发公司主要有以下几种形式：
1． 政府全资公司。上海的各园区一般采用政府全资的开
发公司开发模式，开发公司承担园区的开发和运营，政府为园区提供一些专项的财政支持，
如重点招商项目的土地补贴、产业扶持基金等。西安高新区在“一次创业”期间也采用了
以高科集团公司进行土地一级开发的模式，高科集团公司向银行融资并开发土地，以政府
的名义出让土地，管委会（代表政府）除必要的财政支出外，将土地出让金和节余的财政
收入都投入高科集团公司用于土地的滚动开发。上海和西安的不同之处在于上海的政府如
浦东新区政府的一级财政要面对若干园区（陆家嘴、金桥、张江、外高桥等）和非开发区
区域，而西安高新区自身就具有一级财政。
2． 合资公司。苏州工业园区是由新加坡政府牵头的外方
财团和中方财团合资组建的苏州工业园区开发有限公司来进行开发的，高标准的规划使初
期在基础设施上的投入非常大，而周遍的园区有政府财力的介入和较灵活的政策，使得苏
州工业园区的土地招商遇到了很大的挑战，后来调整为中方控股，地方政府也提供了一定
的财力支持，使该园区的开发经营步入良性循环。而无锡新加坡工业园也是由无锡高新区
和新加坡合资开发的，由于面积较小，涉及的问题较少，较好地发挥了新方在管理、招商、
服务方面的优势，运行相对比较顺利。
3． 私营公司。大连软件园是由私营企业组建的大连软件
园开发有限公司负责开发的。该园区的良性运营取决于三方面因素：一是独特的行业定位，
二是政府的大力支持，大连市政府把软件作为支柱产业，投入了许多资源。三是良好的地
段使得园区有可能获得较好的房地产开发收益，以支撑园区的良性发展。
该模式的特点：
1. 开发公司的压力较大，可促使开发效益的提高。
2. 有利于发挥开发商的招商积极性，提高招商能力（尤其是非全资的开发机构）。
3. 政府招商工作往往与公司的效益产生矛盾。
此，该种模式适合于土地开发有可能有净收益的的园区；或适合于政府的财政收入偏
低，而须借助开发公司完成一部分非赢利性项目的园区。
不同的开发融资模式存在不同的特点，不存在最佳，只有更适合。选择那种模式主要
考虑是否有利于进行融资、是否有利于提高资源运行效率、是否有利于增强招商能力。随
着外部环境的变化和自身能力的增减，可以适时地调整开发模式，使其更有效。
也可以在开发区的不同层次、不同范围采用不同的开发模式，以扬长避短提高整体的
竞争力。
项目融资模式在土地储备中的应用
作者:华中师范大学经济学院 吴老二 祝平衡 2004 年 1月 7日
项目融资尤其是中长期的项目融资，作为近年来产生的一种新的融资方式，在国际上日益
受到借款人的欢迎。我国改革开放以来，已利用项目融资方式在上海、深圳、广州、武汉
等地建设了电厂、铁路、公路等项目，极大地促进了有关地区的基础设施建设。而开始于
上世纪末的我国城市土地储备制度的运转需要巨额资金却陷于筹资渠道单一的困境，土地
储备中心对集中起来的土地统一进行房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等一系列前期开
发工作，这一过程需要政府投入相当数目的资金；从另一方面来看，土地储备需根据土地
出让年度计划，有计划地投入市场。当储备的土地不能马上投入市场时，政府保有土地就
会产生持有成本，积压资金，降低资金的流动性，储备中心要继续“吸进”土地就要追加
资金。因此，土地储备维持阶段，政府亦需充足资金，否则将影响到土地储备的保有期限，
降低土地储备制度的调控力度。
一、我国土地储备资金来源渠道现状分析
从目前我国城市土地储备制度运作实践看，土地收购储备资金来源渠道主要有：
1、政府财政拨款
一般是在土地储备制度建立时，政府财政拨给一部分资金作为资本金或周转资金。例如，
杭州市注入 4000万元、青岛市政府注入 2000万元、沈阳市政府注入 5000万元、厦门市注
入 1400万元作为土地储备中心的开办费，从实践看，杭州市土地储备中心从建立到 2001
年 6月底，已累计收购土地 198宗，收购土地面积 公顷(8179亩)，投入资金 亿
元；推出土地 公顷(亩)，回笼资金 35亿元。目前尚有储备土地 72宗，土地面
积 公顷(亩)，土地资产价值约 20亿元。很显然，仅靠财政拨款只是杯水车薪。
2、商业银行贷款
这是目前各城市土地收购储备资金的最主要来源。由于土地收购储备是一种政府行为，信
誉度高，银行放贷是建立在政府的国有土地资产上。储备土地一经出让，就能回收土地出
让金，银行放贷形成的资产呆账、坏账风险很小，因此，各商业银行竞相向土地储备机构
贷款。同时，在目前缺乏土地收购储备资金其他来源渠道的情况下，商业银行贷款则成为
各城市土地收购储备资金的最主要来源，土地储备机构运营资金基本上都来自于银行贷款。
一旦房地产市场出现波动，银行与土地储备中心将面临很大风险。
3、留用的土地转让增量收入
按照我国财政实行的“收支两条线”的管理体制，城市土地一级市场转让收入和土地储备、
开发支出均由财政负责。土地转让收入扣除土地收购、开发、储备支出，即为土地转让增
量收入，是政府实施土地储备制度后国有土地的有效增值额。建立城市土地储备制度的目
的之一是增加财政收入，增加政府对城市建设的投入，所以土地转让增量收入的一部分应
作为土地储备资金继续用于土地储备增值。总的来看这种方式缺乏规范化和制度化尚不足
以成为土地储备的主要而稳定的资金来源。
二、在我国土地储备中应用项目融资模式的可行性分析
1、大量民间资本苦于缺少投资机会
据报道，浙江省有大量的民间资本躺在存折上，仅温州就有 300亿元、台州有 150 多亿元
的民间资本找不到出路。虽然国家为了启动民间投资，推动民营企业的发展，采取了许多
措施，其中最主要的是国家投放了 5000亿元，以“四两拨千斤”来启动民间投资，虽然取
得了一定成效，但全国民间投资增幅仍然呈下降趋势，民间投资依然热不起来，民间投资
仅仅体现在通过金融机构吸储的存款，甚至出现了民间资本大量流失到国外的现象。另一
方面民营资本作为内资与利用外资相比有比较优势。首先，吸引外资比利用内资要多考虑
两个风险因素。其一是汇率风险。在浮动汇率制的今天，汇率频繁地起落跌宕，难以预测。
这种情形下投入的外资必然风险巨大。其二是政治风险。尽管我国的改革以稳定为前提，
且多年来维持了社会的安定团结，但国外投资者或者确实不了解情况因而心怀顾虑，因此
认定、评估风险较高，从而提高要价。一些地区为了吸引外资饥不择食，允诺了过多的条
件，承担了过重的风险。此外，大量的基础设施由外国公司承建并经营，也会产生不利的
政治影响。也正因为这样，我国法律规定，港口、码头等设施不允许外商独资；铁路、公
路、电力等基础设施项目必须由中方控股。
2、良好的经济效益是土地储备制度实行项目融资模式的保证
杭州市是我国建立土地储备制度较早的城市之一。据统计，杭州从 1997 年 8月份成立土地
储备机构以来，土地储备中心共收购土地约 1万亩，已向市场供应的土地约 4000亩，已经
收回的土地出让资金达 50 多亿元。通过土地收购储备制度的运行，该中心上交杭州市财政
的资金，每年以 56％的速度递增，从 1997 年的几个亿，上升到 2001 年的 40 多亿元。他们
上交的比例是出让价格的 55％，其余 45％为土地开发运作成本。上海、青岛、武汉的效果
也不错。良好的项目收益是在城市土地储备中推行项目融资模式的根本保证。
3、房地产开发企业的实力增强为参与土地储备增大可能
国内房地产界人士以及资本运营专家曾就房地产市场的现状及发展前景进行了广泛的研讨，
认为房地产相关企业的纵向联盟将是房地产企业壮大之道，也将成为市场演变的一大“特
点”。据国家统计局最新数据，目前全国房地产开发企业近 3万个，其中资质等级二级以
上的 3151 个，比 2001 年减少 259 个，企业平均资产总值由上年的 亿元增加到 亿元。
这些企业完成的房地产开发投资占总投资的近三分之一，并已经呈现出开发企业集中化的
趋势。在外资的大举进入以及房地产市场逐步规范背景下，房地产开发企业必然要在市场
寻求战略伙伴，或利用其他集团公司绩优行业的优势，或采取强强联手的方式，借壳上市、
借船出海，通过整合壮大势力。有资金实力和信誉品牌的开发企业将会在激烈的竞争中脱
颖而出，大量的房地产开发企业则会被淘汰出局。另外，土地供应方式的调整和缴费方式
的变化，无形之中抬高了进入房地产开发行业的门槛，以前那种凭借“空手套白狼”的方
式已经行不通了，加之随着整顿房地产市场力度的加大，没有雄厚的资金实力是根本无法
进入房地产开发市场的，即使获得了开发资质，因难以在土地竞价中获得开发建设项目，
最终也会被清除出局或自然淘汰，反之，只有资金实力雄厚的企业才能获得土地，只有讲
品牌、讲信誉、讲质量的企业才能赢得市场。马太效应将会在房地产开发行业大放异彩，
开发项目将日益向大型房地产开发企业集中，出于城市土地的稀缺性考虑以及房地产开发
商的实力的增强，开发商参与城市土地储备的可能性大大增加。
三、项目融资在我国城市土地储备中的应用
项目融资，英文称 project financing，是资金筹措方式的一种。其雏形始于 20 世纪 60 年代，
通过项目工程本身的开发、建设及运营，以项目产生的净现金流量作为还款来源，并将项
目资产作为抵押担保的新型融资方式。当时英国首次运用有限追索项目融资方式进行北海
油田项目的开发，美国和英国 66 家银行贷款融资 亿美元。在我国已经有许多利用项目
融资进行操作的事例，如广东沙角 B电厂 1984 年签署合资协议，1986 年完成融资安排并
动工兴建，1988 年投入使用，实践证明已经取得了良好的效果。
具体操作上，由土地储备中心在年初将全年的土地储备计划按资金、地块、位置并结合可
能参加的项目公司的实力等进行项目分组，确定各个项目的开发计划、储备范围等，然后
在土地交易中心(或市场)挂牌招商，招聘项目公司进行土地的拆迁、收购、储备；另一方
面，土地储备中心可与当地的金融机构合作，利用银行的信息优势整合各分散的投资者组
建项目公司；在担保上，可采用类似浮动抵押的形式将土地储备中心及自其产生的金钱、
连同其中的公司所有的不动产、权利、所有权及利益包括日后公司可能取得的财产都作为
支付本金与利息的担保。具体可采用以下模式：
1、BT(build-operate)即建设——移交模式
在这种模式里，土地储备项目的收购、土地整理、拆迁等事项由项目公司融资建设，项目
建成后立即移交土地储备中心储备或等待时机推向市场，土地储备中心向开发商发放确定
利率的收益凭证，开发商可以凭借收益凭证从土地储备中心获得稳定的收益，或者进土地
储备中心备案后进行流转变现或者获取收益。这种模式适合那些对土地开发本身没有兴趣
但对稳定的、低风险的投资感兴趣的投资者。
2、产品支付(production payment)模式
在这种模式里，土地储备项目的收购、土地整理、拆迁等事项由项目公司融资建设，项目
建成后立即移交土地储备中心储备或等待时机推向市场，土地储备中心向开发商发放土地
券，开发商可以凭借土地券在土地一级市场上以同等条件下享有优先购买土地的权利购买
土地，土地券与土地的差价“多退少补”，确保开放商、土地储备中心的利益不受损害。
这种模式很适合房地产开发商进行企业的土地储备，同时有利于同土地储备中心、规划部
门等保持良好的公共关系。
3、远期购买(forward purchase)
是在产品支付基础上发展起来，其运作特点是，债权人为了收回债务本息，专门成立一个
专设公司。该公司不仅可以凭借土地券购买在同等条件下以享有优先购买土地权的方式在
土地一级市场购买土地，而且还可以直接购买土地储备项目未来远期的收入，用以偿还项
目借款本息。这种模式结合了建设——移交模式和产品支付模式的优点，使得投资人获取
回报的途径增多，有利于吸引多元化的投资者。
4、ABS(asset-backed-security)即资产——支持——证券模式
该模式是一种利用存量资产转换为货币资金用于新项目投资的项目融资方式，它是以项目
所属资产未来预期收益为基础和保证，通过在资本市场发行债券而募集资金的一种证券化
的项目融资方式。ABS 融资方式的运作本质是对筹资者信用的增级。因此，除了在境外成
立 SPV，发行 ABS债券外，还可以考虑在中国境内运用 ABS 的运作原理，发行土地储备
建设债券。而且地方政府或土地储备中心本身就是一种良好的信用担保，尽管法律规定地
方政府不得发行债券，但是可以运用一些技术手段规避这一规定，例如，通过城市基础设
施投资公司发行。目前，全国各大城市基本都有相应的城市建设投资公司。以上海为例，
早在 80 年代中期，上海市就在全国率先成立了城市投资建设开发有限公司等一批城市建设
投资公司，并先后解决了南浦大桥、杨浦大桥的筹资建设。这之后，上海通过这些城投公
司，又成立了申通等公司。经过多年的经营运作，现在这些城投公司很多运作良好，管理
能力较强，发展潜力也很大，而且又有地方政府作为强大的“信誉后盾”。因此，以 ABS
的运作原理，提高项目的信用等级，在国内发行土地债券，不失为一种有效的 ABS筹资方
式在中国的运用方案。
5、PPP(public-private-partnerships)即公共部门与私人企业合作模式
这种模式是土地储备中心、营利性企业和非营利性企业基于某个土地储备项目而形成相互
合作的关系。合作各方参与某个项目时，土地储备中心并不是把项目的责任全部转移给私
人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，共享投资收益。
四、应用项目融资方式的障碍
1、土地储备中心的性质问题
目前土地收购储备机构设置的模式有两种，一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理
部门，如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购
储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购—
—储备——出让政策，土地储备机构隶属于土地管理部门，接受收购储备委员会的领导和
监督。这两种模式的共同点是土地储备中心是事业单位，依据现行的法律、法规规定，土
地储备中心不能以储备的土地以及自己的财产以及未来的土地设定浮动抵押，在实际操作
中只能以自己的信誉作为筹资担保，因而大大降低了土地储备中心的融资能力。因此对土
地储备中心进行公司化改革以增强其融资能力刻不容缓。
2、浮动抵押的法律限制
浮动担保标的物范围广泛，增强了企业的担保能力，特别是当企业没有足够财产可设定特
定担保时，利用浮动担保能弥补企业提供担保能力的不足。而土地储备中心的资金有限但
储备的土地的未来收益却基本很稳定。项目融资中，由于投资商承担了巨大风险，因此能
否获得满意的担保是投资人在决定是否投资时所考虑的关键因素。但根据我国《境外进行
项目融资管理暂行办法》第 1 条规定，境内机构不得以建设项目以外的资产、权益和收入
进行抵押、质押或偿债，不得提供任何形式的融资担保。我国担保法上没有浮动担保这种
担保方式，显然阻碍了土地储备中心提供担保，这种情况下进行项目融资是很困难的。
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