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SHANGHAl BUSINESS
我国金融资产管理公司
的转型与法律问题探析
W o G U o J I N Ro N G Z I C HAN G UAN L I G o N G
S l D E ZH UAN X I N G YU FA Lv W E N TI TAN Xl
长城、东方、信达、华融四家金
融资产管理公司于 1 999年相继设立 ，
但国务院对上述公司只批准了10年的
经营期限 随着不良资产处置进度加
快 ，其转型道路及发展前景日益为人
们所关注 在 2006年底将基本完成政
策性不良资产的处置任务 如何应对
2009年 的转型 、重组 或退 出并作 出选
择 ，是上述四家公司共同面临的新课
题。各国金融资产管理公司在设计原
则、市场结构、规模以及资产结构方
面的情况不尽相同，故完成使命后 ，
实现市场转型或退 出的方法亦有不
同。概括各国经验 可分三种情形：(1)
清算后终止关闭： (2)实现政策性业
务向商业化经营行为的转变：(3)整
合同类型的机构并继续经营。
一
、 我 国金融 资产
管理 公司 不宜 简 单 采
取清算终止模 式
麓婚 · 法律经纬 ·
从目前状况看 金融资产管理公司
完成历史使命后选择清算终止模式不符
合我国情。目前国内尚有数万亿不 良资
产存量的压力，而人 民银行再贷款也已
形成 7000亿元不良贷款急待解决：且
金融体系改革难点尚多 尤其是 当前资
本市场与房地产市场存在泡沫的条件
下 ，新的不 良资产可能仍会出现。同时
随着经济活动的日益复杂和资本的国际
性流动 ，经济运行的周期性决定在低谷
时期会有很多企业破产 通过 多米诺
骨牌 效应 ，会对国内金融产生不良影
响。资产管理公司处置不良资产是各国
通行做法。再者 资产管理公司成立至
今 已经 积 累 了不少 宝 贵 经 验 ，应 当珍
惜。此外 ，商业银行自我消化固然有利
于防范和消除一部分风险，但商业银行
要两面作战 ，不仅会增大运营成本，而
且会由于精力分散使处置效果降低。
对此 ，2004年 ，国务院批复财政
部 关于金融资产管理公司改革与发展
·金震华
问题 时也 明确表示，在完成政策性
收购不良资产处置回收任务后 金融
资产管理公司可向商业化方向发展。
但对于如何向商业化方向发展 ，及其
职能如何转变等具体 问题 ，仍无定
论 。
二 、我 国金 融资产
管理公司现状及其转
型的基础
自1 999年 以来 我国先后成立了
信达、长城、东方、华融 四家资产管
理公司 以政策性方式收购了从中国
建设银行、中国农业银行、中国工商
银行和中国银行剥离的不良资产 自
2004年开始，信达、长城、东方、华
融四家资产管理公司又商业化收购了
从 中国建 设银行 、中 国银 行 、中国工
商银行为实现股份制而剥离的不良资
产 。
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· 法律经 纬 ·麓：-囊 冀。。 _
金融资产管理公司设立的实质是
家专门设立以处置银行不良资产 为
命的临时性金融机构 ．具有特定使
及业务范 围宽泛等功能特征 。华
、 长 城、东 方、信达 四家金融 资产
理公 司与 工、农、 中 、建 四大 行之
的天然渊源 ．在 其投 行业务方 面早
崭 露 头 角 ．也 为其 转 型 奠 定 了基
。 特别是托管问题券商、信托公司
经验 ．为金融资产 管理公 司转 型成
控股、参股银行、证券、基金、保
、 信托等行业子公司的金融控股集
创造 了 良好 的条件 。
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1、 基本原 则：区分 问题银 行 的危
处置 与一般银行 的商业 性处置
需要 指 出的是 ，关于不 良资产 的
题银行危机处置与一般银行的商业
性处置 有所 不同 。危机处 置需动 用公共
资源 ．要求及时、快速地处置尽可能多
的不良资产 ．有时还要兼顾一些社会保
障问题。问题银行的危机处置具有非赢
利性 ．其 目的是解决银行体系危机 ，确
保金融 稳定 ．因此 ．危机处 置首 先强调
的是资产处置速度 ，其次才是处置的效
益。而商业性处置具有投资性 ．其除了
具有化解潜在的银行危机功能外 ，还带
有一定的营利 目的。因此 ，投资者以一
定折扣收购不良资产后，对于不动产资
产往往需要等待一个合适的时机进行处
置 ．以获取最 大利润 空间 。对 商业性处
置而言，效益是第一位的 ，处置速度系
为效益服务 。
我国金融资产管理公 司发展 的基本
原则是，区分问题银行不 良资产的危机
性处置与一般银行不良资产的商业性处
置 。即对 四家金 融资 产 管理 进 行重 组 ，
组 建投资银 行性质 的金融 控股公 司 ，从
事 商业 性 不 良资 产 处 置和 其 他 金融 活
动：将具有危机处置性质的不良资产
处置转移到存款保险公司或类似问题
银行 处置机 构 。
2、由存款保险公司或问题银行
救助机构负责处置问题银行不良资产
金 融机构 因不 良资产积聚 引发信
用危机 ．必 须迅速 、果 断地予 以救助 ，
及时、有效地处置其不 良资产 ．以免
信 用再 度恶化 。但 对商业 性不 良资产
处置 ，由于投资人首先考虑的是投资
回报率 ，因此 ，面对 问题银行巨额不
良资产 ，以何种合理 的价格收购 ，其
难免踌躇、犹豫 ，从而耽误问题银行
救助的最佳时机。所 以，在银行系统
发生问题时，单纯依靠商业性处置模
式具有很大的局限性。而在存款保险
制度 中确立不良资产的清算与处置功
能 ，可弥补单个金融机构 发生危机
时 ，商业 性处置 之不足 ．以最为迅捷 、
有效的方式化解银行危机。
设立存款保险制度的国家 ，一般
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将存款保险公司作为常态下处置问题
银行不良资产的常设机构 并在法律
中做出规定。如美国 《联邦存款保险
法》第 13条第 (C)款和第(d)款明确
规定了对存在被关闭危险或已经被关
闭的参保银行给予援助、借款、购买
其资产 、或者在其处存款．以及向联
邦存款保险公司出售资产等问题银行
不良资产处置问题。美国的处置信托
公司虽然在各国运用特殊机构处置银
行不良资产 中具有代表意义 但该机
构只是危机 状态下 的临时性机 构。
1 993年国会通过了《处置信托公司终
止法》．该公司于 1 995年 1 2月 31日
结束运营 ．剩余资产移交联邦存款保
险公司的清算部门继续处理。
我国尚未设立存款保险制度 ，但
从长远看 ．建立统一、系统的存款保
险制度已经迫在眉睫。虽然，中国人
民银行和中国银行业监督管理委员会
曾经起草过 《c存款保险条例》并征求
意见 (”意见稿”)。需要指出的是 ．该
意见稿 与问题银行处置有关的．至
少存 在两大 问题 ：
(1)关于存款保险宜通过法律确
立其制度效力．国务院颁布的条例效
力层次太低
首先 ．存款保险制度属于一项基
本金融制度 ．根据 (《立法法》第八条
的规 定 ．国务院制定 (《存款保险条
例》，似应取得全国人大及其常委会
的授权 ．其次．由于存款保险制度的
设立所需资金甚 巨，动则上千亿 ．使
用需慎重。最后 ．对于地区性的金融
危机 ．尤其是当存款保险基金不足以
偿付问题银行存款时 ．有可能发生更
大范围的金融问题 ．美国储贷款保险
公司因无力清偿而倒 闭即为典例。虽
然． 意见稿 已经考虑到保险基金短
缺问题．并试图通过 特别融资”和
财政部门拨款补充基金”方式解决 ．
但关于后者 ．国外一般会通过国会专
门立法 ，并予以专项拨款 。
62 。· 法律经纬 i·
(2)宜在存款保险制度中规定对问
题银行不良资产的清算与处置
(《存款保险条例 (征求意见稿)》未
对问题银行不良资产的处置问题做出规
定 其关键是在立法思路上 ，尚未确立
设置存款保险机构作为问题银行接管人
和清算人的制度。其原由．除了结构性
限制外 还与条例 的效力层次太低有
关。因为一旦赋予存款保险机构以资产
处置职权 就必须规定行使该职权的具
体行为方式 ，如资产重组、债权转股权、
设立特殊 目的机构的上市推荐及债券、
股票承销等 这些活动与 目前的分业经
营原则相违背。要突破 当前法制约束 ．
只有通过 特别法优位于一般法 的原
则 ，由全国人大制定相对于 (《商业银行
法》、(《证券法》、(《信托法》的特别法。
有观点主张以存款保险制度完全取
代金融资产管理公司的职能．由存款保
险机构来处置银行的不良资产。对此 ．
本文虽同意赋予存款保险机构以资产处
置职能 ，但认为此范围仅限于问题银行
为宜。因为．除了上述问题银行与正常
经营的银行资产处置之差异外 ．还与存
款 保险机 构的 资金来源 、目的与实力 有
关。一方面 ．存款保险机构的资金来源
是各会员银行的投保资金．该资金主要
用于救助濒于倒闭或已经倒闭的银行 ，
而非其他用途 。另一方面 ．银行危机的
发 生具有突 发性与 随机 性 ．非 以一 机构
或政府的意志为转移。如果存款保险机
构将大量的资金投入收购一般银行的不
良资产 ，对 多米诺骨牌”传导效应而
引发的银行危机 ．在资金投入上势必捉
襟见肘 。
此外 ，关于存款保险机构中的资产
处置人员问题 ．可以借鉴美国处置信托
公司方式 ．即相关人员并入存款保险公
司的内部的清算管理单位 ．继续负责清
算问题银行。因此 ．我国可以考虑重组
四家金融资产管理公司．将部分有经验
^
的资产处置人员并入存款保险机构的资
产清算部门，专门负责问题银行的不良
资产 处置 。
3、重组金融 资产 管理公 司 ．组建
投资银行性质的金融控股公司 ．从事
商业性不良资产处置
对金融资产管理重组 ．组建投资
银行性质的金融控股公司 从事商业
性不良资产处置和其他金融活动。根
据各国经验，金融控股公司从事不良
资产 的市场化 运作有 其天然优 势。
2007年8月29日 (《第一财经日报》报
道，中国工商银行、建设银行分别在
与华融资产管理公司、信达资产管理
公司开始洽谈参股收购事宜。建设银
行已试图使信达公司成为其A股发行
的主承销商之一。可见，我国金融资
产管理公司的转型已经开始．并以进
入部分操作层面。但现在的问题是．
政府对金融资产管理公司的转型问题
尚缺少统一的部署。
在法律监管层面．虽然 《商业银
行法》和 (《证券法》中对混业经营留
下了 国家另有规定的除外 的空间 ．
但我国的法律和法规都未明确金融控
股公司的法律地位 。国外关于金融控
股公司、混业经营事项均由国会立法
确认其效力。如 1 996年 日本实行金融
自由化 ，金融 控股公 司全面 解禁 ．国
会通过 (《金融公司解禁整备法》 《银
行控股公司创设特例法》和 《金融体
系 改革 一揽 子法 》．确 立 金融 控股 的
法律地位 ，并对其严格监管。我国现
实中已经存在不同模式的金融控股公
司 ．但银行、证券、保险三个监管部
门之间又没有明确的责任划分 ．已形
成 监管 上的盲点 ，为新 的金融 风险 留
下隐患。所 以，制定具有整体意义的
金融控股公司法律 ，对我国 目前金融
生态而言 ．已经迫在眉睫。
(作者：金震华，上海华益律师
事 务所 )
(责任 编辑 ：施 秀玲 ) 卿
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