世界农业 WorldAgriculture200601(总321)
国外水权制度的演进与
中国的水权制度创新
*
! 雷玉桃
一、水权与水权制度的涵义
水权又称水资源产权,广义的水权是指与水
资源有关的一组权利的总和,是水权主体围绕或
通过水而产生的责、权、利关系,其最终可以归
结为水资源所有权、水资源使用权、水资源工程
所有权和经营权。
狭义的水权是指水资源的使用权和收益权,
是一项建立在水资源国家所有的基础上的他物
权,即一种“用益物权”。它的获得或者依照法
律的规定,或者通过双方当事人的交易来实现。
从法律上对水权的界定可归结为对水权的拥有和
转移所产生的法律上权利义务的变化,而在经济
学上对水权界定的意义则在于由水权的拥有与转
移而产生的效率与效益。本文所指的水权是指狭
义的水权。
水权制度是划分、界定、配置、实施、保护
和调节水权,确认和处理各个水权主体的责、
权、利关系的规则,是从法制、体制、机制等方
面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。
二、国外水权制度的演进
1.沿岸所有权原则
沿岸所有权原则 (riparianrightdoctrine),又
称河岸或滨岸所有权原则,是各国根据不同的水
权纠纷案例判决逐步发展形成的,最初源于英国
的普通法和 1804年的拿破仑法典,后在美国的
东部地区得到发展,成为国际上现行水法的基础
理论之一,目前仍是英国、法国、加拿大以及美
国东部等水资源丰富的国家和地区水法规和水管
理政策的基础。
沿岸所有权规定流域水权属于沿岸的土地所
有者,其精髓是水权私有,并且依附于地权,当
地权发生转移时,水权随之转移。沿岸所有权是
土地开发初期自然存在并发展起来的一种水权形
式,在水资源丰富的地区有其自然的合理性,如
在许多丰水的国家与地区沿岸所有权依然延续至
今。例如美国的东部各州以及加拿大东部各省因
水资源蕴藏较为丰富,用水纷争较少,因此至今
依然沿袭沿岸权制。同时美国东部地区对非沿岸
的用水者还实行了许可制度,即通过许可非沿岸
地区也可以取用水资源。但是,对于大多数地区
或国家而言,水资源仍然是稀缺的,随着社会发
展和人口的增长,非沿岸地区水需求的矛盾也日
益迫切,而传统的沿岸所有权限制了非毗邻水源
土地的用水需求,影响了水资源配置的效率和经
济的发展,多数实行沿岸所有权的国家和地区都
对其进行了修正。
2.优先专用权原则
优先专用权原则 (priorappropriationright
doctrine)最早起源美国西部地区。西部开发早
期,随着移民人口的增加,各州纷纷放弃沿岸原
*本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目
(04JZD0011)、广东省自然科学基金博士科研启动基金资助项目
(5300201)、 华 南 理 工 大 学 人 文 社 会 科 学 基 金 项 目
(G05N7040600)联合资助
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则,改采用优先专用权原则。
优先权制将水权与地权相分离,用水权利不
再与地权相关,水资源成为一项新的公共资源,
政府以配给方式按先后次序分配给各用水户。优
先权制认为,水资源处于公共领域,用户没有所
有权,但承认对水的用益权,即认为水资源的所
有权归公有或国家所有,但是用水户取得的水权
却是私有性质。其主要法则为:一是“时先权
先”原则 (firstintime,firstinright),即先占用
者具有优先使用权;二是有益用途 (beneficial
use),即水的使用必须用于能产生效益的活动,
三是不用即废 (useitorloseit),即如果用水者
长期废弃引水工程并且不用水 (一般为2~5年),
就会丧失继续引水或用水的权利。已申请获得的
水权之间又有高低等级之分,在缺水期间,政府
或管理机构优先足额保证较高级 (长期)的水权
专用者,然后再将剩余水量逐级分配给较低级
(短期)的水权专用者。显然,优先权制弥补了
沿岸权制的一些弊端,更适合于水资源较为短缺
的地区。
3.比例分享原则
比例分享原则又称平等使用原则,它是在优
先权的基础上,既取消了地权与水权的联系,同
时又取消了优先权原则中水权之间的高低等级之
分,按照一定认可的比例和体现公平的原则,将
水权界定为河川水流或渠道水流的一种比例关
系,水的使用权表示为每单位时间的流量。
比例分享原则是墨西哥和智利在确认初始水
权中运用的主要方法。在这些国家的法律里面没
有优先权,水权持有者之间遵循的是共同分摊水
资源的短缺与不足的基本原则。在墨西哥,灌区
和用水者协会负责建立相应的程序在他们的管辖
范围内分配多余的或短缺的水资源。多余和短缺
的水资源将简单地按比例分配给所有的用水者,
例如如果流量比正常低 20%,那么所有水权拥有
者得到的水资源也将低 20%。该程序有效地将计
量水权转变成了按比例的流量权利。在智利,水
权是可变的流量或水量的比例,这样的好处是水权
拥有者在一定的地方保证拥有一定数量的水权份
额。如果水资源充足,这些权利以单位时间内的流
量表示;如果水资源不充足,就按比例计量。
4.可交易水权原则
可交易水权制度最早出现在美国西部的部分
地区,这些地区在优先权制的基础上,逐步放松
和解除对水权转移的限制,允许优先专用水权者
在市场上出售富余水量,使水资源更充分得以利
用。从1978年开始,澳大利亚维多利亚、南澳、
新南威尔士等各州也相继开始实施可交易水权制
度。发展中国家智利和墨西哥也分别从 1981年
和 1992年开始尝试在政府的管制下开放水权的
转移与交易。越来越多的国家也开始重视和准备
实施可交易水权制度了。
可交易水权制度在各国的实践也逐渐形成了
水权流转和水权交易的概念。水权流转是广义的
概念,即水权的所有者、用途、用水量、期限以
及使用地点等水权构成基本要素,其中任一要素
发生变更均可视为水权的流转。水权交易是指水
权人或用水户之间通过价格的协商,进行水的自
愿性转移或交易 (Saliba,1987)。水权交易与政
府性调配水资源的最大差异,在于前者所反映出
的价格并非仅限于对用水损失以及输水成本的补
偿,而是更积极反映出被交易的水权或水量的效
益及市场价值,因此既可以增强卖方转让的动
力,同时又提升了买方自行节水的压力,实现水
资源的更优配置。
三、中国的水权制度创新
1.中国水权制度的特殊性
中国当前的水权制度沿袭了社会主义公有制
和计划管理体制,即所有权上水资源属于国家所
有,管理上为政府行政计划、统一调控。从理论
上讲,中国水权制度属于一种公共水权制度
(publicwaterrights)。中国的公共水权制度与前
面所论及的沿岸权制和优先权制在性质上有较大
的区别:首先,法律基础不同。沿岸权制和优先
权制主要是在实行英美法系的国家和地区形成和
发展起来的,其水权并不是以立法的形式颁布成
文,而主要是通过已裁决的若干法庭判例构成
的;公共水权制度的法律体系是基于大陆法系,
即水权往往通过立法的形式,将其归属、权利、
义务等要素进行具体的界定;其次,所有制基础
不同。沿岸和优先专用权制以私有产权制度为基
础,注重水权私有性质与边界的界定,目的是为
解决水权纠纷提供依据,并认为通过私人在水资
源利用上的决策能够促进经济增长和经济繁荣;
公共水权制度规定国家是水资源的所有权主体,
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目的是将水资源的使用纳入国家的发展规划和经
济计划,并认为水资源的合理利用必须依靠计划
管理来实现。
中国的公共水权制度主要包含 3个基本原
则:一是所有权和使用权分离,即水资源属于国
家所有,但个人和单位可以拥有水资源的使用
权;二是水资源的配置和水量分配一般通过行政
手段完成;三是水资源的开发和利用是在国家统
一规划和部署下完成的。
现代产权经济学认为合理的产权制度是社会
正常运转的保证,是资源合理配置的基础。高效
率的产权制度结构首先要求必须是明晰的、排他
的和可转让的。目前中国水权制度中水资源所有
权与经营权不分,中央与地方以及各种利益主体
的经济关系缺乏明确的界定,水权界定模糊且又
不允许转让,种种问题导致的中国水资源的低效
利用和配置。因此,明晰和合理配置水权以及加
快建立水权交易制度已成为中国当前水权制度建
设的重点和未来发展趋势。
2.水权初始分配的优先权制与比例分享制
在水权初始配置当中,水权的优先原则是水
权制度中的重要组成,是实现水权有序管理的基
础。优先权的存在是客观而又必然的,但同时也
带来了效率问题。比如,中国水资源的用水顺序
当中农业要优于工业用水,农业需水量大,且因
自身灌溉制度原因浪费现象也十分严重,在缺水
季节,由于优先权的存在,农业用水不受任何影
响依然被先行满足,而后剩余水量才分配给工业
用水。优先权的设置使得农户缺乏足够的节水诱
因,带来水资源配置的低效率。另外,用水优先
顺序的设定还造成水权的异质化,形成水资源调
度的障碍。因此,近年各国水权制度改革的趋
势,多倾向在水权初始分配中取消用水优先顺序
的规定,提出采用比例分享制度,以使所有用水
人分担缺水风险,增加节水诱因,同时也有利于
水权交易。
3.中国的水权制度创新对策
总的来说,中国水权的初始分配必须设置优
先原则,排定优先顺序。但是,中国诸多流域之
间水资源禀赋、供需矛盾、上下游经济发展状
况、产业结构等条件都不尽相同,如果都单一采
用优先权制度甚至同一优先权制度,显然与客观
不符,且有失效率。所以参照上面的分析结论,
应该在适宜的流域和地区,如水资源相对稀缺、
各行业需水矛盾突出、农业并非重点产业的流
域,实行比例分享制,以提高水资源配置效率。
即在中国水权初始分配中的优先制度,应采取以
优先权为主、比例分享制为辅的模式。
在制定中国初始水权优先制度时,应遵循下
列原则:首先,在优先考虑生活、公共以及生态
用水需求的基础上,对其他经济用水优先顺序可
采取多样化设置,并在适宜地区实施比例分享
制。其次,以保障社会稳定和粮食安全为原则。
作为一个发展中国家,任何时候,保护粮食安全
和社会稳定都是水资源配置中需要优先考虑的目
标。再次,对于实施优先权的流域可因地制宜制
定时间优先、地域优先、现状优先的原则。
在水资源配置过程中的一个核心问题就是如
何协调好政府宏观调控和市场机制的作用。在中
国,完全市场化配置方案的实施有一定的难度。
中国水资源实行的是公有制度,长期沿袭的是行
政管制分配模式,水权市场尚未形成,用水户组
织基础又十分薄弱。在此背景下,对中国水权配
置分为初始分配和再分配两个阶段。
水权初始分配阶段:在主要的大、中型流
域,依然沿袭现有的行政管制分配模式,以兼顾
公平与效率,实现宏观调控目标;在一些条件成
熟的小流域,即在用水户相对比较集中、有一定
的组织协会基础、水资源存在稀缺的小型流域里
面,逐步培育和建立用水户协会,由行政主管机
构授权,民主协商分配初始水权,同时政府实施
监管,以协调矛盾冲突,避免外部性影响产生。
水权再分配阶段:明晰水权,解除对水权
交易的禁止,两种初始水权配置模式均引入市
场机制,实施水权交易,以节约水资源,提高
水资源的配置效率。具体做法为:先以水资源
出现稀缺的流域进行试点,然后再逐步向其他
流域推广。
水资源产权制度改革是一项十分复杂的工
作,涉及水资源存量、经济社会发展、历史、人
文、法律等多方面的问题,还涉及水资源本身的
功能特点,如水质、防洪、水电等方面的管理,
以及特定的监测手段等。当前可以选取某些流域
进行试点,取得经验后再逐步推开。同时,应加
强水权理论的研究,完善法律法规。
作者单位:华南理工大学经济与贸易学院
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