【5】省际边缘区发展困境
最后一个问题，我们从政府间关系的视角来阐释一下省际边缘区的发展困境。
省际边缘区最突出的代表是集中连片特困地区。中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）
公布，纲要指出“贫困地区特别是集中连片特殊困难地区（以下简称连片特困地区）发展
相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨”，要将“连片特困地区作为扶贫攻坚主战场”。连
片特困地区基本覆盖了全国绝大部分贫困地区和深度贫困群体，一般的经济增长无法有效
带动这些地区的发展，常规的扶贫手段难以奏效，扶贫开发工作任务异常艰巨。纲要对连
片特困地区的界定表述为，“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化
区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山
区等区域的连片特困地区。
在中国行政地图上，连片特困地区具有显著的行政边界特征。连片特困地区属于多个
省级行政区边界地带，以处于武陵地区的县（市、区，以下统称为县级单位）进行统计，
以县为单位的交界地区占县级单位总数的 65%。
由于多维边缘化机制的相互强化、相互交互作用，连片特困地区往往呈现诸如贫困集
聚、落后、地理边缘、冲突或冲突引爆地等伴生现象。连片特困地区所在的省际边缘区由
于远离行政中心而处于区域发展的弱势地带，地方发展潜力被严重忽略。区域绩效和区域
理性选择往往导致连片特困发展定位处于末端，这些地区在公共治理格局中也往往处于末
端，总是表现为经济贫困、公共治理薄弱、生态环境脆弱等基本面貌。那么连片特困地区
贫困集聚的成因是什么，或者说省际边缘区的发展为什么会陷入困境呢？
首先是行政行为短期化。行政官员更加接近信息和资源，行政绩效考核的垂直化导致
区域利益和短期利益至上。地方政府官员根据上级的考核指标进行策略性、选择性治理，
为了实现行政晋升和绩效考核来调整自己的行为。区域内部的发展呈现出显著的任期特征，
行政官员行为短期化。区域发展规划都具有跨行政任期的长周期特点，而行政任期导致行
政官员只关注任期内部的绩效目标，行政绩效考核中并不存在相邻区域协作问题，这导致
相邻区域协调合作非常困难。
其次是产业链区域化。资源具有开放性，在市场经济条件下，任何个体都可以在市场
规则下进行资源开发，并且获得收益。但是，资源开发是分阶段的，每一个阶段的成本和
收益不同。连片特困地区的优质资源是自然资源。自然资源富集地区存在发展资源性产业
的激励，但对于边缘县级行政区来说，由于资金、技术、人才等理性选择会流向中心城市，
资源开发的要素缺乏，资源开发的成本较高。吸引具有充足开发要素的主体对资源进行开
发成为必然选择，这种发展模式导致了资源富集地区丧失了资源产业发展的主动权，只能
处于资源开发的原始阶段，获得最低利润。
连片特困地区在各个省级行政区产业结构中处于产业链末端位置，这种产业布局各个
县之间产业同质化和产业同构化现象较为严重，每一个地区都在竞争有限资源并且声明自
己的所有权，这种地区理性就会导致资源碎片化。既无法保护资源的整体性，也忽视了资
源的巨大价值，无法显示出资源整体产业链的价值。所以导致了连片特困地区大量的资源
价值被隐藏，产业链较短。
第三是公共产品及服务配置中心化。公共产品与服务供给具有显著的地区性特征，省
会和中心城市拥有最便捷的生活性公共服务和生产性公共服务，教育资源、医疗资源表现
得最为显著。这种公共产品的集中配置导致人口向中心区流动，人口集中带来了人才集中，
也产生了对高水平公共服务供给的呼唤，这进一步强化了中心区公共服务的配置。地区人
口的逃离，公共服务的社会收益就越来越少，地方公共服务的投入也相应下降，这也是一
个恶性循环。
中心区集聚了大量的人、财、物资源，公共交通的利用率最高，大量的交通以省会城
市中心或者市域中心进行发射状建设，并且伴随着资源流动的路径，各个地方导向中心区
的公共交通十分发达。这种公共交通设置促使地理近邻的区域只能以中心区作为交通中转
站进行两个区域之间的沟通，这种中心化的交通配置扩大了中心区在区域沟通中的重要性，
作为沟通的两个区域反而在网络中处于相对弱势的地位，也扩大了近邻地区之间的联通成
本。通过国家高速公路配置可知，高速公路建设以省会为中心发散建设，每一个省会都是
高速公路的重要节点。跨省级地理近邻县也只能通过省会城市进行链接，扩大近邻区域的
沟通距离和沟通成本。而大量的资源集中于中心城市，这强化交通建设导向中心区，而不
是地理近邻区。交通建设具有显著的区域性特征，这呈现出各个省级行政区都导向省会城
市而省级行政边界存在断头路、地理近邻区域面临“咫尺天涯”现象。
咫尺天涯是指相邻县在行政网络中不能直接链接，反而要借助共同的上级进行沟通，
地理位置近在咫尺，行政距离却远在天涯。由于公共服务和公共政策从行政中心向外发散，
区域和行政中心的链接通畅，成本相对较低。而行政区之间的沟通非常困难。以湖北省五
峰土家族自治县和湖南省石门县为例，两个县级行政区地理空间位置紧密相连，区域自然
资源、文化资源等都具有相似性，双方合作进行区域治理和资源开发的潜力巨大。但是，
由于五峰县和石门县分属于不同的上级行政区，沟通起来非常困难。在传统行政区行政模
式下，五峰县和石门县只能通过他们共同的上级来进行沟通。五峰县的上级行政组织是宜
昌市，石门县的上级行政组织是常德市，宜昌市和常德市由于分属于不同的省级行政区而
无法直接沟通。宜昌市的上级行政组织是湖北省，常德市的上级行政组织是湖南省，湖南
省和湖北省也不能直接沟通，只能依靠它们共同的上级来沟通，它们的共同上级是中央政
府。因此，五峰县和石门县在行政沟通网络中的沟通距离非常遥远，“五峰县—宜昌市-湖
北省-中央政府-湖南省-常德市-石门县”的行政沟通链条非常冗长，大大降低了沟通效率，
提高了区域合作的交易成本。五峰县和石门县就属于典型的“咫尺天涯现象”，即地理空
间位置近在咫尺，行政沟通距离却远在天涯。
第四是社会要素流动中心化。省会与中心城市具有较好的医院、学校等公共服务资源，
人力资源向中心城市集中。对于中心城市来说，社会流动不仅带来的是人口集中，更重要
的是人才的集中，这给中心城市的发展带来了巨大活力，贫困地区发展的巨大阻碍之一就
是人才的缺乏。人力资本在中心城市能够较快的实现价值，通过市场人力资本的价值被直
接体现，在贫困落后地区，人力资本价值实现困难，并且与其形成所付出的成本不相符合。
公共服务存在典型的行政区域特征，区域与近邻区域的链接只能通过共同的上级部门
进行协调，扩大了区域之间的行政距离。这种区域性的公共服务设置促使行政区域内部的
人力资源、信息资源和物质资源都在行政区域内部进行流通，社会网络和人力资本向行政
中心集中，而近邻县的两个社会网络都依靠共同的行政上级形成网络链接，而缺少直接链
接的渠道或者渠道面临成本高约束。现代交通改变了人的行为方式，扩大了人的活动半径，
进入发达城市更加便利。人、财、物借助现代交通十分便利地进入到中心城市。
