第20卷第 3期
2007年5月
西 安财 经 学 院学 报
JomLal ofXi’allUniversityof Finance andEo0
Vl01．20 No．3
May 2007
我国高校采用PFI融资模式的 SWOT分析
崔文姣
(西北大学 经济管理学院，陕西 西安 710127)
摘 要：我国高校采用PFI融资模式，具有减轻政府财政负担、缓解高校资金压力、转移风险等优势，同时这
种融资模式存在风险大、合同繁多、VFM评价标准复杂等不足。我国高校面临有利的国家宏观政策、强烈的
融资需求、良好的运作基础、有利的发展机遇以及法律体系不完善、前期工作难等考验及挑战，进而提出加强
对PEI的研究和相关人才培养，加强合同管理，加强对 PEI合同的风险管理和建立合理的项目定价机制，并
用 SWOT矩阵表示。
关键词：高校融资；融资模式；PFI；SWOT
中图分类号： 30．59 文献标识码：A 文章编号：1672—2817(20o7)03—0o5o一05
一
、问题的提出
PFI(Private Finance Initiative)，英文原意为“私
人融资活动”，在我国被译为“民间主动融资”，是指
政府以不同于传统的由政府负责提供公共项目产出
的方式，而采取的促进私人部门有机会参与基础设
施和公共物品的生产或提供公共服务的一种全新的
公共项目产出方式。该方式是政府与私人部门合
作，由私营部门承担部分政府公共物品的生产或提供
公共服务，政府购买私营部门提供的产品或服务，或
给予私营部门以收费特许权，或政府与私营部门以合
伙方式共同营运等方式，来实现政府公共物品产出中
的资源配置最优化，效率和产出的最大化⋯1。
PFI方式的核心旨在增加包括私人部门参与的
公共服务或者是公共服务的产出最大化。它是政府
公共项目投融资和建设管理方式的重要制度创新，
被认为是政府获得高质量、高效率的公共设施的重
要工具。
目前，英、美、日等发达国家的高校多采用多元
化融资渠道，如政府拨款、学费收入、捐赠收入、科学
研究费收入、销售与服务收入等，且 PFI模式的推
行与应用取得了很大的成就，为解决高校资金不足
难题做出了重大贡献，为高等教育的发展提供了坚
实的资金保障。
印尼、古巴等发展中国家的高校为解决资金难
题，借鉴发达国家的成功经验，采用多渠道、多元化
的融资方式，如政府拨款、学费收入、校银合作、产学
研相结合等，同时也积极探索 PFI模式，逐步完善
相关法律法规及运作机制，从而更好地促进高等教
育事业的发展。
中国作为发展中国家，应学习并借鉴发达国家
的成功经验，将 PFI模式引入我国高校融资中，拓
展高校资金来源，缓解资金压力。
近年来，随着市场经济体制的发展及教育体制
的改革，我国高等教育的投融资体制不断地变革和
演进(见图 1)。
政府“独家赞助”L．J 府拨款U财政拨款为主， (政府单
一 投入’l l莩费收入 I I多元化多渠道融资
5O年代 8O年代 1992年 至今
图1 我国高等教育投融资体制的改革与演变图
现阶段我国高校经费的来源主要为政府拨款和
收稿 日期：2007—03—28
作者简介：崔文姣(1982-)，女，河北邯郸人，硕士研究生。研究方向：财务管理。
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崔文姣：我国高校采用PFI融资模式的SWOT分析
学费收入，但是随着高等教育规模的迅猛发展，融资
方式的结构性矛盾日益突出，具体表现为：
第一，政府高等教育财政拨款逐年增长，但持续
的扩招使高校规模大幅度扩大，财政预算内教育经
费远远落后于在校学生人数的增长，致使高等教育
投入的增长被扩招所抵消(见表1)，依靠政府拨款
来实现高等教育的快速发展变得越来越不现实。
表1 我国普通高校中生均预算内事业费支出情况
资料来源：<中国统计年鉴》，中华人民共和国国家统计局编，中国统计出版社，1996—2006。
第二，学杂费收人基本达到合理化水平，经费增
长空间有限。自1998年高校扩招以来，学杂费增长
速度较快，1999年全国普通高校年平均学费为2769
元，到2005年增加为5000元左右，加上生活费等支
出，供养一个大学生平均每年支出约为 1万元。从
我国人均收入来看，2005年城镇和农村居民的人均
收入分别为10493元和3255元，[2】已经达到居民个
人及家庭承受能力的较高值，[3】学费上涨的空间十
分有限，通过大幅提高学生的学费收入来增加高校
办学经费的途径也是不可行的。
由于扩招、政府投入不足和学费不能大幅提高，
教育经费不足成为高校发展的一大“瓶颈”。因此，不
断拓宽高校经费的来源渠道，大胆运用创新的筹资手
段，使高校资金来源渠道多元化成为一种趋势。PFI
正是顺应这种趋势的一种全新而有效的融资模式。
二、我国高校采用 PFI融资模式的
分析
S唧 分析法又称为态势分析法，是一种可以
对外部环境的威胁、机会进行分析辨别，同时，估量
内部优势和劣势，制定有效战略计划的方法。其指
导思想是在全面把握系统内部优劣势与外部环境的
机会和威胁的基础上，制定符合未来发展的战略，发
挥优势，转化劣势，利用机会，化解威胁。
通过对我国高校采用PFI融资模式的SwOT
分析，能系统地、全面地、客观地认识其利弊，准确地
制定相关策略，从而最大限度地有效运用资金，缓解
资金压力，促进高校健康发展。
(一)优势分析
1．有利于弥补财政投入的不足，在有效的时间内
减轻政府的财政负担。随着高等教育规模的扩大，单
一 的政府财政拨款已不能满足高校的经费需求，PFI
方式可以在不增加政府财政支出的情况下，增加高校
的建设、运营和维护资金，从而减轻政府负担。
2．有利于拓宽高校的融资渠道，缓解资金压力。
实行PFI模式，高校会有大量的私人资本涌人，同
时可以将校园建设投资分摊到项目的整个寿命期，
不需要扩大资金支出，将极大地缓解高校建设的资
金压力，推动高校快速发展。
3．有利于引进私人部门的办学理念、管理技术
和方法。将市场机制和私营部门先进的技术、方法
和管理经验引入高校，可大大地提升高校的管理水
平，提高高校的运行效率，并降低办学成本。
4．有利于高校集中精力教学，合理分配资源，培
养更多高素质的人才。引入 PFI模式，高校建成
后，其后期运营管理交给民间运作，高校只承担教学
专业服务，从而可集中经费、人员和科研设备的优势
投入教学和科研活动中，使资源得到充分利用，资源
配置更加合理化，为社会培养更多的高素质ApJ-。
5．可以适度地转移风险。传统的基础设施建设
项目，高校要完成设计、开发、融资、建设、经营等工
作，从而需单独承担所有风险。PFI的最大特点就
是可将建设与设计、运营、需要等风险向民间转化。
6．可产生早期供应效果。[ 】早期供应效果是指
由于民间主体按照市场化运作公共项目，设计、融资
和建设等中间环节全部由民间主体承担，其效率高
于传统公共项目，减少了中间环节，缩短了开发时
间，从而带来经济利益的提前流入和项目现金净流
量的增加。(见表2)
(二)劣势分析
1．PFI是一个长期的合约，常规期限在30年以
上，高校由此可能长时期地被束缚到许多项目合同
中，全过程风险节点多，一旦项目的公司(SPC)出现
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问题，高校则需承担巨大风险。
表2 传统公共项目开发与PFI的中间环节比较
开发
开发方式 主体 计划 运营
设计 融资 建设
政府 l l I 一 传统开发
民间 『 『
政府
PFI
民间
2．PFI是一种私人融资模式，私人资本投资于
高校，就是想获得尽可能多的收益，寻找新的资本增
值空间，高校若被私人拥有并控制，广大师生能否得
到优质服务，其利益能否得到保障，尚不确定。
3．PFI涉及的项目参与主体多，合同种类繁多
而复杂。增加了管理上协调的难度，对参与方的管理
水平有一定的要求。
4．现有PFI的考量体系——资金的使用价值
是一套非常复杂的评价标准，它将筹资风险、建设风
险、运营风险、政策风险全部作为货币化指标，计算
在VFM内，这种体系的合理性及科学性有待进一
步研究。
(三)机会分析
1．有利的国家宏观政策。《高等教育法》明确提
出“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高
等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同
经济、社会发展水平相适应。保证国家兴办的高等
教育的经费逐步增长O”①《中国教育改革和发展纲
要》也明确提出“要逐步建立以国家财政拨款为主，
辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段
学生费用、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育
基金等多种渠道筹措教育经费的体制O”②这为PFI
融资模式在我国高校中的应用提供了有利的政策条
件，为其顺利实施与发展提供基础。
2．高校强烈的融资需求。随着教育体制的改
革，高等教育规模不断扩大，快速发展的高等教育规
模(见图2)与国家财政性教育经费占国民生产总值
GDP的比例(见图3)极不相称，持续扩招出现的高
等教育资源紧张局面日益显现，国家对高等教育的
投入远远满足不了发展的需求，高校需积极地寻求
① 引自《中华人民共和国高等教育法》，1998。
② 弓l自《中国教育改革和发展纲要》，1993。
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新的资金筹措途径，多方面拓宽融资渠道。
3．有良好的项目运作基础。PFI虽然是一种新
型的融资模式，但在我国运用BOT方式建设基础设
施已有近十年的时间，人们已经能从观念上接受基
础设施在一定期限内私营化的做法。同时，我国已
出台了一系列有关BOT建设方式的法律及政策法
规，如《合同法》，《抵押法》，《招标投标法》等，为PFI
在我国的运用奠定了良好的基础。
图2 高等教育在学规模
资料来源：《中国统计年鉴》，中华人民共和国国家统计局编，
中国统计出版社，2001—2005。
4．00％
2．87％ ， ％ ％ 3．28 ％
矗 3 00％
l i l Z．， 童 2
．
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． ! ．1 ． 1 1 ． I
⋯
2ooo~g 2oo1~g 2oo2~g 2oo3~g 2004~g
图3 国家财政性教育经费支出占全国GDP比例
(2000年-2004年)
资料来源：《中国统计年鉴》，中华人民共和国国家统计局编，
中国统计出版社，1998-2005。
(四)威胁分析
1．PFI是一种全新的融资模式，我国目前对
PFI的研究还不多，相关专业人员相当匮乏，人们对
它缺乏全面的了解和清晰的认识。
2．项目前期对于标准的制定必须非常的严密，
而且需要一定的政策和法律上的支持，同时还要有
众多中介机构的参与，如律师、特许测量师、会计师
事务所等，这些都会产生高昂的咨询费用。
3．PFI的根本在于政府从私人处购买服务，目
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崔文姣：我国高校采用 PFI融资模式的SWOT分析
前这种方式多用于社会福利性质的建设项目中，不
难看出这种方式多被那些硬件基础设施相对已经较
为完善的发达国家采用。我国是发展中国家，经济
水平有限，国家将更多的资源投入到了能直接或间
接产生经济效益的地方，而这些基础设施在国民生
产中的重要性很难使政府放弃其最终所有权。
4．我国目前还没有专门的PFI法，虽然我国已
出台了一系列有关 BOT建设方式的法律及政策法
规，如《合同法》，《抵押法》，《招标投标法》等，为PFI
在我国的运用奠定了一定的基础，但 PFI所特有的
结构复杂及周期长的特征，使得PFI的运作对法律
的环境特别是法律的执行环境有更为严格的要求。
三、高校采用PFI融资模式的对策
1．加强对 PFI的研究和相关人才的培养。我
国目前对 PFI的研究不多，相关专业人员非常匮
乏，应加快有关PFI模式方面的人才培养，借鉴国
外的经验，使 PFI模式“中国化”，从而更好地服务
于高校。
2．建立教育成本核算体系。目前，我国教育领
域执行的会计制度还不是全口径的成本核算体系，
高等教育会计不对教育基础设施、设备计提折旧，因
此缺乏合理的成本数据。只有建立科学合理的成本
核算与分析体系，才能使政府根据不同类型的院校，
确定不同的建设标准，投资者才能做出正确的投资
决策。
3．加强合同管理。PFI涉及的合同多且复杂，
合同管理难度大，必须认真制定和完善合同条款，尽
量减少合同执行过程中的矛盾，在合作中不断完善
和发展合同，从而利于PFI的顺利实施。
4．建立适合于我国的资金价值体系，以最小的
投资实现项目的功能，从而有效地降低项目开发成
本，缓解高校资金短缺难题。
5．建立并完善相关法律法规。目前，我国PFI
正处于起步阶段，还没有专门的法律体系，相关部门
应抓紧研究教育基础设施的投融资、建设、运营等各
方面PFI运作的标准化操作流程，建立并完善PFI
法律体系，促进PFI在我国高校融资中的运用。
6．充分做好前期准备工作，做好前期包装。要
成功实施PFI，需使项目的提出、规划、可行性研究、
建设等各个环节保持一致性和前瞻性，需对项目本
身进行商业化包装，在可行性基础上制定计划书，最
大限度地挖掘、展示项目的赢利性、可行性，最终确
大，开发周期长，存在较大的不确定性和风险，在
PFI项目实施过程中，学校必须在法律、技术顾问的
帮助下，客观的评估项目投资者的实力，对项目(项
目提供的服务)提出明确的指标且尽可能是量化的
指标。同时，整个项目应该通过完全的招投标程序
进行，且使得整个过程透明化，进而使项目的报价最
优，学校的利益得到最大程度的保障。
施领域基本上还是以政府投入为主，还没有市场化，
产品的定价还没有严格的标准，定价方法等还不十
分合理。因此，在PFI项目中，价格的确定必须结
固定资产投资的资金压力，节约学校办学成本，同时
也要考虑学生的承受能力；另一方面，要充分考虑给
予投资者适当的合理的投资回报，通过合理的定价
四、SWOT矩阵的建立与研究结论
分析及其对策分析，构建SWOT矩阵(见图4)。
＼ ＼ 外部环境 机会 威胁
＼ ＼ ·有利的宏观政策 ·缺乏了解和认识
＼ 战略 、·强烈的融资需求 ·前期工作难
＼选择 ·良好的运作基础 ·运行的国别差异
内部因素 ·法律体系不完善
优势 一机会策略 优势一威胁策略
优势 ·加强PFI研究及对 ·建立并完善相关
·减轻财政负担 相关人才的培养 法律法规
·拓宽融资渠道，缓 ·建立教育成本核算 ·做好前期准备工
解资金压力 体系 作及项目包装
· 引进先进知识、技
术、管理方法
·资源配置更合理化
·转移风险
·产生早期供应效果
劣势 一机会策略 劣势 一威胁策略
劣势 ·加强合同管理 ·加强风险管理
·期限长，风险大 ·建立适合我国的 ·建立合理的项目
· 获利 目的性强 VFM体系 定价机制
·合同多而且复杂
·VFM 评价标准复
杂，且有待研究
图4 我国高校采用PFI融资模式的SWOT矩阵
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(二)结论
综上所述，将PFI模式引入我国高校融资中有
其必要性和可行性，能实现政府、学校和民间投资者
的“多赢”。同时也存在风 大、期限长、合同复杂、
体系不完善等的不足与威胁，但总的来说其内部优
势与外在机遇是大于劣势和威胁的。因此，我国高
校应当充分利用优势和机遇，通过加强风险与合同
管理，建立教育成本核算体系与项目定价机制，完善
相关法律法规等措施，克服不足，化解威胁，进而解
决高校资金不足的难题。
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The SWOT Amaysis of Adopting PFI Financing Pattern in Our Country University
CUI Wen-jiao
(School of Economy and Management，Northwest University，Xi’an 710127，China)
Abstract：Our country university adopts the PFI financing pattern。has the advantages on lightening the govern—
ment’S financial burden，alleviating pressure on university funds and shifting risks，meanwhile has the insuffi—
ciencies on higher risks。nulTte．rou$contracts and complex VFM evaluation criteria；Faces th the favorable de—
velopment opportunities of favorable national macro—economic polices，intense demand for finandng and good
operating foun dation，but also faces the challeng es caL1sed by imperfection of legal system，difficult execution of
preparatory work，ete．，then pf the corresponding countermeasure and establishes the SW0T matrix．
Key words：university financing；model of financing ；PFI；s'
(责任编辑：李勤)
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