7一知
理
财政机制、财政职能、理财思想
黄贯球
一
、财政机制
对于财政机制这个概念，可说是众说纷纭，
笔者倾向于一种称为“结构、动 能和运行三要
素”的说法。0我认为，这种说法 比较全面科学
地反映财政机制的内涵，即财政机制包括财政
各构成要素及其相互关系，由此决定财政所具
有的功能(或职能)及其运行规律。同时．认为财
政机制还要受外部环境——政治经济环境和人
的行为的影响。笔者认为，因为财政作为一种机
制，它不可能在“真空”中运行，要在具体的人类
社会政治经济环境中运行．因此它必然要受政
治体制和经济体制所左右，受到人的行为，诸如
财政政策制度 、财政杠杆的运用和财政管理活
动的影响，要适应这种环境。这种说法比较切合
实际．很有说服力
基于以上认识，我认为，适应市场经济体制
的要求，财政改革的一个重要课题，就是要建立
和完善一个结构合理、职(功)能健全和理财思
想科学化的财政机制。
二、合理的财政结构——三足
鼎立的财政
财政结构是指反映财政本质属性 的基本要
素及其构成 是财政的基本内涵。
①详见《财政研究~1891年第 2期。
合理的财政结构，包括合理的财政结构体系、财
政收支结构、财政收入结构和财政支出结构等
四方 面。
当前 ，财政结构不合理状况比较严重，财政
改革的首要任务就是要按照市场经济的要求，
揭露当前财政结构中的问题，包括从质的方面
划分不同性 质的资金(或财务)；从量的方面揭
露当前收支数量方面畸轻畸重的状况，从而组
建合理的财政结构体系。我十分欣赏叶振鹏同
志提出的包括公共财政和国有资产财政在内的
财政二元结构体系的新概念，并从中得到很大
启发。但是．我认为是否还可以从中再分化出一
个社会保障财政 ，从而形成“三足鼎立”的财政
三元结构体系。我这个构想是出于这样的考虑
一 是从性质上看，这种资金不同国家机构和教
科文卫支出的政权建设和文教建设的资金 ，而
是属于纯社会福利性的资金；二是这类资金数
额巨大，并且收支十分清楚可以自成体系。在编
制复式预算时可以单独编列．有利于专款专用
和监督检查；三是 由于这类资金收支的“时间
差”．会保护相对稳定的巨大的余额资金．可考
虑独立营运或与其他资金(如财政信用资金 、保
险资金等)结合营运 ，发挥更大的作用，并可增
值，如混同一般公共需要的收支则难以做到。
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在三足鼎立的财政体系中。要正确处理好下述
几种关系：
一 一 公共财政与国有资产财政方面 当前
的问题是：两种资金混淆不清，主要是国有企
成为独立法人以后 ，其产权的最终所有权虽然
没变 ，但是应该承认企业在经营层次上的法人
所有权 。让其与企业经营权结合起来．使企业成
为真正独立的经济实体 ．这样就必须建立国j
资产财政 其资产建立国有资本金进行管理 ；其
税收应纳八公共财政预算管理；其税后上交利
润部分则纳入国有资产财政预算管理，以确保
其保值和增值
一 公共财政与社会保障财政 当前社会
保障制度很不规范．各种养老 、医疗“统筹”办
法，应该逐步过渡到建立规范的、包括统一开征
社会保障税和养老、失业和医疗保障在 内的社
会保障体系，编制社会保障收支预算。以确保 、
民生活福利的不断改善，并有利于把企业推向
市场。
— — 预算内资金与预算外资金 。现在的主
要问题是．原来属于地方财政掌管的预算外资
金已没有保留的必要。这种资金长期脱离权力
机关的调控是不妥的，应纳入预算内管理。至于
部门掌握的那部分预算外资金、预算外企业资
金则应划分财政资金和国有资本金两个部分．．
分别予以管理。
— — 财政拨款、财政补贴与财政信用。过去
重视前者 ，对后者开拓不够。应该严格控制财政
拨款和补贴，充分发挥和扩大财政信用的作用
应积极借鉴 日本财政投融资经验，建立健全 中
国的财政信用体系。这可能成为第四个财政结
构 。
— — 中央财政与地方财政 。长期以来重中
央轻地方 ，现在虽有改变，但是仍有一种复旧的
趋势。这种趋势应该制止。
财政收支结构方面。财政收入是手段 ，财政
支出是 目的。财政收入是为了满足财政支出的
需要 ，反过来 ，财政支出通过支持社会经济的发
展，提高经济效益 增加财政收入 因此．除经济
因素以外，财政收入和支出有一种互相促进、互
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相制约、互为因果的关系。所以，在正常情况下，
财政收入和支出应该是一种平衡关系，当然这
不是要求年年平衡，而是一种较长时期的阶段
性平衡或基本平衡 如果长期出现不平衡状况 。
例如我国近十多年连续出现赤字的状况。我认
为财政收支结构是有缺陷的。
财政收入结构方面。当前 。财政收入来源主
要来自流转税。这类税收只要实现产值或营业
额 ，不必有盈利或效益就有了税收收入。这对于
保证财政收入的稳定是好的。但是 。这样会产生
过分依赖流转税、追求产值。忽视经济效益的提
高和所得税的征收管理工作。近年来企业所得
税增长大大低于企业利润增长与此不无关系。
应改变这种状况，实行流转税与所得税并重的
税收结构 。而国有企业税后上交部分利润。应实
行税利分流．改变第二步利改税的做法。这部分
应属于国有资产财政资金的增值 ，应交由国有
资产管理部门加以营运。
财政支出结构方面 我认为。财政支出结构
合理化应该向四个方面努力 ：一是财政应该完
全退出国有企业的投资领域 。建立公共财政体
系；而国有企业的投资，则交由国有资产管理部
门或企业自行负责；二是行政机构人员大量{情
简以后。其富余经费应用于提高公务员的待遇
和改善机关设施．尚有富余应充作支持科技进
步的经费j三是科教文卫事业费的比重应该提
高，特别是教育和科技经费应该增加；四是各类
请客送礼铺张浪费性开支应该严厉禁止 ，
兰、健全的时政职能
根据上述对财政机制的理解，财政职能是
由财政 内涵(结构)决定的．有什么样的内涵．同
时赋予它什么样的职能 。因此“三足鼎立 财政
结构的职能范围可以是 ：公共财政职能、国有资
产财政职能和社会保障财政职能 。但是，从这三
个职能范围还可以抽象出一些共通的职能 ，因
为三者是组成财政体系的，是有共 同之处的。
三者共通的职能，或者说财政的基本职能 ，
就是分配 这个基本职能派生或延伸出另外两
个职能 ：宏观调控和稳定经济职能、服务与监督
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管理职能
在谈论财政职能的时候．我认为有四个问
题值得探讨 ：
一 是市场经济条件下财政分配职能与i-‘划
经济条件下的财政分配职能有很大的变化。因
此．我不同意那种认为“只要存在财政 ．财政职
能就不会改变”“分配是财政的固有职能”等说
法。因为“不变”或 固定”是属于形而上学的东
西。按照辩证法的观点 ，随着财政内涵的变化、
经济体制和政府职能的转换 ，财政职能也必将
随之变化。因此 ，在新旧体制下，表面上财政都
执行分配职能。但是，正如前述，无论在 质”和
量”的方面，在财政分配 内容、范围、运用方式
和作用方向等方面都起了很大的变化。
二是当前在谈论政府职能和财政职能的时
候，都 同意要转变，但是怎样转变 ，就有许多不
同的提法 ，引起了许多争论。大小不同的提法，
如“小政府、大社会”、“小政府 、大市场”、“小政
府、大服务”等。还有不少对立的争论，如强化财
政职能与弱化财政职能之争j扩大财政职能与
缩小(削弱)财政职能之争。
对于这些应怎么看 ?
我认为．是 大社会”好，还是“大市场” 大
服务”好，哪个提法恰当，要看什么场合．不能一
概而论 但是，现在已经有一个共识 ，即 小政
府”，都认为过去政府对经济事务包揽太多、干
预太多了。在市场经济条件下，许多事情社会或
市场能办好的，政府就不必包揽和干预。重点是
搞好 宏观调控”，即十四大报告中政府职能 24
字中的前面 16字(统筹规划、掌握政策、信息引
导、组织协调)-同时。也应该搞好“提供服务 和
“检查监督”。
至于财政职能强、弱，扩大、缩小之争．我认
为，片面强调那一方面都有失偏颇，应该是按照
市场经济的要求“重新界定”或“重新塑造”提法
较为恰当 重新界定 后，与传统的财政职能相
比较，强、弱、扩、缩也就一 目了然了。传统的计
划经济体制下，财政分配统揽一切。这样大范围
的分配是在性质上混淆了一般经济分配和财政
分配质的规定性 经济分配是不同所有者之间
进行的分配，这种经济分配是一种市场化分配，
是通过市场对资源配置起基础性 、决定性的作
用 财政对资源配置也并不是不起作用，只是不
起决定性的作用。因为已经不是全部的生产要
素都通过财政进行分配了。这方面来说，财政分
配范围是缩小了 但是，对于信用分配来说，传
统的理论是财政不能涉足的。如果稍有涉足即
为“违法” 在市场经济条件下，财政应该参与信
用分配，这种财政信用分配是不同于银行的信
用分配。有人说这种分配相当于“世界银行”的
性质．这个说法十分恰当。我认为财政信用应该
起到国内“世界银行”的职能。因此，从这个意义
上说．财政分配职能又是扩大了。至于我提出的
“三足鼎立”的财政体系，就显得更扩大了。因
此，不要片面地谈论职能的大小强弱．而应该按
照市场经济体制的要求对原来的职能范围加以
科学界定、适当调整，重新确定新的职能范围并
使之充分发挥作用。
三是宏观调控和稳定经济的职能。现在基
本上取消实物量的控制 ，就相对地强化了作为
价值量调控的财政、银行的宏观调控作用 这
样，宏观调控与微观调节也有 了，区别 宏观调控
是属于一种通过法律规划、政策、杠杆等手段对
宏观经济进行的间接调控 。同时，三结构的财政
体系调控范围适当扩大了 因此。财政宏观调控
作用就需要增强，并且宏观调控的 目的是为了
稳定协调地发展经济。在这里所说的“稳定经
济”是包含了有鞍高速度的稳定协调发展经济
的涵义。因此，我把两者放在一起 。同时。建立
了公共财政和社会保障财政两个体系以后，对
于在市场经济中不可避免的波动中将起到 稳
定器”的作用自不待言了
四是服务和监督管理职能。十四大提出的
政府职能把 提供服务”提到“检查监督”的前面
是有深远意义的。重新明确财政工作者公仆的
地位，这当然不仅是一般的公务人员的无偿服
务，应该包括提供信息、财经政策法规的咨询等
有偿服务。监督与管理应该同属监管范畴，是相
互相承的。并且都是通过法制化来加 监管。因
此 ，我把两者放在一起。同时，服务与监管的目
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的都是为了财政分配的有效 、合理和安全，因此
归在一起是顺理成章的。
四、理财思想科学化
建立和完善财政机制，其目的是要掌握财
政的运行规律，形成财政运行的良性循环。这除
了需要合理的财政结构 、健全的财政职能以外 ，
还必须具备理财思想的科学化。
所谓财政的良性循环，就是要形成一种投
入—— 产 出—— 回收—— 再 投 入—— 再 产 出
— — 再回收的良性循环 。要形成这样的良性循
环，在理财思想方面要实行多方面的转变：
— — 彻底清除“竭泽而渔”“杀鸡取蛋”的思
想障碍，充分肯定“蓄水养鱼 养鸡生蛋 扶上
马、送一程”的理财思想 ，真正形成经济宽松、盘
业宽松的良好环境。
— — 要认真转换企业的经营机制 ，赋予企
业以真正独立法人地位，真正独立的经营自主
权 。
— — 必须从人治转变为法治 大家反映当
前“权力经济”和“首长财政”的人治观念仍很严
重 ，不清除难以实现 良性循环。其表现就是“首
长项 目 、财政“多做贡献”等做法 这些重大事
情理应报经人代会正式讨论通过 ，正式形成法
案执行，不能单凭某某人拍板定案。
— — 财政分配从高度集中转变为相对
散 ；一是财力的相对分散，叶振鹏同志最近在一
篇文章中指出=“l4年来财政收入在国民收入
比重下降，正是改革的市场取向带来的必然结
①t财政研究}1993年第 3期 ．第 25页
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果⋯⋯财政收入在国民收入的比重只能大体稳
定在 目前的水平上，不可能有过多的提 高”。0
这是十分正确的。二是财权的相对分散 。最近
在一次座谈会上，市县局的同志提出 ：中央和上
级对下面要放开，不能定这用多少、那用多少，
应让地方根据各 自的条件确定这该用多少、那
该用多少 }同时，财政支出不要包揽过多，能自
行解决的自己解决，不能解决的实行“民办公
助”的办法。还有．提出“三级财政”已经不适合
了，财政应该下伸．成立中央、省、市、县、乡镇五
级甚至成立村级六级财政 ，以适应形势发展的
需要 三是财政现在许多事务性的直接管理，应
该逐步交 由会计事务所、会计公司等 中介社会
监督机构进行管理，集中精力进行宏观管理。
— — 从当年平衡的思想束缚中解脱出来，
敢于支持“软赤字”(国债、地方债)、敢于支持企
业的负债经营。当前国际、国内形势很好，是千
载难逢的良好机遇 ，应该勇于负债，形成高投入
— — 高产 出—— 高效 益—— 高速度 的发展格
局，形成一种提高经济效益的强大的动力和压
力。否则后劲不足，难以实现现代化的任务。
— — 从低工资政策转向高俸养廉的道路。
这本来是市场经济的必然趋势。现行的低工资
政策是对个人劳动耗费的“补偿不足”，特别是
对知识界不尊重的表现，不实行“高俸”(当然要
有政 治思想工作和加强监督检查)则难以“养
廉”，难以根除腐败现象 。
作者单位：广东省财科所
(责任编辑 张小虹)
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