浅谈财政政策支出工具选择
内容提要：宏观经济政策目标之间客观存在非一致性，如何协调和平衡政策目标间的冲突以及
综合评价财政政策实施效果是财政政策设计和执行面临的重要问题。本文通过构建社会福利函数的形
式，对经济增长与充分就业、经济增长与物价稳定双重目标下财政支出对于政策目标的综合影响效应进
行实证分析，结果显示：整体财政支出水平与基于经济增长与充分就业目标以及经济增长与物价稳定目
标测度的社会福利水平均呈现长期稳定关系；整体财政支出水平与基于经济增长与充分就业目标测度的
社会福利水平不存在格兰杰因果关系，但与基于经济增长与物价稳定目标测度的社会福利水平存在双向
格兰杰因果关系；具体到各功能类别财政支出工具方面，经济建设费、挖潜改造资金和科技三项费用等
财政支出项目在政策目标权衡方面效果较好。
关键词：财政支出；政策目标；社会福利函数
一、引言
在传统西方经济学理论中，宏观经济政策被赋予实现促进经济增长、提高就业水平、维持物价
稳定、平衡国际收支四大目标的责任。随着理论研究的深入，增进社会公平、维持汇率稳定、优化产业
结构等目标也被添加进宏观经济政策的调控目标，并在实践中被广泛使用。现实经济中，宏观经济政策
目标并非总是完全协调一致的，不同目标之间或多或少存在着一些矛盾和非一致性。如，促进经济增长
会造成物价的波动，而经济增长带来的收入水平提高会增加商品进口，从而又会对国际收支平衡不利。
虽然促进经济增长与提高就业水平两大目标通常情况下并不矛盾，但当宏观经济政策选择发展资本密集
型产业来促进经济增长时，提高就业水平这一目标也会面临挑战，这些矛盾增添了宏观调控的难度。如
何在多重政策目标间取得平衡，是任何一个国家宏观调控政策所面临的永恒主题。从长期的角度，宏观
经济政策的最终目标在于实现经济持续、健康、有效发展，达到不同政策目标间的平衡，最终实现社会
福利的整体增进。当前，国内有关财政政策目标的研究多停留在理论分析层面，实证研究方面则多将政
策目标分离出来单独考察财政政策对某一目标的影响。夏杰长（2004）从科学发展观出发对财政政策目
标进行分析，认为财政政策的实施应注重经济目标与社会目标间的兼容。韩东林（2009）对公平分配目
标下财政政策的选择问题进行讨论，认为财政权力缺乏有效监管以及民生财政投入不足会导致财政政策
对公平分配目标的偏离。实证研究方面，柳建光（2005）利用协整模型对我国财政政策工具变量与目标
变量之间的短期因果关系和长期稳定关系进行检验。李永友和周达军（2007）在传统凯恩斯模型和新古
典供给模型的基础上构建了一个可计量财政政策利率模型，对我国财政政策有效性进行考察。周波
（2014）在将财政政策区分为自动稳定器、周期性财政政策与外生相机抉择财政政策三个维度的基础
上，对财政政策实施在稳定产出方面的政策效应进行实证考察，研究发现，财政自动稳定器能够发挥稳
定产出的政策功能，而周期性财政政策和外生相机抉择财政政策则会导致产出波动的加剧以及财政货币
政策间协调失效。黄雯（2015）对财政政策工具变量与包含经济增长、物价稳定以及对外平衡在内的目
标变量之间的关系进行实证检验，研究发现财政政策工具变量对物价水平、经济增长具有显著影响，但
对进出口贸易的影响并不显著。金春雨和王伟强（2016）对我国财政政策在不同时期的宏观经济效应进
行考察，研究结果显示，在 1998年亚洲金融危机时期、2008年全球金融危机时期以及 2015年经济新
常态时期，积极财政政策的实施对产出增长仅具有短期促进效应，但对消费和投资则在短期和长期均具
有促进效应。
在亚洲金融危机以及经济新常态时期，财政收入增加会对产出、消费和投资产生积极影响，但
在全球金融危机时期，财政收入的增加会对产出和消费产生负面影响，对投资则具有促进效应。张晓娣
（2017）利用 CGE模型围绕财政政策设计中经济发展与环境保护目标间的冲突展开探讨，并利用约束法
和加权目标规划对维持经济与环境目标平衡的最优公共投资水平以及税率调整进行了求解。财政支出作
为财政政策的重要政策工具，对财政支出结构对多重目标影响进行综合分析，能够为财政支出结构调整
以及宏观调控目标顺利实现提供有益的参考，在当前财政政策工具广泛实施的背景下更是如此。在已有
研究的基础上，本文利用社会福利函数将多个财政政策目标揉和成一个变量指标，对财政政策支出工具
对于财政政策多重目标的综合影响效应进行考察，以判断财政政策支出工具对于财政政策目标的影响程
度以及多重目标之间的平衡性，从而实现综合评价财政政策效果的研究目的。
二、模型构建及数据说明
兴起于 20世纪 20年代的福利经济学提出社会福利水平受多重因素（如国民收入、收入分配
等）的影响并构建了许多福利函数作为社会福利水平的度量。由于社会福利函数具有良好的包容性特
征，能将公平分配、经济发展等多重社会福利影响因素纳入一个综合指标进行反映，因此可以将不同政
策目标视作社会福利水平的影响因素从而利用社会福利函数的形式加以考察（卢江、李春吉，2016）。
本文拟采用贝努利-纳什社会福利函数形式构建变量 W作为社会福利水平的衡量，W=A1×A2×…An，其中
A1、A2…表示某一政策目标的实现程度，分别利用经济增长与充分就业、经济增长与物价稳定两组在我
国非协调性较为明显的政策目标构建社会福利函数，对财政支出与社会福利水平的关系进行考量，分别
记作 W1和 W2。该函数构造形式下，只有经济增长和充分就业或经济增长和物价稳定变量数值均增长
时，变量 W的数值才会发生增长，而在经济增速提升的同时失业率增加或物价波动幅度扩大，亦或失业
率降低、物价波动幅度减少的同时经济增速放缓，都会拖累变量 W数值的增速甚至导致 W数值的减小，
具体取决于各变量涨跌幅度，从而使 W能够反映财政政策支出工具在各政策目标间的平衡。由于财政支
出统计口径在 2007年后发生重大改变，为保证数据一致性，本文样本选取期限为：1991年-2006年，
数据均来源于中国统计年鉴，其中利用 GDP作为经济增长变量的度量；利用居民消费指数作为物价稳定
变量的度量；利用城镇登记失业率作为充分就业变量的衡量。
三、经济增长与充分就业目标下积极财政政策工具的选择
（一）变量构建
虽然经济快速增长会创造更多的就业岗位，从而对充分就业目标的实现构成正向影响，但国内
学者研究表明在我国经济增长与就业水平的提高并非同步，原因在于经济增长所带来的产业结构调整会
降低经济的劳动力吸纳程度以及带来技术性失业的增加。本部分将以经济增长与充分就业两大目标构建
社会福利函数 W1=GDP×1/WR，考察财政收支对社会福利水平的影响，GDP代表名义国内生产总值，WR代
表城镇失业率，虽然我国城镇失业率统计尚不健全，无法反映真实情况，但社会福利函数注重变量的相
对变量，因此选择城镇失业率作为变量不会对本文分析构成影响，财政支出以 FI代表。为避免多重共
线性影响，上述变量均进行对数化处理。
（二）财政支出与社会福利水平关系研究
1.单位根检验协整理论要求，当两个时间序列变量呈协整关系时，在两者间建立的回归模型在
统计学意义上才是可靠的。但是，变量之间是否表现为协整关系，对各变量的单整阶数有严格要求。对
变量的平稳性进行检验，确定其单整阶数的常用方法是 PP单位根检验。2.协整检验利用 Johansen方法
对财政支出与社会福利水平之间的关系进行协整检验。3.格兰杰因果检验为进一步说明政府财政支出与
社会福利水平之间的因果关系，本文将对两者进行格兰杰因果检验。4.财政支出结构与社会福利水平关
系前面分析表明我国财政支出与社会福利水平提高有着长期稳定的关系，整体财政支出水平是社会福利
水平变动的重要因素。但整体财政支出水平对社会福利水平的增进作用并不意味着全部财政支出均会促
进社会福利水平的提高，为了进一步明晰不同功能类别财政支出对于社会福利水平的影响效应，识别有
利于政策目标平衡的细分财政支出，本部分通过构建回归模型以考察不同功能类别财政支出对于社会福
利水平 W1的影响效应。本部分将对不同功能的财政支出与社会福利水平关系进行进一步的探讨。根据
《中国统计年鉴》分类方法，将财政支出按不同项目分成经济建设费（EC）、挖潜改造资金和科技三项
费用（SE）、支农支出（ZN）、文科卫支出（WK）、行政管理费（GL）、政策性补贴支出（BC）六项，
对不同类型的财政支出对社会福利水平影响进行回归分析，其他项目支出或在财政支出中所占比重不大
（如地质勘探费）或属于刚性开支（如国防费）未纳入分析范畴。
四、经济增长与物价稳定目标下积极财政政策工具的选择
（一）变量构建
经济增长与物价稳定目标的冲突是财政政策取向面临的主要难题，经济增速过快会增加物价波
动的压力，而以控制物价为目的的紧缩性政策又会对经济增长构成障碍。通常认为，财政政策应根据不
同经济形势选取不同政策目标，但财政政策的实施与淡出存在一定的时滞效应。在发展中国家，积极财
政政策的实施往往存在“增长偏好”问题，即无法及时根据经济形势淡出积极财政政策，导致物价稳定
目标难以实现。本部分将以经济增长与物价稳定两大目标构建社会福利函数 W2=GDP×1/|CPI|考察财政
收支对社会福利水平的影响，为避免价格对社会福利水平变量的重复影响，GDP代表经消费者价格指数
调整后的实际国内生产总值，CPI代表居民消费价格指数，财政支出以 FI代表。2.协整检验利用
Johansen方法对财政支出与社会福利水平之间的关系进行协整检验。3.格兰杰因果检验为进一步说明
政府财政支出与以经济增长和物价稳定构建的社会福利水平之间的因果关系，本文将对两者进行格兰杰
因果检验。4.财政支出结构与社会福利水平关系本部分将对不同功能的财政支出与社会福利水平关系进
行进一步的探讨。
五、政策建议
本文通过利用经济增长、充分就业与经济增长、物价稳定两组宏观经济政策目标构建社会福利
函数对财政支出与社会福利水平关系进行实证研究，结果表明：1.我国财政支出与经济增长、充分就
业、物价稳定等变量间都具有稳定的关系，说明利用财政支出调控经济实现相应的政策目标是完全可行
的。2.若财政政策以经济增长、充分就业作为主要政策目标，增加挖潜改造资金和科技三项费用项目支
出能较好的权衡两项目标，经济建设费的增加对两项目标的权衡效果并不理想。3.若财政政策以经济增
长、物价稳定作为主要政策目标，经济建设费、支农支出以及政策性补贴都具有良好的权衡效果，应予
以优先考虑。据此，提出以下政策建议：
（一）正确选择财政政策取向，合理协调不同政策目标之间的矛盾冲突
宏观经济政策目标之间的矛盾冲突是客观存在的，因此在选择财政政策目标取向时应将这种冲
突纳入考虑范畴，既要解决当前经济运行中突出、重要的问题，同时也要兼顾其他政策目标。判断一项
政策是否合理有效，关键在于这项政策是否在解决当前突出问题的同时兼顾其他政策目标的实现。在当
前经济形势下，经济增长和充分就业是宏观调控优先考虑的问题，研究结果表明，挖潜改造资金和科技
三项费用能在两项目标间实现较好的权衡，应在财政支出中予以侧重，而目前大幅度增加经济建设费开
支的做法未必能达到预定的政策效果，原因在于经济建设费投向领域不同造成的就业效应也有所不同。
因此当前，财政支出所增加的经济建设费应在促进我国产业结构转型升级的同时平衡充分就业目标的实
现，在大力发展资本密集型产业的同时也应注重对劳动力吸纳能力强的产业的扶持。
（二）增加文化科学卫生支出在财政支出中的比例，充分发挥其在多重政策目标下的权衡作用
虽然检验结果表明文科卫支出在短期内无法对政策目标产生显著影响，但从长期的角度来看，
一方面科学文教事业的发展带来的劳动力提升以及技术创新进步能对经济增长提供长期、有力的支持；
另一方面科学文教事业的发展会带来社会劳动力知识技术水平的提升，卫生事业的发展则会增强劳动力
的身体素质，这些因素都有利于劳动力的就业，减少产业结构转型带来技术性失业的影响，缓解就业压
力。另外文科卫支出还有增进社会公平的效果。因此，增加文科卫在财政支出中的比例有助于多重政策
目标的权衡。
（三）重视政策性补贴对政策目标的综合效应，严格控制行政管理费的增加
对农产品的政策性补贴具有鼓励农业生产、发展经济同时增加通货膨胀压力的多种效应。对生
产效率低的农产品进行补贴不仅无助于经济的长期增长，还会增加物价波动的压力，不利于政策目标的
实现，因此政策性补贴应注重支出结构的优化，对补贴对象进行权衡。行政管理费虽然短期内会带来经
济的增长以及就业压力的缓解，从该项支出的性质看，行政管理费属于非生产性支出，对经济增长的影
响较其他项目支出短暂，另外通过扩张机构人员编制缓解社会就业压力最终会导致机构臃肿、人员庞
杂，造成资源的浪费与效率的低下，对经济运行造成不利影响。因此，应在确保必要支出的同时严格控
制行政管理费支出的增加，精简机构人员，节约行政成本。
作者：谢乔昕 单位：浙江财经大学
