中国高铁债务危机制度根源
中国大规模高标准的高铁建设是在已经造成巨大损失后才引起注意的，这是中
国政治体制改革有待积极稳妥推进的结果
2009 年 12 月，《纽约时报》发表了一篇题为“中国经济是否会脱轨”的文
章，该文引用了我 2009 年 2 月在一次电视访谈中的话，“如果说，美国发生了
‘次贷’危机，中国就存在铁路债务危机，或政府债务危机。” 该报 2010 年 4 月
的一篇文章再次援引我关于高铁建设片面追求高速度将导致巨大金融风险的观
点。有人士认为，目前中国铁路的资产负债率约为 56%，低于许多国外铁路公
司的负债水平，高铁建设不会导致财务危机。事实上，中国大规模高铁建设的
债务危机已经存在，并将在“十二五”时期爆发。
做出这个判断的依据在于：
中国高速铁路的建设标准和建设成本过高，规模过大，而铁道部的资金链
极为脆弱。建设一公里时速 300 公里高速客运专线的成本，是建设一公里普通
铁路的三倍左右。一列运载 1200 人的动车组价格是普通列车的五倍左右，其运
营和维修费用也远高于普通列车。而中国按世界铁路最高标准建设的高速客运
专线里程，即将超过世界各国用 40 多年时间建设的时速 300 公里高速铁路里程
的总和。世界各国的高速铁路（除东京到大阪的 500 公里能够盈利外）都需要
国家补贴才能维持运营。在欧洲高速铁路最发达的法国，政府对铁路的补贴甚
至达到总成本的 50%。
中国铁路是财务上极为脆弱的部门，铁道部 2008 年出现全面亏损，2009
年据说实现了盈亏平衡，当年营业收入仅 3778 亿元，完成固定资产投资则达
7000 亿元。目前，铁道部主要依靠大规模负债来开展高铁建设。2010 年底，铁
道部总资产 万亿元，负债达到 万亿元。铁道部每年支付的利息费用很快
将超过 1000 亿元，而惟一能够用来支付利息的资金来源，每年的铁路建设基金
收入仅 500 亿元左右，根本不够支付利息。目前，铁道部的债务已经超过其偿
债能力，如果没有扩大内需 4 万亿投资的支持，不用新的融资来偿还不断增长
的利息费用，铁道部的资金链现在就会断裂。铁道部的债务危机已经存在，而
中央政府还未着手处理。
目前，弄清铁路债务的整体状况、及时处理铁路债务危机，制止其进一步
扩展已经不应拖延，然而，认识造成中国铁路债务危机的深层次制度根源，推
进民主法治建设和政治体制改革则具有更为紧迫和更为重要的意义。
违背科学发展观的铁路发展方式是高铁债务危机的直接原因
中国铁路正在开展大规模建设，资产负债率快速上升是必然的，资产负债
率高本身并不是问题。决定铁路债务危机能否发生的关键因素是现金流而不是
资产负债率。
而现金流主要来自客流，这首先取决于新开通的高速客运专线上是否能实
现动车组的高密度开行，动车组是否有较高的客座利用率，是否能在高票价水
平上吸引大量客流；其次取决于在客运专线开通后，能在多大程度上把平行既
有线上的客流转移到客运专线上来，实现客运专线的功能定位，尽可能实现客
货分线运输，充分释放既有线的货运能力；从而创造足够多的现金流，否则，
就无法弥补客运专线的建设运营成本和还本付息。
铁路运输本身的经济技术属性决定了铁路具有运价低、运量大的竞争优
势，作为大众化交通工具，应主要服务于大多数中低收入旅客。而中国高速客
运专线的目标市场是高收入旅客，这必然极大地减少高速客运专线的客流。这
种市场定位本身不仅违背了铁路运输的基本属性，而且违背了“以人为本”的科
学发展观。这种违背科学发展观的铁路发展模式是造成高铁债务危机的直接原
因。
目前，中国投入运营的高速客运专线普遍存在客流远低于预期、亏损严重
的问题。日本东海道新干线的年旅客发送人数在上世纪 80 年代就达到 1 亿人，
2008 年东海道新干线每天开行 160 对动车组，年旅客发送人数高达 亿人，
因而能够盈利。法国任何一条高速铁路的年旅客发送量都没有达到 3000 万人，
中国的京津城际铁路、武广客运专线与法国高铁的客流情况相当，因而亏损严
重。郑西高速客运专线每天只开行 11 对动车组，年旅客发送人数还不到 1000
万人。郑西客运专线至少有每天开行 160 对动车组的通过能力，这类似于建设
了 1 座 160 层的豪华饭店，但只有 11 层在营业,而且入住率不到 50%，有 149
层处于闲置状态，债务危机已经是客观存在。
高速客运专线能否吸引较大客流，取决于高铁能够给旅客带来的价值，这
是由节约旅行时间的经济价值决定的。中国人均收入水平还很低，节约旅行时
间的经济价值也很低。春运期间，普通列车的硬座车票一票难求，而高铁车票
随时可以买到。2006 年，中国铁路旅客中，%的人是乘硬座出行，%
的旅客是乘坐硬卧出行，只有 %的旅客是乘软卧出行。大规模的高速客运
专线建设实际上是要求今后大部分铁路旅客都要支付比软卧还要贵的票价，坐
动车组出行。在中国铁路客运市场，廉价和基本的舒适程度比节约几小时的乘
车时间更为重要。为节约几个小时的乘车时间而花费三倍以上的车票价格，很
难被大多数旅客接受。
另一方面，国土面积大小不同的国家，在节约旅行时间的经济价值上具有
显著差异，这是因为节约旅行时间的经济价值在一天 24 小时中是不均等的，节
约白天或夜晚的旅行时间具有完全不同的经济价值。
在日本、法国、德国等国土面积小的国家，主要城市间的距离一般不超过
500 公里，这样，高速铁路就能够使旅客在 2 小时内到达，因而具有很高的节
约白天旅行时间的经济价值。
中国城市和人口分布具有明显的大国特征，主要城市间的距离大多在 1000
公里以上。在这样长的距离，白天出行飞机比高铁更有竞争优势，晚间出行夕
发朝至列车更有吸引力。从北京到上海的列车以每小时 200 公里速度运行，晚
上 10 点上车，第二天早晨 7 点到达，比列车以每小时 300 公里速度运行，晚
上 10 点上车凌晨 3 点到达更具吸引力，铁路并非速度越快越好，时速 200 公里
的列车比时速 300 公里的列车更具竞争优势。在卧铺睡一夜不仅可以节约住旅
馆的费用，而且不占用白天的时间，夜晚旅行时间的经济价值为负值。
高速铁路技术适用于 200 至 800 公里（或 2 至 3 小时）的旅行，因为在这
种距离内，高速列车比飞机和汽车更有竞争优势。机场通常远离市中心，再加
上机场的安全检查及登机时间较长，因此，500 公里左右的距离，高速铁路能
够比飞机更快。但是，在 1000 公里以上的距离，飞机比高铁快，高铁没有竞争
优势。这已经被日本的实践所证实，也在中国武广高速铁路的运营中得到证
实。这是高速铁路的技术经济属性本身决定的，即使未来中国居民中国大规模
高标准的高铁建设是在已经造成巨大损失后才引起注意的，这是中国政治体制
改革有待积极稳妥推进的结果
赵坚
政企不分、强化垄断是造成高铁债务危机的体制根源
落实“科学发展观”不仅需要一个部门或地区的领导者转变发展思路，更重
要的是要通过深化改革来构建落实“科学发展观”的体制基础。
然而，2003 年上任的铁道部部长立刻搁置了原本铁道部正在推进的改革，
拒绝打破铁路垄断，提出了“铁路实现跨越式发展的工作思路”， 把片面追求政
绩的客运专线建设放在一切工作的首位。继续维持政企不分、高度行政垄断的
铁路运输管理体制，拒绝深化改革是造成高铁债务危机的体制上的原因。
在铁道部政企合一的体制中，预算软约束问题极为突出，铁道部不直接承
担经济盈亏责任，又直接从事投资建设活动，这样，个别领导人片面追求高标
准、高速度的客运专线建设就能够利用行政权力全面展开，而对市场前景、经
济效益、还本付息的问题不加考虑，因为那是下一届政府的事。不仅如此，在
铁道部缺乏监管、高度垄断的体制下开展数万亿元的投资建设，出现巨额腐败
案件具有某种必然性。
如果在 2003 年或 2008 年中国铁路实行了政企分开的改革，即使铁路行业
只有一个垄断的铁路运输总公司，作为要永续生存的企业法人，在从事数万亿
的大规模投资时，也不得不慎重地分析市场前景、投资的经济效益和企业的还
本付息能力，不可能开展目前这种根本不计后果的高标准、大规模的高速铁路
建设。
铁道部不仅存在政企不分的行政垄断，而且存在信息垄断。这种信息垄断
不仅针对社会公众，而且针对中央政府。铁路是技术和管理高度复杂的行业，
模糊的信息披露有利于实现铁道部个别领导人的意图，而摆脱其他政府机构和
社会公众的监督。
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例如，铁道部在“跨跃式发展思路”指导下提出的《中长期铁路网规划》有
这样的表述：“2020 年，全国铁路营业里程达到 10 万公里，主要繁忙干线实现
客货分线，建设客运专线 万公里以上，客车速度目标值达到每小时 200 公
里及以上。”该规划 2004 年 1 月经国务院常务会议讨论并原则通过。路网规划
中使用了“客运专线”的提法，而没有出现“高速铁路”的字样，这里存在严重的
信息隐瞒行为，而铁道部作为铁路行业的行政主管部门，是难于被追究的。
首先，客运专线是完全新建还是对既有线实施技术改造？美国奥巴马政府
8500 英里的高速铁路计划，主要是通过技术改造，使 7500 英里的铁路既有线
可运行时速 176 至 200 公里的列车，只有财政上几乎破产的加利福尼亚州准备
新建 1256 公里时速为 350 公里的高铁。中国既有铁路经过技术改造，主要干线
上时速 200 公里线路的营业里程已经达到 6227 公里，按国际铁路联盟的标准已
经是高速铁路。另一方面，中国铁路货运是国民经济发展最主要的瓶颈，中国
铁路货运周转量占全社会货运周转量的比例只相当于美国的 50%，运输结构严
重不合理。大量适宜铁路运输的货物长期由公路运输，山西省每年有 1 亿吨煤
用汽车外运，是在用石油换煤炭。中国需要开展大规模的铁路建设，那么，为
什么不新建低成本的货运专线，使既有铁路转变为以客运为主，从而实现客货
分线呢？这些问题铁道部没有给出任何解释。
其次，《中长期铁路网规划》中出现的“客车速度目标值达到每小时 200 公
里及以上”的表述，是一种故意隐瞒信息的做法。“每小时 200 公里及以上”，可
以“以上”到什么程度？每小时 250 公里、300 公里，还是 350 公里？铁路运营
时速从 160 公里每提升 50 公里，就是一个技术台阶，铁路路基轨道工程、四电
工程、机车车辆或动车组都要上一个新的技术等级，每公里造价都要相应提
高，铁路工程总投资都要大幅度上升。
速度目标值是决定铁路工程项目具有决定意义的设计指标，设计速度目标
值直接影响该铁路项目的功能定位、市场定位、线路走向和车站位置选择，并
决定了该铁路项目的建设成本和运营成本，同时，间接决定了票价水平。
以京津城际铁路为例，2004 年底，国务院审议通过了京津城际铁路的可行
性研究报告，批复项目总投资为 亿元，批复可研报告中关于设计速度目
标值说法是“每小时 200 公里及以上”。但是，在实际建设过程中，速度目标值
被“以上”到时速 350 公里，其概算最后调整为 亿元，超过可研批复的
75%，每正线公里投资额高达 亿元，相应的二等软座票价为 58 元。
据报道，京津城际铁路第一年运营共发送旅客 1870 万人，亏损额超过 7 亿
元。由于信息垄断和信息隐瞒，京津城际高速铁路成为只能被接受的现实。
京津城际铁路如果按时速 200 公里的设计标准建造，项目总投资可以控制
在 亿元，北京到天津的运行时间大约在 40 分钟，仅比目前的京津城际高
速铁路慢 10 分钟。这是因为最高运行速度每小时 300 公里的动车组在一个车站
停靠后，一个加减速周期需要行驶的距离为 公里，而最高运行速度每小时
200 公里的动车组一个加减速周期需要行驶的距离仅为 公里，在不到 120 公
里的距离内，高速铁路的优势还不能发挥。
设计时速 200 公里的京津城际铁路在短期内就能够达到盈亏平衡并开始盈
利，因为它的建设和运营成本低，票价也会降低，因而能够吸引更多的客流。
而片面追求高速度高标准建设的京津城际铁路虽然在时间上快了 10 分钟，预计
在 20 年内也难以实现盈亏平衡，更不用说归还本金。
铁道部的信息垄断还表现在提出虚假理由继续维持政企合一体制上。铁道
部强调，没有铁道部的统一调度指挥，路网的完整性就会受到威胁，铁路运输
效率就会下降。这种说法把行车调度的统一指挥和车流调整（与运输管理体制
有关）的调度指挥混为一谈，把路网物理的完整性与路网经营管理的可分性相
混淆，利用铁道部的信息垄断，使中央政府难以对铁道部实行政企分开的改
革。上世纪 80 年代中期，日本国铁无法偿还主要因建设高速铁路欠下的 3500
亿美元的债务，日本政府被迫承担债务并推行铁路改革。
日本政府所以敢于对日本国铁着手改革，是因为日本国铁无法进行信息垄
断，日本有大量的民营铁路，国铁巨额亏损而民营铁路能够盈利，这说明日本
国铁是缺乏效率的。然而，中国几乎没有民营铁路，铁道部的信息垄断是其能
够继续维持政企合一体制的一个重要原因。
收入达到发达国家的水平，这一性质也不会改变。
中国大规模高标准的高铁建设是在已经造成巨大损失后才引起注意的，这是中
国政治体制改革有待积极稳妥推进的结果
赵坚
政治体制改革有待推进是导致高铁债务危机的根本原因
然而，铁道部的政企合一体制还不能解释造成中国高铁债务危机的最根本
原因。印度铁路也是政企合一的体制，但是，印度铁道部并没有片面追求高标
准高速度。
印度铁道部曾经考虑过在孟买到阿赫马德巴德（AHMADABAD）之间建
设客运专线，设计速度目标值为时速 200 至 250 公里。这段铁路是孟买到德里
铁路的一部分，长约 490 公里，是印度最繁忙的铁路，相当于中国京沪铁路的
沪宁段。 2003 年，印度最大的铁路咨询设计公司 RITES 开展了可行性研究，
他们得出的结论是：印度不应当建设高速铁路客运专线，因为成本太高，印度
老百姓不能承受高速铁路的高票价。RITES 认为，建设时速 200 公里铁路客运
专线的投资回报率仅为 2%，而建设货运专线的投资回报率可以达到 11%。印
度铁道部后来做出了建设货运专线的决定，并在 2006 年提出了新建 1 万公里货
运专线的建设预算，获得印度国会的批准。印度铁道部所以能做出理性的决
定，是因为印度政府受到国会的有效制约。印度铁路的所有重大投资计划甚至
年度经营计划都要得到国会的批准。
但在中国，涉及数万亿投资的大规模高速度高标准的客运专线建设，在没
有经过不同意见的充分讨论，没有不同铁路建设方案的认真比选，没有经过全
国人大批准的情况下，就能够展开大规模建设。
中国铁路 万公里高速客运专线网的投资规模至少要超过 2 万亿，相当
于三峡工程投资规模的十倍。三峡工程尚需要全国人大批准，超过 2 万亿投资
的高速铁路客运专线网怎么可以不经过全国人大批准呢？造成这种状况的根本
原因在于中国政治体制改革的滞后和民主法治制度上的问题。中国在制度上给
予了政府过多的不受制约的权力，这是造成高铁债务危机的最根本的原因。
对于中国大规模的高速铁路客运专线建设，没有不同意见的争论本身就是
不正常的。任何领导人都不会因就任高层职位而具有完全的知识，在重大问题
上认真听取不同意见的争论，才可能做出正确的决策。
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铁道部为避免出现对大规模高速客运专线建设的批评意见，采取了隐瞒信
息和压制发表不同观点的媒体和学者的办法。社会公众不了解时速 350 公里高
速铁路的建设预算和运营成本，更不了解票价要提高到什么水平。高铁投入运
营后，媒体才出现了抱怨高铁票价过高的声音。实际上，高票价是在把设计速
度目标值确定为时速 350 公里时，就已经确定了。天下没有免费午餐，提高速
度是有成本的，高成本必然导致高票价。但是，社会公众在事前并不了解高铁
票价要高于软卧票价，至少要三倍于目前的火车票价。对成本和价格的不了解
甚至使某些律师对铁道部提起诉讼，说铁道部从高铁的高票价中获得巨额利
润，因而是严重的垄断行为。实际上，铁道部在高铁运营上正遭受巨额亏损。
2010 年初，针对社会上对武广高铁票价高、上座率低的指责，铁道部运输
局称武广高铁平均上座率达到 %，武广既有线列车的上座率是 78%，二者
的上座率基本持平。铁道部运输局解释“上座率”是上车旅客人数与列车定员之
比，这里铁道部再次对公众隐瞒武广高铁运营的真实情况。
国内外的铁路运输企业在运营管理中都普遍统计两个指标来分别反映客车
和铁路线路的利用率，即客座利用率（旅客周转量与客座公里之比）和旅客运
输密度（旅客周转量与线路营业里程之比）。铁路客运服务的产出是以周转量
即人公里来计量的，收入也是从完成的人公里中产生的。客座利用率反映了列
车平均每个座位完成的人公里，旅客运输密度反映了平均每公里线路完成的人
公里。公众抱怨高铁上座率低，实际上是指高铁的“客座利用率”低。但铁道部
运输局利用公众对铁路专用术语的不了解，重新定义了新的“上座率”的概念。
按这样的“上座率”概念，在京沪列车上，旅客从北京上车坐到天津下车，该座
位在天津到苏州之间没人坐，又有旅客从苏州上车坐到上海，那么按铁道部运
输局的说法，该座位的“上座率”是 200%，而该座位的客座利用率还不到 20%。
铁道部运输局提供这种毫无意义的“上座率”信息，是为了掩盖高速客运专线客
座利用率低的真实情况，以便继续推进不符合市场需求的高速客运专线建设。
中国大规模高标准的高铁建设是在已经造成巨大损失后才引起注意的，出
现这种状况的原因是中国民主法治制度上的问题，是中国政治体制改革有待积
极稳妥推进的结果。2007 年，中共十七大提出，要“深化政治体制改革”，“保障
人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。
但是，要真正落实还需付出更大努力。深化政治体制改革的第一步是要制
定政府实行信息公开的法律法规，并逐步深化细化制定出实施细则。因为人民
在获取政府行为信息方面处于弱者地位，获取相关信息的成本极高。任何公民
个人也很难获得高铁的建设成本、运营成本、运营和盈亏状况的信息。建立起
约束政府权力的民主法治制度，政府依法执行信息公开并允许媒体表达不同的
声音，不仅是发展民主政治的内在要求，同时是保证中国经济健康快速发展内
在需要，也是建立落实科学发展观的制度基础。这是从高铁债务危机中得到的
最重要教训。
