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2013 年第 60 期(总第 2548 期
财政与税收
财政支出责任"错配"的成因分析
闰坤于树一
我国财政支出责任"错配"的原因是政府履
行了其他级政府的职能，而本级固有职能却无力
履行或向下转嫁。在这一本质原因的基础上，可
归纳出六项具体原因。
原因之→:政府组织具有固有缺陷。
政府组织的固有缺陷造成政府失效，有几方
面的表现，一是政府受公共管理能力所限，对公
共服务的需求了解不准确，决策不科学。二是政
府官员对利益、收入、权力、政绩的追逐，会产生
"寻租"、合谋腐败等引起政府扩张的行为，致使
财政支出最大化和软约束。三是政府扩张的内
在动力发挥作用，会造成政府间事权重复和交
叉。四是财政支出责任层层转嫁，使得低层级财
政负担沉重，高层级财政效率损失。我国的政府
组织构架不尽合理，政府层级较多，掌管财政资
金的政府垂直部门也较多，造成财政支出受上级
财政和职能部门的干预过多，使政府组织的固有
缺陷在我国特殊环境下得到放大，导致财政支出
责任"错配"。
原因之二:各级政府的财政支出能力存在
差异。
政府财政支出能力差异是普遍存在的，其影
响因素有很多。一是政府的公共管理能力和信
息处理能力，它们影响到财政支出政策的制定和
执行。二是经济发展水平，决定着本级政府能够
承担多大的财政支出责任。三是上级财政的转
移支付，其直接构成本级政府的财力，能够弥补
前两因素导致的财政支出能力不足。财政支出
能力较强者财政"越位"的可能性较大，而财政
支出能力较弱者财政"缺位"的可能性较大，排
除政府趋利因素的影响后，我国的现实情况满足
这一判断。
原因之三:忽略了公共服务本身具有的层
次性。
根据公共品理论，受益范围具有完全闭合
性(只有在本辖区内才能享受)的公共服务具
有较强的层次性，具体包括国际性、全国性、
地方性公共服务三个层次分别由多国财政、中
央财政、地方财政负责 O 需要注意的是，全国
性公共服务具有较好的受益范围完全闭合性，
与地方性公共服务的界限清晰，中央和地方支
出责任的划分较容易。而地方性公共服务大
多具有开放性，资源流动自由，成本收益的界
限不清晰，使得地方政府之间的支出责任不易
划分。因此，公共服务的层次性主要是中央与
地方财政支出责任的划分依据。我国分税制
改革未充分考虑公共服务的层次性，没有明确
划分财政支出责任，就出现了前述"张冠李
戴"式错配，部分全国性公共服务的支出责任
由地方财政承担。
原因之四:忽视了地方公共服务可能产生的
外部性。
由于存在资源和人口流动，地方政府提供的
公共服务可能会产生外部性，使成本收益不匹
配，会影响地方政府提供相关服务的积极性，这
便需要中央财政承担部分成本，弥补外部性给地
方带来的损失。我国未充分考虑地方公共服务
可能产生的外部性，地震、气象、教育等具有较强
正外部性的公共服务交给基层财政负担支出，收
益和戚本范围相差甚远，财政支出的效率很低，
而上级财政的转移支付远远不足，影响到此类公
共服务的供给。
原因之五:缺乏节省高昂交易费用的意识。
提供公共服务需要通过公共选择来实现，其
间一定会产生交易费用，要节省交易费用，就要
由最了解公共服务需求的一级财政来承担支出
责任。一般来说，在公共服务受益范围内，交易
费用最低，应由对应级次的财政承担支出责任。
所以，受益范围具有闭合性的地方性公共服务，
尤其是民生性公共服务，支出责任明确，交易费
用较小。奥茨( 1972) 认为，假设下级政府能够
和上级政府提供间样的公共品，那么由下级政府
提供效率会更高。我国在财政支出责任划分时，
缺乏节省交易费用的意识，往往忽视了低层级政
府与接近群众的优势，由较高级财政"越位"提
供相应公共服务。
原因之六 z缺乏不同级别财政联合支出获得
规模经济的意识。
有些公共服务在数量一定的前提下，人均成
本随获得服务的人口的增加而下降，这就是公共
服务提供过程中的规模经济。一般来说，具有明
显规模经济的公共服务具有资本密集性特征，如
公共交通、供水、供电和煤气等，需要政府相对集
中提供。有两种方案可供选择， -;-是白规模较
大、实力雄厚的高层级政府来提供;二是由不同
居级的政府联合提供。但是，由于我国事权层层
下移，禧类公共服务的支出责任太多是由较低层
级的政府承担，他们的财力达不到实现规模经济
的要求，就会出现巨翻资本性支出的重复投人，
机会成本巨大。1
(夏喃自《财政研究》润13 年第 8 期《论我国政府间
财政支出责任的"错配"和"纠错">)
改革我国资源税费制度框架
张学t延
国家既是矿产资糠的所有者，也是公共事务
的管理者b 因此，国家将依据不同身份对矿产资
源勘探开采人征收和收取相关税费，规范和协调
利益各方关系"实现矿产资掠优化配置及代际、
代内公串ι 国家作为矿产资源JiJf蒲者凭借耕萨
资源所有权，可以向矿产资源开采者收入权利
金，即资源补偿费;凭借所有权派生的矿业权收
取矿业权使用费;凭借政治权征收一般税收(增
值税、所得税等不详细论述)、资源税、特别收益
级l1r蔚·在考考 2013 年第 60 期( ，总第 2548 期
金;为了鼓励企业建立长效的发展基金，应允许
企业建立可持续发展基金制度，所提取的费用，
允许企业税前列支。
一、国家凭借政治权利课征的税费。
1.资源税的性质定位一一纠正外部成本。
资摞税费框架重构中，关键是对资源税的性质
重新定位。目前，我国对矿产资摞分配领域改
革的重点放在资惊税。各界对资摞税寄于了
很高的期望，可谓是"千呼万唤希望通过资
漉税改革，既解决矿产资掘的外部性问题，又
解决矿产资源的租金问题，更能调节矿产资源
的利润率。显然，资源税是不可能"包打天
下"的，多重的功能定位也不符合资摞税的税
制原则。
我们认为，资源税可以借鉴庇古税的方式设
计，主要用于纠正外部性。即以税收的形式提高
资源的开发和使用成本，来实现资摞合理开发、
节约使用和生态环境保护。在这个目标下，则会
产生如下效应:一是将外部戚本内部化。通常资
源的开采将伴生地质生态破坏、环境、污染以及水
掘流失、水体污染等问题。这就需要有相应的资
金用来治理环境、恢复生态，资源税带来的价值
补偿就为此而提供了资金来摞。 i 二是体现资源
收益的代际公平。大量自然资摞是不可再生资
源，这代人的使用将直接影响到下一代人的使
用，资游、税的开征使企业开采和使用成本提高，
促使企业改进资源利用效率，从而达到节约和减
排的目的。
2. 特别收益金。由于部分世界性资源商品
的价格常常受垄断组织、国际形势、国际投机炒
作的影响而异常，在开采成本不变的条件下，必
然会出现非正常超额利润。国家应行使社舍管
理职能，依据政治权可以在资濡税的基础上再开
征特别收益金。即根据企业的利润率情况，对于
超过一定利润率的企业进行加成征收哩调节资摞
企业的级差收入。具体形式上可采用石油特别
收益金的形式，选择部分利润高的矿产资源
征税。
罐撞撞
