投资创办盈利性养老院
资
料
汇
编
编制时间：2015 年 11 月 18 日
目 录
第一章 注册申请流程和相关注意事项 ---------------4
第二章 各项优惠政策----------------------------- 7
第一节 国家的优惠政策------------------------7
第二节 地方的优惠政策----------------------21
第三章 项目建设背景、必要性与可行性 -----------35
第一节 项目建设背景 ------------------------35
第二节 项目建设必要性----------------------42
第三节 项目建设可行性----------------------46
第四节 项目效益可观保障项目可行------------48
第四章 项目环境分析---------------------------58
第一节 市场环境分析------------------------58
第二节 政策环境分析 -----------------------61
第三节 社会环境分析 -----------------------65
第四节 行业案例分析------------------------66
第五章 智能化、信息系统建设--------------------71
第一节智能化系统概况-----------------------72
第二节综合安保管理系统 ---------------------75
第三节护理办公专有系统 ---------------------76
第四节 综合布线系统 -----------------------79
第五节计算机网络系统-----------------------80
第六节 公共广播系统(含背景音乐及紧急广播 ----81
第七节信息发布及查询系统 ------------------- 82
第八节 建筑设备监控系统--------------------83
第九节卫星及有线电视系统-------------------84
第十节 智能化系统集成----------------------85
第六章 组织机构与人力资源配置、项目管理 --------86
第一节 组织机构----------------------------86
第二节人力资源配置-------------------------87
第三节 人员招聘----------------------------87
第四节 人员培训----------------------------89
第五节 项目管理----------------------------91
第七章 经济效益分析---------------------------92
第一节编制依据、基础数据与设定条件---------92
第二节营业收入、税金测算-------------------92
第三节总成本费用测算-----------------------93
第四节利润测算-----------------------------93
第五节盈利能力分析-------------------------94
第六节盈亏平衡分析-------------------------94
第七节经济效益综合评价 ---------------------95
第八章 社会评价-------------------------------96
第一节社会效益----------------------------96
第二节社会影响分析------------------------96
第三节社会稳定风险分析--------------------97
第九章 项目风险分析---------------------------101
第一节风险分析概述------------------------101
第二节项目主要风险因素识别和风险程度分析---102
第十章 结论与建议----------------------------105
第一节结论
第二节建议
本人对该项目的认识----------------------------107
第一章 -注册申请流程和相关注意事项
一、申请筹办社会福利服务机构：60 张床位以上的由市民政
局审批，60 张床位以下的由所在县（市）区民政局审批，报
市民政局备案。
二、申请领取《社会福利机构执业证书》：由受理民政部门
进行实地审验，符合执业申请条件的，发给《社会福利机构
执业证书》；不符合执业申请条件的，发给申请人书面整改
通知书，申请人应当在规定的期限内完成整改，并重新提出
执业申请。
三、办养老院首先需要经办人填写申请书、可行性研究报告，
还得有审办资格证明文件、资金来源证明和固定场所证明文
件，以及章程草案，有以上 6 项条件后就可以到所在辖区的
民政部门办理手续。
四、办理程序
第一步：兴办企业所在区（市）县民政部门向市政务服务中
心民政局窗口提交申请材料，由窗口工作人员进行初审后受
理；
第二步：市民政局在规定的时限内派人对新办企业进行现场
调查核实，符合条件的，在审批表上签字盖章；
第三步：市民政局将相关资料移交市税务部门审核签章后上
报省民政厅；
第四步：经省民政厅、国家税务局、地方税务局审批办证后
返回市民政局，由市民政局转交区（市）县民政部门发给新
办企业。
五、补充说明：
1、现在国家鼓励民间投资做福利事业，你要先到当地民政
部门咨询，具体要问：用地，贷款，税务，工商,国家有什么
补贴政策等，这些都是民间投资者应该享有的优惠政策．
国家现在已经颁布了这方面的政策，，但跟当地的地方财政
有关．总的说国家,地方是鼓励,支持民间投资兴办养老院的!!!
2、还需要说明的就是：所谓资质证明就是说你必须具备办
理养老院的条件，硬件＼软件缺一不可！主要表现在以下方
面：
1）建筑设计规范。
目前我国已有的大型养老机构一般都能按照建设部、民政部
联合颁布的《老年人建筑设计规范》进行设计和施工，较为
科学合理的考虑了消防、通风、内部无障碍交通等问题，以
及卧具、饮食、娱乐、医疗等功能配套。
2）医疗护理上的优势较为明显。由于大型养老机构具有规
模优势，较为容易吸引一些有专业知识和经验的医疗人员加
盟，从而提高了医疗护理的服务水准。特别是对那些有多种
疾病的高龄老年人，可以使之有医疗保障的安全感。
3）休闲环境较好。大型养老机构在规划设计时，一般都会
结合自有土地、空间的实际情况，建设一些适合老年人活动
的场所，种植一些花草树木，以营造一个幽雅休闲的环境。
而这一切又都是老年人，特别城市中生活的老年人和子女最
为关注的。
养老机构配套功能完善的重点在两个方面：
（1）医疗护理服务的配套。民政部门规定养老机构要配套
设立医疗室，但医疗室能真正满足老年人的疾病治疗和特殊
护理要求吗？显然是不够的。就大型养老机构而言，入住的
大都是在 70 岁以上的高龄老年人。为什么会出现高龄老年
人居多的现象呢？一般是由家庭护理的成本和照顾难度决
定的。只有家庭护理成本与养老机构收费相当时，或由于老
年人身体状况需要医疗护理时，子女才会送老人入住养老机
构。这就对养老机构的医疗护理提出了更高的要求，简单的
医疗室是无法满足需要的。试想 500 多名 70 岁以上的老年
人，至少有 50%的身体都有一些疾病，需要吃药、打针；至
少有 25%的老年人需要进行留医观察治疗，这样的病患者就
诊和住院规模，应有一级甲等以上医院与配套。因此，大型
养老机构必须通过合作，或独立申办老年病医院的方式，才
能达到医疗护理功能上的配套和完善。
（2）饮食的科学合理套配。
养老机构的食堂首先必须按照卫生防疫部门的规定进行设
计和装修，满足基本的卫生要求和操作流程。其次，要针对
老年人常见病、多发病，如高血压、糖尿病等的特殊要求，
科学制定营养食谱，合理控制饮食数量和种类。
第二章 各项优惠政策
第一节、国家优惠政策
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发
〔2013〕35 号）
来源： 民政部职业技能鉴定指导中心，中民民政职业能力
建设中心 时间： 2013-10-23 10:41
国务院关于加快发展养老服务业的若干意见
国发〔2013〕35 号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机
构：
近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社
区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费
市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。但总体上看，
养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展
不平衡等问题还十分突出。当前，我国已经进入人口老龄化
快速发展阶段，2012 年底我国 60 周岁以上老年人口已达
亿，2020 年将达到 亿，2025 年将突破 3 亿。积极
应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持
续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任
务，有利于保障老年人权益，共享改革发展成果，有利于拉
动消费、扩大就业，有利于保障和改善民生，促进社会和谐，
推进经济社会持续健康发展。为加快发展养老服务业，现提
出以下意见：
一、总体要求
（一）指导思想。
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，
从国情出发，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作
为出发点和落脚点，充分发挥政府作用，通过简政放权，创
新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，
健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老
服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举
措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济
转型升级的重要力量。
（二）基本原则。
深化体制改革。加快转变政府职能，减少行政干预，加
大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，创新服务
供给方式，加强监督管理，提高服务质量和效率。
坚持保障基本。以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保
障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老
服务。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基
层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。支持家庭、
个人承担应尽责任。
注重统筹发展。统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形
式的养老，实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市
和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各
种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、
旅游等相关领域的互动发展。
完善市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，
逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、
公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、
价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多
层次需求。
（三）发展目标。
到 2020 年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机
构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体
系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务
业持续健康发展。
——服务体系更加健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、
紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间
照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，
90%以上的乡镇和 60%以上的农村社区建立包括养老服务在
内的社区综合服务设施和站点。全国社会养老床位数达到每
千名老年人 35-40 张，服务能力大幅增强。
——产业规模显著扩大。以老年生活照料、老年产品用品、
老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服
务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增
加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区
生活照料和护理等服务提供 1000 万个以上就业岗位。涌现
一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，
形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。
——发展环境更加优化。养老服务业政策法规体系建立健全，
行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高。
全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老
服务的氛围更加浓厚，养老志愿服务广泛开展，敬老、养老、
助老的优良传统得到进一步弘扬。
二、主要任务
（一）统筹规划发展城市养老服务设施。
加强社区服务设施建设。各地在制定城市总体规划、控
制性详细规划时，必须按照人均用地不少于 平方米的标
准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居
住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住
宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城
区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达
到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等
方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。
综合发挥多种设施作用。各地要发挥社区公共服务设施
的养老服务功能，加强社区养老服务设施与社区服务中心
（服务站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，提
高使用率，发挥综合效益。要支持和引导各类社会主体参与
社区综合服务设施建设、运营和管理，提供养老服务。各类
具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。
实施社区无障碍环境改造。各地区要按照无障碍设施工程建
设相关标准和规范，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改
造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公
共设施改造。
（二）大力发展居家养老服务网络。
发展居家养老便捷服务。地方政府要支持建立以企业和
机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家
养老服务网络。要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养
老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助
洁、助急、助医等定制服务；大力发展家政服务，为居家老
年人提供规范化、个性化服务。要支持社区建立健全居家养
老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运
营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养
老服务项目。
发展老年人文体娱乐服务。地方政府要支持社区利用社区公
共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化
体育娱乐活动，并发挥群众组织和个人积极性。鼓励专业养
老机构利用自身资源优势，培训和指导社区养老服务组织和
人员。
发展居家网络信息服务。地方政府要支持企业和机构运
用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展
老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家
政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服
务项目。
（三）大力加强养老机构建设。
支持社会力量举办养老机构。各地要根据城乡规划布局
要求，统筹考虑建设各类养老机构。在资本金、场地、人员
等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手
续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关要核定其经
营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。鼓
励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化
的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓
励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源
进行整合和改造，用于养老服务。
办好公办保障性养老机构。各地公办养老机构要充分发
挥托底作用，重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无
赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能
力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无
偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用
适用，避免铺张豪华。
开展公办养老机构改制试点。有条件的地方可以积极稳
妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制
成为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老床位应
逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过
委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。要开展服
务项目和设施安全标准化建设，不断提高服务水平。
（四）切实加强农村养老服务。
健全服务网络。要完善农村养老服务托底的措施，将所
有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供
养标准，健全农村五保供养机构功能，使农村五保老人老有
所养。在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，支持乡
镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，提高运营效益，
增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。依托行政村、
较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托
老所、老年活动站等互助性养老服务设施。农村党建活动室、
卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老服务工作，组织
与老年人相关的活动。充分发挥村民自治功能和老年协会作
用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿
服务，解决周围老年人实际生活困难。
拓宽资金渠道。各地要进一步落实《中华人民共和国老
年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分
土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养
老的要求。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。
各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。
建立协作机制。城市公办养老机构要与农村五保供养机构等
建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术
指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。建立跨地区
养老服务协作机制，鼓励发达地区支援欠发达地区。
（五）繁荣养老服务消费市场。
拓展养老服务内容。各地要积极发展养老服务业，引导
养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，鼓励和
引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健
身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务，加
强残障老年人专业化服务。
开发老年产品用品。相关部门要围绕适合老年人的衣、
食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业积极开发安全
有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服
务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜；
开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人生活
质量。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机
构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。
培育养老产业集群。各地和相关行业部门要加强规划引
导，在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小
企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，
形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业
集群。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，
营造安全、便利、诚信的消费环境。
（六）积极推进医疗卫生与养老服务相结合。
推动医养融合发展。各地要促进医疗卫生资源进入养老
机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老
机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，
有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病
床数量，做好老年慢病防治和康复护理。要探索医疗机构与
养老机构合作新模式，医疗机构、社区卫生服务机构应当为
老年人建立健康档案，建立社区医院与老年人家庭医疗契约
服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务，加
快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。医疗机构应当为
老年人就医提供优先优惠服务。
健全医疗保险机制。对于养老机构内设的医疗机构，符
合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点
条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享
受相应待遇。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医
结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外
伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相
关业务。
三、政策措施
（一）完善投融资政策。要通过完善扶持政策，吸引更多民
间资本，培育和扶持养老服务机构和企业发展。各级政府要
加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。金融机
构要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范
围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、
小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强
养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的
吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务
领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老机
构投保责任保险，保险公司承保责任保险。地方政府发行债
券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及
无障碍改造。
（二）完善土地供应政策。各地要将各类养老服务设施建设
用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排
用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民
间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享
有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农
民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家
对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，
并制定支持发展养老服务业的土地政策。严禁养老设施建设
用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。
（三）完善税费优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业
的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，
对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地
使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所
得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构
的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按
税法规定比例扣除。各地对非营利性养老机构建设要免征有
关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关
行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行
政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生
活类价格执行。境内外资本举办养老机构享有同等的税收等
优惠政策。制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收
优惠政策。
（四）完善补贴支持政策。各地要加快建立养老服务评估机
制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。可
根据养老服务的实际需要，推进民办公助，选择通过补助投
资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量
举办养老服务机构，开展养老服务。民政部本级彩票公益金
和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将 50%
以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加
逐步提高投入比例。国家根据经济社会发展水平和职工平均
工资增长、物价上涨等情况，进一步完善落实基本养老、基
本医疗、最低生活保障等政策，适时提高养老保障水平。要
制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施。
（五）完善人才培养和就业政策。教育、人力资源社会保障、
民政部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相
关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康
复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定
优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。
充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育。依
托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人
员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技
能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区
开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员
等从事养老服务。养老机构应当积极改善养老护理员工作条
件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会
保险费，提高职工工资福利待遇。养老机构应当科学设置专
业技术岗位，重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复
治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。
对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利
机构相同的执业资格、注册考核政策。
（六）鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织
重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使
公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极培育发
展为老服务公益慈善组织。积极扶持发展各类为老服务志愿
组织，开展志愿服务活动。倡导机关干部和企事业单位职工、
大中小学学生参加养老服务志愿活动。支持老年群众组织开
展自我管理、自我服务和服务社会活动。探索建立健康老人
参与志愿互助服务的工作机制，建立为老志愿服务登记制度。
弘扬敬老、养老、助老的优良传统，支持社会服务窗口行业
开展“敬老文明号”创建活动。
四、组织领导
（一）健全工作机制。各地要将发展养老服务业纳入国民经
济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，进一步强化工
作协调机制，定期分析养老服务业发展情况和存在问题，研
究推进养老服务业加快发展的各项政策措施，认真落实养老
服务业发展的相关任务要求。民政部门要切实履行监督管理、
行业规范、业务指导职责，推动公办养老机构改革发展。发
展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专
项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。财政部门要在
现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。老龄工作
机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。教育、公安
消防、卫生计生、国土、住房城乡建设、人力资源社会保障、
商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管等部门要各
司其职，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体
推进的工作格局。
（二）开展综合改革试点。国家选择有特点和代表性的区域
进行养老服务业综合改革试点，在财政、金融、用地、税费、
人才、技术及服务模式等方面进行探索创新，先行先试，完
善体制机制和政策措施，为全国养老服务业发展提供经验。
（三）强化行业监管。民政部门要健全养老服务的准入、退
出、监管制度，指导养老机构完善管理规范、改善服务质量，
及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产
责任事故。价格主管部门要探索建立科学合理的养老服务定
价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。有关
部门要建立完善养老服务业统计制度。其他各有关部门要依
照职责分工对养老服务业实施监督管理。要积极培育和发展
养老服务行业协会，发挥行业自律作用。
（四）加强督促检查。各地要加强工作绩效考核，确保责任
到位、任务落实。省级人民政府要根据本意见要求，结合实
际抓紧制定实施意见。国务院相关部门要根据本部门职责，
制定具体政策措施。民政部、发展改革委、财政部等部门要
抓紧研究提出促进民间资本参与养老服务业的具体措施和
意见。发展改革委、民政部和老龄工作机构要加强对本意见
执行情况的监督检查，及时向国务院报告。国务院将适时组
织专项督查。
第二节 地方优惠政策
乌鲁木齐市加快推进社会化养老服务体系建设暂行办法
来源：乌鲁木齐市民政局
乌鲁木齐市加快推进社会化养老服务体系建设暂行办
法
乌政办〔2013〕582 号
为全面贯彻落实党的十八大、自治区第十六次民政会议
精神，积极应对人口老龄化形势，建立与我市人口老龄化进
程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会化养老服务体
系，健全社会养老服务发展机制，实现 2015 年末“每千名老
人拥有养老机构床位数 30 张”的发展目标，现就加快推进我
市社会化养老服务体系建设制订本办法。
第一章 总 则
第一条 总体目标
构建“9073”养老服务模式，逐步实现 90%的老年人居家
养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人机构养老。建设
覆盖全市城乡的养老机构网络，社会养老服务设施水平明显
提升；居家养老服务体系逐步建立，社区养老服务能力全面
提高。老年人的生活照料、家政服务、医疗康复、文化娱乐、
精神慰藉、应急救助等服务有效开展。逐步形成布局合理、
规模适度、形式多样、功能完善、基本满足大部分老年人需
求的社会化养老服务体系。
第二条 基本原则
（一）统筹规划、分级负责。加强社会化养老服务体系
建设是一项长期的战略任务，各级政府要对养老机构和社区
养老服务设施的建设和发展统筹考虑、整体规划。市级要制
订全市规划，出台优惠政策；各区（县）要制订本地规划，
承担主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网络，保
障其可持续发展。
（二）政府主导、多方参与。加强政府在制度、规划、
筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建
设。发挥市场在资源配置中的决定性作用，打破行业界限，
开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购
买服务、贴息补助等多种模式，引导和支持社会力量兴办各
类养老服务设施，参与社会养老服务。
（三）因地制宜、突出重点。根据我市老年人口分布情
况和各区（县）养老服务发展水平，充分依托现有资源，合
理安排社会化养老服务体系建设项目。以居家养老服务为导
向，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，分类完
善不同养老服务机构和设施的功能，优先解决好需求最迫切
的老年群体的养老问题。
（四）深化改革、持续发展。按照管办分离，政事、政
企分开的原则，统筹推进公办养老服务机构改革。区分营利
性与非营利性，加强对社会养老服务机构的登记和监管。完
善养老服务的投入机制、服务规范、建设标准、评价体系，
促进信息化建设，加快养老服务专业队伍建设，确保养老机
构良性运行和可持续发展。
第二章 扶持措施
第三条 扶持对象和范围
（一）社会养老服务机构：在本市行政区域内，根据老
年人的养老需求建设的以社区托老服务为主的社区配套型
养老机构（社区老年日间照料中心（托老站）、农村互助幸
福院等）；以生活护理服务为主的基本保障型养老服务机构
（老年社会福利院、敬老院、养老院、老年福利服务中心、
老年公寓等非营利性养老机构）。符合《自治区民办养老服
务机构资助办法》相关“资助条件”的，可申请政府资助。
以上机构须经民政部门审批，符合国家民政部《老年人
社会福利机构基本规范》（MZ008-2001），取得《社会福利机
构设置批准证书》或《养老机构设立许可证》和《民办非企
业单位登记证书》；社会力量采取承包、租赁、合营等方式
与政府合作经营“公办民营”类型的社会福利机构，并取得《事
业单位法人证书》。
（二）社区居家养老服务：居家养老服务以老年人日间
照料、生活护理、家政服务、精神慰籍等为主要内容，以上
门服务、社区日托和引入养老机构专业化服务为主要形式。
对本市户籍且居住在户籍地、有养老服务需求且自愿申请的
老年人，根据老年人身体情况、困难程度和现实养老服务需
求，按照程序审批后，确定为福利服务对象的，给予不同等
次的政府购买服务补贴；农村依托乡镇社会福利服务中心、
互助幸福院等提供居家养老服务。
第四条 建设规范与标准
新建社会养老机构应符合《自治区民办社会福利机构管
理办法》以及乌鲁木齐市养老设施专项规划相关规定。建筑
标 准 应 符 合 国 家 《 老 年 人 居 住 建 筑 设 计 标 准
GB/T50340-2003》、《老年养护院建设标准》（建标〔2010〕
194 号）或《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标
〔2010〕193 号）、《自治区农村互助幸福院实施办法（试
行）》（新民发〔2012〕174 号）等有关规定。
社会养老机构企事业单位、社会组织、个人和其他社会
力量利用自有土地、房产改（扩）建养老机构的，应符合上
述标准。
第五条 优惠措施
（一）项目和用地。
1.社会养老机构建设项目选址应符合乌鲁木齐市土地利
用总体规划和城市总体规划要求。发改部门按照基本建设程
序，对符合土地、规划、环保等规定，建设资金落实的养老
服务机构基本建设项目，予以备案、核准或审批。
2.国土资源部门将养老服务机构设施用地纳入年度供地
计划。对非营利性养老服务机构设施用地，按照划拨方式供
地，并减半征收城镇国有土地补偿费，非营利性养老服务机
构不得擅自改变经营性质和土地使用性质；对营利性养老服
务机构设施用地，制定优惠政策，优先保障供地，依法办理
有偿用地手续。乡（镇）、村公益性养老服务机构经依法批
准可使用乡（镇）土地利用总体规划确定的集体建设用地。
对规划新建项目配建的养老服务机构设施用地，应在土地出
让条件或划拨决定书中予以明确。
3.在符合土地利用总体规划和城市规划前提下，鼓励企
事业单位、社会组织、个人和其他社会力量利用存量土地、
房地产及闲置房产、设施等兴建开办养老机构，并办理相关
基建手续；在建制村和较大自然村，鼓励支持利用个人、集
体空置房或空闲地，以村集体经济投入为主，通过政府、集
体、社会和个人出资，建立小型互助式老年托老所和幸福院。
（二）财政补贴。
1.一次性开办补贴及新增床位补贴。
对按标准建设并取得《社会福利机构设置批准证书》或
《养老机构设立许可证》和《民办非企业单位登记证书》的
非营利性民办养老服务机构，自建用房并投入使用、床位在
100 张以下的，按照核定的床位数由市、区（县）财政给予
每张床位 3000 元一次性开办补助（分 3 年补助)；床位达到
100 张（含 100 张）以上的，按照核定的床位数由自治区财
政给予每张床位 5000 元的一次性开办补助（分 3 年补助）。
租用房且租期 5 年（含 5 年）以上的，按照核定的床位数及
上述补助标准，分 5 年给予补助。以上机构需开业满 6 个月
且入住率达 50%以上，方可申请一次性开办补贴。
对社会力量兴办、符合标准并取得《民办非企业单位登
记证书》的日间照料中心（托老所）、列入兴建计划的农村
互助幸福院，根据核定的床位数，由市、区（县）财政给予
每张床位 3000 元的一次性建设补贴。
对已取得养老福利机构资质，在核定床位基数上，通过
改（扩）建新增养老床位（20 张以上），由市、区（县）财
政按照每张核准新增床位 3000 元的标准给予新增床位补贴
（分 3 年补助）。
2.运营补贴。
对公办养老福利机构在满足公费供养对象入住前提下，
利用空余床位收住社会老人的，按实际入住社会老年人数，
给予每人每月 120 元的运营补贴；对开业满 6 个月以上，入
住率达 50%以上的民办养老服务机构，按实际入住老年人数，
给予每人每月 120 元的运营补贴。其中，自治区财政补贴 50
元，市、区（县）两级财政补贴 70 元。
对运营满 6 个月以上，年正常开放 260 天以上的社区日
间照料中心（托老站）、农村互助幸福院，由区（县）财政
给予一定的运营补贴。
对运营满 6 个月以上，年正常开放 260 天以上的居家养
老服务中心及社区居家养老服务站，根据服务范围和服务人
数，给予一定的运营补贴。
（三）政府购买服务补贴。
1.政府购买机构养老服务补贴。
城市“三无”对象、农村“五保”对象（以下简称特困老
人），经本人申请、区（县）民政部门确认、市民政部门审
批同意公费供养入住民办养老机构的，财政部门将补助给上
述人员的生活费转入该民办养老机构，用于支付其生活、照
料服务等所需费用。按照民办机构内安置的特困老人护理等
级和人数进行补贴，标准为：自理老人每人每月补贴 300 元；
介助（半自理）老人每人每月补贴 400 元；介护（不能自理）
老人每人每月补贴 600 元。
2.政府购买居家养老服务补贴。
（1）特困老人。散居的“三无”老人和“五保”老人、重点
优抚对象、城乡最低生活保障对象中独居生活、自理困难、
二级以上重度残疾或仅与残疾子女生活的老人。每人每月补
贴购买居家养老服务 300 元。
（2）百岁老人、荣获地级或地级以上劳动模范的老人。
每人每月补贴购买居家养老服务 300 元。
（3）低收入老人。收入高于当地城乡低保标准，低于
当地最低工资收入标准的独居生活、自理困难、二级以上重
度残疾或仅与残疾子女生活的老人。每人每月补贴购买居家
养老服务 150 元。
符合上述三类条件的老人，不重复享受，补贴标准就高
不就低。
（四）冬季取暖补贴。
对建筑面积低于《老年养护院建设标准》（建标〔2010〕
194 号）的非营利性养老机构，每年按照实缴暖气费用的
50%给予补贴；对建筑面积高于《老年养护院建设标准》的
非营利性养老机构，按照《老年养护院建设标准》规定面积
核算，给予 50%的取暖补贴。
上述财政补贴中凡属市、区（县）两级财政承担的资金，
根据各区（县）财力区别对待。其中，天山区、高新区（新
市区）、水磨沟区、经济区（头屯河区）、米东区按市、区两
级财政 4：6 比例承担；沙依巴克区按市、区两级财政 5：5
比例承担；达坂城区、乌鲁木齐县全部由市财政承担。补贴
经费纳入市、区（县）两级财政预算。市民政局、财政局根
据经济社会发展状况建立对养老机构运营补贴的自然增长
机制。
（五）规费减免。
1.规划立项。
对福利性、非营利性养老服务机构，市规划部门给予减
免 50%规划设计费用的优惠。
市建设部门对敬老院、社会福利院免征城市市政公用基
础设施配套费、集中供热配套费。
2.资质审批。
养老福利机构办理注册登记手续，免交登记费、年检费，
其它费用减半交纳；
养老福利机构办理卫生许可证申领及年检手续，按收费
标准的 50%交纳公共场所卫生审查费和年检费。办理从业人
员健康证，按收费标准的 50%交纳体检费。
3.税收规费及有关公用收费。
取得《社会福利机构设置批准证书》或《养老机构设立
许可证》和《民办非企业单位登记证书》的养老服务机构，
依据自治区民政厅、自治区地方税务局《关于自治区养老服
务机构减免税收问题的通知》（新民发〔2013〕156 号），享
受税收优惠政策。
对福利性、非营利性养老机构建设免征有关行政事业性
收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费；
对养老服务机构提供养老服务适当减免行政事业性收费。
养老服务机构用电、用水、用气、供暖价格按照本地居
民生活类收费价格标准收取。
安装、使用电话等电信业务，执行住宅电话资费标准；
搭建为老服务信息平台，对老年人提供方便快捷、优质优惠
的增值服务，并给予一定的资费减免优惠。
安装、使用有线电视，执行住宅资费标准。鼓励引导相
关企业免费安装有线电视机顶盒。
免征养老服务机构城市生活垃圾处理费。
鼓励和支持物业公司对辖区养老服务减免物业管理费。
4.贴息补助。
鼓励和支持社会养老事业发展，增加对养老服务机构及
其建设项目信贷投入。对现有管理服务较好的民办养老机构
扩建项目贷款，市级财政对当期贷款利息给予贴息补助，帮
助其扩大经营规模。
（六）培训用工。
对养老机构从事养老护理、服务工作的人员，凡属再就
业培训补贴范围的，可在市人力资源和社会保障部门认定的
职业培训机构参加职业培训，按照政策规定享受培训补贴。
培训工作由人力资源和社会保障部门会同民政部门组织实
施。
对与各类养老服务机构签订一年以上劳动合同、在岗从
事养老服务工作、并按规定缴纳社会保险费的人员，根据其
签订劳动合同期限，市、区（县）两级财政对其所在养老服
务机构给予 50%—100%的实缴社保金额补贴。
社区日间照料中心（托老站），根据其规模和服务人数，
通过政府购买社会工作服务方式，设置 1—3 名社会工作者，
其生活补贴由市、区两级财政共同承担。
（七） 风险防范。
鼓励保险行业积极参与养老服务事业，研究开发养老服
务机构参保产品，建立养老服务机构责任保险制度，对养老
服务机构购买责任险给予补助，提高养老服务机构防范风险
能力。
（八）医疗卫生。
对已取得《社会福利机构设置批准证书》或《养老机构
设立许可证》和《民办非企业单位登记证书》的非营利性民
办养老福利机构，需要申请设置内部医务室对机构内部养老
人员提供医疗、康复服务的，卫生部门应按照医疗机构管理
规定给予审批；对已取得《医疗机构执业资格许可证》并符
合基本医疗保险定点医疗机构资格条件的养老福利机构，经
人力资源和社会保障部门审查合格后可纳入城镇职工（居民）
基本医疗保险定点范围，其收养人员中的基本医疗参保人员，
在医疗机构就医所发生的医疗费用，按基本医疗保险有关规
定支付。支持养老福利机构与周边医院、社区医疗卫生服务
机构合作，促进养医结合，实现资源共享。
（九）社会捐赠。
养老福利机构可按规定接受国内外组织和个人的捐赠，
但不得接受任何带有政治性等附加条件的捐赠。对受赠款物
的使用，应当尊重捐赠人的意愿；捐赠人没有明确使用意愿
的，应当用于改善设施设备和服务对象的生活，捐赠款物的
使用情况应当接受有关部门的审计和监督。
第三章 监督和管理
第六条 申请机构在申请资助、接受审查、评审时，必
须提供真实、有效、完备的数据、资料和凭证，如有弄虚作
假、骗取资助的行为，一经查实，取消其被资助资格。对已
经拨付的资助金予以追回，并撤销其社会福利机构资格，收
回社会福利机构批准设置证书，通过媒体予以曝光。
第七条 对擅自改变养老福利机构的使用性质或利用养
老福利机构房产从事核准服务范围以外其他经营活动的，对
已经拨付的资助金予以追回，并终止其享受资助的资格；违
反法律的，应依法追究法律责任。
第八条 对在养老福利机构申办和管理工作中玩忽职守、
滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的国家机关工作人员，依法
追究其行政责任；构成犯罪的，依法移交司法机关处理。
第四章 保障措施
第九条 落实政策措施。各区（县）要切实抓好各项政
策的贯彻落实，并根据本办法要求，结合实际，加快制订促
进本区（县）社会养老机构发展的措施和办法，积极为社会
养老机构的建设和发展创造良好条件。
第十条 组织编制规划。把养老服务体系建设纳入城市
发展总体规划，在制订城市总体规划时，按照人均用地不少
于 平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。积
极推进养老福利园区建设。规划新建小区按照每千名老人 30
张床位的标准配建养老机构。由民政部门组织编制乌鲁木齐
市养老设施专项规划。
第十一条 加强部门联动。老龄部门要充分发挥组织协
调、调查研究、检查指导职能，督促相关法规政策和工作任
务的落实。对具备开展对外医疗、康复服务条件的社会力量
兴办福利机构，卫生部门、人力资源和社会保障部门要积极
做好养老机构附属医疗机构办理《医疗机构执业资格许可
证》、申请基本医疗保险定点单位的审批工作。体育部门对
社会养老机构内需配套体育设施的，应给予支持和指导。
第十二条 优化发展环境。发改、民政、工商、规划、
国土、建设、财政和房管等部门应按照各自职责和有关规定，
进一步明确、优化社会养老机构在登记注册、项目报建、土
地征用、工程验收、财务管理和产权变更等方面的办理流程，
提供更加便捷、高效的服务。市民政局会同市财政局抓紧制
订社会养老机构的财政补贴资金使用管理办法，确保各项补
贴政策落实到位。
第五章 附 则
本办法自公布之日起实施，《印发乌鲁木齐市关于加快
发展养老服务业的意见的通知》（乌政办〔2009〕325 号）同
时废止。
第三章项目建设背景、必要性与可行性
第一节 项目建设背景
1 、我国社会老龄化进程进一步加快
根据联合国相关调查，世界人口将在 2050 年超过 90 亿，
如生育率保持现有水平，将于 21 世纪末超过 100 亿大关。
根据联合国数据，从现在到 2050 年，老龄人口将从 6 亿增
加到近 20 亿，60 岁以上的人口将超过 15 岁以下的青少年
人数。其中，发展中国家的老龄人口预计将是现在的四倍，
这一特殊变化将对全世界各国的每个社区、团体和个人产生
巨大影响。
目前，中国是全球目前唯一一个老年人口超过 1 亿的国
家，且老年人口以每年 3%左右的增速快速增加，是世界平
均增速的 5 倍以上。
图 2-1 我国老龄化速度概况
资料来源：中国老龄委、北京华经纵横咨询有限公司
我国 20 世纪 50 年代第一次生育高峰出生人口相继进入
老年。2005 年中国 60 岁以上的老年人口有 亿，2012
年这个数字已经上升至 亿，年复合增速 %，占人口
的比重也从 %升至 %。
预计到 2013 年底，我国 60 岁以上老年人口有望超过 2
亿，2015 年则很有可能超过 亿。而到 2020 年，我国
老年人口数很可能超过 亿，老年人口占比超过 17%。
图 2-2 我国将迎来老龄化加速发展阶段
资料来源：中国老龄委
按照联合国的传统标准，60 岁以上老年人口占比达到
10%，或是 65 岁以上人口占总人口比重达到 7%，则意味着
这个国家进入老龄化社会，我国在 1999 年已达到这个标准；
60 岁以上老年人口占比达到 14%，为老龄社会，我国在 2012
年也已经达到这个标准，标志着我国已经正式进入老龄社会。
而 2015 年后我国将进入人口老龄化迅速发展阶段。
根据预测，从 2015—2035 年的 20 年间内，我国老年人
口比例将增加一倍，达到 20%，2050 年老年人口比例将增
加到 30%，社会进入深度老龄化阶段。根据经济合作与发展
组织（OECD）的人口发展预测，到 2030 年，中国 65 岁以
上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国
家。
2 、我国社会保障体系进一步完善
“十一五”时期，是建国以来社会保障体系建设发展最快的
时期，社会保障制度建设取得突破性进展——覆盖城乡居民
的社会保障体系框架基本形成，公布了《中华人民共和国社
会保险法》，修订了《工伤保险条例》。建立了新型农村社会
养老保险（以下简称“新农保”）制度并开展试点，全面建立
企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇
居民基本医疗保险制度。
图 2-3 我国社会保障“十一五”规划主要指标实现情况
资料来源：《社会保障“十二五”规划纲要》
“十二五”时期，我国将进一步完善社会保障制度，进一步
扩大覆盖范围，稳步提高保障水平，2015 年，我国城镇基本
养老保险参保人数将达到 亿人，其中企业职工基本养老
保险达到 亿人；新农保参保人数达到 亿人。城乡基
本医疗保险参保率在 2010 年基础上提高 3 个百分点，城乡
最低生活保障实现应保尽保。
图 2-4 “十二五”时期社会保障发展主要目标
资料来源：《社会保障“十二五”规划纲要》
其中，国家将重点推进实施应对人口老龄化的社会保障
政策，实现新农保制度全覆盖，提高基础养老金水平，完善
企业职工基本养老保险制度。
同时，国家已连续 8 年较大幅度调整企业退休人员基本
养老金，国务院常务会议也通过自 2013 年 1 月起，企业退
休人员基本养老金水平比 2012 年提高 10%。
图 2-5 2002—2010 年我国退休人员养老金发展情况
数据来源：WIND 资讯
综上措施都将使得我国养老服务行业的发展得到越来越
广的发展空间。
3、 我国养老服务行业发展潜力巨大
我国社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机
构养老等三个有机部分组成。近年来，国家加大对社会养老
服务体系建设的投入力度，大力鼓励社会力量参与，老龄服
务基础设施建设得到快速发展。但依旧存在着社区养老服务
设施和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出，养老服务布
局不合理，区域、城乡发展不平衡等问题。
根据全国老龄委的数据，2010 年中国老年人市场的年需
求达到 1 万亿元，2050 年左右将达到 5 万亿元。而目前中
国每年为老年人提供的产品不足 1000 亿元，供需之间存在
巨大商机。而到 2030 年，预计我国养老产业规模有望达到
20 万亿元以上。
同时社科研究院报告指出，我国消费结构转向老龄产业，
老年消费即将井喷。2010 年，我国老年人退休金总额达 8383
亿元，2020 年，将达 28145 亿元，到 2030 年，退休金总
额将达到 73210 亿元。另据调查，目前老年人可用于购买老
年用品的支出已达 4000 亿元。以上数据显示，中国的老年
群体已经成为一支重要的消费大军。
图 2-6 我国老年人消费需求展望
数据来源：WIND 资讯
其中，养老服务行业将作为老年人生活的必要保障服务
提供行业，也将获得较为广阔的发展空间，行业发展潜力巨
大，据推算，2015 年我国老年人护理服务和生活照料的潜在
市场规模将超过 4500 亿元，养老服务就业岗位潜在需求将
超过 500 万个。
2012 年末，我国共有养老服务机构 万个，床位 381
万张，收养各类人员 262 万人，根据国家相关规划，“十二五”
期间，我国将增加日间照料床位和机构养老床位 340 余万张，
实现养老床位总数翻一番；改造 30%现有床位，使之达到建
设标准。
第二节 项目建设必要性
1、 项目建设是顺应我国养老事业发展方向的需要
长期以来，党和政府十分关心老年群众，不断采取积极
措施，推动老龄事业发展进步，取得举世瞩目的成就，为老
龄事业持续发展奠定了很好的基础。“十二五”时期，随着第一
个老年人口增长高峰到来，我国人口老龄化进程将进一步加
快。从 2011 年到 2015 年，全国 60 岁以上老年人将由
亿增加到 亿，平均每年增加老年人 860 万；老年人口比
重将由 %增加到 16%，平均每年递增 个百分点。老
龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期
的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求急剧增加。
为此，我国政府提出积极发展老龄服务业，积极推进养
老机构运营机制改革与完善，探索多元化、社会化的投资建
设和管理模式。进一步完善和落实优惠政策，鼓励社会力量
参与公办养老机构建设和运行管理。“十二五”期间，实现新增
各类养老床位 342 万张的发展目标。
本项目建成后，将以老年人需求为设计及运营核心，强
调老人的参与性，注重老人的感受。从道路交通、卫生、饮
食、居住、建筑风格、绿化、景观、材料等全面考虑，以真
正意义的为老人全心全意的服务宗旨，为老年人提供一个集
养生、医疗、学习、娱乐、教育、休闲于一体，生活舒造、
设施配套、功能齐全的现代化新型老年社会福利机构。
2、 项目建设将进一步满足日益增长的养老需求
近年来，为进一步实现“老有所养、老有所医、老有所教、
老有所学、老有所为、老有所乐”的发展目标，山东省各级政
府高度重视老龄事业发展，在经济社会发展水平不断提高的
同时，优先保障和改善老年民生，优先为老年人提供社会公
共服务，优先让老年人共享经济社会发展成果，并不断建立
健全社会养老保障体系，着力提高养老服务保障水平，使得
省内养老服务需求空间不断增长。
本项目将通过建设现代化养老公寓、精神维系式有机种
植、教育培训式绿化种植、义工实习式助老服务等方式，提
供 2000 张养老床位，能够缓解本区域老年居住难及老年人
无人照顾的问题，更好地为老人的生活和健康保驾护航，创
造更好的经济建设环境，维护社会稳定，共建和谐社会。
3、 项目建设是进一步提高居民生活质量的需要
近年来，随着社会经济的不断发展，居民生活水平的不
断提升，老年人也逐渐培养出自身的兴趣爱好、生活习惯和
隐私，希望有自己独立的生活空间，他们多数离退休后有养
老金，为独立生活提供了经济来源。因此，必须探讨建造功
能设施完备的、较高标准的新型老年公寓，提升养老水平，
以区别原来建立的敬（养）老院形式的老年公寓。
本项目建成后，公寓应具备吃、住、医、学、乐、生活
服务照料等设施和功能，老年人一家一户居于每个单元中，
每户都有自己独立的生活用房，包括起居室、卫生间、储藏
室、洗浴设备和厨房，老人可携带自己喜爱的家具、厨房设
备，每户要安装电话和紧急呼救装置，同时设有娱乐场所、
洗衣房、健身房、阅览室、医务室、监护室、售货点等。公
共食堂可按老人要求制作高、中、低档饭菜，老人也可自己
开伙。高龄病残老人或生活不能自理的老人可由护理员照顾
生活起居，进行特殊服务，身体较好的老人可以经常进行健
康体育锻炼，参加文化娱乐活动和医疗保健等知识的学习。
本项目这种兼顾“居家养老”和社会服务为一体的老年公寓，
起居生活完全是家庭式的，享受的各种服务是社会化的，将
成为本区域老年人所喜爱和要求的老年人乐园，老人的子女
也可以进一步减轻负担，减少家庭矛盾，解除其后顾之忧，
以便把更多的精力投入到经济建设的伟大事业中。同时，本
项目建成后也还可以安置部分下岗职工，为他们提供再就业
机会，为政府和企业分忧，有利于社会稳定，为进一步提升
居民整体生活质量和水平做出应有的贡献。
4、 项目建设是进一步提升区域养老服务水平的需要
为进一步满足居民日益增长的养老服务的需求，鼓励扶
持养老服务机构，国家规定，凡创办养老服务企业的，注册
资本均可按法定最低注册资本执行；养老服务企业在办理年
度检验和工商登记事项时，依法从快从简办理。对新办的非
营利性养老服务机构建设用地，经依法批准，可采用划拨或
协议出让的方式供地，土地出让金可按不低于国家规定的最
低标准收取。乡（镇）村公益性的养老服务机构建设用地，
经依法批准可使用集体所有的土地。对研发养老服务产品的
生产性项目用地，实行与工业项目用地同等的供地方式。
本项目建成后，将成为布局合理、生活、服务到位、管
理科学、环境幽雅、充满生活乐趣的老年之家，并引进国内
外先进的老年公寓设计运营理念，购置国内外先进老年人护
理设备，对相关服务人员进行专业培养，未来还将申请设立
专业护理医院，不断将护理人性化、专业化、科学化、标准
化，急老年人之所急，想老年人之所想，帮老年人之所需，
实行科学化、规范化管理，使老年人住得安心、吃得舒心、
玩得开心、健康温馨、子女放心，真正把老年公寓办成老年
人颐养天年的幸福之家，让老年人切实感受到党和政府的温
暖，共享社会发展成果。
同时，本项目将以“区域示范项目、国内优秀项目”为发展
目标，对本区域养老服务起到带头作用，进一步提升本区域
养老服务水平，为老龄工作的顺利开展与深入推行做出应有
的贡献。
第三节 项目建设可行性
1、 项目所处背景环境利好支撑项目可行
从政策层面来看，本项目所涉及的老年人服务行业，分
别在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规
划纲要》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会保障“十
二五”规划纲要》、《社会养老服务体系建设规划（2011—2015
年）》、等政策文件中有所提及并明确指出相关产业发展方向，
政策文件鼓励支持本项目产业进一步发展，以此进一步保障
和改善老年民生，全面提升“老有所养、老有所医、老有所教、
老有所学、老有所为、老有所乐”的水平，让老年人生活得更
加幸福、更有尊严。
从政府支持力度来看，各级政府补贴力度可观：
建设补贴
2012 年，新疆维吾尔自治区出台的《关于加快社会养老
服务体系建设的意见》指出，到 2015 年，基本建立以居家
为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。“十
二五”期间，新增养老床位 25 万张，养护型和医护型床位占
到各类养老床位总量的 30%以上，实现每千名老年人拥有养
老床位 30 张，实现日间照料服务覆盖全部城市社区和半数
以上农村社区，基本实现养老服务信息平台覆盖全省城乡社
区，基本实现养老护理员全员持证上岗。
“十二五”期间，各级财政对东、中、西部地区符合条件的
公办和民办养老机构新建床位每张补助 4500 元、5500 元、
6500 元，对改造(租赁)床位每张补助 2000 元、2500 元、3000
元。
. 运营补贴
《关于加快社会养老服务体系建设的意见》指出，对民
办非营利性和公建民营养老服务机构按自理、半自理和完全
不能自理老年人分别按每人每年 360 元、600 元和 720 元标
准给予运营补助。
. 市场规模上升
从市场环境看，本项目涉及行业市场发展呈上升趋势：
老年公寓特别是独立的老年公寓，在欧美国家发展较早，
建设较多，也积累了不少的经验。随着我国经济的迅速发展
和生活水平的提高，对老年公寓的需求的不断增长，老年公
寓在一些城市也相继发展起来，如北京太阳城国际老年公寓，
是北京市规模最大的独立老年公寓。它建于北京北部的小汤
山，占地面积 42 万平方米，总建筑面积 18 万平方米，可以
容纳近万老人入住。它的环境优美、设施先进、服务较好。
上海市是最早进入老年型的城市，老龄事业发展较早。1990
年开办的浦东老年公寓，是全国首批老年公寓之一。
第四节 项目发展策略合理保障项目可行
1. 打造核心护理团队 实施先进护理方案
为更好地服务于苑内老年人，本项目将组建有一批由护
理员和护士组成的高素质养老服务团队，基地护理员都将经
过专业的养老护理培训和专业护理设备操作培训，同时，基
地的临床护理经验护士团队是由专业的护理学院、护校、卫
校毕业的护士与医疗机构退休护士组成，他们都有着专业护
士执业资格及更高水平的护理技能，并有专业护理人员和老
人交谈，消除老人的孤独和寂寞感，使老人从生理和心理上
得到满足，在这里幸福地欢度晚年。
同时，基地将聘请一系列老年人生理疾病及心理疏导研
究专家，并与相关科研院校开展相关科研课题，根据基地的
老年人结构特点量身打造特色护理方案，通知针对高级会员，
还将提供私人方案定制及实施服务。
2. 构建舒适养老环境 争创省内示范基地
项目建成后，将紧紧围绕建成“老年护理示范基地”这一目
标，不断提高护理质量，深化“尊老、敬老、爱老”企业文化
建设，优化各项服务，降低运行成本为重点，加强基地软件、
硬件建设，项目分为管理、护理、技术、信息、后勤设备、
财务八大组，由各职能部门负责，统一管理。
具体实施方向如下：
（1）合理设置组织机构，保障老年人护理需要与安全。
按照新标准完善组织机构的合理设置，保证高效运行，满足
本基地各项工作需要。实行苑长负责制，认真落实两级管理
责任制，苑长是医院质量与安全管理第一责任人，各部门负
责人是部门发展与安全管理的第一责任人，各护理组长是护
理质量与安全管理的第一责任人，坚持科学民主依法决策，
坚持以老年人为服务中心，积极收集整理其具体要求与愿望，
加强沟通与协调，真正实现“急老年人之所急，想老年人之所
想，帮老年人之所需”。
（2）加强细节管理，全面提高护理质量。本项目将以不
断加强基础护理质量和安全管理，把缺陷管理作为最基础的
管理手段，鼓励非惩罚的不良事件报告，以查找缺陷为手段，
以整改缺陷为目标，强化零缺陷意识，对生命高度负责，全
面提高基地各项工作质量。强化人人从我做起，从细节做起，
做细、做实、做严各项工作。
（3）合理布局，科学设置各服务项目。本项目将按照老
年人的特点和《老年人建筑设计规范》，从住区规划、设计
到配套建筑与设施方面全方位符合老年人的特点和需求。相
关建筑主要为低层小高层（有电梯）或平房有小院落，住房
面积以合室、一室、二室小套房为主。道路无障碍设计，户
内有紧急呼叫与电子安防系统。居室要阳光充分和通风。同
时，本项目将提供完备的配套设施和服务，如医院、健身娱
乐、文化教育、图书资料、购物中心、银行、邮局、交流活
动、家政服务等。未来，本基地还将建设正规康复护理医院，
具备治疗、抢救、康复、咨询等功能，全方位的满足本基地
内老年人的各方面需求。
（4）加强财务管理，改善基础保障设施。认真落实财务
管理和信息管理的要求；进一步加强基地环境、后勤配套实
施的改造，着力为老年人及工作人员营造良好的生活和工作
环境。
（5）强化培训，提高职工整体素质。认真实施“老年护理”
专业培训、急救技术的培训等相关规范化、标准化培训工作，
进一步强化法律法规知识的培训学习，每年对相关领导、工
作人员进行法律、法规培训以及伦理知识培训和考核，以合
格率 100%为工作目标。
3. 合理服务收费标准 突出老年福利特点
老年服务机构收费是个敏感而又实际的问题，收费过高，
将难以突出老年服务机构的社会福利设施功能，并影响项目
的老年人入住率，降低项目长期稳定提供服务能力，不利于
本项目的长期稳健发展。
本项目选择核定价格时，首先将根据收费项目和实际成
本支出作为依据；二是参考外地的收费标准和本地收入的平
均生活水平；三是要考虑服务对象的经济承受能力，慎重定
价、合理收费、低费微利，体现老年福利事业的特点，真正
把老年公寓办成老年人颐养天年的幸福之家，让老年人切实
感受到党和政府的温暖，共享社会发展成果，同时，本基地
将由入苑老年人自愿选择缴费标准，分为一般会员以及高级
会员，并提供不同的养护服务。
4、 项目管理运营模式合理支撑项目可行
. 信息化运营 降低服务成本
本项目建成后，将充分应用最先进的 IT 技术实现数字化
智能养老院的高效管理。提高服务运营效率，实现老年人从
入住到日常生活的全部服务过程的管理，设计合理的工作流
程，达到护理人员时间安排的准确定位、高效分配以及物资
的合理有效分配，降低护理成本和运营成本。
（1）老年人个人信息的网络化管理，保证了管理人员可
以及时、准确地得到老年人的各种生命指标，提高了基地的
服务质量，实现无纸化和无胶片化办公。
（2）通过个人信息带动护理信息的管理，并为相关科研
服务，构建基地的数字化神经网络。
（3）系统可对核算单元和核算项目进行调整和自由组合，
可针对基地不同的部门管理情况和经济核算方式随时进行
调整。
（4）根据收费和床位数据统计的需要，随时为管理的需
要定义和输出各种报表。
（5）提供可由基地自己定义的各种护理方案、物资方案
以及典型案例等，方便护理人员轻松处理典型老年人护理方
案的定制和修改。
（6）系统可自由组合的功能模块，可根据基地的具体工
作流程定制、重组和改造。
（7）全面的苑长查询系统，为苑长提供全面的基地运行
经济信息和临床信息数据，为苑长提供决策依据。
（8）实现护理部、后勤部及其他部门的高效合理的工作
流程，保证老年人相关费用的准确性，减少相关纠纷，为老
年人提供更好的护理服务。
. 实施绩效管理 增强核心竞争力
现代养老护理机构的核心竞争力是人力资源的竞争力，
人力资源的竞争力是通过提高人力资本的价值，来促进机构
社会效益和经济效益的提高。要想提高人力资本的价值，就
必须有一套完善的、可行的、便于操作的人力资源激励机制，
而绩效考核和薪酬系统建设则是建立有效的人力资源激励
机制的重要环节，因为这是其他环节如聘任、培训、奖惩、
职务任用与升降等正确实施的基础与依据。
本项目将以公平、公正、公开为原则，以提高职工绩效
为导向，以定性考核与定量考核相结合，多角度考核，通过
评价职工的工作绩效、态度、能力和素质，帮助职工提升自
身工作水平和综合素质水平，从而有效提升基地的整体绩效
和整体职工素质。
项目将由苑长设定部门目标，并设置绩效与薪酬管理委
员会，绩效质询会统领本基地的绩效考核工作，具体由人事
部门开展实施。
具体考核项、考核周期、考核主体如下：
表 2-2 绩效与薪酬考核工作概述
被考核人
考核
项
考核
周期
指标设
定人
考核人
部门
目标
季度 苑长 绩效质询会
工作
态度
季度
直接领
导
直接领导
管理
协作
季度 苑长
其它有协作关系部门
管理人员、所辖人员
能力 年度
直接领
导
直接领导
部门负责
人
能力 年度
直接领
导
直接领导
任务
绩效
季度
直接领
导
直接领导
工作
态度
季度
直接领
导
直接领导
管理
绩效
季度
直接领
导
直接下属
各护理组
长
能力 年度
直接领
导
直接领导
任务
绩效
季度
直接领
导
直接领导
工作
态度
季度
直接领
导
直接领导一般职工
能力 年度
直接领
导
直接领导
. 严格财务管理 保障项目运营
在现代养老护理机构财务工作中，财务管理作为机构后
勤保障的重要组成部分，发挥着重要的服务和保障职能。努
力做好机构财务管理工作，对于提高经费利用率、增强机构
的效益具有十分重要的意义。
项目建成后，将实行“统一领导、集中管理”的财务管理体
制，即机构的财务活动在机构负责人及总会计师领导下，由
机构财务部门集中管理。
（1）坚持领导负责制
坚持领导集中理财、议财、管财制度并将之作为组织的
一项重要工作，列入议事日程，坚持领导分工负责制，明确
各级领导的职责分工与审批权限，避免因各自为政而导致财
权和财力分散，对大项经费支出要逐级申请、列会研究，严
格落实单位领导联合审批负责制，同时实行组织定期议财制
度，根据年度工作任务进展情况和经费使用情况、定期分析
财务工作形势和理财方向，及时总结用财经验，针对性地查
找管理上的薄弱环节，及时研究调控措施和解决办法，防范
各种资金风险。
（2）实行财务集中管理
严格落实财务规定，充分发挥纪检、审计、财务部门的
职能监督作用，采取经常性、不定期的事前、事中、事后监
督检查，通过财务集中归口、一个账户管理，做好对增收节
支的推动作用。
（3）强化审计监督
有效落实财务把关监控，加强财务人员职业道德教育，
财务部门要认真执行年度经费预算，严格审核、报销，按规
履行财务监控把关职能。同时，建立健全事业部门的内部监
控，通过计划审查、实物验收、领导审批等环节管住经办人，
通过领导干部经济责任审计、工程审计和专项经费审计等，
有效地发挥审计部门的监控作用。
（4）规范物资集中采购
实施物资集中采购，集中支付，提高经费使用效益，主
要着力实施以下三点：一是严格采购计划。机构设备采购小
组和物资、工程采购小组根据各自担负职责、任务，严格按
采购细则汇总、申报采购计划。二是规范采购行为。两个采
购小组按部门申报项目组织公开招标，进行多轮谈判、货比
三家、集体决定、按规签约。三是规范资金支付程序。财务
部门根据院集中采购小组的采购计划、采购合同按规定程序
支付，既要有经办人办理物资出入库手续又需有采购小组指
定人员签字验收，真正做到资金结算准确无误。
第四章 项目环境分析
第一节 市场环境分析
我国自 1999 年以来已经进入老年型国家。21 世纪开始银
发浪潮滚滚而来，而且老年人口基数大、发展速度快、来势
凶猛。因此解决老年人的养老和居住问题是摆在我国和各个
城市面前的一个紧迫的社会问题。目前我国老年人选择养老
和住宅的方式，由于历史和传统观念等原因主要以居家养老
为主。主要形式有与子女共居、与子女邻居、独居，除此以
外还有托老所、福利院、临终关怀医院以及老年公寓等。老
年公寓（老年社区）是依据老年人的特点和需求设计、建造
的专供老年人居住的住宅。它既体现老年人养老居住，又能
享受到各方面社会化服务的住宅。
老年公寓兴起于北欧一些国家，90 年代在美国一些城市
发展起来，成为房地产业的新兴领域。中国的北京、天津、
大连等城市近几年也相继建成老年公寓。随着经济的发展、
人民生活水平的提高以及观念的变化，老年公寓的市场需求
将不断增长。
1、中国人口老龄化的发展
我国已进入老年型国家，北京、上海、天津、广州、沈
阳、大连等大城市也快速进入老年型城市。据世界卫生组织
的资料，一个国家的老年人口系数达到 10%以上（60 岁以上
人口）或 7%（65 岁以上人口）时，标志着这个国家或地区
进入老年型。老年人口系数是指一定时点上老年人口占总人
口的比重，它反映人口老化的程度（《人口与社会保障研究》
陈朝先著，1998 年版）。
按照联合国的传统标准，60 岁以上老年人口占比达到
10%，或是 65 岁以上人口占总人口比重达到 7%，则意味着
这个国家进入老龄化社会，我国在 1999 年已达到这个标准；
60 岁以上老年人口占比达到 14%，为老龄社会，我国在 2012
年也已经达到这个标准，标志着我国已经正式进入老龄社会。
而 2015 年后我国将进入人口老龄化迅速发展阶段。
根据预测，从 2015—2035 年的 20 年间内，我国老年人
口比例将增加一倍，达到 20%，2050 年老年人口比例将增
加到 30%，社会进入深度老龄化阶段。根据经济合作与发展
组织（OECD）的人口发展预测，到 2030 年，中国 65 岁以
上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国
家。
随着中国人口老龄化和城市老龄化的发展，我们要建造
和发展适合不同老年人的不同要求的各种类型的住宅。其中
老年公寓会成为越来越多老年人的首选，对老年公寓的需求
会不断增长。
2 、观念的变化
中国“养儿防老”、“三、四代同堂”的观念和家庭组合在不
断发生变化，而小型“核心家庭”、“三口之家”的比重在不断上
升。而且，目前“四二一”的供养关系不断增加，使中间代所
承受的压力很大，家庭矛盾也随之增加。同时，随着老年人
观念的变化，不少老年人更加关心生活质量的提高，而不愿
意和子女同住，独老户的比重不断上升。
中国老人“养儿防老”的观念正在发生变化。而且老人的不
同组群选择养老的方式又不同。文化程度较高，中级以上职
称，月收入中等或以上，身体健康，生活能自理者，老年公
寓为首选，有的认为“老年公寓是理想颐养天年之所”。因此
随着观念的变化，对老年公寓的需求是加快增长的。
3、社会上的“空巢家庭”逐渐增多
特别是在高等学校、科研单位等地方，由于子女出国等
原因，一对老年夫妇家庭占的比重较大。目前北京市 60 岁
以上 180 多万的老龄人口中“空巢家庭”已近 30%，未来 10 年，
“空巢家庭”将成为老人家庭的主要形式，所占比重有可能达
到 90%。未来，随着人口老龄化的发展，空巢家庭的不断增
长，那么这部分老人对老年公寓的需求将更加迫切。
4、现在的中青年对未来老年人居住方式的选择会有很大
的变化
据调查，现在的青年人（20～25 岁）仅有 %，中年
人（40～50 岁）有 %希望将来与子女住在一起。当他们
进入老年时，由于我国各种老年机构已经完善等原因，其中
很多人会选择社会养老的方式。所以老年公寓的社会需求是
逐渐增长的。
5、老年公寓的发展空间
随着老年公寓的发展，可以进一步导致为老人服务产业
的发展。老年公寓的发展，需要园林、绿化、基础设施、医
疗、邮电、通信、文化教育、装饰装修、家用电器，以及家
庭服务等一系列产业和服务业的发展。而这些产业的发展又
可以增加就业，引发商机。
第二节 政策环境分析
1、 行业政策
（1）《中国老龄事业发展“十二五”规划》
2011 年 9 月 23 日，为积极应对人口老龄化，加快发展老
龄事业，中共中央国务院于提出了《中国老龄事业发展“十二
五”规划》。
其中指出，从 2011 年到 2015 年，全国 60 岁以上老年人
将由 亿增加到 亿，平均每年增加老年人 860 万；
老年人口比重将由 %增加到 16%，平均每年递增 个
百分点。老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济
社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求
将急剧增加。未来 20 年，我国人口老龄化日益加重，到 2030
年全国老年人口规模将会翻一番，老龄事业发展任重道远。
统筹发展机构养老服务。按照统筹规划、合理布局的原
则，加大财政投入和社会筹资力度，推进供养型、养护型、
医护型养老机构建设。积极推进养老机构运营机制改革与完
善，探索多元化、社会化的投资建设和管理模式。进一步完
善和落实优惠政策，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和
运行管理。“十二五”期间，新增各类养老床位 342 万张。
（2）《社会保障“十二五”规划纲要》
2012 年 5 月 12 日，中共中央国务院印发了《社会保障“十
二五”规划纲要》。
其中指出，要加快健全养老保险制度。实现新农保制度
全覆盖，提高基础养老金水平。完善企业职工基本养老保险
制度。建立城镇居民社会养老保险制度，在试点的基础上全
面实施。研究制定因病或非因工死亡参保人员遗属领取丧葬
补助金和抚恤金办法，以及因病或非因工致残完全丧失劳动
力参保人员领取病残津贴办法。在试点的基础上，积极稳妥
地推动机关事业单位养老保险制度改革。
实施应对人口老龄化的社会保障政策。实行有利于促进
就业的社会保障政策，建立社会保障待遇水平与缴费情况相
挂钩的参保缴费激励约束机制。立足当前，着眼长远，继续
做实企业职工基本养老保险个人账户，研究弹性延迟领取养
老金年龄的政策。积极稳妥推进养老保险基金投资运营，实
现基金保值增值。继续通过中央财政预算拨款、划拨国有资
产、扩大彩票发行等渠道充实全国社会保障基金，为应对人
口老龄化高峰做好准备。
大力支持社会力量兴办养老服务机构，根据国家和省有
关规定，各地可采取土地划拨、收费减免、贷款贴息、以奖
代补、开办补助、运营补贴、购买服务等方式，吸引和鼓励
社会力量投资兴办各类老年公寓、老年康复中心、托老所、
老年护理院等各类养老服务设施。鼓励有条件的村居规划建
设老年人集中居住服务区。认真落实养老服务机构税收减免
政策。对新建养老服务设施，要优先安排用地，按规定给予
减免市政公用设施配套费。对社会力量兴办、达到一定规模
的养老服务机构，省采取以奖代补形式给予补助，推动社会
化机构养老服务加快发展。
2 、行业规划
《社会养老服务体系建设规划（2011—2015 年）》
2011 年 12 月 16 号，为积极应对人口老龄化，建立起与
人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会
养老服务体系，实现党的十七大确立的“老有所养”的战略目
标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求，
国务院下发了《社会养老服务体系建设规划（2011—2015
年）》。
其中指出加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄
化、保障和改善民生的必然要求。目前，我国是世界上唯一
一个老年人口超过 1 亿的国家，且正在以每年 3%以上的速
度快速增长，是同期人口增速的五倍多。预计到 2015 年，
老年人口将达到 亿，约占总人口的 16%；2020 年达到
亿，约占总人口的 18%。随着人口老龄化、高龄化的加
剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照料和护理
问题日益突出，人民群众的养老服务需求日益增长，加快社
会养老服务体系建设已刻不容缓。
同时，《规划》也指出要加强社会养老服务体系建设，是
扩大消费和促进就业的有效途径。庞大的老年人群体对照料
和护理的需求，有利于养老服务消费市场的形成。据推算，
2015 年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将
超过 4500 亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过 500 万
个。
其中，机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设，
实现其基本养老服务功能。养老服务设施建设重点包括老年
养护机构和其他类型的养老机构。老年养护机构主要为失能、
半失能的老年人提供专门服务，重点实现以下功能：1.生活
照料。设施应符合无障碍建设要求，配置必要的附属功能用
房，满足老年人的穿衣、吃饭、如厕、洗澡、室内外活动等
日常生活需求。2.康复护理。具备开展康复、护理和应急处
置工作的设施条件，并配备相应的康复器材，帮助老年人在
一定程度上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。3.紧
急救援。具备为老年人提供突发性疾病和其他紧急情况的应
急处置救援服务能力，使老年人能够得到及时有效的救援。
鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。符合条件的老年养护
机构还应利用自身的资源优势，培训和指导社区养老服务组
织和人员，提供居家养老服务，实现示范、辐射、带动作用。
其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提
供集中照料等服务。
第三节 社会环境分析
老龄化的发展以及与此相关的老龄问题正日益受到关注。
1997 年 5 月，在美国丹佛召开的西方七国首脑会议上，首次
将人口老龄化作为最主要的问题进行讨论。日本率先提出了
要建立“照料社会”的发展目标，突出反映了国际社会对人口
老龄化及由此加剧的老龄问题的重视。1999 年被定为“国际
老年人年”，标志着 21 世纪世界将进入人口老龄化时代，标
志着国际社会对老年群体特殊地位的正式承认，标志着人的
寿命的延长是现代社会进步和文明的表现。同时也为世界各
国发展老龄事业提供了历史机遇。
在老龄化社会中，传统的家庭养老方式已远远不能满足
社会发展的需要，百姓传统的养老观念也在不断更新，社会
集中养老的方式正在逐渐被人们所接受。大力发展社会养老，
兴建老年公寓，为老年人提供多功能、全方位、综合性的服
务是社会发展的必然趋势。老年公寓与传统的敬老院、福利
院不同，不是用来收养无经济来源的孤寡老人和低收入家庭
送养的老弱病人，不属于国家或集体办的社会福利设施，而
是由社会投资兴办，并按市场化经营管理的老年专用住宅，
入住老人可根据自己的经济条件和健康状况选择住房等级
和服务档次。老年公寓的设施要方便、舒适、安全。比如要
有防滑地面、防跌扶手、坐式便器、紧急呼救装置等。公寓
内还应有各种生活服务、休闲娱乐、医疗保健设施，有专门
的服务人员和医务人员。
第四节 行业案例分析
一、杭州金色年华
【区位】杭州转塘镇金家岭 188 号
【定位】专为退休人士建造的多功能园林式生活中心
【规模】占地 250 多亩，总建面积 10 余万平方米
【物业类型】老年公寓、酒店式度假公寓
【项目概况】中国杭州金家岭退休生活重心，是国家发
改委“重点项目引导基金”扶持的项目，也是浙江省示范性老
年公寓和杭州市品质生活（养老）体验点，由浙江省马寅初
人口福利基金会所属的浙江银发事业发展中心建设和经营。
曾荣获 2009 年“全国养老服务放心机构十佳单位”、“2010 年
养老全国养老机构五心服务品牌示范基地”称号、2009、
2010、2011 年连续三年被评为“杭州市最具生活品质体验
点”。
园区建有居家式公寓、护理式公寓、养生公寓、酒店式
度假公寓；
配套设施有：浙江省人民医院医疗康复中心、餐饮中心、
国际交流中心、休闲娱乐中心、老年大学、门球场、金色艺
苑等。
整个社区按照功能和前后期的发展，分为四个大的区域。
一期工程包括了三个区域单元：
1.第一个区域为集合式养老单元
四大集合体的集合式养老单元，每个单体平均每层 10～
12 个左右的居住单位，其布局有 2 室 1 厅 1 卫和 1 室 1 厅 1
卫，各单间通过走廊连接，并设置集中护士站，休息交流空
间等。
2.第二个区域为度假式养老单元及老年活动中心
度假式养老单元为流动的居住对象，其辅助的各项功能
空间与活动中心的功能空间可结合使用，故将 2 个主体相近
而建。
3.第三个区域为护理式养老单元和康复保健中心
一层为康复保健中心，附带部分医疗和急救功能，护理
单位每层设置护士站、交流区、活动室、助浴室等。
二、 浙江天目山九思湖畔（度假式养老公寓）
地理位置：临安市天目山风景区九思村。
农家乐度假式公寓“城仙居”，是浙江联众乡村资源开发有
限公司在浙江临安兴建的新型养老模式。目前，该公司在天
目山当地相继开发了九思湖畔、西坑云海、立塔人家，大有
桂谷多个休闲养生公寓项目。莫干山、千岛湖和黄山的项目
也已经开工。目前该模式在杭州周边景区风靡开来。
该模式选址主要在生态良好、风景优美的村落，由公司
出资，按照统一标准对村民的住房进行改建装修或重建。改
建后的房屋产权仍归村民所有，村民可选两间居住，一楼餐
厅也由村民经营。其余房间 30 年的使用权和经营权则归开
发公司所有，期满后归村民。在 30 年使用期内，开发公司
把这些房间用于销售和统一经营管理。购买公寓的客户花 5
万～10 万元，就可以获得其中一间房间 30 年的居住权，在
这 30 年中，投资者可以定期或是长期居住，也可以请公司
代为出租，获得租金收益，租金收益中投资者获得 60%。
九思湖畔项目位于临安市天目山风景区九思村，为统一
拆迁重建项目，毛坯销售，该项目为 15 栋独立公寓组成，
都在 6 层左右，一、二层全部返还给村民，4～6 楼为公寓，
以标准间为主，少数楼层有套间和层高在 5 米左右的 LOFT
公寓。
三、 上海绿地 21 城-孝贤坊
【开发运营商】绿地集团。
【区位】昆山花桥镇绿地大道 555 号。
【规模】占地 4000 余亩，建筑面积 2100000 余平方米。
【物业类型】联体别墅、双拼、花园洋房、电梯公寓。
【主力户型】公寓 78～88/平方米，别墅 207～315/平方
米。
【项目概况】孝贤坊是绿地 21 城四大主题社区中的养老
社区。
绿地 21 城由度假社区、尊老社区、国际社区和商务社区
四大主题社区构成，总占地约 13 平方公里。建筑风格包括
古典西班牙、现代西班牙、北美草原、英伦不列颠、后现代
中式等多种风格及多层电梯公寓。19 万平方米的规划公建配
套设施：大型综合医疗机构、绿地豪生国际会议大酒店、香
榭丽大道风情商业街（约 11 万平方米）、生活广场、多业态
蔬果市场、超市便利店、体育健身设施、九年一贯制名校、
中福会绿地幼儿园等完善生活配套设施， 率先开通往返上
海市区中山公园及安亭镇的社区巴士。
近 3 万平米社区生活广场，汇集餐饮、娱乐、银行、邮
政、图书馆、老年大学、养生文化馆、宠物医院等多种公共
设施。
孝贤坊居绿地 21 城的西北部，处于绿地大道、香榭丽大
道、春天大道的围合圈内，首批开发总占地面积为 35 万平
方米，住宅总建筑面积达到约 26 万平方米，共有 2000 多户，
分为玫瑰园联排别墅区和合欢园电梯公寓区，两者的房源数
量分别为 536 套和 1900 套。
孝贤坊以英式田园别墅风格为主，承继伊丽莎白时期的
文艺复兴风格，45 度的坡顶、华美的山墙屋面、屋顶上的连
体烟囱，还有住宅间一排绿意盎然的精致庭院，将建筑与自
然完美融合，营造出英伦小镇惬意的居住氛围。
为展现英国园林风格和人文风情，景观设计按水陆两条
主要景观轴线发展，最后汇聚到中央湖区。其中，水上轴线
即英伦河街，陆上轴线则是由一系列规则花园构成的步行轴
线，并以戏剧、油画、音乐、科技工业、园林等英国代表文
化为主题，设计出一个个关联的景观组团。
为了让老年人在园林散步时，既能获得乐趣又能拥有健
康，孝贤坊整个区域都采用无障碍通道和防滑地面，并专门
开辟出宽阔的活动广场、垂钓区、亲水平台、健康步道等，
移步换景，赏心悦目，老年人完全可按照自身喜好，选择钓
鱼、门球、秧歌、跑步或太极等健康身心的运动。同时，孝
贤坊还将与上海老城隍庙旅行社合作，设计出适合老年人出
游的夕阳红特色旅行线路，进一步丰富日常生活。
第五章 智能化、信息系统建设
智能化与信息系统是按照现代管理思想和理念，以信息
技术为支撑所开始的信息系统。系统将通过利用数据、信息、
知识等资源，实施筹建项目的组织控制与管理，实现信息共
享和决策支持，以提高业务效率，及决策的科学性，其最终
目的在于提高养老服务基地的核心竞争力。
作为一个信息系统的基本组织，筹建项目智能化及信息
系统应具有集成化、规模化、适时化、网络化和智能化等主
要特征。并且随着社会经济的发展，科技的进步，特别是计
算机网络技术的发展和功能的日趋完善，这些特征是信息分
类的集成化、系统功能的模块化、信息处理的智能化，以及
信息处理界面图形化，这些方面在应用中还在不断的发展和
完善。
筹建项目智能化及信息系统的建设主要包括：综合安保
管理系统、护理与办公专用系统、综合布线系统、计算机网
络系统、公共广播系统（含背景音乐及紧急广播）、信息发
布及查询系统、建筑设备监控系统、卫星及有线电视系统、
火灾自动报警系统、电源与接地系统、智能照明控制系统、
智能化系统集成等。
第一节智能化系统概况
概述
随着计算机的普及和互联网技术的广泛应用，世界各地
的各行各业都具有了划时代性质的变革，人们开始越来越多
地利用网络技术来为自己服务。老年护理服务事业作为人民
生活的一个基本保障部分正在发生前所未有的变化，护理技
术的进步，大型护理辅助设备的创新和更替，使传统的护理
模式和护理环境面临重大的变革和创新。
养老服务基地作为人类文明与进步的主要象征的载体，
越来越显示出它在社会上的重要地位和职能，并且也同其他
行业一样受到了这股网络浪潮的冲击，随着数字化技术的发
展，养老服务基地管理及经营模式也发生了显著的变化，同
时也为社会提供了更新的、更完备的各项护理服务。养老服
务基地这一与人类自身利益息息相关职能机构正朝着数字
化的方向发展，本项目把这种数字化时代的养老服务基地称
为“智能化养老苑”。
设计原则
鉴于养老服务基地的智能化系统的实际应用状况和将来
的发展趋势，考虑到各系统的实际需求及具体的使用特性，
同时兼顾技术新旧更替不断加快的特点，整体方案设计应遵
循以下设计原则。
1.先进性
充分考虑信息技术和信息需求的迅速发展的趋势，在技
术上应具有一定的超前性，采用国际或国内通行的先进技术，
以适应现代科学技术的发展。总体设计要一步到位，要保证
养老服务基地总体智能化水平达到较高档次。在管线到位的
情况下，可根据技术的发展和投资状况，分步实施智能化系
统，以提高整体技术水平。应保证将养老服务基地建成为先
进的、现代化的智能化养老服务基地，并且在多年后总体水
平不落后。
2.成熟性和实用性
采用被实践证明为成熟和实用的技术与设备，最大限度
地满足养老服务基地现在和将来的业务发展需要，确保耐久
实用。
3.开放性
充分考虑养老服务基地发展的需要，采用开放的技术标
准，使系统与未来的新增设备既有互联性和操作性，且能很
方便地融入全球信息网络中。
4.可靠性
高效稳定的系统，能提供全年 365 天，一天 24 小时的不
停顿工作。对于安装的服务器、终端设备、网络设备、控制
设备与布线系统，必须能适应严格的工作环境，以确保系统
稳定。
5.集成性和可扩展性
应充分考虑弱电智能化系统所涉及的各子系统的集成和
信息共享，保证系统总体上的先进和合理性，采用集中管理、
操作和分散控制的模式。
根据养老服务基地弱电系统的实际情况，按需要分层次
实现各子系统的集成和信息共享，保证系统总体上的先进性
和合理性，采用集中管理和分散控制的模式。
总体结构应具有兼容性和可扩展性，既可以包容不同类
型的产品，便于升级换代，使整个弱电智能化系统可以随着
科学技术的发展与进步，不断得到充实、完善、改进和提高，
并在预埋件和线缆上留有余地，以便系统将来的扩展。
6.标准化和模块化
根据养老服务基地智能系统总体结构的要求，各子系统
必须标准化、模块化，代表当今新的科技水平。
7.强调以人为本
强调以人为本的设计思想，为适应多功能、外向型需求，
对于来自养老服务基地内外的各种信息进行收集、处理、存
储、传输、检索、查询，为养老服务基地的使用者提供有效
的信息服务和充分的决策依据，并为老年人、护理人员和管
理人员提供安全、舒适、方便、快捷、高效、节约的工作和
护理环境。
8.经济性
在实现先进性和可靠性的前提下，达到较高的性能价格
以及经济的优化设计。
第二节 综合安保管理系统
系统描述
养老服务基地是一个进出人员复杂、流动量大的公共场
所，24 小时全天候开放，随时都可能发生突发事件，如小偷
冒充家属进入公寓偷窃，贵重药物被盗等。因此，针对养老
服务基地的特殊需求安装安防系统是十分必要的。
筹建项目集合了护理、康复、办公几个主要的功能区域
在内，因此对环境安全具有非常高的要求。不同区域的安保
系统设置具有自己的防范特点和功能定位，涵盖了对老年人
和护理人员的人身安全、重要设备安全、办公区域资料安全
等方面的防护，因此综合安保管理系统对筹建项目的总体防
范具有极其重要的地位，需要采取多重的安全防范措施来保
障不同区域的安全，杜绝人为的非法破坏。
闭路电视监控系统
闭路电视监控系统在大厅、出入口、库房、财会室、入
口通道及轿箱内部等位置，设置闭路电视监控系统，达到监
控位置无死角。对重要位置随时监视现场活动情况，并记录
图像，若发生非正常事件，由安防中心及时采取有效措施，
同时可以根据录像记录查询以前过往人员图像和事件发生
情况。
入侵报警系统
入侵报警系统主要在一些重要区域的关键部门和重要房
间，如收费处、财务室、库房、重要仪器库房等房间，以及
重要通道出入口处，设置双鉴探测器，在重要部位各库房、
收费处、重要仪器库房、机房、护理站等处设置紧急报警按
钮，采用应急报警和区域报警两种形式，实现对突发事件应
急报警和设防区域非法入侵报警功能，通过防盗报警主机的
集中管里，构成主体的安全防护体系。同时报警系统联动控
制闭路电视监控系统，对报警发生时的现场状况进行监视和
记录，作为后期处理的依据。
出入口控制系统
对需要控制的各类出入口，按各种不同的通行对象及其
准入级别，对其进出实施实时控制与管理，并具有报警功能。
系统应与火灾自动报警系统联动。
第三节 护理办公专有系统
系统描述
护理办公专有系统是根据养老护理办公及工作性质而设
立的一些基地特有系统，筹建项目主要考虑了护理、教学、
办公等子系统。
床位呼叫系统
床位呼叫系统对提高护理质量、减轻护理人员劳动强度
有很大帮助。在老年人和护理人员之间搭起一座无形的桥梁，
使护理人员可以及时了解老年人的情况，提高护理质量。
该系统在公寓房内床头和卫生间分别设置普通分析和紧
急按钮，各护理站站配置主机及显示屏，接到老年人呼叫后，
可显示呼叫的房间号和床位号，并可直接与老年人对话。系
统设总监控机与各层联网。通过总监控机，总值班室可以了
解、督促各科室护理工作。
智能一卡通系统
建成后的项目将是一个集护理、康复、生活、行政为一
体的大型的现代化的智能型的综合养老护理建筑群。内部工
作人员的出入控制考勤以及护理工作人员和入住老年人及
其家属的消费、用餐等必然是一件非常烦杂的工作。
因此，需要引入“一卡通”管理系统，一卡通不仅是大楼安
全保卫，现代化办公护理环境及现代化管理不可缺的主要组
成部分。该管理系统是基于计算机网络技术和最新 IC 卡（非
接触式）技术，将门禁管理、考勤管理、消费管理等全部纳
入计算机综合管理系统，并预留其他功能接口，充分考虑系
统的先进性。
系统配置主要包括：门禁系统、考勤系统、消费系统等
三大部门。
（1）门禁系统的重要设置点
门禁系统的功能及主要设置点为个重点大楼、公寓以及
出入口。
（2）考勤系统的主要设置点
一卡通系统中的考勤功能主要实现护理人员、后勤人员
及其他工作人员等人员的考勤功能，方便基地的统一管理。
其主要考勤点设在各个建筑物的主要工作人员入口，方便工
作人员考勤使用。
（3）消费系统的主要设置点
智能化一卡通消费系统的功能，其主要目的是为了避免
货币在基地环境中流通所带来的病菌传播，及货币流通过程
中的破损和缺失，方便入住人员及基地工作人员的日常生活。
系统主要由管理中心、门禁控制系统、考勤管理系统、消费
管理系统等组成。
护理示教系统
护理示教系统是指借助监控系统对典型护理过程进行远
距离实时观摩的一种教学手段，利用重点护理房闭路电视监
控示教系统，对过程的记录和现场转播，对细节进行摄制。
观摩的护理人员在示教室内可清晰地观看典型、标准以
及优质护理的全过程。重点护理房闭路电视监控示教系统通
过前端高清晰度的专业摄像机把正在进行的护理过程摄制
下来，直接录制到数字硬盘录像机，利用计算机网络传输到
示教室的显示器上，进行护理示教。同时利用在重点护理房
闭路设置场景检测用摄像机把整个场景录制下来，让家属也
能看到相关的场景画面。
数字会议系统
该系统主要用于举办各种会议、报告等，因此，要求能
方便与会者进行发言、会议讨论、讲解。该系统可以把音频
和视频有机结合在一起，可以满足本地的音频的传输，还可
以进行远程方式的传输。
办公自动化系统
该系统主要用于基地行政管理，系统应能对建筑物内外
的各类信息系统收集、处理、储存、检索等综合处理，并提
供人们进行办公事务决策的支持功能。
办公自动化系统具有如下功能：建筑物的物业管理运营
信息，电子账务、电子邮件、信息发布、信息检索、引导、
电子会议以及文字处理、文档管理等。
第三节 综合布线系统
系统描述
综合配线系统是满足各种不同的计算机与通信的要求，
支持语音传输、办公数据传输，更主要能够支持基地内各种
图像存贮、传输，能支持各种护理设备的信息互连等，可适
应各种灵活的、容错的组网方案。
综合布线系统应覆盖以下部分：涉及计算机网络互连的
计算机系统以及各类的计算机外部设备（包括数字化摄影系
统设备等）；涉及网络互联的护理设备；涉及传统电话通信
系统，为大楼其他智能化子系统提供基础。
布点原则
根据基地网络的应用和发展，综合布线的布点除了语音
通信功能外，主要充分考虑基地数学网络的应用划分，满足
以后各种应用的需要，并根据房间功能定位来确定每个房间
的定位。
系统设计
综合布线系统本身具有很高的兼容性，主要综合语音、
数据、图像及多媒体系统的应用。每个信息点能够灵活的应
用，可随时转换接插电话，微机或数据终端，并可满足将来
的远程会诊、多媒体会议电视等系统的传输应用。整个布线
系统由工作区子系统，水平干线子系统、管理子系统、垂直
主干子系统、设备间子系统、建筑群子系统等六个子系统构
成。应考虑高度的可靠性、高速率传输特性、灵活性及可扩
充性。
第五节 计算机网络系统
筹建项目计算机网络系统建设应覆盖整个基地，通过计
算机网络系统的设计和建设，把筹建项目建设成为一个高水
平的智能化养老服务机构，建设成为一个护理办公管理自动
化、科研、后勤服务为核心，以现代网络技术为依托，技术
先进、扩展性强、能覆盖整个基地中心的智能化网络。
计算机网络系统是智能化养老苑建设的重要基础平台，
除了上层各类应用系统的数据传输提供高速通道之外，同时
也是大多数弱电智能系统（例如综合安保、一卡通、电子公
告系统等）的主要传输通道之一。因此，网络系统是弱电系
统的建设重点。网络系统不仅要能够满足基地中心的应用需
求，而是需要在未来一段时间范围内也能够适应应用需要提
升。
第六节 公共广播系统(含背景音乐及紧急广播)
系统描述
公共广播是指有线传输的声音广播，通常用于公共场所，
提供背景音乐广播、寻叫广播以及强行插入的灾害性广播使
用。公共广播系统除了全天候播放优美动听的音乐，还具有
广播的功能，特别是发生火警等意外事故时，将进行紧急广
播。
筹建项目公共广播系统的应用分为业务性广播、服务性
广播、火灾事故广播三种。
（1）业务性广播系统：满足业务和行政管理户主的业务
广播要求，如：苑内通知、各楼层通知、广播找人、苑内召
集等用途。
（2）服务性广播系统：主要是背景音乐播放，主要作用
是掩盖噪声并创造一种轻松和谐的气氛。
（3）火灾事故广播系统：主要用于火灾发生时，在消防
控制室的消防人员通过火灾事故广播引导人们迅速撤离危
险场所。
系统设计
筹建项目公共广播系统因其兼有火灾事故广播功能，故
应与消防报警系统的设计相配合。系统包括通常广播和紧急
广播两个系统功能。
第七节 信息发布及查询系统
大屏幕显示系统
筹建项目的大屏幕显示系统将在综合办公大厅设置一块
双基色 LED 大屏幕显示屏。经过管理电脑组织、处理和控制，
可以显示各类信息，包括播放业务介绍、实时新闻、通知等，
会起到良好的宣传效果，也可以根据实际情况，播放视频信
号。
LED 显示屏由多媒体计算机、视频卡、专用屏幕控制卡、
显示驱动电路、LED 集成块、外框和显示屏操作系统软件等
组成。其中系统软件包括：控制软件、图形编辑软件、数据
软件和视频转换软件等。
信息查询系统
筹建项目信息发布系统应用越来越普遍，入住人员及来
访人员可以通过信息查询屏来查询本基地的介绍、引导信息
等。随着未来基地综合业务数字网的发展，入住人员还可以
直接从触摸查询屏查询与自己的相关的信息等。
信息查询系统采用液晶触摸信息查询机，供来访人员查
询。
第八节 建筑设备监控系统
对建筑物内各类设备的监视，控制测量，应做到运行安
全、可靠、节省能源、节省人力。
该系统主要对空调系统的设备、通风设备及环境监测系
统等运行情况进行监视、控制、测量、记录；对供配电系统、
变配电设备、应急（备用）电源设备、直接电源设备，大容
量不停电电源设备监视、测量、记录；对动力设备和照明设
备进行监视和控制；对给排水系统的给排水设备、饮水设备
及污水处理设备等运行工况的监视、控制、测量、记录；对
热源设备等运行工况的监视、控制、测量、记录；对公共安
全防范系统、火灾自动报警与消防联动控制系统运行工程进
行必要的监视及联动控制；对电梯及自动扶梯的运行监视。
第九节 卫星及有线电视系统
系统描述
有线电视系统是人们获取信息的最基本的方式，随着有
线电视技术的发展，不仅是传输有线电视节目，还可传输卫
星自办节目等信号。还利用有线电视的宽带资源传输数字电
视、语音、数据等信息，即朝着有线电视网通信网和计算机
网“三网合一”的宽带双向综合服务网的方向发展，有线电视
由单向模拟电视节目向双向传输多功能综合业务方向发展。
根据功能需求，应设立卫星电视、有线电视及自办节目
系统。卫星接收部分设置旋转的卫星天线；有线电视系统考
虑与市有线电视接入的接口；自办节目可通过录像机或 DVD
等播放设备进行视频的传输。
设计原则
该系统按有关最新的国家批准进行规划设计，包括：智
能建筑设计标准；有线电视系统工程技术规范；工业企业共
用天线电视系统设计规范；民用建筑电气设计规范；有线电
视广播系统技术规范；电视接收机确保与电缆分配系统兼容
的技术要求；民用建筑电缆电视系统工程技术规范；有线广
播录音、播音室声学设计规范和技术用户技术要求；30MHz～
1GHz 声音和电视信号电缆分配系统技术标准。
需求分析
筹建项目对卫星有线电视系统的需求主要是：卫星电视
接收系统；自办电视节目系统；本地有线电视接入系统，
860MHz 双向传输网络部分。
系统组成
有线电视系统由前端子系统、传输子系统、分配子系统
三部分组成。卫星接收系统由一套卫星地面接收站组成。
第十节 火灾自动报警系统
智能建筑火灾自动报警系统及消防联动系统的设计应根
据国家相关规范执行。火灾自动报警系统应设置带有汉化操
作的界面，利用汉化的 CRT 显示和中文屏幕菜单直接对消防
联动设备进行操作。
1、 电源与接地系统
根据“智能建筑设计标准”规定的要求，目的能使智能化系
统设备的供电与接地作到安全可靠、经济合理、技术先进。
应对智能化系统设备进行分类，根据分类配置相应的电
源设备；为满足将来扩音的需要，电源设备机房应留有余量；
根据智能化系统的规模大小、设备分布及对电源需要等因素，
采取 UPS 分散供电方式或 UPS 集中供电方式；电力系统与
弱电系统的线路应分开敷设；智能化系统设备的供电系统应
采取过电压保护等保护措施，智能化系统设备和电气设备的
选择及线路敷设时应考虑电磁兼容问题。
2、 智能照明控制系统
该系统能营造出“舒适”视觉环境，其系统与总线式模块化，
全分布式系统结构，系统配量的所有模块分散安装在不同的
区域，监控室的电脑为整个系统进行管理及维护。
3、 智能化系统集成
为满足智能建筑物功能、管理和信息共享的要求，可根
据建筑物的规模对智能化系统进行不同程度的集成。系统集
成应汇集建筑物内外各种信息，系统应能对建筑物内的各个
智能化子系统进行综合管理，对智能化系统的集成、设备的
通信协议和接口需符合国家现行有关标准规定，系统的集成
管理系统应具有可靠性、容错性和可维护性。
第六章项目组织机构与人力资源配置、项目管理
第一节 组织机构
根据我国的国内情况，大型养老院、康复护理中心等，
其组织机构和行政区划都是在苑长的领导下进行。
项目组织机构下院所办公室、设苑长办公室、一般会员
管理部、高级会员管理部、财务处、护理部、商务部等 9 个
机构部门分别具体负责相关业务的开展与运营。
第二节 人力资源配置
本项目计划聘用管理人员 16 人，护理人员 145 人，其他
人员 46 人，共计 512 人。
表 12-1 人力资源配置表
序号 岗位 人数（人）
薪酬（万
元）
1 管理人员 16 72
2 护理人员 145 725
3 医务人员 8 72
4 研究人员 6 48
5 综合办公人员 12 84
6 后勤人员 20 120
合计 512
第三节 人员招聘
筹建项目的人力资源配置，是个大型养老护理机构。其
工作人员的编制，分两大部分，一部分是护理人员，另一部
分是后勤保障人员。未来，本基地还将进一步申请设立康复
护理医院，故本项目人员编制参照了卫生部有关组织编制规
定确定。
（1）劳动定员数量
——高层管理人员
苑长：1 人；
常务副苑长、副苑长：2 人；
财务总监：1 人。
——中层管理人员
中层管理人员主要包括苑长办公室、一般会员管理部、
高级会员管理部、护理部等九个部门，每个部门设正部长
（主任）1 名，部分部门设置多个副部长（主任）。
——部门下属人员的配置
各部门根据相关工作内容，及业务量进行相关人员配备。
（2）技能素质要求
——行政管理人员主要包括苑长办公室、一般会员管理
部、高级会员管理部、财务处、护理部、商务部等工作人员，
其文化素质要求大专以上。
——护理人员要求专业对口的大专毕业以上文化程度。
——技术研究人员要求专业对口的大学毕业以上文化程
度。
——后勤保障行政管理人员，一般要求大专以上文化程
度，负责基建工程和改造工程的专业技术人员一般要求大学
本科毕业以上学历。
——设备运行、维修管理人员要求职业技术学院（校）
毕业，并达到中、高级技工水平。
——一般操作工人，初中毕业以上文化程度。
第四节 人员培训
培训对象主要为领导干部、基层干部、护理人员以及技
术人员
领导干部培训
通过业务讲座、短期培训班、聘请有关管理方面专家讲
课或外出培训等方法，使领导干部的技术、经济管理更趋成
熟，按市场经济模式管理企业。
技术人员培训
员工培训应包括培训职工人数、培训内容、培训目标、
培训方法和培训费用。培训员工必须经考核合格后，并颁发
上 岗 证 ， 所 有 员 工 都 必 须 凭 上 岗 证 才 能 上 岗 。
图 12-1 项目人员培训模式
资料来源：公司提供
项目人员采用分批招募、分批培训的方式进行，具体执
行方案如下：
表 12-2 项目生产人员培训推进
阶段
培训时
间进度
培训内容 方式 执行效果
第一堂
机构文化、概
况、发展规划
等
集中授
课
受训者了解本机
构岗前
培训
第二堂
行业发展概
况
集中授
课
受训者了解行业
第三堂
基地运营管
理制度
集中授
课
受训者了解运营
管理制度
第四堂
护理及安全
知识
集中授
课
受训者掌握护理
及安全知识
第五堂
基本技能培
训
现场授
课
受训者掌握基本
工作技能
岗上
培训
定期与
不定期
工作技能培
训
老师指
导
受训者掌握具体
工作技能
第五节 项目管理
项目管理
项目建成后，将独立核算、自主经营。
资金管理
严格按照财务管理的规定，实行专款专用、专户储存，
单独建账，不得挤占挪用、转移、截留。资金支付严格按照
计划进行，坚持验收制度，凭单据报账，同时接受上级部门
的监督检查和审计部门审计。确保项目资金的合理使用。
第七章 经济效益分析
第一节 编制依据、基础数据与设定条件
1 、 项 目 财 务 评 价 依 据 国 家 发 改 委 和 建 设 部 发 改 投 资
(2006)1325 号文件关于《建设项目经济评价方法与参数》第三版；
2、依据国家现行法律、法规和条例计算各项税费；
3、总床位 1000 个；
4、原材料、运输、水电费、劳动工资均按 2012 不变价格计
算；
5、评价期及评价基年：项目经营期取 40 年，评价基年为项
目开工第一年 2014 年。项目投资回收期从项目建设开始年算起。
6、本项目财务基准收益率取 8%；
第二节 营业收入、税金测算
（一）营业收入测算
本项目采取入院住宿式养老方式，根据入院老人身体状况和
个人自愿，实行不同的服务方式和收费标准。服务方式分自理型、
介护型和特护型三种，自理型床位设置 400 张，介护型床位设
置 300 张，特护型床位设置 300 张。自理型包括床位费、伙食费、
医疗费、护理费、水电费、电话费等平均收费 1600 元/床、介护
型平均收费 2100 元/床、特护型平均收费 3000 元/床。预计年均
收入为 2604 万元。
（二） 销售税金及附加测算
1、房产税、土地使用税：根据《财政部 国家税务总局关于
对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税(2000)97 号）
文件规定，对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等省会
力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构自用房产免征
房产税；自用土地免征土地使用税。老年服务机构包括老年社会
福利院、敬老院（养老院）、老年服务中心、老年公寓等。
2、营业税：根据《中华人民共和国营业税暂行条例》第六
条第一款规定托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的
育养服务，婚姻介绍，殡葬服务免征营业税。
第三节 总成本费用测算
根据现行财务制度规定，企业的总成本按产品生产成本及管
理费用、财务费用、销售费用等期间费用计算。
（一）原辅材料
参照同类养老中心的资料，原辅材料包括食堂购物、医疗药
品等约占营业收入的 25%。
（二）燃料动力
燃料动力成本测算根据本项目的工艺技术方案确定消耗，价
格根据目前市场价格及当地水、电、天然气价格计算，参照同类
养老中心的资料，约占收入的 3%。
（三）工资及福利费
本项目劳动定员为 100 人，参照当地及企业目前人均年工
资 2000 元/人·月计算工资总额，并以此为基础计提 32%的职工“五
险一金”，人均年工资 31680 元。
（四）维修费
按固定资产折旧费的 10%计提，年维修费 万元。
（五）折旧费
建构筑物及设备采用分类直线折旧法折旧，建筑物净残值率
为 5%，设备按 10 年折旧，残值率为 5%。正常年份年折旧额 314
万元。
（六）摊销费
预计本项目资产投资中，无形资产（土地使用权）为
万元，按 50 年推销，年推销 万元，其他资产 万元，
摊销从项目投产年起，按 5 年等额摊销测算，其摊销费为年
万元。
（七）财务费用
业主单位对该项目建设投资暂不考虑贷款，项目建成后，暂
不考虑财务费用。
（八）管理费用
根据企业提供的有关资料，管理费用按收入的 5%测算。
（九）营销费用
销售费用包括产品的推广费、售后服务费，以及由于销售产
品而发生的运输费、差旅费等，按销售收入的 2%测算。
（十）总成本费用
预计本项目年平均总成本费用为 1850 万元。
（十一）经营成本
经营成本=总成本费用－折旧费－摊销费－财务费用。
预计本项目正常生产年份的经营成本 927 万元。
第四节 利润测算
本项目经营期内所得税前平均利润 万元。根据《中
华人民共和国企业所得税法实施条例》，对政府部门和企事业单
位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性
的老年服务机构，暂免征收企业所得税。
第五节 盈利能力分析
项目的盈利能力分析包括静态分析（非折现盈利能力分析）
和动态分析（折现现金流量）
（一）静态分析指标
总投资收益率 (ROI)=[ 达产期年均息税前利润 / 总投资 ]
*100%=%
（二）项目投资财务现金流量分析
根据项目投资现金流量分别计算如下指标：
财务内部收益率：%；
财务净现值（i=13%）：1115 万元；
动态投资回收期 年（含建设期 2 年）
以上结果表明，本项目各项财务评价指标优于行业基准指标，
项目财务盈利能力较强。
第六节盈亏平衡分析
总成本 1580 万元，其中：固定成本 653 万元，变动成本 927
万元。
生产能力利用率盈亏平衡点
生产能力利用率盈亏平衡点＝[固定总成本/（销售收入－
可变总成本－销售税金）] ×100%=（653/（2604-927-0）×100%
＝%
计算结果表明，本项目盈亏平衡点为 %。也就是说，床
位入住率只要达到 389 个，就能保本，因此，本项目存有相当强
的抗风险能力，故风险较小。
第七节 经济效益综合评价
经测算，内部收益率大于财务基准收益率 12%，财务净现值
大于零。盈亏平衡分析表明，项目有一定的抗风险能力，该项目
从财务分析来看是可行的。
第八章 社会评价
第一节 社会效益
1、该项目位于 XXXXX 市东环路与朝阳路交汇处。建成后
将成为 XXXXX 市的一张“城市名片”，提高 XXXXX 市在全省
乃至全国的知名度。
2.减轻国家、XXXXX 市财政负担，增加社会养老服务机构
总量，为城市老年人解决实际困难。
3.增加就业，本项目实施后至少可直接增加 100 个就业岗位。
4、项目的建设过程中将会给包括设计院、施工单位、监理
单位等提供一定的机会。
二、社会影响分析
（一）项目对社会的影响
项目对社会的影响及相关措施表
社会影响因素 影 响 范 围 程
度
可能出现的后
果
措 施
建议
对居民收入的影响 整个项目区 可增加当地居
民的收入
对居民生活水平与质
量的影响
影响到项目
区的居民
提高人们的生
活质量。
对居民就业的影响 项目区及项
目区周边
增加就业
对不同利益群体的影
响
无 无
对脆弱群体的影响 无 无
对当地文化、旅游、
卫生的影响
项目区覆盖
范围
改善当地基础
设施环境
对地区基础设施、社
会服务
质量和城市化进程的
影响
基础设施、社
会服务质量
各方面、范围
广
促进地区基础
设施完善、提高
社会服务质量。
持续
发展
对少数民族风俗习惯
和宗教影响
无 无 无
第二节社会适应性分析
社会对项目的适应性和可接受程度分析
社会因素 适 应 程
度
可 能 出 现 的
问题
措 施 建
议
不同利益群
体
比较适应 无
当地组织机
构
支持 无
当地技术文
化条件
满足 无
第三节 社会稳定风险分析
（一）项目社会稳定风险因素分析及采取措施
根据工程建设实际情况，场地占用、交通影响、施工影响、
噪声影响等可能是引发社会稳定的不利影响因素。
项目施工过程中，红线外农户可能由于工程建设影响进行利
益诉求，如施工噪音影响、环境影响、出行不便等情况，要针对
此类情况提出针对性措施和应急预案。
1、噪音影响
夜间施工有严格的规定，因此夜间噪声的影响相对较小，白
天噪声较大，受影响的主要是居住区内停留的老人和小孩，而老
人和小孩恰恰是对噪声最敏感的人群，他们的反应决定了居民的
意见。另外居民们更是项目运营后的交通噪声对他们的生活、建
筑的影响。
除了上述受影响较大的群体之处，还有其他受影响的人群，
但是相对来说这部分人群分布比较分散，影响特征不明显。
经过调查和走访，工程周边人群对施工期间和运营后噪声影
响的主要诉求如下：
务必杜绝夜间施工作业，并尽是避开过早、午休等敏感时间，
保障沿线居民一个比较舒适安静的休息环境。
在施工期间以及项目运营后，做好充分的隔音和除噪声措施。
能符合国家相关隔音和除噪的标准和规范。
2、施工期间交通影响
对交通影响不大。
3、施工期间其他不利影响
施工期间的其他不利影响因素繁多且容易忽视，常见的主要
有环境影响、施工安全、施工管理等方面。
环境影响包括扬尘、污水及固体废弃物。这些废弃物清理不
及时，容易影响周边居民生活，施工单位应积极搞好卫生工作，
严禁扰民。
（二）社会稳定风险可能性分析
通过上述分析，本项目在噪声、交通组织以及施工期间工程
建设等方面会对当地居民、经营户造成一定的不利影响，这些影
响可能会导致出现不利社会稳定的问题。另外在工程施工内部如
劳动用工、安全保障、工资发放、工程款支付等方面如果不能做
到合理、及时、规范，也可能引发社会不稳定问题。社会稳定风
险分析及评价见表 12-1.
表 12-1 社会稳定风险分析及评价表
序
号
风险因素 风险可能性
风险评
价
1
施工噪声和交
通噪声影响周
边群众
建设期、运运营期均存在噪声影
响，线路两边住户对此担心较多。
短期内社会稳定风险不明显，运
营期如果出现噪声得不到有效治
理，会有较大社会稳定风险。
较大
2
沿线住户出行
交通影响
施工期间施工车辆对道路的破坏
导致拥堵会引发不稳定因素。
一般
3
施工期间环境
影响、安全问
题及施工单位
内部管理不善
等问题
施工风险因素较多，既包括对外
的影响，也包括施工期间对内部
的不稳定因素。其中尤其要注意
内部的不稳定因素可能带来的防
线。
一般
同时，还应注意到社会稳定问题的发生和发展具有很大的不
确定性，在项目实施过程中，如果有关措施落后于项目建设或没
有按要求实施，则发生社会不稳定可能性较大，反之会较低；另
外，社会稳定问题的处理也是影响社会稳定数量和程度的因素之
一，处理得当，可以有效避免再次发生和事态扩大。
（三）社会稳定风险评价结论
1、对施工中产生的任何问题，按照群众利益无小事、实事
求是和“谁损害、谁负责”的原则进行处理，启动快速处理机制。
2、各有关部门紧密配合，做好工程建设的秩序稳定工作，
针对干扰正常工程建设的不良苗头，加强监控。
3、该项目风险较小，为三级风险，但仍应严格按照本项目
社会稳定风险分析，落实各项具体措施。
第九章 项目风险分析
第一节 风险分析概述
投资项目风险分析是在市场预测、技术方案、工程方案、融
资方案和社会评价论证中已进行的初步风险分析的基础上，进一
步综合分析识别拟建项目在建设和运营中潜在的主要风险因素，
揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损
失。本项目的风险分析过程总体分为四个阶段：风险识别、风险
估计、风险评价和风险对策，其主要构成如下图所示：
风险分析过程示意图
风险识别
项目过程包括哪
些活动、各活动存
在哪些风险、给项
目带来什么影响、
风险产生的原因
是什么、项目中哪
些风险是主要的、
各风险因素关系
如何
风险估计
风 险 发 生 的
概率大小、风
险概率分布情
况、风险影响
估算
风险评价
通 过 相 应 的
指 标 体 系 和
评价标准，对
风 险 程 度 进
行划分，以揭
示 影 响 项 目
成 败 的 关 键
因素，以便采
取防范对策
风险对策
针对可能面
临的风险，
提出风险对
策
风险分析
第二节 项目主要风险因素识别和风险程度分析
本项目采用专家评估法和头脑风暴法识别项目风险因素和
估计风险程度。邀请了有关专家对该项目的风险因素及程度进行
了评估，将每位专家的意见归集起来整理、分析，并结合本报告
各部分的研究成果进行汇总。本项目应将风险管理作为建设和管
理重要的内容，系统地、连续地预见和识别当前和未来可能产生
的风险，对风险的存在做到心中有数，有备无患，从而选择和制
定风险对策及措施。
（一）资金风险
资金风险是指建设投资数额较大，建设资金按能否按时支付
对项目进度影响巨大。如各筹措渠道能否按计划及时将建设资金
拨付到项目专用账户。如果出现特殊情况，中断或延误资金供应，
将影响项目建设。
（二）投资估算风险
投资估算风险主要来自于工程方案变化、工程量增加、工期
延长，人工、材料、机械台班费的提高而引起工程造价的提高，
该风险为一般风险。
（三）外部配套条件风险
外部配套条件风险为较小风险。项目预测的社会条件及社会
环境发生变化的可能性较小，该风险为项目的较小风险。
（四）工程风险
项目的工程风险是指因工程地质、水文地质和设计等因素发
生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期延误所造成的损
失，就项目场地现状考察，该风险为一般风险。
第三节 防范和降低风险的对策
（一）针对资金风险
项目建设单位应在项目实施前认真做好建设资金筹措，并在
项目实施中对建设资金筹措方案进行动态管理，积极与资金供应
方沟通，确保建设资金及时到位，保证本项目的建设顺利进行。
（二）针对投资估算风险
提高对工程造价管理的认识，采取措施予以防范。在项目建
设过程中精打细算，并采用招标方式，控制和降低投资。建设单
位必须设立专项资金管理账户，加强各个方面的管理，实行成本
细项控制。
（三）针对外部配套条件风险
项目建设应要注意加强和各方面的联系和协调，确保与本项
目有关的所有配套条件都能落实，以保证项目能够按时实施和运
营。
（四）针对工程风险
对于工程风险应通过加强地质、水文勘测测量工作，并在设
计阶段全面考虑工程风险因素，采取针对性的措施，可避免或降
低工程风险危害。
综上所述，本项目建设和运营中，只要对风险因素给以足够
的重视，采取相应的对策和切实可行的措施，是可以规避和化解
风险的。
第十章 结论与建议
一、结论
1、该项目建设符合国家产业政策，符合地方发展规划，
项目建设地点符合当地城乡总体规划。
2、设置总床位 1000 张，规划用地面积 ㎡（约
合 亩），建筑用地面积 ㎡（约合 亩），
代征道路面积 ㎡（约合 亩），总建筑总面积
21050㎡。养老中心 ㎡，医疗中心 3120㎡，优抚中
心 5616㎡，建设规模适度，技术上可行，项目建设条件已经
基本具备。
3、总投资为 7836 万元，其中：工程费用 6273 万元，
其他费用 1190 万元，预备费 373 万元。项目投资规模合理。
4、本项目计划工期为从 2014 年 3 月至 2016 年 2 月，
总建设工期为 24 个月，工期计划合理可行。
5、项目经济效益显著。投资利润率 %，财务内部收
益率 %，财务净现值（i=13%）1115 万元，投资回收期
年。
6、社会效果显著。建成后将成为 XXXXX 市的一张“城
市名片”，提高 XXXXX 市在全省乃至全国的知名度；减轻
国家、XXXXX 市财政负担，增加社会养老服务机构总量，
为城市老年人解决实际困难；增加就业，可直接增加 100 个
就业岗位，促进当地居民增收具有积极意义，项目的建设十
分必要性。
综上所述，本项目社会效益显著，项目建设是可行的，
也是必要的。
二、建议
1、在设计阶段应大力开展优化设计，可以采取公开招
标方式征集并落实建设方案，在确保满足功能和质量的前提
下，降低造价，缩短工期。
2、在项目施工阶段，为了保证建设质量、工期、造价，
达到预定目标要求，建议组成专门的项目管理班子，对项目
进行全过程监督和管理，协调解决工程建设中的重大问题，
从而提高项目的专业化管理水平和综合效益。
3、建议有关政府职能部门尽早给予批复，建设单位与
各级管理部门紧密配合，加快项目前期工作进度，抓紧落实
资金来源，合理安排资金投入，合理编制单位预算，建立健
全财务制度，加强经济核算，提高资金使用效益，保证项目
的顺利按期实施，争取项目早实施，早发挥效益。
本人对该项目的认识：这条道路好走吗？不好走，很艰难。
主要存在问题有如下方面：
1、投入大，回收期长。
既然养老机构产业化方向是规模经营、品牌经营，那么
投入产出情况如何？摆在我们面前的一个事实是，大家都认
为养老行业是一个朝阳行业，是有发展前途的，市场非常巨
大，竞争格局尚未形成，总需求大于总供给。可为什么没有
人愿意跨入这行业，特别是一些有实力的企业集团和个人不
愿意投资呢？道理很简单，因为投入大，回收期长，无利可
图。我们拿一个同等规模的养老院项目与房地产项目做一个
比较，其结果就显而易见。假设在某市有一块 10000 万 m2
的土地，容积为 3%，建筑面积 30000 m2。养老院项目扣除
减免的征地补偿费，建筑成本约 1770 元/ m2，总投资约 5300
万元，资金成本为年利率 6%。养老院的规模按 1000 张床位
计算，回收资金的主要收入来源是一次性设备购置费，人均
收费约 8000 元，10 年的周转率为 3 次，共计约 2400 万元；
床位费每人每月 500 元，10 年入住率按 100%计算共计约
6000 万元；其他收入抵扣经营成本。这样养老院项目回收投
资需要 10 年，而且没有盈利。而房地产项目的建筑成本约
2170 元/ m2，总投资约 6500 万元，房屋销售价格 7000 元/ m2，
回收资金约 亿元，包括建设期和销售期在内大概需要 2
年半到 3 年时间。结果房地产项目 3 年内不仅可以收回投资，
还可获取约 14000 万元左右的利润。
2、租赁经营融资困难。
由于经济利益的驱动，投资兴建养老机构不符合我国现
阶段投入产出的经济效益常规做法。那么，租赁房屋经营养
老机构则是一个较为理想的选择。这可以把近期的巨大投资，
转化为分期的租金支出。但是，如果是一个完整的房地产项
目，他人又怎样会转租给别人呢？答案只有一个，那一定是
多年的“烂尾楼”。要完成一个“烂尾楼”项目，仍然需要较大
的投资。由于是租赁来的房屋，只有经营权，没有所有权，
投入的资金必然被占压，不能通过抵押贷款等方式，将资金
盘活，周转使用。因此，租赁经营融资困难是必然结果。我
们以广州市良典养老院的经营情况为例。广州市良典养老院
2002 年承租了一栋 94 年的九层宾馆“烂尾楼”，建筑面积
20000 m2，占地面积 8000 m2，租期 20 年。有 200 多个房间，
可设养老床位 650 张，每月租金近 20 万元，改造、扩建总
投资约 1500 万元，投资回收期需要 6 年以上。虽说目前该
院经营状况良好，但是由于股东投资能力有限，不得不放弃
原有经营的其他产业。由于经营权不能抵押贷款，为了筹措
养老院的流动资金，股东只得向朋友借款，甚至将个人的住
宅也做了银行抵押贷款。这就是养老机构在产业化进程的写
照，是产业化进程中的融资难点问题。
3、医护人才引进难
大型养老机构的服务重点是医疗护理服务，而要引进有
经验的、中高级专业医护人员难度较大。在医院有一套较为
完整的专业技术职称晋升机制，如果某位专业医护人员到养
老院的医疗康复室工作，要想从初级职称向中高级职称晋升，
这几乎是不可能。因此，大型养老机构不仅不能吸引专业医
护人员加盟，也很难培养出自己的医护队伍。例如，广州市
良典养老院引进一名主任医师出任院长，由于医疗卫生体制
管理的原因，只得被迫辞去公职，放弃近 30 年的工龄和相
应的福利待遇。
4、经营风险大。
随着人们的法律意识的逐步增强，粗放式的医疗护理已
经不适合养老机构规模经营的发展需要。由于大型养老机构
的企业规模较大，人们认为其有一定的经济实力和赔偿能力，
因此对于医疗护理过程中的失误和不当，老年人的子女往往
不容易包涵和谅解，甚至有意将矛盾激化，向医疗事故纠纷
的法律程序方面推进，最终导致养老机构的赔偿。当然人们
法律意识增强有其积极一面，但养老机构由于医疗条件、人
员素质的原因往往处于弱势状态。从主观角度来看，大型养
老机构都愿意开办与之规模相配套的老年病医院，但卫生部
门的规章制度、审批程序等并不能予以支持，客观上加大了
大型养老机构的经营风险。
政府在养老机构产业化过程中的导向与支持
养老机构长期以来被人们认为是福利机构，是政府和集
体的事，是慈善机构的事。要使之企业化运营，走产业化道
路，也并非一件易事。特别是规模经营、品牌发展，更离不
开政府的倡导、产业发展方向的定位和优惠政策的支持。
在此我衷心希望政府能在如下方面多做一些工作：
1、转变养老观念的宣传。
我国几千年来，儒家思想一直倡导：“养儿防老，积谷防
饥”、“孝道治天下”等。在这些思想意识的引导下，人们普遍
认为只有没儿没妇的人，才会进敬老院、养老院。如果谁的
父母、长辈进了养老院，就会被认为是不孝，老人家进了养
老机构也会觉得脸上无光。随着社会分工的进一步细化、家
庭结构的变小、子女工作和学习压力的增大，客观上已形成
养老必须社会化的趋势，这不再是孝道的问题，而是社会进
步的表现。送老人进养老机构是子女孝道的体现，政府支持
发展养老机构是对人民群众的关爱。因此，政府应该通过新
闻媒体大力宣传在养老机构养老的好处和必然性，引导和培
育养老消费市场的发展。
2、积极培育和支持养老机构的主力军。
政府的各级领导要充分认识到，养老的问题不仅是那个家庭
的问题，而是一个普遍存在的社会问题。它直接影响人们的
工作和学习，影响家庭的和睦，社会的安定。只有作到未雨
绸缪，培育和支持一批大型养老机构规范发展，形成养老集
团，成为引导养老消费市场的主力军，才能制止乱收费和不
合理行为。政府工作重点是监督、检查国家现存的优惠政策
是否落实到位，并协调解决一些实际困难，营造一个良好的
经营环境和投资环境。
3、拓宽发展养老机构的资金渠道。
在现有各级政府财力不足的情况下，应设法拓宽发展养
老机构的资金渠道。可以考虑从两个方面着手：一是民政部
门建立专项发展基金。由财政拨款，民政部门管理，但不直
接用于养老机构。而是委托银行向有条件、有可能发展成为
养老骨干企业的机构发放流动资金贷款，由银行帮助控制资
金风险。二是在民政部门主导的慈善机构中，设立养老基金
会，通过向社会募集来筹措资金，由养老基金会作为投资代
表，参股或控股一批大型养老机构。这样既可以解决养老机
构发展的资金需要，又可以通过养老企业的股东会、董事会
来控制和引导养老机构，使之按照国家的有关规定和政策稳
健发展。
4、协调解决医护人员队伍的建设问题。
医护人员队伍的建设是制约养老机构发展的大问题，解
决的不好不仅会产生很多医疗纠纷，而且会让很多投资者望
而生畏，影响养老机构的产业化发展进程。本文建议修改有
关医疗配套的规定，明确指出不同规模的养老机构应相设不
同规格医疗服务部门，分别为医务室、医疗康复中心、老年
病医院。而且规定民政部门在些机构的设置中享有一定的权
威性，卫生部门要予以配合，产并做好业务上的指导和监督。
只有这样，医护人员有了合适的工作岗位，才会投身于养老
事业。同时，还建议在养老行业中建立健全有行业特点的护
理职称体系和晋升机制。
5、改革养老行业的税收政策。
营利性与非营利性养老机构的区别在于利润部分是否进
行分配，分配的属营利性，不分配的属非营利性。非营利性
的就真没有分配吗？在这里我们暂不做探讨。但是，把营利
性的养老机构与其他行业的企业同等看待，统一执行 33%的
企业所得税，这似乎不妥。首先，从事养老行业的个人和企
业，都是有社会责任感，有爱心和耐心的，他们所做的是善
事，社会需要更多的人士来加盟。如履薄冰的煎熬，漫长回
收期的等待，不是人人都愿意做的。其次，在老龄化问题和
矛盾日渐突出的今天，家庭解决不了，政府财政包办不了，
只有动员社会力量、民营资本，没有一定的优惠政策和支持
力度，很难吸引资金的投入。尽管政府推出了营业税减免的
税收政策，但这还是不够的。应该在企业所得税上，将养老
行业与其他行业区别对待。可以效仿支持高科技企业一样，
在养老企业产生利润后，实行所得税 2 年减免，3 年减半的
做法。也可以考虑实行企业所得税的区别税制，对养老行业
的企业所得税按 15%征收。减轻养老机构税收负担，使之有
一个休养生息的机会，以此鼓励投资，推动养老机构的产业
化进程。
现在国家鼓励民间投资做福利事业，你要先到当地民政
部门咨询，具体要问：用地，贷款，税务，工商,国家有什么
补贴政策等，这些都是民间投资者应该享有的优惠政策．
国家现在已经颁布了这方面的政策，，但跟当地的地方财政
有关．总的说国家,地方是鼓励,支持民间投资兴办养老院的!!!
