水行政执法文书制作与归档
一、水行政执法文书的概念、特点及作用
（一）概念
在讲水行政执法文书之前，我先向大家介绍一下法律文书的
概念。法律文书是指一切在法律上有效的或具有法律意义的文件、
文书、公文的总称。法律文书包括规范性法律文书和非规范性法
律文书。规范性法律文书是由国家机关制定的，要求人们普遍遵
守的行为准则的文书，它是法律规范的表现形式，具有普遍约束
力，它包括宪法、法律、法规，其中包括国家立法、地方立法。
所谓非规范性法律文书是指国家司法、行政等机关在其职权范围
内制作的有关办理刑事、民事、经济纠纷等案件和非诉讼事件的
各种文书。它不是普遍的行为规范，而仅是对某一案件所涉及的
当事人的法律规范，因而只对特定的案件当事人有效，是一种法
律事实，是适用法律的结果。非规范性法律文书按其性质可分：
一是由公民、法人或其他组织制作的，用于向特定国家机关提出
特定请求的法律文书，比如行政许可申请书。二是国家行政机关
在其职权范围内制作的，对特定的人和事具有法律约束力，属于
公文性质的文书，如行政处罚决定书。
水行政执法文书是水行政执法主体应用水法律、法规和规范
性文件，处理水事违法案件过程中制作的具有法律效力或法律意
义的文书。它包涵以下几层含义:
一是水行政执法文书的制作主体是水行政主体。这里的水行
政主体不仅仅是指各级水行政主管部门，还包括法律、法规授权
的组织，例如流域机构、我们厅属管理单位。
二是执法文书的适用范围是在具体的水行政执法活动中。这
里的水行政执法活动范围很广，既包括行政处罚，又包括行政许
可、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认等。
三是水行政执法文书的制作遵循国家法律法规规定的文书格
式和要求;这方面《行政处罚法》专门对行政处罚文书有规定。
四是水行政执法文书必须具有法律效力或法律意义。法律效
力和法律意义是两个不同的概念。具有法律效力，一定具有法律
意义;反之，只具有法律意义，却并不一定具有法律效力。如行政
处罚决定书，具有法律效力，亦即具有法律意义上的约束力，受
国家法律规范强制性作用的指引; 而听证申请书，送达回证等等，
则只具有一定法律意义即提出或证明某种要求的法律意义。
（二）分类
1、按用途分为内部文书和外部文书。内部文书是指在水行政
执法活动过程中执法机关制作的在行政机关内部运转的书面文件，
如立案审批表、案件处理意见书、听证会报告书、结案报告等。
而外部文书是指水行政执法机关在具体执法活动中制作的涉及到
当事人权利、义务关系或调查、取证过程中有行政机关以外的人
员、组织参与的文书，如询问笔录、行政处罚决定书、勘验检查
笔录等。
2、按形式可分为填空式文书、表格式文书、笔录式文书和文
字叙述式文书。2006年省水政监察总队制定了《全省水行政执法
文书样式》，一共规定了9类42种水行政执法文书，其形式主要有：
填空式文书、表格式文书、笔录式文书和文字叙述式文书。
填空式执法文书是事先就印制好的文书，只将空白处根据实
际情况填写而成，包括表格式文书，主要形式就是填空，如行政
处罚(当场)决定书、立案审批表、抽样取证凭证、鉴定意见书、
证据登记保存清单、案件处理意见书、违法行为处理通知书、行
政处罚听证会通知书、行政处罚听证会报告书、处罚文书送达回
证、行政处罚结案报告、案件移送函、强制执行申请书等。
文字叙述式文书，又称书写式执法文书主要是以有叙有议为
内容的文书，主要有普通程序中适用的行政处罚决定书，执法机
关制作的行罚决定书，要根据规定的格式，拟出文稿后，由执法
机关负责人审核后，经过打印校对而成。目前，我们正在全省水
利系统全面推行说理式水行政处罚决定书，对文字的叙述提出了
更高的要求。
笔录式执法文书事先只印笔录头部，其余均为横格，使用时
只记录问答内容，如询问笔录、勘验检查笔录。
3、按性质可分为行政处罚文书、行政许可文书等。今天我们
主要是探讨行政处罚文书，对行政许可证明文书等涉及较少。
（三）特点
1、制作程序合法。即必须按法律法规规定的文种、时限、步
骤、方法等要求来制作。如《水行政处罚实施办法》第三十一条
规定：“水行政处罚机关在作出水行政处罚决定之前，应当口头或
者书面告知当事人给予水行政处罚的事实、理由、依据和拟作出
的水行政处罚决定，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权
进行陈述和申辩。水行政处罚机关应当充分听取当事人的意见，
对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。”按照这条规定，制
作《水行政处罚事先告知书》是为了告诉当事人的权利，否则，
程序不合法，当事人可以申请撤销处罚决定。再比如《行政处罚
法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者
执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要
求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
2、内容体现法律规定。水行政执法文书内容所反映和体现的
是国家法律法规规定，具体地体现实体法律规范所确定的权利义
务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方
式、方法、步骤等。行政处罚决定书是根据行政相对人的违法事
实、违法情节、社会危害性，并具体地适用相关法律、法规规定，
处以行政制裁的具体法律适用过程。因此，执法文书是形式，是
外壳，法律规范才是内容，是内核。
3、执法文书形式规范化。水行政执法文书是一种高度程式化
的书面文件，其形式结构、内容要素都要有严格要求。
一是结构固定。每种执法文书的结构都分为首部、正文、尾
部等三个部分，对每一部分都有各自的要求。首部一般应写明以
下内容：水行政执法机关名称、执法文书种类名称、文书编号、
当事人的身份事项等等;正文主要包括案件事实、理由和处理结果;
尾部一般应由水行政执法机关及其工作人员署名、盖章、文书制
作的时间等。有的执法文书还有附项，如鉴定意见、行政处罚结
案报告。有的执法文书尽管在形式上没有严格地划分为以上三个
部分，但其具体内容仍与上述三部分内容存在内在联系，如水行
政处罚基本文书格式皆以表格形式存在，有的文书就很难区分首
部、正文、尾部，因为整个文书都是一张简明的、内容固定的表
格，但是每一部分所要填写的具体事项，虽有繁简，仍可归类于
上述三个部分。
二是事项固定。不同种类的执法文书具体事项有不同的规定
和要求，并且固定不变，甚至有的事项的每一个要素数量不能任
意增减，顺序不能随意颠倒。例如，当事人的身份事项一栏，对
自然人，一般要求写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、
住址；对法人或其他组织，则要求写明单位名称、法定代表人或
单位负责人、住址等事项。
三是用语固定。如行政处罚决定书中交待救济权利，均书写
为“如不服本处罚决定的，可在接到本决定书之日起六十日内向上
级主管部门或者同级人民政府申请复议；也可在接到本决定书之
日起三个月内直接向人民法院提起行政诉讼当事人逾期不申请复
议或起诉，也不履行义务的，本机关将申请人民法院强制执行或
依法强制执行。
4、语言表达力求准确。执法文书在语言文字的运用上，必须
严格要求，不能模棱两可，似是而非，任意夸大或缩小事实真相。
它要求用词准确、精炼、言简意赅、通俗易懂，不能用方言土语
俚语，不用冷僻古奥难懂词语，不得随意简化汉字，不得有错别
字；遣词造句要规范，句子结构完整，不得随意简省；文风鲜明
朴实，平易严肃；专业术语准确、完整；标点正确等等。
5、具有法律上的确定力。执法文书一经制作完毕并送达到当
事人，非经法定程序不得变更或撤销。执法文书是行政机关具体
适用法律的书面表现形式，一旦发生法律效力，就不得以其他文
书代替，其执行就具有国家强制力为保证。如果要改变或撤销，
只能由依照法定程序进行，任何机关、团体或个人都无权擅自予
以认定和变更或撤销它。目前，可以变更、撤销具体行为的，一
是行政复议，二是行政诉讼。
(四)作用
水行政执法文书的根本作用在于保证法律、法规的具体实施。
执法人员必须按照规定的程序、方式、步骤和格式等要求来制作
执法文书，准确无误地适用法律、法规，将法律、法规的规定切
实地得以实现。
1、执法文书是实施法律的重要手段。行政机关或法律法规授
权的组织通过在具体的行政执法活动中，依法制作相应的执法文
书，把法律规定适用于具体案件，是具体实施法律。执法文书是
具体实施法律不可或缺的工具。例如，水行政处罚决定书具体地
反映水资源、防洪等管理法规规定，确认行政相对人的违法性行
为，制裁违法行为，维护正常水事管理秩序。强制执行申请书就
是执法机关申请人民法院实施国家强制力，保证具有法律效力的
行政执法决定得以实现。
2、执法文书是办案活动的记录和凭证。执法人员在办理各种
具体案件中，每一个步骤或环节都要制作相应的执法文书，如实
地记录办案活动。可以这样认为，执法文书是执法活动的一步一
个脚印，不可缺少。例如，适用一般程序的水行政处罚案件从立
案、调查取证、听证、决定处罚到决定、执行，每一个环节都有
相应的执法文书。它既是对本阶段执法活动的忠实纪录，又是进
行下一步执法活动的文字依据和前提条件。
3、执法文书是考察执法人员素质的重要尺度。执法文书可以
反映执法人员办案质量的优劣，而办案质量又是执法人员素质的
真实反映。办案质量如何，是执法人员素质的综合反映。执法人
员的素质包括法律知识、专业知识、道德品质、文化修养等方面。
执法文书的质量问题绝不仅是一个语言文字水平问题，而是反映
执法人员水平高低的问题。
4、执法文书是法制宣传教育的生动教材。行政执法机关及其
工作人员的具体执法活动，在法制宣传教育方面的作用，比任何
法学课本或普法读物都要大，而其制作的执法文书就是这种生动
活泼的法制宣传教育的活教材，它具体生动，使人印象深刻。
5、执法文书是国家的重要档案。水行政执法文书是反映社会
的一面镜子，是反映水事活动关系的一面镜子，它真实地反映了
当时的各种社会关系、国家政策法律执行情况等。执法文书应作
为重要档案保存。同时，执法文书所确立的典型案例，对今后同
类案件的处理具有一定的参照价值，在一定程度上带有判例法的
作用。
二、水行政执法文书制作
(一)基本原则
1、态度严谨。执法文书是具体运用法律处理违法案件的重要
工具，制作执法文书必须持十分严肃认真的态度。
2、实事求是。在执法文书中案件事实必须忠于事实真相，以
客观事实为依据，坚持实事求是的精神。也就是以事实为依据的
原则。
3、遵从法律。制作执法文书必须符合程序法规定，按照程序
法要求的时限、步骤、方式、方法和规定的内容制作。执法文书
中涉及案件实体内容的，必须严格遵守实体法规定，准确引用法
律条文。
4、讲求效率。法律对执法机关立案审查、调查取证、处罚决
定、处罚决定的执行、文书送达等行政执法行为有明确时限规定。
这也是执法机关制作执法文书的时限要求。
5、文书规范化。执法文书从文书的纸张、格式、事项、内容、
文字表达、签名等都必须遵循统一严格的规范。
(二)基本要求
1、格式统一。省厅2006年制定的9类42种基本文书格式中，
绝大部分是程式化的表格文书，有较为固定化的格式，制作执法
文书时，必须按要求填写。以一般程序中适用的行政处罚决定书
为例，执法文书的结构一般可划分为首部、正文、尾部三部分。
列表如下：首部:制作机关、文书名称、编号、当事人的身份事项、
案由、案件来源等;正文：案件事实、处罚理由及处罚依据、处罚
决定;尾部:交代有关事项、处罚机关印章、日期、附注说明事项。
下面，我在讲如何推行说理式执法文书时作具体说明。
2、思想明确。制作执法文书必须有明确的目的，中心思想是
解决执法活动中某一具体问题的根据和意见。
首先，中心思想必须统领一份执法文书的全文，成为一份执
法文书的灵魂。例如制作河道管理范围内违法行为处理意见书，
制作的目的在于对违反河道、水利工程监督管理的行政相对人予
以处罚，其中心思想就是以行政相对人构成违法行为的事实、证
据，用《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》以及《江苏省水利
工程管理条例》及其他有关规定加以衡量，提出明确的处理意见，
报处罚机关负责人审核，并做出最后决定。这样制作执法文书的
目的和具体的处理意见，就成为统领全文的中心思想。
其次中心思想必须正确，要保证做到正确，就必须保证使执
法活动按照正确的指导原则进行，若执法活动本身不是依法正确
进行的，则执法文书的中心思想就不可能正确。
再次，中心思想必须集中。执法文书都有明确的、单一制作
目的，执法活动处在什么阶段就要求制作什么文书，这是由执法
文书是为了解决执法活动中的具体问题而制作的特点决定的。而
一份执法文书的中心思想，实际上是解决问题的具体意见，自然
更必须鲜明突出，观点集中。
3、材料准确。在制作执法文书中，案件涉及到的事实比较复
杂，选材时要严格把握。
一是所选材料必须客观真实。这就需要我们调查取证做到及
时、客观、全面、深入细致。收集证据的工作做的越及时，就越
能反映当时的真实情况，取得的证据也比较确实、充分。若贻误
时机，证据已发生破坏或毁灭，不能或至少不能准确证明案件的
事实性。必须到发案地和其它有关场所深入细致调查。对每一案
件必须做好物证的取证和笔录的调查。笔录要做到环环相扣，时
间、人物、地点、数量、资质、验收记录、合法票据、委托人等
一个也不能少。
二是必须紧紧围绕执法文书的中心思想去选择材料。案件的
事实材料在制作执法文书时不能一一罗列，应该有所取舍。取舍
的标准是足以说明和论证执法文书的中心思想。
三是所选择的材料必须能说明问题的性质，是经过查证属实
的、具体的事实材料，对那些尚未查证属实只有口供和笼统抽象
的事实材料，在制作执法文书时不能用。
4、叙事清楚。一要写清事实要素，包括实施违法行为的时间、
地点、目的、动机、情节、手段、危害后果、证据及调查取证过
程中的态度或辩解。二要写清关键情节，即决定或影响案件定性
的情节。三要写清主要证据，特别是足以证明事实的证据。
5、说理充分。执法文书中的理由包括认定事实的理由和适用
法律的理由两个组成部分。对事实的认定要以证据支撑。分析理
由要有针对性。适用法律要准确，法律规定是执法文书中阐明理
由和做出处理决定的准绳，在说明部分必须准确适用法律规范。
引证法律条文力求明确具体。若法律条文分款分项，则应有针对
性地引用某条某款某项，应尽可能将法律条文的原文引出或写出
原条文第*条第*款第*项，以达到表意完整、阐述有力的目的。一
般先引法律规定，再引法规规定，最后引规章规定；先引定性规
定，再引处罚性规定。执法文书要前后一致，首尾照应。
6、文字简洁。执法文书说明性文字比较多，如水事违法行为
现场勘验检查笔录，关于勘验检查过程和勘验检查内容的说明，
水行政处罚决定书中对处理决定的说明等。但应力求文字简洁。
7、技术要领。包括：一是纸张规格要整齐划一。目前，水行
政执法文书格式由省厅统一制发。也有的地方，参照了当地政府
法制部门的格式，但是在一个省级行政区域内，水行政执法文书
是统一纸张印制规格。要与现行公文管理的规定相一致。二是印
章要合乎规范。加盖印章是制作执法文书最后的法定程序。执法
机关的印章加盖在执法机关名称和发文日期之上，即所谓的“骑年
盖月、朱在墨上”。三是数字书写要统一。执法文书中的数字书写，
应“综合文编号，统计表、计划表、序号专用术语和其他必须用阿
拉伯数码者外，一般用汉字书写”。执法文书中，量词使用也比较
多，应尽量使用普通话中的量词，避免方言土话。如拖拉机的量
词，在普通话中用“台”，若在执法文书中使用“部、挂、辆”等，
就不规范了，应尽力避免。四是认真校对，防止任何疏漏出现。
(三)语言规范
执法文书是执法机关依照法律法规规定对违反行政管理秩序
的相对人做出的给予行政制裁或查明某项事情的书面文件，对其
语言文字要求比较高，应做到准确确切，语义单一; 既符合法律
规定，又符合语言规律；语句既要完整规范，又要转折自然，文
义连续;修辞妥贴;语言庄重、言简意赅；章法多样、逻辑严密。简
述如下：
1、语言准确。一是语义要单一，排除任何易生歧义的语言文
字。在执法文书中，绝对排斥“大概”、“也许”、“可能”之类的词语。
二是专业术语要确切，力戒生造。三是称谓要恰当。四是执法文
书里的数量词要确切，避免含混不清。在执法文书中，切忌出现
“若干”、“左右”、“余”等词语，对数字的个、十、百、千、万甚至
小数点后的数都要写清楚写确切;对量词要使用普通话中通用的
量词，且前后要一致。
2、句式规范。执法文书中的语言属于规范化的书面语言，语
句要力求完整，凡涉及到当事人称谓的词语，尽量少用省略句式，
以免混淆。
3、修辞妥帖，言简意赅。执法文书的语言应该是言辞刚健，
不尚雕饰，文意切实，事理明确，语言简要，叙事清楚。对当事
人的行为事实，只是用直接平实的语言予以陈述，不需要作全盘
修饰形容。
4、推理合理，合乎逻辑。推理是在运用概念判断的基础上，
进行复杂的思维活动形式。执法文书的语言文字形式逻辑关系密
切，在制作文书中，必须正确地使用概念、判断和推理形式，做
到概念准确，前后一致;判断正确，切忌武断;推理合理，合乎逻辑;
来龙去脉，符合事理。
三、主要水行政执法文书制作
(一)水行政处罚(当场)决定书
本文书是根据《中华人民共和国行政处罚法》第五章第一节
和《水行政处罚实施办法》第五章第一节的规定制作的。当场行
政处罚决定书是水行政处罚机关执法人员对案情简单、违法事实
清楚、证据确凿的违法案件，按照简易程序依法当场作出行政处
罚决定的时填写的文书。
1、行政处罚(当场)决定书适用于简易程序。也就是说，执法
人员受案后，认为该案件“违法事实确凿并有法定依据，对公民处
以五十元以下、对法人或者其他组织处以1千元以下罚款或者警告
的行政处罚的”，就可制作行政处罚(当场)决定书。这项规定实质
上就是适用行政处罚(当场)决定书的条件。
简易程序是相对一般程序而言，简化了有关程序，但并不意
味着可以忽视程序。某种意义上说，简易程序更加要注意程序。
具体来说，水政监察员在适用简易程序时应当遵守下列程序：
（1）向当事人出示执法证件；（2）口头告知当事人违法事实、
处罚理由和依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利；
（3）听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和证
据进行复核(可在当场处罚决定书下方写明“已让当事人陈述和申
辩”，并让当事人签名，表明履行了行政处罚事先告知程序)；
（4）填写预定格式、编有号码的水行政处罚决定书；（5）将水
行政处罚决定书当场交当事人；（6）在五日内（在水上当场处罚，
自抵岸之日起五日内）将水行政处罚决定报所属水行政处罚机关
备案。
2、行政处罚(当场)决定书采用固定的表格形式。在具体执法
活动中，由水行政执法人员根据案件的情况如实填写。
填写首部应注意以下事项:
(1)文书名称为“处罚主体单位名称+行政处罚(当场)决定书”构
成;
(2)文书编号由“行政区划简称+处罚机关简称+处罚种类+顺序
号”组成。如连云港市水利局制作的水违法案件行政处罚(当场)决
定书，其文编号即可编写为“连水罚字(1998)1号”。在编制文书编
号时，要注意两个问题：一是一件案件只有一个文书编号;二是行
政处罚(当场)决定书一式三联。其用途分别是：第一联由执法人
员在做出当场处罚决定之日起或水上作业的，自水行政执法人员
从抵岸之日起二日内交其所属处罚机关备案;第二联当场交给当
事人;第三联交银行作为委托收款凭据。
(3)当事人的基本情况要填写清楚，便于执行。
正文填写应符合以下要求:
(1)时间、地点是指违法行为发生的时间和违法行为实施发生
的地点;
(2)基本事实主要是指执法人员查明的，有证据证明的违法事
实，对违法行为的经过、后果、手段、方式、方法的叙述要简明
扼要。抓住能决定案件性质的事实写清楚;
(3)处罚内容要具体、明确、清楚。最好列举填写;罚款数额一
方面要符合简易程序确定的限额，另一方面数字书写要规范;
(4)处罚依据包括证据和法律依据两部分。法律依据，列明法
律规定具体条款，不必列清条款内容。
尾部填写要注意:
(1)处罚机关印章可事先由机关盖好，因为当场处罚程序比较
简便，印章就不必开完再加盖;
(2)告知事项包括:告知违法当事人立即或在限定日期内纠正
违法行为；若不是当场收缴罚款的，告诉当事人到指定银行缴纳
罚款；告知当事人不履行义务将承担的法律责任;告知当事人享有
的救济权利和途径;
(3)对符合当场收缴罚款的，应当场收缴，并在附注栏上括孤
内打“㈠”。执法人员收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内交
到其所属的处罚机关。
告知事项:
1、当事人应对违法行为立即或在 日内予以纠正；㈠
2、当事人必须在收到处罚决定书之日起一五日内持本决定书
第二联到银行缴纳罚款，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款；
3、当事人逾期不按规定缴纳罚款的，本机关将申请人民法院
强制执行或依法强制执行；
4、对本处罚决定不服的，可以在收到本处罚决定书之日起60
日内申请行政复议或者90日内向人民法院提起诉讼。备注：是否
当场执行
(二)水事案件立案呈批表
1、制作依据
《水行政处罚实施办法》第二十四条。
2、文书性质
（1）内部文书；（2）要式文书；（3）表格式文书；（4）
立案类文书
3、适用范围
立案审批表是水政监察机构对已具备立案条件的，拟作出立
案决定前，呈请本机关领导审批的内部文书。除依法可以当场作
出水行政处罚决定的以外，公民、法人或者其他组织有符合下列
条件的违法行为的，水行政处罚机关应当立案查处：(1)具有违反
水法规事实的；(2)依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政
处罚的；(3)属水行政处罚机关管辖的；(4)违法行为未超过追究时
效的。
4、制作要求
（1）文书编号由各水行政处罚机关统一编号，格式为：行政
区划（法规授权的管理单位）简称＋处罚机关简称＋文书类别＋
〔年份〕＋序号，如苏水立〔2006〕1号。
（2）案件来源应当按照检查发现、群众举报、上级交办、有
关部门移送、媒体曝光、违法行为人主动交待等情况据实填写。
如是举报案件，应当写明举报人姓名和联系方式。如果上级交办
的，应写明交办部门的名称和时间。如果是有关部门移送的，应
写明移送部门名称和移送时间。如果是媒体曝光的应写明曝光媒
体的名称和刊发时间及版面。
（3）案发地点填写违法行为发生地，包括违法行为预备地、
经过地、实施地和危害结果发生地。
（4）当事人情况应按下列要求填写：1）要根据案件情况确
定是“个人”或者“单位”，“个人”、“单位”两栏不能同时填写；2）当
事人为个人的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名，住址应填
写常住地址或居住地址，年龄应以公历周岁为准；3）当事人为法
人或其他组织的，填写的单位名称、法定代表人（负责人）、住所
等事项应于工商登记注册信息一致；4）在同一份案件卷宗中，当
事人姓名或名称在前后应一致，如在以后的调查中发现有不一致
的，应在相关文书中加以说明。
（5）案情简介及立案依据应写明立案的事实根据和法律依
据。因为是案情简介，所以违法事实只要摘要叙述即可。本栏如
不够填写的可增加附页，并在此加以说明。
（6）执法机构负责人审核意见由执法机构负责人审核签署
是否拟同意立案的意见。拟同意立案的，应同时明确两名以上承
办人员；拟不同意的，应写明“拟不予立案”。
（7）执法机关负责人审批意见由执法机关主管或者分管领
导签署是否同意立案的意见，并加盖执法机关印章。如果机关负
责人将立案审批权授权给执法机构负责人的，可以由机构负责人
直接予以审批，并加盖执法机关印章。
（8）备注填写本表附件名称，如举报信、现场图片证据等。
5、注意事项
（1）水行政处罚机关立案的基本条件：一是有违法事实存在；
二是对该违法和行为依法应当追究责任。因此，处罚机关在立案
前对违法事实应进行必要调查和核实，并将有关情况在案情简介
中写明。如果是执法巡查中发现的，应写明检查方式和违法行为
及其造成的后果。如果是群众举报、上级交办、有关部门移送、
媒体曝光的案件，应经过调查和核实，否则不能立案。
（2）在立案审批表中不应写明作出行政处罚的意见，因为案
件尚未查实清楚。
(三)询问笔录
询问笔录是指执法人员为查明违法当事人的违法行为，依法
向当事人或证人及其他有关人员进行询问，了解情况的文字记载。
1、制作依据
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、《水行政处罚
实施办法》第二十七条
2、文书性质
（1）内部文书；（2）非要式文书；（3）笔录式文书；（4）
调查取证类文书
3、适用范围
执法机关为查明案件事实，收集证据，而向当事人和其他相
关人员了解有关案件情况，所作文字记载时使用。
调查（询问）笔录是固定言词证据的一种方式，从严格意义
上说，调查（询问）笔录根据调查对象的不同分属于不同的证据
种类。对当事人的调查所作的笔录应归入当事人陈述（当事人为
单位的，对其法定代表人、相关部门负责人、具体行为人的调查
笔录应归入当事人陈述），对证人调查所作的笔录应归入证人证言。
因此，笔录的制作内容和制作过程的真实性问题是执法机关必须
认真对待的一个问题，也是当案件进入诉讼阶段行政机关可能需
要证明的一个重要问题（当事人或证人反供，往往就是针对这个
问题），在制作笔录时一定要符合制作规范的要求。也正因为如此，
在调查过程中，如果当事人或者证人要求提供书面陈述或者证词，
执法机关应当允许，不能用笔录来取代当事人陈述和证人证言。
4、制作要求
（1）被调查人年龄应填写公历周岁
（2）当事人是单位的，应当写明被调查人在该单位担任的职
务，并核查相关证明或材料。
（3）有的案件在调查时需要有其他人在场的，应写明在场人
的姓名和联系方式，如地址、电话等。调查询问聋、哑人的，应
当有通晓聋、哑手势的人参加；调查询问不满十八岁的证人，可
以通知其法定代理人到场；调查询问外国人、使用少数民族语言
或者方言的人，应有翻译参加。
（4）调查人员应有两名以上水行政执法人员，应将记录人列
在调查人员之中。
（5）记录人必须是水行政执法人员，应当是调查人中的一员。
（6）调查内容记载。正文第一句记录执法人员向被调查询问
人表明身份，说明来意，告知权利和义务的内容。如：“我们是江
苏省水利厅的执法人员，这是我们的执法身份证件（执法人员出
示证件），编号为××。现依据《中华人民共和国水法》第六十条
的规定就××事项向你进行调查，如执法人员少于两人或执法证件
与身份不符，你有权拒绝调查。同时，依据《中华人民共和国水
法》第六十一条、《行政处罚法》第三十七条的规定你应承担如实
提供有关资料、回答询问的义务，如作虚假陈述或拒绝、阻挠调
查，将依法追究有关责任。请你配合我们。你是否听清楚了？”
（7）提问和记录。提问应围绕案件发生的时间、地点、情形、
事实经过、因果关系、后果等进行，既要了解影响案件定性的事
实，也要了解影响案件裁量的事实。记录既要全面，又要突出重
点。对调查询问的重点过程应当记录完整，围绕需要调查的事实
对重点内容详细记录，对与案情无关的内容不要记录。被调查人
对调查人提出的事实有反驳意见应如实记录。记录时如无法记录
原话，应确保记录原意，对回答中的方言土语应注释清楚。如果
询问时进行了录音、录像的，也要边录边记，然后整理出比较准
确的记录。
（8）在记录询问人与被询问人之间的对话时，对询问人可用
“问”字开头，对被询问人可用“答”字或其“姓”开头，以表示是各
自所述内容。
（9）询问人提出一个问题后，应当有被询问人的回答。如被
询问人不回答或拒绝回答的，记录人写明被调查人的态度，如“不
回答”、“沉默”等。
（10）询问结果后，应要求被询问人审阅笔录，被询问人发
现记录有误，可以要求修改。在每一处修改的地方，要让被询问
人一一签名或捺手印确认。修改时不能涂改，避免遮盖原来内容。
被询问人要求作较大的修改，可以要求被询问人在笔录后另外书
写，并签名确认。
（11）为了保证笔录的真实性、合法性，记录完毕，要将笔
录交被调查（询问）人员阅读核对，没有阅读能力的，要向其宣
读。若发现笔录有漏记、错记，应允许被调查（询问）人员补充
或更正，并让其在补充或更改处签章或摁上手印，然后让其在笔
录上逐页签名或盖章，在笔录最后写明“以上我已看过，与我所述
无异”或“记录属实”等字样，有些重要的调查笔录，可由被调查人
在每一页笔录纸的下方签名。若被调查（询问）人员拒绝签名或
盖章的，应在笔录上注明。最后，由办案人员签名。
5、注意事项
（1）在调查（询问）之前，办案人员和记录人员都要认真熟
悉案情，在此基础上拟订好调查（询问）提纲，做到心中有数，
避免遗漏和想到哪问哪的尴尬场面。提纲应尽可能全面具体，富
有逻辑。
（2）若笔录最后一行与被询问人签字之间有较大空白，应填
充空白符号或书写“以下空白”字样。
（3）对同一被询问人可以多次询问，每一次询问都应当分别
制作询问笔录。
（4）在调查过程中禁止采取威胁、欺骗、引诱以及其他非法
的方法。在调查阶段，对涉嫌的违法行为尚未最后定性，因此在
调查时或者在笔录中不应出现“你的行为已经违法，依法应当给予×
×处罚”，“现责令你立即停止违法行为”、“请你立即改正或者限期
改正”“你是否愿意接受处理”等内容。对一些应当告知或者必须提
醒的内容可以通过其他程序或方式进行。
(四)勘验检查笔录
勘验检查笔录是指执法人员对与违法行为有关的场所、物品
等进行勘验或者检查时的文字记载。勘验检查笔录对于收集证据、
发现线索、证实事实都有非常重要的作用，经查证属实，也能作
为定案的依据。
1、制作依据
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条，《中华人民共
和国行政处罚法》第三十七条，《水行政处罚办法》第二十一条。
2、文书性质
（1）内部文书；（2）非要式文书；（3）笔录式文书；（4）
调查取证类文书
3、适用范围
执法人员在勘验检查与案件有关的场所和物品进行记录时使
用。
4、制作要求
（1）案由填写当事人姓名或名称＋涉嫌＋违法行为定性＋
案
（2）当事人情况应按下列要求填写：1）要根据案件情况确
定是“个人”或者“单位”，“个人”、“单位”两栏不能同时填写；2）当
事人为个人的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名，住址应填
写常住地址或居住地址，年龄应以公历周岁为准；3）当事人为法
人或其他组织的，填写的单位名称、法定代表人（负责人）、住所
等事项应于工商登记注册信息一致。4）在同一份案件卷宗中，当
事人姓名或名称在前后应一致，如在以后的调查中发现有不一致
的，应在相关文书中加以说明。
（3）勘验检查机构填写水行政处罚机关授权组织勘验检查
的机构
（4）勘验检查人指水行政处罚机关派出的两名以上具有水
行政执法资格的人员，应包括记录人
（5）记录人应是勘验检查人之一
（6）勘验检查情况应填写：1）勘验检查的简要经过；2）勘
验检查内容、范围和方式；3）勘验检查中发现的问题和相关数据；
4）当事人是否到场等内容。如果有附图、照相、录像等资料的，
应在此作出说明，并且要与记录内容相一致。
（7）文书空白部分应填充空白符号或记明“以下空白”字样。
（8）勘验笔录应现场制作并要求当事人签名。当事人对勘验
检查结果同意的，可以写明“以上情况属实”；表示不同意的，要
请当事人说明理由。当事人拒绝签字的，执法人员要在笔录上注
明情况，并请在场人见证。
（9）现场有见证人的，应邀请见证人签字证明情况。
5、注意事项
（1）如果将笔录类文书分为证据类笔录和非证据类笔录，则
勘验检查笔录是法定的证据类文书，其效力与鉴定结论、档案材
料、公证或者登记的书证相当，因此，各水行政处罚机关应当高
度重视勘验检查笔录的制作和使用。
（2）勘验检查笔录具有间接性和规范性的特征，其制作主体、
方式、程序必须合法、规范。应当有执法人员、当事人、见证人
等有关人员的签名或印章，当事人拒绝签名或者不能签名的，应
当注明原因。
（3）勘验笔录是对勘验与案件有关场所情况的客观描述，具
有客观性要求，在勘验笔录中不应作出是否违法等结论性意见。
（4）必要时，可以对同一场所或物品进行多次勘验检查，但
每次都应分别制作笔录。对不同的场所或物品进行勘验检查，应
分别制作笔录。
（5）房屋、土地及其他建筑物和构筑物应制作勘验图，对勘
验笔录中涉及的有关内容进行说明。
(五) 证据先行登记保存通知书
证据先行登记保存通知书是执法人员在调查处理违法案件过
程中，对证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，将证据物品
的数量、规格、性质等情况先行登记记录下来，再保存在原地或
指定的地方，在一定期限内限定该物品流转的书面文件。
1、制作依据
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条，《水行政处罚
实施办法》第二十九条
2、文书性质
（1）外部文书；（2）要式文书；（3）填空式文书；（4）
调查取证类文书
3、适用范围
本文书供水行政执法机关在收集证据过程中，对可能灭失或
者以后难以取得的证据采取先行登记保存措施时使用。
4、制作要求
（1）文书编号由各水行政处罚机关统一编号，格式为：行政
区划（法规授权的管理单位）简称＋处罚机关简称＋文书类别＋
〔年份〕＋序号，如苏水保存通〔2006〕1号。
（2）当事人要求填写个人姓名或者单位全称。当事人为个人
的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名。当事人为法人或其他
组织的，填写的单位名称应与工商登记注册信息一致。
（3）地址要求写明当事人的注册地址、居住地址或者其他联
系地址。
（4）涉嫌违法行为栏填写当事人＋违法行为的类型。
（5）保存地点应写明具体地址。证据先行登记保存一般应在
原地保存，在原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据
保存不利的可以异地保存。
（6）在“保存人”一栏中写明保管证据人员的姓名。先行登记
保存的证据可以交由当事人自己保存。
（7）对登记保存的物品应当开列清单，一式两份，写明物品
名称、数量、规格等事项，由水政监察人员、当事人签名或者盖
章，一份清单交当事人。当事人不在场或者拒绝到场的，应有邀
请的有关人员签名或者盖章；当事人拒绝签名、盖章或者接收的，
应当有两名以上水政监察人员在清单上注明情况。
5、注意事项
先行登记保存证据是《行政处罚法》中规定的一项新的制度，
该法第37条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样
取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行
政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作
出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移
证据。”由此可见，先行登记保存证据是执法人员在调查取证过程
中的一项重要的执法手段。根据上述规定，《水行政处罚实施办法》
对此作了进一步具体的规定，如第28条、第29条。第28条规定：
“水政监察人员收集证据时，可以采取抽样取证的方法。在证据可
能灭失或者以后难以取得的情况下，经水行政处罚机关负责人批
准，可以先行登记保存。 水行政处罚机关对先行登记保存的证据，
应当在七日内作出下列处理决定：（一）需要进行技术检验或者
鉴定的送交检验或者鉴定；（二）依法应当移送有关部门处理的，
移送有关部门；（三）依法需退还当事人的，退还当事人；（四）
法律、法规规定的其他处理方式。”第29条规定“水政监察人员进行
取证或者登记保存，应当有当事人在场。当事人不在场或者拒绝
到场的，水政监察人员可以邀请有关人员参加。 对抽样取证或者
登记保存的物品应当开列清单，一式两份，写明物品名称、数量、
规格等事项，由水政监察人员、当事人签名或者盖章，一份清单
交当事人。当事人不在场或者拒绝到场的，应有邀请的有关人员
签名或者盖章；当事人拒绝签名、盖章或者接收的，应当有两名
以上水政监察人员在清单上注明情况。 登记保存物品时，在原地
保存；可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不利的，可
以异地保存。”综合上述法律、规章的规定，采取先行登记保存证
据措施时，应注意以下几点：
（1）水行政主管部门在调查取证过程中采取该项措施，其先
决条件是“在证据可能灭失或以后难以取得的情况下”，不具备该
条件的，则没有必要采取先行登记保存证据措施。
（2）采取先行登记保存证据措施，应当经过本机关负责人批
准。
（3）对于先行登记保存的证据，应当登记造册，开具清单，
并予以封存固定，贴上水行政主管部门的封条，原则上原地保存，
只有原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不利
的，才异地保存。
（4）采取先行登记保存证据，应当向当事人制发先行登记保
存通知书，向当事人交代有关情况以及应遵守的义务。
（5）行政机关在查处违法行为时，根据实际情况，需要当场
实施证据先行登记保存的，可以当场向当事人出具已经加盖行政
机关印章的本文书。但事后应补办审批手续，报请机关负责人批
准。
（6）采取先行登记保存证据以后，应视具体案情作出处理决
定。
(六) 扣押（暂扣）通知书
扣押（暂扣）通知书，是行政机关根据工作需要，依法对案
件涉及到的公民、法人或其他组织所有或占有的有关物品实施封
存等强制措施时制作的法律文书。属于行政强制。
1、制作依据
《长江河道采砂管理条例》第十八条，《长江河道采砂管理
条例实施办法》第二十二条第二款，《江苏省人民代表大会常务
委员会关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》第三条，《江
苏省长江河道采砂管理实施办法》第二十八条第一款，《江苏省
湖泊保护条例》第二十二条，《江苏省湖泊保护条例》第二十三条。
2、文书性质
（1）外部文书；（2）要式文书；（3）填空式文书；（4）
调查取证类文书
3、适用范围
《长江河道采砂管理条例》第十八条第一款规定：违反本条
例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以
上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，
责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元
以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船
舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。
第二款规定：违反本条例规定，虽持有河道采砂许可证，但在禁
采区、禁采期采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门
或者长江水利委员会依据职权，依照前款规定处罚，并吊销河道
采砂许可证。
《长江河道采砂管理条例实施办法》第二十二条第二款规定：
县级以上地方人民政府水行政主管部门在本行政区域内的省际边
界重点河段发现非法采砂行为的，可以先行采取扣押采砂船舶等
临时处置措施，再移交长江水利委员会查处。
《江苏省人民代表大会常务委员会关于在长江江苏水域严禁
非法采砂的决定》第三条规定：对在禁止采砂期间或者禁止采砂
区内从事非法采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门
责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处十万元
以上三十万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂
船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财
政。构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处
罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
《江苏省长江河道采砂管理实施办法》第二十八条第一款规
定：违反本办法规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂
的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门，责令其停止违法
行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以
下的罚款；情节严重的扣押或者没收非法采砂船舶，对扣押的非
法采砂船舶应当在当事人履行行政处罚决定后5日内返还；对没收
的非法采砂船舶应当依法予以拍卖，难以拍卖或者拍卖不掉的可
以就地拆卸、销毁。
《江苏省湖泊保护条例》第二十二条规定：违反本条例规定，
围湖造地或者在湖泊保护范围内圈圩的，由县级以上水行政主管
部门责令其停止违法行为、恢复原状，可以处以一千元以上一万
元以下罚款；情节严重的，暂扣从事违法活动的机具，处以一万
元以上五万元以下的罚款；拒不恢复原状的，由县级以上水行政
主管部门指定有关单位代为恢复原状，所需费用由责任人承担。
《江苏省湖泊保护条例》第二十三条第一款规定：违反本条
例规定，在湖泊禁采区内采石、取土的，由县级以上水行政主管
部门责令其停止违法行为，可以处以五百元以上五千元以下的罚
款；影响水工程运行或者危害水工程安全的，暂扣从事违法活动
的机具，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款。第
二款规定：违反本条例规定，在湖泊禁采区内采砂的，由县级以
上水行政主管部门责令其停止违法行为，暂扣从事违法活动的机
具，可以处以一千元以上一万元以下的罚款，从事经营性采砂的，
可以没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下的罚款。
根据上述水法律法规的规定，水行政处罚机关可以对在长江
河道非法采砂、在列入省湖泊保护名录的湖泊围湖造地、圈圩在
禁采区采石、取土、采砂行为实行扣押采砂船舶或者暂扣从事违
法活动的机具的强制措施。
4、制作要求
（1）文书编号由各水行政处罚机关统一编号，格式为：行政
区划（法规授权的管理单位）简称＋处罚机关简称＋文书类别＋
〔年份〕＋序号，如苏水扣〔2006〕1号。
（2）当事人要求填写个人姓名或者单位全称。当事人为个人
的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名。当事人为法人或其他
组织的，填写的单位名称应与工商登记注册信息一致。
（3）地址要求写明当事人的注册地址、居住地址或者其他联
系地址。
（4）涉嫌违法行为栏填写违法行为的类型。
（5）扣押地点应写明具体地址。扣押一般应在原地保存，在
原地扣押可能妨害公共秩序、公共安全或者对扣押措施不利的可
以异地扣押。
（6）在“保管人”一栏中写明保管证据人员的姓名。扣押的物
品可以交由当事人自己保管。
（7）对扣押或者暂扣的物品应当开列清单，一式两份，写明
物品名称、数量、规格等事项，由水政监察人员、当事人、保管
人签名或者盖章，一份清单交当事人，一份留存。当事人不在场
或者拒绝到场的，应有邀请的有关人员签名或者盖章；当事人拒
绝签名、盖章或者接收的，应当有两名以上水政监察人员在清单
上注明情况。
5、注意事项
（1）采取扣押或者暂扣措施必须有法律、法规依据。
（2）对于扣押或者暂扣物品，应当登记造册，开具清单，并
予以封存固定，贴上水行政主管部门的封条。扣押物品原则上原
地保存，只有原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据
保存不利的，才异地保存。
（3）采取扣押或者暂扣措施应当向当事人制发扣押（暂扣）
通知书，向当事人交代有关情况以及应遵守的义务。
（4）行政机关在查处违法行为时，根据实际情况需要当场实
施扣押或者暂扣措施的，可心当场向当事人出具已经加盖行政机
关印章的本文书。但事后应补办审批手续，报请机关负责人批准。
（5）行政机关在扣押或者暂扣物品后，应对违法行为及时作
出处理。《江苏省长江河道采砂管理实施办法》第二十八条第一
款规定，对扣押的非法采砂船舶应当在当事人履行行政处罚决定
后5日内返还；如果对扣押的非法采砂船舶没有作没收处罚的，应
当在当事人履行行政处罚决定后5日内返还当事人。
(七) 水事案件调查报告
水事案件调查报告，是指水行政主管部门机关对立案调查的
案件，认为已经查清违法事实，需要给予行政处罚，由办案机构
写出全部案件情况和处理意见呈请有关机构、领导或上级机关的
书面报告。
1、制作依据
《水行政处罚实施办法》第三十条
2、文书性质
（1）内部文书；（2）要式文书；（3）综合叙述式文书；
（4）调查取证类文书
3、适用范围
本文书是水事案件调查终结，水政监察人员就案件的事实、
证据、处罚依据和处罚意见等，向水行政处罚机关提出书面报告
的文书。
4、制作要求
（1）当事人的基本情况。当事人是单位的，应写明单位全称、
地址、法定代表人（或负责人）、经济性质、经营方式、经营范围、
营业场地、注册资金等有关情况。当事人是个人的，应写明姓名、
性别、年龄、民族、籍贯、文化程度、政治面貌、工作单位、职
务或职业、住址等。
（2）案件的由来和调查经过。概括地交代案件的由来，包括
发案经过，立案时间和批准立案的机关；调查经过，包括承办人
员的组成，调查时间、范围、方法、步骤和主要问题及结果等。
（3）查明的事实和证据。关于违法事实应主要写清：1）违
法行为发生的时间、地点；2）违法行为的内容；3）违法物品的
数量；4）违法所得及计算方法；5）违法行为的后果；6）当事人
的主观态度；7）是否有法定或者酌定的从重、从轻、减轻和免除
处罚的情节。
关于违法事实的证据，《行政诉讼法》第三十二条规定：“被
告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行
政行为的证据和所依据的规范性文件。”举证责任是指当事人根据
法律规定对特定的事实提供相关的证据加以证明的责任，若不能
提供证据，将在诉讼中承担不利的法律后果。因此，水行政处罚
决定要经得住人民法院的司法审查，在作出具体行政行为时，不
仅要有事实根据和法律依据，而且要有相应的证明材料。
关于证据的编排和整理，由于尚未没有统一规定，参照《最
高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十九条规定
（当事人应当对其提交的证据材料分类编号，对证据材料的来源、
证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。）建
议：一是对执法过程中收集的证据应分类编号；二是在调查报告
中按序号将证据一一列明，并对其来源、证明对象和内容作简要
说明。
（4）案件的争点及复核情况。写明：1）当事人与执法人员
对违法行为在定性、定量方面的分歧点；2）当事人对自己的观点
提出的理由和证据；3）行政机关对当事人提出的理由和证据复核
情况。
（5）调查结论及处理意见。调查结论是指通过对查明的事实
和证据进行综合分析，判断当事人是否违法，如果违法应确定其
违法的性质，并指出当事人的违法行为违反了某个具体法律、法
规、规章的规定，以及是否有法定或者酌定的从重、从轻、减轻
和免除处罚的情节。
处理意见是执法人员在对违法行为定性的基础上，根据当事
人的违法事实和法律的有关规定，权衡当事人应负行政责任之轻
重，提出对当事人是否应予处罚、应予何种处罚，以及给予多重
的处罚的意见。建议对当事人给予处罚的，应写明处罚依据，包
括援引的法规全称和具体条、款、项、目。处罚意见有多项的，
应逐项说明，并说明计算方法等。如执法机构在案件讨论过程中
存在意见分歧的，在此应当说明，以供领导审批案件时参考。
5、注意事项
（1）为便于区别不同案件，可以在本文书名称“水事案件调
查报告”前面加上具体案件名称。
（2）关于案件争点，如果调查过程中当事人与执法人员没有
争议的可以不写此项，但是，如果存在争议的应当填写。当事人
与执法机关在案件查处过程中的争议，往往是当事人申请行政复
议、提起行政诉讼的原因，写明案件争点可以提醒有关负责人在
审核或者审批时加以注意。
（3）提出行政处罚意见，应当写明理由，即作出裁量的事实
依据和法律依据。
（4）本文书应与《水事案件调查终结审批表》一起报水行执
法罚机构和水行政执法机关负责人审核和审批。
（八）水行政处罚事先告知书
水行政处罚事先告知书，是指水行政处罚机关在作出行政处
罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据
和当事人依法享有的陈述、申辩权时制作的法律文书。
1、制作依据
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和《水行政处罚
实施办法》第三十一条
2、文书性质
（1）外部文书；（2）非要式文书；（3）填空式文书；（4）
告知类文书
3、适用范围
本文书适用于行政机关采用一般程序作出行政处罚前，告知
当事人拟作出的行政处罚的事实、理由和依据和拟作出的行政处
罚决定，并告知当事人依法享有的陈述和申辩权利。符合听证条
件的案件不需要使用此文书。
4、制作要求
（1）文书编号由各水行政处罚机关统一编号，格式为：行政
区划（法规授权的管理单位）简称＋处罚机关简称＋文书类别＋
〔年份〕＋序号，如苏水罚告〔2006〕1号。
（2）当事人的基本情况。当事人是单位的，应写明单位全称、
地址、法定代表人（或负责人）。当事人是个人的，应写明姓名、
性别、年龄、住址等。
（3）拟作出的行政处罚应具体写明，不能含糊其词。
（4）应告知当事人陈述申辩的时间、地点，联系人和x。《行
政处罚法》对当事人陈述申辩期限没有明确规定，在具体操作中，
行政机关应确定一个合理期限，实践中一般为1-3日，也可以更长
一点，以保证当事人能真正行使陈述申辩权。
5、注意事项
（1）根据《水行政处罚事实办法》第31条规定，水行政处罚
事先告知可以采用口头形式，但必须有证据能够证明确实已经履
行了告知程序，即需要制作笔录，并经当事人签字承认，或者采
取其他形式。
（2）关于行政处罚简易程序中适用告知程序的问题。应当认
为，无论是简易程序还是一般程序，均应适用告知程序。但对执
法人员当场作出的决定履行告知义务的方式可简易进行，即口头
告知事实、理由和根据，在处罚决定中注明已履行告知程序，并
由当事人签字认可。
（3）告知时应告知拟作出行政处罚的所有种类和具体额度。
实践中，有的水行政处罚机关在告知拟作行政处罚的事实、理由
及依据的同时，一并告知对当事人的处罚结果，往往有以下几种
情形：一是告知拟处罚的所有种类。二是告知拟处罚的上限、下
限。三是告知拟处罚的单一处罚种类。出现上述情形，水行政处
罚机关的理由是法律未对告知处罚前留有余地，仅原则地告知拟
处罚内容与法不悖。 应当认为，上述几种告知情形均不符合法定
要求，应视为未履行告知义务。一是虽然从形式上看，水行政处
罚机关履行了告知义务，但实质上未能让当事人充分行使申辩权。
二是有的当事人对拟处罚的违法行为及法律依据不提异议，仅对
处罚轻重予以申辩。因水行政处罚机关未确切地告知处罚结果，
当事人无从知晓其将要承担的行政法律责任，致使其无法申辩和
不敢申辩。其实质是剥夺了当事人的程序性权利，有违告知程序
的立法本意。
（4）根据申辩不加罚原则，除非有新的事实和证据，否则，
行政机关作出的处罚决定不得在告知拟作出的处罚决定基础上加
重处罚。无论是增加种类还是幅度。当告知内容与正式处罚不一
致时是否需重新告知的问题。若正式处罚决定在处罚理由及法律
依据上没有变化，而对违法行为的程度作了减小或减轻了处罚结
果，则无需再次告知。因这种减轻当事人责任的变化正是其行使
陈述权、申辩权的结果；若对原告知的违法事实有了扩大，或有
了新的事实和法律依据，或重新对违法行为进行定性，或加重了
拟处罚结果，均应再次告知。因为当事人的陈述、申辩是基于原
来的告知内容，若有调整，特别是不利于当事人的调整，当事人
依法仍然享有陈述权、申辩权和要求举行听证的权利，这对保护
当事人的权利，防止和减少行政机关的失误十分必要。
(九)水行政处罚听证告知书
水行政处罚听证告知书是指当案件当事人提出听证要求后，
听证组织机关制作的、通知其参加听证的时间、地点、听证会主
持人名单和告知其享有申请听证人员回避和可以委托代理人参加
听证会权利等事项而制作的书面文件。
1、制作依据
《行政处罚法》第四十二条第一款，《水行政处罚实施办法》
第三十四条，《江苏省行政处罚听证程序规则》第二条。
2、文书性质
（1）外部文书；（2）要式文书；（3）填空式文书；（4）
告知类文书
3、适用范围
水行政处罚机关作出吊销许可证和较大数额罚款应当使用本
文书告知当事人有要求举行听证的权利。《水行政处罚实施办法》
第三十六条规定：“水行政处罚机关向当事人告知听证权利时，应
当送达听证告知书”。
有关较大数额罚款，《水行政处罚实施办法》第三十四条规
定：“对公民处民以超过五千元、对法人或者其他组织处以超过五
万元罚款”，《江苏省行政处罚听证程序规则》第二条规定：“前款
所称的较大数额罚款，是指对非经营活动中公民的违法行为处以
500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以1000元以上，对经
营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款。”
关于在水行政处罚过程中如何确定较大数额罚款，《江苏省
行政处罚听证程序规则》第二条规定：“行政机关确需拟定高于或
者低于上述规定的较大数额罚款标准的，应当报江苏省人民政府
法制局批准并公布后方可实施。按国务院规定应当由国务院有关
主管部门确定较大数额罚款标准的，有关部门按照其主管部门确
定的标准执行。”根据这一规定，由于我省水行政主管部门尚没有
就较大数额罚款标准报江苏省人民政府法制局批准并公布，因此，
建议水行政处罚机关在作出较大数额罚款时按《江苏省行政处罚
听证程序规则》第二条规定执行。但是由于《水行政处罚实施办
法》和《江苏省行政处罚听证程序规则》，一个是部门规章，一个
是政府规章，效力相同。如果当地法院没有异议，水行政处罚机
关也可以适用《水行政处罚实施办法》第三十四条规定。
4、制作要求
（1）文书编号由各水行政处罚机关统一编号，格式为：行政
区划（法规授权的管理单位）简称＋处罚机关简称＋文书类别＋
〔年份〕＋序号，如苏水听告〔2006〕1号。
（2）当事人的基本情况。当事人是单位的，应写明单位全称、
地址、法定代表人（或负责人）。当事人是个人的，应写明姓名、
性别、年龄、住址等。
（3）拟作出的行政处罚应具体写明，不能含糊其词。
5、注意事项
（1）听证程序是行政处罚事先告知程序的特殊形式，使用了
行政处罚听证告知书就不需要再使用行政处罚事先告知书。
（2）当事人要求听证的，可以在听证告知书的送达回证上签
署意见，也可以在收到告知书三日内以其他书面方式向水行政处
罚机关提出听证要求。采用邮寄方式提出听证要求的，以寄出的
邮戳日期为准。当事人书面提出听证要求确有困难的，也可以口
头提出，由组织听证的行政机关记入笔录。
（3）当事人明确提出放弃听证权利的，不得对本案再次提出
听证要求。超过期限未提出听证要求的，视为放弃听证权利。
（4）当事人要求撤回听证请求的，可以撤回，但不得对本案
再次提出听证要求。当事人申请撤回听证要求的，应当以书面形
式提出，确有困难的;也可以口头提出，由组织听证的行政机关记
入笔录。
（5）听证告知书应写明拟作出行政处罚的所有种类和具体
额度。
（6）根据申辩不加罚原则，除非有新的事实和证据，否则，
行政机关作出的处罚决定不得在告知拟作出的处罚决定基础上加
重处罚。
(十)水行政处罚决定书
水行政处罚决定书是水行政处罚机关对行政违法当事人依法
做出的科以某种义务或进行制裁的法律文书，具有法律上的约束
力、确定力和执行力，是执法文书中最重要的文书种类。制作处
罚决定书时，要做到事实清楚、定性准确，适用法律法规正确，
处罚适当。语言准确规范，同时必须告诉被处罚人的申请复议权
和提起行政诉讼的权利。
今年，总队在全省全面推行说理式水行政处罚文书，这里我
就说理式水行政处罚文书重点讲解一下，制作说理式水行政处罚文
书，主要的是要说理下面5个方面的“理”：
1、讲清违法行为的事理。解决当事人行为“为什么违法”的问
题。讲清事理要以调查核实的证据为基础，紧扣违法行为的构成
要件而展开，让证据来“说话”。它包括：一要讲清当事人基本情
况，让被处罚主体适格；二要讲清违法行为事实。在表述当事人
违法行为事实时，要按照何时、何地、何事、何果等基本要素，
行为的具体表现，涉案标的物的数量、金额、违法所得等情况具
体叙述。同时，对于当事人从事违法行为的主观意图、所采用手
段、造成后果等作出客观评述；三要列清证明违法事实的证据，
并指明其证明内容，同时对调查过程及收集证据的方式、形式等
作出必要说明，以体现该事实证据取得的合法性。证据列述应进
行适当总结与归纳，按一定顺序排列，如可按时间先后顺序、证
据主次顺序、证据证明力大小顺序排列等，以保证事实与证据之
间的真实性、关联性。
2、讲准定性适法的法理。解决当事人行为“违反什么法”的问
题。一是要在认定事实和证据的基础上，结合有关法律、法规或
规章的具体规定，遵循一定的法律适用规则，客观公正地分析当
事人行为的性质，对违法行为进行准确定性。二是要全面准确引
述法律、法规的具体禁则条文内容，指明当事人的行为具体违反
何法、何条的哪一项禁止性规定，具体构成什么违法行为。三是
要详实引述与禁则相对应的罚则条文内容，以备作出公正裁罚。
案件定性适法要从违法行为构成要件入手阐明法理，特别是在法
律、法规竞合或者同一法律规范中出现法条竞合存在争议时，更
应对法理详加阐述。
3、讲明程序正当的公理。解决“用何方式步骤处罚”的问题。
行政处罚应在坚持实体正义的同时，更加注重追求程序正义，体
现程序公平公正之理。在程序公理方面：一要交待案源，使案件
的来龙去脉一目了然，表明案件查办合法启动；二要说明执法程
序，将案件查办中实施的行政强制、处罚或听证告知、是否听取
和采信陈述申辩意见、是否举行听证等涉及当事人权利的事项清
楚地告诉当事人，使其享有充分的知情权、参与权和处分权；三
要告知履行方式、期限及拒不履行的后果、本局将依法采取的措
施等，晓之当事人以利害，敦促其主动履行处罚决定，以避免不
必要的损失；四要告知救济权利、期限、行使方式和途径，以及
救济权行使不影响处罚决定执行的原则等事项，使其享有并可充
分行使法律救济之权，让以人为本的法制向当事人敞开。
4、讲析自由裁量的情理。解决“为何这样处罚”的问题。行政
处罚自由裁量主要是对罚款的裁量。每一个案件都有其共性与特
性，要具体案情具体分析，具体裁罚。行政处罚应遵循比例制原
则，体现处罚的公正性、适当性和合理性，避免同案不同罚、处
罚显失公正等情形的产生。自由裁量时要对照从轻、减轻或者从
重处罚的若干法定（或酌定）适用情形，详细阐述当事人主观意
图、手段、情节以及法律依据、社会评价、伦理习俗等相关合理
因素，作出公正裁罚。
5、讲求严谨规范的文理。解决处罚文书的形式格式问题。“说
理式”处罚文书是一种公文，应努力做到观点明确、证据充分，逻
辑严密、结构严谨，用词准确、格式规范。在文书体例、标点符
号标注、文字表述等方面必须符合现代汉语规范和公文格式化的
要求，遣词造句要尽量使用书面语言，禁止使用生僻字，谨防用
语“口语化”。
×××水利局
行政处罚决定书
XX水罚 [2009]XX号
[当事人] 当事人是自然人的，应写明姓名、性别、年龄（按
出生年月日表述亦可）、民族、文化程度、住址（住所地与经常居
住地不一致的，写明经常居住地）、身份证号、邮编及 x 等情况。
当事人若同时是个体工商户的，在按上述自然人情况表述的基础
上，还应增加字号名称、经营场所、经营范围、注册号等相关内
容。
当事人为法人或者非法人企业及其分支机构、其他组织的，
应列明全称、住所（地址）、法定代表人（负责人）、注册资本、
企业类型、主要经营范围及方式、注册号、邮编及 x 等情况。
（当事人如为两人或两人以上的，可依责任主次为序依次排
列。）
[案件来源] 2009年××月××日，本局执法人员在巡查中发现,
当事人××××××涉嫌有××××××的行为。经报请局领导批准，本局
于2009年××月××日决定立案调查。（一般按照案件发生的过程简
写，到立案止）
[违法事实] 立案后，本局对当事人涉嫌的违法行为，采取
现场检查、收集固定书证物证、制作视听资料、依法对涉案产品
抽样送检、询问（调查）当事人、收集证人证言……等方式，依
法进行了调查取证（按取证过程、方式、手段、证据类型等作简
要介绍，以体现证据取得的合法性）。
经查明，当事人×××××××××××。（表述应完整准确，包括何
时、何地、从事何类违法活动，行为的具体表现，涉案标的物数
量、金额、违法所得等情况叙述清楚；同时，对于当事人的主观
意图、所采取的手段、造成的社会后果等作出客观表述。）
[证据列举] 上述事实，有以下证据予以证明：
证据一：×××××××××××，证明×××××××××××。
证据二：×××××××××××，证明×××××××××××。
（证据列举，应适当予以归类，可按时间顺序、证据主次顺
序排列，也可按证据的证明力从高到低排列，以体现证据的真实
性、关联性。）
[执法程序] 根据上述已查明的事实和证据，本局于作出行
政处罚决定之前的2009年××月××日，依法向当事人送达了×水罚
告字[2009]×号《行政处罚听证告知书》（或×水听告字[2009]×号
《行政处罚听证告知书》），将本局拟作行政处罚的事实、理由、
依据和处罚内容及当事人依法享有的权利告知了当事人。当事人
在法定期限内（或2009年××月××日）向本局提出了听证要求（或
陈述、申辩意见）。
2009年××月××日本局依法举行了听证会。
在听证会上，当事人辩称：
一、×××××××××××。
二、×××××××××××。
（当事人陈述、申辩或在听证会上提交了相关证据材料的，
应在此处予以列明。）
（当事人没有提出听证要求（或陈述、申辩）的，可表述为
“当事人在法定期限内未提出任何陈述、申辩意见或听证要求。”）
（在案件调查中，办案机构如实施了扣留、封存等行政强制
措施的，也应在执法程序中一并予以载明。）
[法律适用和定性] 本局认为：当事人×××××××××××（具体
违法行为）的行为，违反了×××××××××××（具体禁则条文），已
构成××××行为。
[自由裁量理由] 鉴于当事人×××××××××××（自由裁量的法
定或酌定情节、事实、理由等），可以（应当）从轻、减轻或者从
重处罚×××××××××。
[处罚决定] 综上所述，根据×××××××××××（具体罚则条
文），（重大、复杂案件或者违法行为，经局长办公会议或本局案
件核审委员会集体讨论审批的，应在处罚决定文书中作“经本局局
长办公会（或案审会）研究决定”等字样表述。）决定对当事人处
罚如下：
一、×××××××××××。
二、×××××××××××。
〔履行方式〕 上述罚款（或罚没款，下同），请当事人自收
到本处罚决定书之日起一五日内，持本决定书并到本局XX科（室、
局）开具《××省非税收入一般缴款通知书》一式×份到××银行（地
址：××市×××路××号，帐户：××××××，帐号：××××××××）缴纳。
（或持本决定书到××银行（地址：××市×××路××号，帐户：×××××
×，帐号：××××××××）缴纳，并凭银行缴款凭证到本局XX科（室、
局）换领《××省非税收入一般缴款通知书罚没收据》）。当事人逾
期不履行行政处罚决定的，本局将根据《中华人民共和国行政处
罚法》第五十一条的规定，采取下列措施：㈠到期不缴纳罚没款
的，每日按罚没款数额的3%加处罚款；㈠申请人民法院强制执行。
（或表述为：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚
款，并由本局依法将查封、扣押的财物拍卖、划拨抵缴罚款；本
局亦可直接依法申请人民法院强制执行”。）
〔救济途径〕 如不服本行政处罚决定，当事人可在接到本
行政处罚决定书之日起60日内向××水利局或××人民政府申请行
政复议，也可以在×××（应根据所适用的具体法律、法规规定，
分别表述不同期限，如一五日内或3个月）内依法直接向 XXX
人民法院提起行政诉讼。当事人对处罚决定不服申请复议或提起
诉讼期间，本处罚决定不停止执行，但法律另有规定的除外。
（处罚机关印章）
二00九年××月××日
(十一)处罚文书送达回证
处罚文书送达回证是指据以证明处罚机关将有关执法文书已
送达当事人或其他受送达人的书面文件。根据法律规定，一些执
法文书只有在送达当事人后，才能发生相应的法律效力。在送达
违法行为处理通知书、行政处罚听证会通知书和普通程序中行政
处罚决定书时，需要制作或填写处罚文书送达回证。在该文书中，
注意以下事项：
1、“送达文书名称及编号”一栏，应写清所送达的文书的具体
称谓及编号，如“行政处罚决定书”、“责令改正违法行为通知书”。
2、“受送达人”一栏，填写该文书所送达的当事人的姓名或名
称。
3、“送达方式”一栏，从水行政主管部门办案实践来看，送达
法律文书如行政处罚决定书或者其他通知书，送达的方式大致是：
直接送达、邮寄送达、委托送达、公告送达、留置送达、转交送
达等。一般情况下采用直接送达方式。在不能直接送达的情况下，
可以采用其他送达方式。（1）根据《中华人民共和国民事诉讼法》
第七十八条、七十九条的规定：应当直接送达当事人的，由当事
人在送达回证上注明收到日期，并签名或者盖章，当事人在送达
回证上的签收日期为送达日期。当事人是法人、经营单位或者其
他组织的，交其收发部门签收；当事人是公民或者个体工商户的，
交其本人签收，本人不在的，交其同住的成年家属或者所在单位
签收；当事人指定代收人的，交代收人签收。当事人拒绝接受有
关文书的，送达人应当邀请有关人员到场，说明情况，在送达回
证上注明拒收的事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，将
文书留在当事人的收发部门或者住处，即视为送达。所以，在直
接送达时，应按上述要求办理。（2）邮寄送达的，应将挂号回执
粘贴于备注栏中。（3）公告送达，应当在备注栏中记明原因和经
过，将公告刊物名称及公告的复印件粘贴于备注栏中。（4）当事
人拒收又没有人代收的，留置，送达人在回执上注明情况。
4、“收件人”一栏，从前面所涉及的规定看，收件人并不局限
于当事人本人，其他人也可以作为收件人签收文件。在填写这一
栏时，根据送达时的具体情况而定。代收的，由代收人在收件栏
内签字或盖章，并在备注栏中注明与收件人的关系及代收原因。
5、“见证人”，这一栏只有在当事人拒绝签收时，送达人需要
记载拒收的情况时才需见证人签名或盖章，否则，这一栏没有必
要填写。
6、“送达人”，据实填写，送达人必须是两个人以上。
7、“备注”一栏主要是记载送达过程中出现的情况，如文书是
由当事人以外的其他人签收的，其中的缘由；当事人拒收的情况
等内容。如果当事人拒收，应当有2名以上水政监察人员在回执上
注明情况并签名。
(十二)水行政处罚结案报告
行政处罚结案报告是指执法人员在处罚案件执行终结后制作
的，反映案件处理结果和执行情况的书面文件。结案报告是对处
罚案件的总结，应当认真制作。
1、制作依据
《江苏省水行政执法案件办理制度》第十五条规定：案件执
行后，水政监察机构应制作水事案件结案报告，报执法机关负责
人审批后结案，并将办案过程中形成的文书、图件、照片等编目
装订、立卷归档。
2、文书性质
（1）内部文书；（2）要式文书；（3）表格式文书；（4）
决定类文书
3、适用范围
立案查处的水事案件，承办人员在水事案件处理完毕，应及
时填写《水事案件结案报告》，经执法机关负责人批准结案。上级
交办、督办的案件和按规定应报告备案的案件，应当向交办、督
办或者备案审查部门备案。
4、制作要求
（1）案由、立案日期应与立案呈报表中载明的内容相一致。
（2）“简要案情及调查经过”可参照立案呈报表中的案情简介
和调查报告填写。
（3）“处理情况”即案件最后处理情况，如下达的行政处罚种
类及罚款数额，据实填写。如果不作行政处罚，要写明不作处罚
的理由，下面“执行情况”栏则不要填写。
（4）“执行情况”，根据实际情况填写，如自觉履行、复议结
案、诉讼结案、强制执行等；履行要注明完全履行或者部分履行，
部分履行需注明何种原因。
（5）“结案建议”，填写“建议结案”。
（6）主管领导批示：主管领导应当作出是否同意结案的审批
意见，并签名和注明日期。一般情况下，结案批准人应与立案件
批准人相一致。
5、注意事项
（1）所谓结案是指水行政主管部门依据法定职权和程序，完
成了对水事违法案件进行查处的全过程，包括立案、调查、处理、
执行（或由法院强制执行），使法律规范的目的得以实现，从而使
案件查处归于终结。
（2）不符合结案条件的水事案件不能结案。对当事人作出行
政处罚决定，并不意味该案件已办理终结。只有符合下列条件之
一的，才是结案件的标志：1、当事人在规定的期限内履行了水行
政主管部门处理决定的；2、申请法院强制执行或由水行政主管部
门依法强制执行的案件，已经执行完毕的；3、当事人死亡或者被
注销、解散，以法定程序无法执行相应义务的；4、对违法行为依
法免予处罚或者不予处罚的。
(十三)强制执行申请书
强制执行申请书是指申请执行机关在违法当事人到期不履行
处罚决定所规定的义务时，申请法院采取查封、扣押、冻结、划
拨或强行拆除等行政强制措施，强行要求当事人履行义务时而制
作的申请书。申请强制执行的法律文书仅限于生效的行政处罚决
定书，而且一般仅指当事人逾期既不履行义务又不申请行政复议
或提起诉讼时才采用。因为，虽然行政复议或行政诉讼不停止具
体行政行为的执行，但往往当事人提起诉讼或复议时皆会提出停
止执行的请求，对此法院或复议机关多予以支持，这样就没有申
请执行的必要。而且，申请强制执行主要指涉及财产处罚时适用。
因为对其他种类的处罚，当事人一般不予以对抗或处罚机关有一
定手段予以执行。强制执行申请一般应向当事人被申请执行财产
所在地基层法院提出。强制执行申请附送法院的材料一般为复印
件。
1、制作依据
（1）《行政处罚法》第五十一条：当事人逾期不履行行政处
罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）
到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）
根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨
抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。
（2）《行政诉讼法》第六十五条：当事人必须履行人民法院
发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行
判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，
或者依法强制执行。
第六十六条：民法人或者其他组织对具体行政行为在法定期
限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执
行，或者依法强制执行。
（3）《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》
若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第八十三条：对发生法律
效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调
解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法
申请人民法院强制执行。
2、文书性质
（1）外部文书；（2）要式文书；（3）文字叙述式文书；
（4）执行类文书
3、适用范围
行政机关申请人民法院执行的案件有两类，一是经诉讼的行
政案件，二是非诉行政案件。如果相对人不履行已经生效的行政
判决书、行政裁定书或者对具体行政行为在法定期限内不提起诉
讼又不履行的，行政机关可以依法申请人民法院强制执行。行政
机关申请人民法院强制执行应使用该文书。
4、制作要求
（1）申请人填写申请执行的行政机关名称、地址，法定代表
人的姓名和职务。
（2）被执行人，如系公民的，应写明姓名、性别、年龄、民
族、籍贯、职业或工作单位和职务、住址等；如系法人或其他组
织的，应写明名称、地址、法定代表人或主要负责人的姓名和职
务。
（3）请求事项。诉讼案件写明已经生效的行政判决书、行政
裁定书名称和编号，非诉案件写明处罚决定书的名称和编号。
（4）事实和理由。写明：1）事情的起因、经过；2）行政机
关作出的行政处罚的内容及事实、理由和依据；3）当事人履行情
况。
（5）致送法院。1）行政判决书、裁定书执行向一审法院申
请；2）非诉执行案件一般向申请人所在地基层法院申请，执行对
象为不动产的，向不动产所在地基层法院申请。
（6）附件内容。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政
行为，除应当提交申请执行书外，还应当提供：1）据以执行的行
政法律文书；2）证明该具体行政行为合法的材料；3）被执行人
财产状况；4）其他必须提交的材料。
5、注意事项
（1）该文书是依照法院提供的文本制作的，供行政机关依法
向人民法院申请强制执行用，用钢笔、毛笔书写或印制。
（2）行政机关申请执行非诉案件，应当具备以下条件：1）
具体行政行为依法可以由人民法院执行；2）具体行政行为已经生
效并具有可执行内容；3）申请人是作出该具体行政行为的行政机
关或者法律、法规、规章授权的组织；4）被申请人是该具体行政
行为所确定的义务人；5）被申请人在具体行政行为确定的期限内
或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；6）申请人在法定期
限内提出申请；7）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人
民法院管辖。
（3）关于申请强制执行的期限应严格遵守。1）申请执行生
效的行政判决书、行政裁定书期限为一八0日。申请执行的期限从
法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书中没有规定
履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。逾期申请的，
除有正当理由外，人民法院不予受理。2）申请人民法院强制执行
具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起一八0
日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。
（4）行政机关申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被
执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。
（5）在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申
请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但
不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不
可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。
四、水行政执法文书归档
水行政执法文书的归档是指在实施水行政执法过程中形成的
有关文书材料，在结案后，由办案人员根据规定的顺序进行汇集
后，移交集中保管的活动，通常也称案卷归档。水行政执法文书
归档管理既是执法能力和水平的体现，也是对案件资料进行有效
保存的重要措施，在水行政执法工作中具有现实意义。
（一）水行政执法文书归档需要注意的事项
1、水行政执法卷宗必须一案一卷。这里的一案一卷，是指按
照一般程序处罚的案件。材料过多，可一案多卷；简易程序案件
可以多案合并组卷。
2、文书材料检查。行政机关在受理案件后，办案人员应即开
始收集有关本案的各种行政执法文书，着手立卷工作。归档的行
政执法文书材料，必须是真实、准确、法律手续完备的原件。在
案件办结后，要认真检查全案的文书材料是否收集齐全，发现法
律手续不完备的，应及时补齐或补证，剔除与本案无关的材料。
超过复议和诉讼期限的，或复议、诉讼后的行政处罚卷宗，一个
月内进行立卷归档。
卷内行政执法文书材料，一般只保存一份（有领导批示的除
外），重份的文书材料一律剔除。照片要写好文字说明，随纸质文
件一起立卷。
3、一个案件的行政执法文书材料经过系统排列后，要逐张编
页号，两面有文字的两面都编号。一本卷宗编一个流水页号。卷
宗封面、卷内文件目录、卷内备考表、卷底不编页码。页码一律
使用阿拉伯数字，用铅笔书写在右上角和背面的左上角。大张材
料折叠后应当在有字迹页面的右上角编写页号；A4横印材料应当
字头朝装订线摆放好再编页号。
4、案卷应当制作封面、卷内目录和备考表。封面题名应当由
当事人和违法行为定性两部分组成，如关于×××长江非法采砂案。
卷内文件目录应按卷宗内行政执法文书材料排列顺序逐份登记，
包括序号、题名、页码和备注等内容。“页号”一栏，只有最后一份
文件填起止号，其余各份文件只填起始号。备考表应当填写卷中
需要说明的情况，并由立卷人、检查人签名。
卷宗封面所列的各个项目，都要用毛笔、钢笔逐项填写齐全，
书写要工整。其中，封面的第一行，填写水行政执法机关的全称；
“自年月至年月”栏，填写立案日期和正式执罚结束日期；“归档号”
栏，填写执法机构给本卷宗的归档时保管序号。
5、装订前要做好行政执法文书材料的检查。对破损或褪色的
材料，应当进行修补和复制。装订部位过窄或有字迹的材料，要
用纸加衬边。纸面过小的书写材料，要加贴衬纸。纸张大于卷面
的材料，要按卷宗大小折叠整齐。对字迹难以辨认的材料，应当
附上抄件。需要附卷的信封要打开平放，邮票不要撕掉。材料上
的全部金属物都要剔除干净。
6、卷宗装订以后，应检查文件材料有无漏订现象，然后在卷
底装订线上贴上封纸，并将经办人员名章加盖于骑缝处。卷宗归
档前由案件主要负责人负责卷宗质量检查，并签字。凡不符合规
定要求的，由原办案人负责重新整理。卷宗装订用线绳三眼一线
装订牢固，不要漏订。
7、不能随文书装订立卷的录音、录像等证据材料应当放入证
据袋中，应在每盘上注明当事人的姓名、案由、归档号、承办单
位、录制人、录制时间、录制内容，并按形成顺序，逐盘登记造
册归档。
归档的证物，凡是能够附卷保存的，应装订入卷或装入证物
袋，在证物袋上写明名称、数量、特征、来源。易腐、易爆、易
燃、有毒的证物，因不适于保存，可拍成照片附卷，经领导批准
销毁或另作处理。
录音、录像带和证物（单独装袋的）材料，应与卷宗（文字
材料）统一排列编号存放（特殊的也可以单独存放），统一划分保
管期限。
（二）水行政执法文书归档顺序
行政执法文书材料排列总的要求是，按照执法程序的客观进
程形成文书的时间自然顺序进行排列。其一般排列顺序为：
(1)卷宗封面；(2)卷内文件目录；(3)举报材料；(4)现场检查
记录；(5)立案审批表；(6)调查笔录；(7)现场勘验记录；(8)现场
照片；(9)抽样取证凭证；(10)登记保存通知书；(11)行政处罚审批
表；(12)集体讨论记录；(一三)解除登记保存通知书；(14)行政处
罚事先告知书；(一五)当事人陈述申辩笔录；(16)行政处罚听证告
知书；(17)行政处罚听证通知书；(一八)听证委托书；(19)行政处
罚听证笔录；(20)听证报告；(21)行政处罚决定书；(22)行政复议
或行政诉讼有关文书材料；(23)强制执行申请书；(24)延期交纳罚
款审批表；(25)罚款票据粘贴页；(26)送达回证；(27)结案报告；(28)
案件移送报告；(29)卷内备考表。
（三）水行政执法文书档案管理
卷宗检查合格后，由执法机构指定专人临时保管。临时保管
期间，要按办案人上交卷宗的顺序编归档号，进行登记造册。年
末由保管人员统一向本机关档案部门移交，与本机关文书档案统
一排列，集中保管。任何个人和机构不得据为已有或拒绝归档。
移交时要办理交接手续。如果方便，执法机构也可以不设临时保
管，由办案人随时立卷，直接向本机关档案部门移交归档。
已归档的行政执法卷宗，不得从卷内抽取材料。需要增添文
书材料时，必须征得原办案人和档案人员同意，并经行政机关负
责人批准，按立卷要求办理，以保证卷宗的质量。
适用简易程序的行政执法卷宗保管期为一五年；一般程序的
行政执法卷宗保管期为50年；重大行政执法卷宗保管期为永久。
借阅、调阅行政执法卷宗，应由行政机关负责人批准，并履
行借阅登记手续。
