城市管理中的公众参与研究
基于利益相关分析视角
刘 淑 妍 诸 大 建
内容提要 ：伴随加速增长的城市化进程，公众的利益诉 求成为 当前城 市可持续发展需要
特别重视的内容。本文的核心在于提出一个城市管理中的公众全过程参与框架，以管
理参与为要 旨，将利益相关分析方法和管理工具运用于城市管理战略过程进行具体的
参与路径设计 ，从具体 区域层面和城 市管理的动态过程 ，定位 当前城 市管理中的相关公
众及其影响度，形成城市管理中的公众全过程参与系统，为当前城市管理引入公众参与
提供切实可行的操作平台。
关键词：利益相关分析；城市战略管理；城市治理；公众参与
当前市场和社会能力的进一步拓展，使公众的参与意愿得到极大的增强。物质世界不断丰富的
同时，城市群体的主体意识逐步确立，维护自身利益的要求越来越强烈，人们越来越意识到自身生活福
利的提高与城市整体的良性运行与发展是分不开的。现代信息技术手段的普及，更是极大拓展了公
民参与的空间与广度。“不管公共管理者承认不承认，愿意不愿意，喜欢不喜欢，欢迎不欢迎，在今天，
公民参与都将在人们的社会政治生活中发挥越来越重要的作用，体现越来越大的影响力。”①
然而，在当前公众参与被得到普遍认同的时候，对于参与的质疑也在增多，参与对城市管理绩
效的影响、参与的实际价值等，在实践中受到诸多挑战。在城市管理方面，具体管理者也经常困惑
于公众参与的民主取向，与城市管理效率的平衡，如何清晰定位城市管理中政府、社会等主体的具
体职能和方式，既充分体现不断增长的公民参与的要求，逐步落实社会群体实际参与公共事务的过
程，又能在具体管理中实现城市公共物品和公共服务的有效供给，这是在与城市管理者访谈中，听
到最多的问题。为了使城市治理的变革和实效能够真正落到实处，当前需要认真探讨城市公共事
务管理的过程中如何保证公众参与的整体效益实现，使公众参与和城市管理有效融合，这正是本文
探讨公众参与的实际落脚点。借助利益相关分析工具，论文将利益相关分析方法和管理工具运用
于具体的公众参与路径设计 ，为当前城市管理融入公众参与提供方法论指导和实际操作平台。
一
、利益相关分析在城市管理中公众参与研究的应用
(一)利益相关分析的主要内容
联合国城市治理项目组结合发展实践，归纳认为利益相关者是：(1)利益受到问题影响或者
其行为极大地影响着问题。(2)拥有信息、资源，以及战略规划形成和执行所需要的专家。
① 约翰 ·克莱顿 ·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，第3页，中国人民大学出版社，2O05年版。
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(3)控制相关执行工具的人 。
弗里曼在《战略性管理——一种相关利益者方法》一书中提出利益相关者研究在企业战略分
析、规划和实施中的作用，强调企业战略管理中的利益相关者参与。同时认为利益相关者分析的主
要内容体现在三个层面，也就是理性层面、过程层面和交易层面。从这个三个层面延伸出利益相关
分析所要回答的具体问题 ，即“谁是利益相关者”，“这些利益相关者可观察到的赌注是什么”，“如
何管理同利益相关者的关系”，“相互之间的交易或讨价还价”等。另外 ，还提出了“利益相关者授
权法则”(Stakeholder Enabling Principle)，即公司应该为其利益相关者的利益而经营。①
随后的研究推进和成果表明 ，利益相关分析注重一个具体领域或问题中的利益相关者的认
定，以及这些利益相关者的具体利益取向和相互之间的利益交换关系及其对 问题或在具体领域
的影响度大小 。通过对这些内容的识别和判断 ，寻求合作治理架构，实现共同 目标利益 。
(二)利益相关分析方法的具体应用
安东尼 ·唐斯在《民主的经济理论》一书中提到政府决策更为关注对政府决策预先有所了
解 的人 ，并能够产生影响的人 ，而不是选民投票。他描述到 ：“由于政府是在不确定性的迷雾 中
运转的，因此，对可以观察到的意愿给予比那些模糊不清的意愿更多关注是毫无疑义的事情。当
政府对不同的政策方案的实施后果及其对选民选票的影响没有把握时，这种倾向更强烈。例如 ，
政府可能知道他的选 民不希望某个劳工纠纷扰乱社会安定和繁荣 ，但是，他不能确定那边的建议
能够导致最平静的结果。即使许多非充分了解信息的人们受到这个纠纷的处置结果的影响，政
府也必须依靠充分了解信息的人们来获知那些影响是什么。因此，充分了解信息的人们在决定
政府将采取什么政策的过程中具有重大的影响力。”②识别和确认一项决策过程中，掌握信息，并
有明确的利益动向和行为的相关者 ，就是政府决策和管理时需要首先明确的。从公众角度来说，
让 自身具备相应的知识、信息和影响力，也是保证公众参与有效的有力武器。
目前联合国城市治理项 目组进行的研究中，也普遍运用利益相关分析工具，在参与城市治理
项 目报告 中，明确指出清晰识别不同利益相关人的影响和特征，是实现一个成功的参与城市治理
的基础。利益相关分析方法不同于博弈论注重对局中人盈利空间和大小的统计和运算，在一个
博弈概念中，“无论什么样的博弈 ，总是存在着如下三个要素 ：1、局中人 ，以 i_1，2，⋯表示。2、
每个局中人一般有若干个策略可供选择，它们构成了该局中人的纯策略空间。3、每个局中人的
盈利函数。”⑨策略空间、盈利函数以及局中人因此是博弈论所关注的，并着重寻求局中人最理性
的相互之间的利益追逐和分配。利益相关分析则主要强调利益相关者之间合作的空间，它固然
需要了解和判断不同利益相关者之间交易的讨价还价方式 ，但更为注重挖掘一项 实际工程或项
目中潜在的利益相关人 ，并对其影口向和能力大小进行充分估计 ，识别其利益取 向和界限，为寻求
共同合作抉择可操作方案。因此 ，识别具体的利益相关者是利益相关分析的关键。
(三)将利益相关分析引入城市管理中的公众参与研究
在城市管理中引进利益相关者分析，是将原有的单纯 由政府对城市公共物品或公共服务进
行提供和管理的方式，转变为城市主体共同提议、管理和监督的过程。城市管理的根本目标是促
进人类福利的增长，为社会提供充足的必要公共服务。当前城市管理面对的环境日益复杂，政府
难以单独承担大量公共服务及公共物品的供给，社会自组织能力的提高，为城市管理打开面向社
① 爱德华 ·强里曼著，王彦华、梁豪译：《战略管理一利益相关者方法》，第l5页，上海译文出版社，2006年版。
② 安东尼 ·唐斯，姚洋等译：《民主的经济理论》，第 226页，上海人民出版社，2005年版。
③ 施锡铨：《博弈论》，第9页，上海财经大学出版社，2000年版。
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会的大门提供了契机。围绕城市公共服务与公共物品的供给，公众和企业等组织同样是关键的
主体 ，让社会参与的直接 目的就是使社会组织和个人充分了解城市公共服务的具体做法和过程，
让社会参与到城市公共服务和公共物品规划的实际过程，充分反馈各方的利益、愿望和要求，促
进社会对公共服务的监督 、认可和利益的共享 。
相关利益分析方法从公共部门、私人部门和社会角度分别定义利益相关者，同时根据不同的
相关类别，如性别、价值、贫困或其他相关指标来进一步细分和判断利益相关者特征，帮助城市管
理者更好的掌握影响者信息 ，作 出合适的决策选择。同样 ，利益相关者分析作为一种利益表达和
保障的工具，也为社会参与到城市公共服务中提供了具体的支撑，帮助锻炼社会组织和个人的经
济能力 、社会承担能力，增强社会 自组织功能 ，减轻政府执行过程中的阻力，使城市管理的效力更
容易发挥。这与仅仅强调“顾客满意”的公众参与内涵也是完全不同的。“顾客满意”的公众参
与概念依然只是政府单方面的确立衡量指标 ，着 眼于眼前 的利益 ，缺少公众真正的互动 ；而利益
相关分析角度的公众参与研究强调的则是政府与公众，以及社会方方面面的合作与互动，着眼于
长远，是真正体现民意，并促进民众参与能力提升和参与空间拓展。
二、界定城市管理中的利益相关者
思考城市管理过程中的参与第一步就是明确谁来参与。城市管理内容涉及社会生活、环境
保护，经济发展和基础设施等众多领域，不同的人群对具体的内容有不同的需求，参与的意愿和
想法差异也非常大，要让参与真正落到实处，就必须围绕具体的人群需求来设定相应的路径，从
利益相关角度确定某一公共物品和公共服务中的实际参与人群 。
城市管理中围绕具体的公共物品和公共服务，所涉及的关键人群，可 以划分为三类，即政府相
关者、研究相关者和社会相关者，其中，政府相关者根据具体的职能不同又详细分为政策制定者和
政策执行者，从管理内容角度则分为管理监督者和部门相关者，不同功能定位的职能部门，将会有
相关利益的具体需求，因此在实际管理中理清具体的相关部门和实际的需求是非常有必要的。研
究相关者从社会分工的角度 ，大体上涉及到两大类 ：内部研究者和外部研究者 ，内部研究者特指政
府内部的专设研究机构，为决策者直接提供政策建议；外部研究者主要指政府之外的研究机构和特
定人群，如高校、研究所和咨询公司等，这些研究组织由于其中立的位置，能够相对客观的提供管理
的思路和方法 ，在当前社会对决策的影响作用越来越大 ，两类研究者因为立场的区别 ，提供的政策
建议会出现差异，实际管理者需要综合不同的意见。社会相关者几乎包括政府之外的所有群体，最
基本涉及到企业 、非政府组织和公众 ，这三类组织都有具体的利益取 向，是社会参与的关键主体，也
是服务提供的最直接相关者，界定实际的参与人群就需要详细考虑他们的意向和需求。
下表①是一个具体的旧城改造例子 ，通过厘清旧城改造中实际的利益相关主体，可以清晰掌
握这一项 目领域的实际需求 ，使城市管理 中引入社会参与有了明确的对象。
伴随关键利益相关群体的界定 ，还需明确的是这些群体与具体公共物 品或公共服务的实际
相关利益内容，以及不同利益相关群体的态度、影响和参与方式。只有在对人群的状态有了充足
的了解，设计的行动目标与方向才有针对性。同时还要针对具体的领域，把握实际问题的相关
性，为下一步进行战略规划打下基础，下图就是一个简单的社会相关模型。
① 杨帆等：《给予复杂适应系统的旧城改造利益共生参与机制》，《华中科技大学学报》(城市科学版)，2005年第 3期。
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政治学研究 2007年第 4期
表 1 旧城 改造 中的利益相关主体与相关利益要求
旧城改造主体 对旧城改造的权益要求
政府部门 引导旧城改造，寻求合理经济、社会和环境综合效益
原有住户 个体可持续发展空间改善
当地居民 社区组 织 社会 网络 和结构延续 ，社区 良性发 展
其它聚集体 个体和群体生存空间改善
开发商与投资者 寻找投资机会，实现合理经济收益
领域专家 通 过理论指导 ，推广技术管理方法
环境专家 资源可持续利用和环境可持续改善
其它协作者
社会组织 社团利益的争取和社会可持续公平
产业组织 产业结构 的优化 和经济可持续增长
图 1 具体领域 的社会相关模型
三、确立原因导向的城市战略管理过程框架
从城市发展的动态角度划分，一个实际的城市管理项 目有一个从规划设计、到建设实施和运
行养护的过程 ，以旧城改造为例 ，当前我国的旧城改造模式多是 以政府为主导力量进行操作，寻
求专家及规划设计科研单位等为政府决策方案制定理论依据并提供技术支撑，并由政府挑选融
资伙伴 ，如开发商来实施改造项 目，是一种以行政部门为主导推进的过程 。图 2表示 了一个实际
旧城改造项目的整体过程，以及具体过程中涉及到的关键相关者：
传统的城市项目管理过程，仅仅着眼于现实的问题和项目，是与城市管理中的后果导向式控
制方式相联系的，往往陷于“头痛治头 ，脚痛治脚”的境地，项 目的提出、建设缺少公众意见和需
求的体现，最终的管理和运行也流于形式，提供的公共服务和公共物品无法满足公民的真正需
求。当前的城市管理需要引进战略管理思维，“战略管理强调预见性而不是反应性、长效性而不
① 杨帆等：‘基于复杂适应系统的旧城改造利益共生参与机制》，《华中科技大学学报》(城市科学版)，2005年第3期。
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圈 2 旧城 改造利 益相 关者分析 实例 圈
是短效性 ，通过科学的分析城市发展面临的外部挑战和内部威胁，在城市发展的规划、建设、运行
过程中规避可能有的风险，从而可以使得城市更主动的而不是被动的塑造未来。”①特德在《改革
政府》一书中也强调要建立有预见的政府，认为：“传统的官僚政治模式是政府全神贯注于提供
服务一划船，而集中主要精力与划船的组织就很少花精力去操舵了”，并进一步明确提出“战略
规划就是考察一个组织或社区当前的状况和未来的轨迹，确立目标、制定实现那些目标的战略，
并估量结果的过程”，因此可以依靠战略规划和管理内容来帮助城市更好的管理。为了更好的
提供服务，政府需要能够预见未来，当前城市管理需要针对复杂系统的环境，引入不同利益相关
者需求和意见 ，提出具备预见性 的战略构想与方案 ，实现城市管理手段向原因导向的预防方式转
变。通过战略管理思想的运用 ，使政府能够对未来的状况有一定的预见 ，知道如何在复杂的环境
中更好的掌舵 ，更好的解决 当前存在的问题，使公共服务能够更为贴近公 民。
城市公共服务与公共物品的总体供给，都面临着一个规划、实施、管理、评估和反馈的实际发
展过程，对应于战略管理中的战略规划、战略实施和战略评估，本文以为围绕城市具体公共服务
和公共物品内容的供给，城市管理过程也表现为战略规划、建设实施和运行养护、以及战略评估
的实际运行状态 ，形成全生命周期管理模式。这三个环节互相影响，相互支撑 ，其中：规划管理是
城市健康发展的龙头，对城市发展的未来功能进行规定，为城市人群提供共同发展的远景；建设
实施管理是城市 良性发展 ，城市远景实现的基础，是规划 目标能够从 构想到实现 的中间环节 ；评
估管理是保证城市功能良性运转的关键 ，它以社会评估为核心，结合政府内部的评估和专家评
估，不断调整公共服务项目能够正常发挥功效，并通过评估 ，不断调整规划的目标，使城市规划和
① 诸大建：《管理城市发展 ：探讨可持续发展的城市管理模式》，第 66页，同济大学出版社 ，2004年版。
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建设能够真正贴近人民 ，促进城市的可持续发展。
当然，本文讨论城市管理中引进战略管理思路 ，建立战略管理过程框架的根本目的是为本文
分析参与路径，设计全过程参与提供具体的平台，在明确城市原因导向的战略管理过程后，结合
城市管理的利益相关主体，逐项探讨社会参与的路径，才具有现实意义和可操作性。传统城市管
理中参与的讨论更多体现为一种静态的参与，由此设计的参与路径，在现实中的操作性不强，如
果能够结合城市管理的实际过程，分阶段，分层次，分类型，分主体、进行参与的设计，既达到管理
的一定效率，又体现了社会的满意度，这样的参与才是一种“有生命力的”参与。
四、建立城市管理中全过程参与的总体脉络
(一)促进伙伴关系形成
目前城市正处于一个向社会多元化 、政治民主化 、经济全球化和秩序法制化 的转型阶段，处
于这样的环境之中，私营部门及自愿部门对公共事务多元参与及利益共享的意识越来越强，公共
部门处理公共事务越来越感受到责任分担及分权经营的重要性。公共事务的管理及其运作不能
停留于公共部门由上而下命令控制形态 的威权管理。就都市发展事务而言 ，而应积极寻求社会
参与、民营化等方式，与私营部门以及第三部门建立合作关系。
对公众提供信息和做出反应则可以改善对公共物品和服务 的监控 以及增强决策的透明度 ，
进而提高政府的效率。通过在政府、工商界和民众组织之间建立伙伴关系以鼓励人们更广泛的
参与这些物品和服务的设计和提供，也可以改善其供给。然而有效的公民参与需要开明的政府
干预，其中包括改善能带来社会和人力资本的机构环境。因此，通过参与来提高责任感和反应能
力，提供公共物品寻求新的制度安排是目前城市管理变革首先需要考虑的。创新原有的管理组
织，在城市公共物品和公共服务的组织结构设计中，结成政府与社会的伙伴关系是促进城市发展
的关键。具体的公共伙伴模式见图 3：①
图 3 在 政府、市场和市 民社会之间的组织
① 《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，第 116页，中国财政经济出版社，1997年版。
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(二 )增进政府与公众之间的联 系
参与 的根本在于实现政府 、市场与社会之间的良性互动 ，推动社会的和谐发展 。城市管理中
实现参与式治理转型的目标就是促进城市管理的过程 中政府与社会之间建立伙伴关系，共 同面
对城市公共 问题 ，管理公共事务 ，并实现公共服务的有效供给。1997年世界发展报告明确提到：
一 个在制定和实施政策时忽视广大民众需要的政府不是一个有能力 的政府。政府即使怀有世间
最美好 的愿望 ，但如果它对于大量的群体需要一无所知，也就不会有效地满足这些需要 。因此 ，
重振公共机构的活力 ，就必须从密切政府与人民的关系入手。这就意味着在决策时，要倾听群众
的声音，使政府更接近人民：向市民社会的个人用户、私人部门的组织以及其他集团广开言路，以
便使他们有发言权，在适当的情况下，这也意味着政府进一步下放权力和资源。①
围绕具体的公共物品和服务，需要一定程度的政府集中控制和协调。如在经济管理的技术性
而且是非常敏感的问题上，需要排除其他政治集团压力进行独立决策，在设定标准的时候 ，例如在
提供基础教育的问题上，集 中决策也可以发挥重大作用。但是 ，大政方针和标准的制定不应是一个
没有公众讨论而孤立进行的过程。在城市基础设施的生产 以及基本服务的供应方面，在城市管理
政策的提出和实施中都存在社会直接参与的机会 ，政府与社会的伙伴关系建立完全是可行的。
(三 )寻求适当参与
当前城市公共事务的管理中，单独由任何一方承担、维持和供应整个系统都是非常困难的。
由于经费的制约，制度和法律的变革，传统的服务者角色，如政府、私人部门、社区组织、贸易团
体、宗教组织、邻里和家庭等都发生了变化，资源的缺乏，以及生态的关注，经济的全球化和市场
的自由，改变着当前的社会规则和价值，带给整个人类发展新的压力。
作为这种变化的结果，地方社区正与服务供应者建立伙伴关系。由于与服务的使用者、地方
政府和具体 的服务与管理部 门、私人投资者 、地方企业 、利益 团体、贸易团体 、宗教群体 、社 区组
织、省政府和中央政府 ，甚至国际贸易和基金组织等 ，建立合作 ，服务的水平得到快速增长 。这些
合作者，就是利益相关人，他们在服务的质量、分配和供给等方面都与具体的“利益”相联。惟有
在这些利益相关人共同同意建立一个服务发展战略 ，维护一项具体的项 目运行时 ，才能获得真正
的管理效率，乃至社会的可持续发展。
那么 ，在一个 日益复杂的系统之中，到底哪些利益相关人的行动和意愿将被关注呢?怎样才
能将利益相关人的共同目的长时间的引导到合作 的范畴中呢?并不是所有 的管理内容和管理阶
段都需要参与，固然社会参与的必要性是显而易见的，然而社会参与的不当同样也会带来许多问
题 ，适当的参与是当前探讨社会参与路径的基本点。托马斯在《公共决策 中的公民参与》一书中
说到 ：“理解公 民参与的必要性只是理解 了公共参与挑 战性的第一个部分 ，而且也可能是最简单
的一部分。即便是公共管理者和政策规划者接受 了公 民参与必要性的观念 ，他们依然需要选择
在什么时候、在多大频率上、以什么方式，以及在多大程度上接纳公众的参与⋯⋯，管理者面对的
公民参与的第二部分挑战，可以直接被称为公共参与的难题 (puzzle of public involvement)，这需
要 回答 ：公共管理者在什么时候应该接纳公民参与 ，以及应该怎样邀请和吸引公民参与?”②
托马斯道出了当前同样困扰城市管理者的共同问题 ，“不是我不让公 民参与 ，而是到底应该
① 《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，第 110页，中国财政经济出版社，1997年版。
② 约翰 ·克莱顿 ·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，第 10页，中国人民大学出版社
2005年版。
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怎么参与，才能使我的工作也能顺利的开展?”①这也是对城市管理者进行访谈时经常听到的话。
文章因此建立全过程参与系统所要回答的核心问题就是：城市管理者如何能够在保证管理绩效
的同时，将社会不同利益群体的要求包容到城市公共物品和公共服务的有效供给之 中，即为社会
参与设计合适的路径。
要实现真正有效的参与 ，需要打破原有的单纯参与的分析 ，进一步探讨参与背后更深层次的
内容。公共网络治理理念展现 了一个复杂的社会网络组织 ，在这样一个网络中，每一个组织和人
群都是一个实际的利益主体，因了共同的利益而相互进行交易、协商、沟通和交流，发生特定的关
系。社会参与到城市管理中来，并不是为了参与而参与，其根本目的是要追求自身利益和需求的
实现。因此 ，在考虑参与路径的设计时，就需要撇开“参与”二字 ，明确回答的是这样一种路径是
否满足了社会实现自身利益的要求，这种利益满足，既包括企业、第三部门、研究者和公民的实际
需要 ，也包括政府需求的实现 ，如此 ，参与起点的讨论 ，首先就是要确定不 同利益主体围绕公共物
品或公共服务的实际需要。为了达成这种需要 ，仅仅讨论社会的参与是无法实现的，实际的参与
必须与城市管理的主体、过程和内容相结合。
(四)设计三维的利益相关者参与路径
围绕具体的公共物品和公共服务，首先要明确的就是关键相关主体的利益点 ，在此阶段政府
与社会处于同等的地位，共同组成利益相关结构，探讨解决问题的管理手段与方法，使公众从问
题开始就介入管理之中。然而由于社会分工的不同，人群的社会责任和发挥作用的方式和效果
是不一样的，权力结构的设定更使得实际群体和组织的功效差距甚大，不同的物质经济水平和思
想文化水平也使得主体的能力非均质化，因此，参与公共物品或公共服务的结构必然是需要分层
次的。这种分层主要表现在相关人群的区分 ，不 同的人群 ，在不 同的内容 中有不同的介入路径。
具体的分层体现为 ：一方面从社会群体的功能结构角度，进行人群结构的细分 ；另一方面，针
对具体的管理过程阶段 ，也需要划分 出不同阶段 中相应的关键 群体 ；此外，还需结合具体 的公共
服务领域，围绕特定的区域，提供特定的相关者。具体的分层架构见图4：
影响相关分析——利益维
(政府相关者、研究者相关者、社会相关者)
城市公共物品
或公共服务
域维
过程相关分析——过程维
(战略规划、实施和评估)
(经济、社会、环境等)
图4 城市管理中公众参与的利益相关纬度
① 约翰 ·克莱顿 ·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，第 11页，中国人民大学出版社，
2005年 版。
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其次 ，在管理的实际运行过程中，所追求的总体 目标是保障公共物品的有效配置 ，以及公共服
务的有效提供 ，主要强调的是效率体现。因此 ，围绕不 同阶段的具体 目标和要求 ，以政府管理为主
导，结合相应的功能主体 ，解决不同利益主体之间的矛盾和冲突，保证 目标 的有效实施是关键。这
一 过程与具体的领域相结合，通过确定 明确的服务提供者 、服务接受者和服务监督者 ，实现各环节
中不同利益相关者的互动，使社会的参与完全融入到管理之中。这种全过程参与思路的设计，某种
程度上，使参与真正成为社会管理的一种手段，为促进民主的发展提供了实际操作的路径。
五、建立城市管理中的公众全过程参与系统
目前在许多企业中都将顾客作为一种隐性资产 ，企业通过顾客参与的方式充分利用了顾客能
力，其结果是在为企业 自身带来巨大收益的同时也提高了顾客满意度。有 的学者提出了全面顾客
参与以及顾客参与链模型 ，对本文构建全过程参与有一定启发。“通过让顾客全面参与定制过程，
顾客能够贡献他们的精力、技能和知识 ，企业可 以在不同的参与阶段和接触点 ，通过一系列活动和
方法来不同程度的利用顾客能力，其结果是使企业和顾客共同受益。”①顾客参与链着眼于顾客与
企业的互动过程，所涉及的模型重点在于分析如何在所有增殖活动中发挥顾客能力。见图5：
阶段 准备
图 5 顾客参与链模型
参与链将顾客参与定制的过程划分为三个阶段：准备阶段、参与阶段和评价阶段。每个阶段
包括各种不同的有助于企业和顾客共 同创造价值的活动。在三个阶段 的基础上，进一步提供 了
具体的顾客参与方法，这些方法能够快速实现对每个顾客的量身定制 ，同时没有时间和空间的限
制，便于顾客随时随地的参与价值创造，并能够更精确地接触到目标顾客，使在与顾客的重复接
触中节省大量的人力和物力。
借助顾客参与链的设计，在利益相关分析的基础上本文构建全面参与的城市战略管理过程 ，具
体包含四个阶段：问题形成 ：准备和利益相关者动员 ；方案形成：问题设定和城市管理战略形成；战
略执行；协调与沟通；战略评估：持续和固化。图6就是一个全面参与的城市战略管理框架。②
① 张祥，陈荣秋：《顾客参与链：让顾客与企业共同创造竞争优势》，《管理评论》，2006年第 1期。
② UNCHS Habitat．Tools to Support Participatory Urban Decision Making．Urban Governance Toolkit Series，2001，P．5
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厂
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战 略
规 划
阶 段
战 略
实 施
阶 段
战 略
评 估
阶 段
动员利益相关者
建立利益相关组织
识别重要的问题
形成优先战略
确立战略 行动计划
J
硼
2
多元化管理手段的运用 ／
专f监控 I
执行效果报告 ＼
确立评估相关者
形成相关评估体系
建立社会满意评估指标
持续与固化
3
跨部门工作团队
图 6 参与式城市战略管理框架
基于公众参与战略管理过程的路径设计 ，从城市动态管理的角度，围绕整个管理过程讨论具
体利益相关者的合作空间，给政府与社会共同解决城市问题提供了具体的合作平台。这一分析
系统在实际运用中需要注意：第一，在规划阶段尽力捕捉相关者的利益信号，尤其需要收集关键
利益群体的需求；第二，在平衡各方利益关系的基础上努力达成共识，形成可接受的合作方案；第
三，在利益协商共识的基础上，积极保证行动方案的有效实施；第四，构建多方参与的综合评估体
系。总之 ，随着城市管理中公众参与意识 的不断强化，基于利益相关分析 的路径模式将在保持政
府管理 良好绩效的同时，较好地提升当前城市管理中公众有序参与的深度和广度，从而实现城市
的和谐发展。
作者：刘淑妍，同济大学法政学院政治学所(上海市，200092)
诸大建，同济大学可持续发展与公共政策研究所(上海市，200092)
(责任编辑：罗 威)
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