2015年第6期改革与战略,2015 第31卷(总第262期)REFORMATION & STRATEGY (Cumulatively, ) DOI: 地方税权配置的法治化路径徐翠翠胡明2刘艳梅1(1.河北省高级人民法院，河北石家庄050051;2.浙江大学光华法学院，浙江杭州310008;3.中共河北省委党校，河北石家庄050061)[摘要]基于我国地方税权配置法治化的困境，比如法律规范不完善、运行模式羊一等，我国地方税权体系的重构，应在税权基本准则引导下，重新赋予地方政府税收立法权、明确地方政府税收收益权和规范地方政府税收管理权，从而搭建符合我国特殊国'甫的科学的地方税权体系。[关键词]地方税权;地方税收立法权;地方税收收益权;地方税收管理权;分税制改革[中圈分类号文献标识码1A文章编号11002-736X(2015)06-0094-03 The Way of the Local Tax Power Allocation 2Xu Cuicui \ Hu Ming, Liu Yanmei 1 (1. Senior People’s Court ofHebei Province, Shijiazhuang, Hebei 050051; 2. Guanghua Law School of Zhejiang University, Hangzhou, Zhejiang 310008; 3. Hebei Provincial Party School ofCPC, Shijiazhuang, Hebei 050061) Abstract: Based on the di1emma of the local tax power al1ocation, for example, the legislation is not perfect, the operating mode is single and so on, to reconstruct the local tax system, we need give the local govermnent the legislative power and the right of tax revenue, meanwhi1e regulate the local govemment’s tax administration authority. Final1y, we could have the scientific local tax pow巳卫Key words: the local tax power; the legislative power ofthe local tax; the right of the local tax revenue; the local govemment’s tax administration authority; the reform of the system oftax distribution 一、我国地方税制的概况等化和区际财政公平性。但同时，由于改增"试点在不断全面推广的背景下，我国分税制改革的不彻底，在地方政府曾经作为地方第一大税种的营业税份额自1994年至今，我国分税制改革层面引发了一系列有违制度化、程序在大幅下降，如何才能保证地方政府拥已走过二十年，分税分级的财政体制逐化、规范化的税制难题，诸如县乡两级有一个新的稳定的财源，已成为地方税步建立，各级政府间形成了相对规范、财政困难、地方隐性负债激增、地方土制改革的当务之急。中共十八届三中全合理的分工和协作，提高了公共经济资地财政暴涨以及由专项转移所造成的会的决定明确提出财政是国家治理源的利用效率，有效实现了公共服务均"跑部钱进"现象等。尤其在当前"营的基础和重要支柱，科学的财税体制是[基金项目]本文为河北省科技厅课题"推进新型城镇化建设之法治路径研究一一基于河北省调研的思考"(项目编号:15457664D)的阶段性研究成果。[作者简介]徐翠翠(1984-)，女，山东冠县人，河北省高级人民法院法官，法学博士，研究方向:行政法治;胡明(1986斗，男，湖南浏阳人，浙江大学光华法学院博士后，研究方向:经济法、财税法;刘艳梅(1970一)，女，河北抚宁人，中共河北省委党校政法部副教授，研究方向:法治政府。回议制、4E因噩噩副团圆匹..11四国.酶_1:#:阻挡回·四幅画面目·
优化资源配置、维护市场统一、促进社税收的基本制度只能制定法律，第9条要厘定地方税权配置法治化的基本准会公平、实现国家长治久安的制度保进一步规定全国人大及其常委会可授权则，再基于我国地方税权配置的现实，障。"地方税收制度作为现代财政制度国务院事先制定行政法规，但是我国分并根据地方税权的基本维度来构建→个的核心部分，其科学构建与完善，对于税制改革最基本依据依旧是《国务院关合理的地方税权法律体系，这是我国地推进国家治理体系和治理能力的现代化于实行分税制财政管理体制的决定》方税权重构的基本路径。将具有重要的现实意义。地方税权配置(它仅作为一个规范性法律文件，违反(一)地方税权分配法治化的准则的法治化是地方税制完善的内在要求，了《立法法》的上述规定)，其后历经地方税权体系作为分税制体系的重昭示着地方治理的进步方向与未来图数次修改，但始终未能形成一个相对稳要组成部分，厘清分税制改革的发展路景。因此，为发挥地方政府的积极性，定的状态O梳理其他法律规范，{宪线是概括地方税权重构准则的基础。在在遵守国家主权的前提下，只有保障地法》以及《地方各级人民代表大会和地分税制改革的二十年中，分税制改革的方政府享有适度的税权，才能在最终确方各级人民政府组织法》等缺乏对地方方向经历了不断的适应性调整，起初提保居住于不同区域内的国民平等享有基税权的具体规定，仅有条款也只是些极出了"财权与事权相匹配"的改革口本公共福利。为抽象的边缘性条款。正因我国地方税号，但后来由于中央财权上移而地方事本文根据我国地方税制改革的现状权体系的构建长期缺乏国家层面的法律权加重的原因，使地方政府逐渐呈现出与难题，结合分税制改革的地方实践，依据，导致我国地方税权与事权的配置财权和事权不匹配的状况，尤其是一些对地方税权配置法治化的实质与困境进处于一种不稳定的发展状况，即使已形欠发达地区的地方政府，地方财政主要行分析，通过批判性地吸收和借鉴国外成的地方税权体系也缺乏必要的权威性依赖财政转移支付，强调"财权与事权地方税权配置的经验，探索出地方税权和规范性。相匹配"脱离了的财政实际状况。为改配置法治化的→般规律，来厚定中国地(二)我国地方税权的实际运行模善地方政府的窘境，在中共十七大报告方税权配置的法治化路径，以期对地式单一进一步修改为"财力与事权相匹配方税制的发展与完善有所禅益(朱大我国分税制改革的初衷主要是为了直至最终改变为"建立事权和支出责任旗，2007)。①缓解中央政府曾经面临的财政压力，后相适应的制度"的改革导向。于是，来税收体制的逐步调整和发展也主要是"明确事权，地方事权和支出责任的匹二、我国地方税极配置法治化的困境为了配合中央的宏观调控作用和确保中配"作为地方分税制改革实践经验的高央充足的税收来源。在此意义上，我国度总结和方向指引，成为了中共十八届在地方税权的视域范围内，考察发分税制改革变成了中央政府随时根据自三中全会提出的税制改革宗旨，体现出达国家的地方税体系，无不按照税收法身利益而随意调整地方政府税权和支出地方税权科学化发展的基本要求。定的基本原则，通过颁布)系列调整税责任的过程(谷成，2012)。这种地方"明确事权，地方事权和支出责任权关系的法律法规，建立了合理与规范简单服从于中央的单→税权模式，不仅的匹配这是一项统筹我国财政体制的地方税权。例如，日本作为类似于我极大地损害了地方税权存在的理论基改革的纲领性规划。它表明了要在各级国的单一制国家，不仅在《宪法》上规础，而且导致了我国地方税权的非理性政府之间构建相对独立的财政体制，体定地方享有高度自治权(1947年《日本发展。例如，由于房产税作为地方税收现了财政法律关系的构建应兼顾各级政宪法》第93时95条对地方自治权进行了的重要来源，并且根据《国务院办公厅府的利益，突出了各级政府之间的沟通明确规定)，而且还规定一系列有关地关于规范国有土地使用权出让收支管理与协作，强调了各级政府在落实事权过方税权的基本法律(如1947年的。也的通知》将土地出让金收入全部划归地程中责任之重要性。具体而言，它至少方自治法》、1948年的《地方政府财政方财政，使得地方政府获得了通过大量可以解析为四个层面:首先，必须合理法》、1950年的《地方税法~)。反观我圈占土地而取得土地出让金的合法依界定中央政府和地方政府以及地方政府国地方制度现状，无论是对地方税权的据。于是，自2000年以来，地方政府之间的事权边界，这是构建地方税权体法律现状进行梳理，还是对分税制改革通过提高房地产业在产业结构中的占比系的前提条件;②其次，按照各级政府的制度实践予以观察，我国税权实际上和推动当地房地产业的发展，来获得不之间的事权，进一步划分各级政府之间仍主要集中于中央，地方政府层面未能断增长的土地出让金和以房地产及建筑的财政支出责任，即强调应该由谁付形成一个相对稳定的地方税制，地方税业自脱为封伽肪税收(蔡昌等，2012)。钱，从而通过落实这种事权与事责相匹权的独立性与自主性严重不足。配，能减少地方政府花钱不理性的行(一)我国地方税权的法律依据严三、我国地方税权的发展路径为;再次，在明确各级政府财政支出责重不足任的基础上，再来决定各级政府的财《立法法》第8条虽然规定财政、地方税权科学、合理的确立首先需力，即保障付钱者有能力付钱，从而能-f4=:111剧团回匹~.困.~"'''.l\缸..=rn回·钮'画自画ßI议羊硝4圄
提高各级政府事权的执行力;最后，要法权，即地方税收立法权本身不具有独税收收益比例等。另外，鉴于我国税制确定各级政府的财力，关键是要明确划立性，只能全国人大制定法律予以授改革的现状，应另行确定地方政府的主分各级政府之间的税收收入，即合理决权。例如，对于具有区域性特征的税体税种，以防止引发"税费倒挂"的乱定各级政府之间的税种收入归属，从而源，省级政府可以通过地方人大及其人收费现象。基于财产税比较符合地方主赋予地方政府特定的税收权限，以保障大常委会的立法程序，报全国人大常委税种的划分准则，而且符合世界各国对地方政府享有充足的财力。会审查和备案之后，开征新的税种。另主体税种的设置'惯例，可以考虑选择以(二)地方税权分配法治化的路径外，对于地方性税种的停征权、税目税财产税作为地方的主要税种，那么对于1.地方税收立法权的赋予。地方率调整权以及税收减免权可以赋予地方我国现行老化的房地产税制，应加快扩政府税收立法权是地方税权中最根本的省级政府，并报省级人大及其常委会的大房地产税改革的试点范围，实现对房权力，主要是指地方政府按照宪法和法批准。例如，一些税源即将枯竭、征收产税的有机整合(将不动产的取得、保律的赋予以及法律的委托授权而拥有开戚本高的税种，应由地方省级政府决定有、转让各环节统一纳入税收调节范征、停征、减征以及免征税收的权力，是否继续征收。同时，在程序设计上还围)。同时，为适当调节居民收入差距其核心体现为地方政府制定、细化、修应对地方税收立法权予以适当制约，包过大的问题，可适时开征遗产税和赠与改、补充、解释和废止地方税法规范的括权力行使的范围、形式、步骤等，以税。当然，进行财产税改革的同时，还权力。相较于中央的税收立法权而言，防止其过度使用。例如规定地方税权的需进行一系列相关配置的改革，如健全地方的税收立法权应体现为实体性税法立法不得过于损害中央政府、同级政府财产登记和清查制度、完善财产价值的的立法权，而税收程序法(如《税收征以及当地居民的利益等，并且地方税收评估机制以及建立部门之间信息共享机管法>)的立法权仍必须归于中央。地立法权还必须采用公开昕证、民主参与制等。方税收立法权的划分应符合税收中性原等方式予以规范运行。3.地方税收管理权的规范。地方则，既要提高税权的稳定性，兼顾中央2.地方税收收益权的明确。地方管理权服务于地方征税与用税的全过和地方的税收利益，又要降低税权的运政府的税收收益权主要体现为对税种收程，为保障地方税权关系的规范建构，行成本，增强运用税权的效率。益的划分，其划分准则主要根据以下因不能忽视对地方税收管理权的规范，结根据《国务院关于实行分税制财政素:税基的非流动性、受益原则、非再合我国地方税收管理权的实践，对一些管理体制的决定》中关于"分税制财政分配性、收入的非周期性、税负的不可突出问题予以变革。首先，地方税制层体制改革的指导思想其中第3项明转嫁性以及税收征管效率等(姚莲芳，级的变革。按照我国《预算法》规定，确提出"中央税、共享税以及地方税的2012)。为调动地方政府的积极性，应"国家实行一级政府-级预算，设立中立法权都要集中在中央，以保证中央政适当赋予地方政府一定的税收收益权。央，省、自治区、直辖市，设区的市、令统一从而造成了我国当前税收立在分税制的改革进程中，我国对地自治州，县、自治县、不设区的市、市法权主要为中央的税收立法权，地方的方政府收益权范围的变更极为频繁，变辖区，乡、民族乡、镇五级预算。"从税收立法权仅集中在对本地区税法的解更的过程也未依照严格的法律程序，变而奠定了我国当前省、市、县、乡四级释权、制定实施细节、调整税目与税率更的依据既不是法律也非行政法规，仅的地方税制架构，各级政府支出范围由的权力，如屠宰税(2003年己停征)、是由国务院下发的《通知>~决定》其事权所决定。随着当前省直管县娃席税的开征、停征权，以及赋予对地等，变更的结果往往是中央税比重不断(2∞9年财政部下发《关于推进省直接方税种制定税收实施细则的权力，如房扩大，共享税的中央分成比例不断增管理县财政改革的意见>)的改革、乡产税、城市维护建设税、车船使用税、加，致使地方的税收收益权处于被动的财县管的财政体制改革@尤其是乡镇城镇土地使用税等。这种过于统一的税不稳定的状况。例如，在当前地方税体一级，自农村税费改革之后，乡镇财政收立法权划分模式，既降低了地方政府系中起主导作用的营业税，随着增值税职能已极为弱化，乡镇正过渡为县级政开辟税源的积极性，又使地方难以因地的不断扩围，营业税日渐被增值税替府的派出机构，乡镇税制层级已经名存制宜地调配辖区内的资源。代，在未能提高地方对增值税分成比例实亡。因此，为了降低地方政府间信息按照《宪法》第100条的规定:的情况下，地方政府的税收收益权逐渐不对称所造成的消极影响，同时降低地"省、直辖市的人民代表大会和它们的萎缩。方政府运行成本，可考虑压缩我国的地常务委员会，在不同宪法、法律、行政地方政府税收收益权的确立，首先方财政层级，进一步推行省、县二级或法规相抵触的前提下，可以制定地方性应该根除上述弊端，即设立相对严格的省、市、县三级分税制改革。通过精简法规，报全国人民代表大会常务委员会税收收益权范围变更程序，从而降低变地方税制层级，才能更为明晰地配置地备案。"因此，遵从宪法的基本要义，更频率;遵照《立法法》的规定，应该方事权和划分财力，实现事权与支出责可以赋予省级地方政府限定性的税收立强调非经法律或行政法规不得随意变更[下转第114页]E因1111'.1团圆阻因~.~圃II....~.I圃'则·回叫略略
(四)建立区域一体化的社会管理从顶层设计上解决问题。@132页。制度⑥赵明、牛忠江《我国政府绩效评城镇化进程的加快逐步使城乡二元注释:估法治化的l&-径选择和思考}，载于《四川结构退出历史舞台，中原经济区的整体①寻射《论区位因素对农村公共产行政学院学才盼，2010年第5期第44-47页。规划将所有元素纳入到体系中，共享农品供给的影响}，载于《农村经济}，2013⑦何卫平《空壳化背景下农村公共村公共产品带来的红利。因于各种原年第3期第7-10页。产品的供给困境及出路}，载于《西华大因，在医疗报销、教育等诸多领域目前②吴丹、朱玉春《农村公共产品供学学报(哲学社会科学版)}，2013年第7还无法做到区域内"一卡流通致使给能力评价体系的多维观察}，载于《改期第92-95页。区域内耗严重，阻碍城乡统筹、中原经革}，2011年第9期第86-91页。⑧涂圣伟《完善农村公共产品供给济区协同发展的大局。首先，建立区域③潘经强《差异需求下的河南农村决策机制的对策建议}，载于《宏观经济一体化的社会保障制度，实现相关待遇公共产品供给绩效分析}，载于《湖北农管理}，2012年第2期第56-60页。的区域一体化。医疗保险的异地就医结业科学}，2013年第18期第4543-4548页。⑨满莉《城乡一体化中农村公共产算业务。其次，将农民纳入城镇社会保④王俊霞、张玉、都哲明《基于组合品画己直优化研究}，载于《江苏社会科险、社会福利、社会救济的保障体系赋权方法的农村公共产品供给绩效评价学}，2012年第4期第75一79页。中，实行家庭养老与社会养老的组合模研究}，载于《西北大学学报(哲学社会⑩韩鹏云《农村公共品供给研究前式。⑨最后，区域一体化要兼顾好工业科学版)}，2013年第2期第117一121页。瞻}，载于《湖南农业大学学报(社会科学化和城镇化推进及农村人口向城市流动⑤彭尚平、张涛、程姥英《城乡统筹版)}，2012年第4期第49-54页。导致的农村空壳化矛盾，国家应该从国下创新农村公共产品供给机制探析}，家与乡村联动的视角，考虑体制创新，载于《学术论坛}，2012年第4期第129一[责任编辑:梁小楠][上接第96页]任的相统一。其次，税收优惠政策的规国家税权，体现出税收权力和税权权利 %。参几韩洁、徐.æ:<财政部:范。中共十八届三中全会明确提出:的二元，统一;而从单一法律主体一-国2012年县级基本财力保障机制奖补资金"按照统一税制、公平税负、促进公平家视角予以划分，狭义上税权仅指国家超千亿元}，新华网http://news.竞争的原则，加强对税收优惠特别是区税权，内容大致包括国家依法享有的税 域税收优惠政策的规范管理。税收优惠收立法权、税收征管权、税收收益权, 2014年11月26日政策统一由专门税收法律法规规定，清(税种归属权)和税收司法权。由于篇访·问。理规范税收优惠政策。"为实现课税主幅所限，本文仅讨论国家税权。体之间课税的公平性原则，使市场能在②对于地方政府间事权划分，国内[参考文献]资源配置中发挥出更好的作用，对于当外学界已有较多的探讨，一般认为应遵川蔡昌，等.中国财税研究一一前前我国地方存在的各种式样的地方税收循原则如下:政府职能原则、受益原沿·政策·案例(20口-2013)[M].上海:优惠政策，需要形成一种规范统一的税则、技术原则、行动原则、利益归属原立信会计出版社，2012:33.收优惠机制。对此，既需要逐步明确制则等。具体分析可参见RobinBoadway, [2]谷成.财政分权与中国税制改革定税收优惠政策的原则、适用条件、优Sandra Roberts, Anwar Shah, The Reform 研究[M].北京:北京师范大学出版社，惠方式、适用范围、执行期限、终止条of Fiscal Systems in Developing and 2012:76. 件等关键元素，又应该采用绩效评估的Emerging Market Economies: A [3]姚莲芳.地方税体系研究[M].武汉:方式，通过设立周期性的审查方式，发Federalism Perspective, The World Bank, 武汉出版社，2012:149-150. 挥审计机关的功能，逐步对一些低效的Policy Research Department, Public [4]朱大旗分税制"财政体制下税收优惠政策予以清理。EconomicsDivision, 1994. 中国地方税权问题的研究口].安徽大学③截至2011年底，全国共有27个法律评论，2007，(2):11-20. 注释:省份对1080个县(包括县级市)实行①税权有广义与狭义之分:从法律财政直接管理;实行"乡财县管"的乡[责任编辑:唐玉萍]主体来划分，广义税权包括国民税权和镇万个，约占全国乡镇总数的·团...J团圆阻..(.J因·田田·圃..N.!.......T _..圄匮翻.E圄改革略码
