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城市边缘区农村城市化问题与对策研究
王宝君
黑龙江科技学院建筑工程学院，哈尔滨（150027)
摘 要：随着我国城市化进程的不断加快，城市边缘区面临着土地、资金和劳动力重构的挑
战，城市边缘区农村的城市化问题已成为城市发展研究的热点。文章从城市规划、征地补偿、
集体土地产权、就业和社会保障、社会管理五个方面对城市边缘区农村城市化过程中存在的
问题进行了深入分析，并立足科学发展观，分别从这五个方面提出了对策建议。
关键词：城市边缘区，农村城市化，征地补偿，产权，社会保障
中图分类号：TU984
0 前言
城市边缘区是一种土地利用、社会和人口特征发生变化的过渡地带，它位于城市建成区
与外围纯农业腹地之间，兼具有城市和乡村的特征，是城乡互相包含、互有飞地和犬牙交错
的地域，城乡经济联系紧密，是城市化首当其冲的前沿阵地。
农村城市化是以从事农业为主、居住较为分散的农村或乡村，向以从事工业和第三产业
为主的居民相对集中的城镇或城市转变的过程[1]。它包括两种形式，一是城市地域以经济和
人口集聚而呈现的扩展型城市化，即由城市对农村的吸引力产生的“自上而下”的城市化；二
是农村地域以乡镇企业为主体的经济发展、劳动力转化和小城镇建设而呈现的集聚型城市
化，即由农村自身经济发展产生的“自下而上”的城市化[2]。本文着重分析的是前者——扩展
型城市化作用力下的城市边缘区农村城市化的问题。
1 城市边缘区农村城市化问题分析
城市化的过程是城乡之间资源、利益重新进行配置和调整的过程，必然要触及长期存在
的城乡二元结构矛盾和问题，其过程最终是农民集体所有的土地转化为国家所有，农村人口
转变为城镇人口，同时对农民予以补偿，还要解决农村社会结构、经济结构的解体和重构的
矛盾，维护各方利益和社会公正。城市边缘区处于城乡过渡带，是城市化发展最为活跃的地
区，也是城市化问题最为集中的地区。
规划问题
规划控制不力，导致发展无序。城市边缘区虽然已被纳入城市总体规划之内，但是往往
处于核心区的从属地位，受核心区发展的调控和制约比较大，加之城、乡两种不同规划思想
和管理体制的影响，使边缘区的规划长期存在着不统一和不确定的问题，缺少相对完整、具
体的规划指导。加之许多地区为加快推进城市化进程，追求短期经济效益，在城市扩张时往
往只偏重于占用城郊农村土地资源，而避开关系复杂的农村人口与宅基地问题，不把农村人
口及村庄纳入城市管理序列，“只占地，不管人”，致使农村集体土地转变为国有土地之后，
农村人口及村庄仍停留在松散的农村状态，无法纳入城市统一规划、建设和管理，产生大量
失地农民及一系列的城市化问题，同时也是城中村形成的根源。
土地征用补偿偏低
我国现行土地征用方式带有明显的行政命令色彩，按《土地管理法》规定计算的补偿标
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准远远低于土地的实际价值，而且是永久性的一次补偿，根本未考虑升值效益[3]。在农民集
体土地流转过程中农民、开发商和各级政府之间的利益分配也不合理，大量利益被开发商占
有，无法保障农民的利益。这种非市场化的运作方式虽然降低了政府的征地成本，却严重损
害了农民利益。
集体土地产权问题
我国长期以来实行土地管理的城乡二元体制。国有土地产权清晰，可在市场正常流动，
土地价格在市场供需关系下达到平衡。农村土地归农民集体所有，可法律对“集体”是哪一级
规定含糊，所有权可以被国家以“公共利益”征用，使用权又受到用途和流转的限制，土地价
格也不是建立在商品化、市场化基础上。集体土地的这种模糊产权，一方面加大交易成本，
直接导致农民权益流失，也造成土地资产流失，为某些利益集团“寻租”活动提供了空间，另
一方面，土地不能自由流动，增加了农民对土地和农业的依附感，阻碍了城市化进程[2]。
就业和社会保障问题
土地是农民唯一的生产资料，一直是为农民提供基本生活资料和公共物品的基础。农民
拥有一定量的土地，可以为自己生产足够的食物。土地是农民生存、发展和养老保障功能的
保证。农民一但失去土地，也就失去了生存的保证。尽管农民被征地的补偿较以前有明显提
高，但一次性的补偿仍然无法满足农民长期生活保障的要求，尽管一些被征地农民可以享受
免费培训、推荐就业的政策，但常常由于素质较低、竞争激烈而无法有效就业或再次失业。
原城市边缘区的农民由于城乡二元结构的制约，没有纳入城镇养老和医疗保障的社会统筹体
系中，如果转为城市居民后社会保障体系不完善，就业不充分，没有稳定的经济收入，这些
人在失地失业的双重压力下，很可能沦为城市无业贫民，将带来更多社会问题。因此，从各
种途径切实解决农民的就业和生活保障问题，才能从根本上妥善安置好失地农民[2]。
管理问题
无论是“城中村”的改造还是边缘区农村的征地拆迁，对于村民必然采取集中安置的办
法，以节约住宅建设用地[4]。但多数村民居住社区依然执行原来的管理制度，致使负责管理
农民的乡镇政府和负责管理居民的城市街道办事处并存，使边缘区同时存在城市和乡村两种
不同的管理体制，既有“两权相撞”的冲突，又有“两头不管”的真空[3]。此外有些农民安置社
区同时存在多个村，并由这些村委会进行管理，从而也产生了一系列的问题。
2 城市边缘区农村城市化问题的对策研究
坚持科学发展观，树立协调可持续发展的城市规划理念
一是征地拆迁前应做好前瞻性的工作。今天的边缘区村庄不应该是明天脏、乱、差的城
中村，在征地拆迁前要先解决好农民的安置、就业与社会保障等问题，要把农民的利益放到
第一位，这才是社会和谐稳定的关键；
二是对征用的土地进行统一规划，首先划定不建设区域，结合地域特色，建立自然、人
文生态景观区域，优先考虑发挥本地资源优势、可吸纳大量劳动力的开发或改造项目；根据
价值评价原则确定保存级别，对有特色的村庄进行有机更新，对于传统的农业区，可适当保
留适合农业耕作的土地发展高效农业，并积极发展以农业生态旅游为特征的第三产业。
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采取市场运作的方式解决农村征地及补偿问题
在农村征地、拆迁及补偿问题上引入市场机制，采取“政府—开发商—农民”合作开发的
模式，把政府、开发商、农民作为同一个事业的利益主体整合在一个体系中，一起合作，一
起分享利润。政府不直接参与征地拆迁，而是由开发商与农民之间采取市场运作的方式进行
征地拆迁；把集体土地的征用费和土地的出让费相抵消，将集体土地收为国有，使用权归开
发商和农民，在征地补偿上保留一定时期的土地使用权作为农民的征地补偿；政府不再是土
地的经营者，在整个过程中政府始终监督着农民与开发商的土地交易过程，并发挥管理和协
调的作用，保证土地开发按照城市规划有序地进行。
有效解决集体土地及资产管理问题
对于原农村的集体土地及资产，由于它的产权不清，管理混乱等一系列问题，成为土地
开发过程中的一个难点。对于这一问题，在完成征地后可采取委托新的股份公司管理集体的
资产及土地使用权，形成开发商以资金、农民以土地使用权的形式进行合股经营，农民从中
获得股份分红，使农民在失地后也有了一定的生活保障。在管理上可面向社会公开招聘职业
经理人担任公司领导者，同时原农村集体组织的管理者在经过培训后还可继续在公司从事管
理工作。
完善失地农民的就业和社会保障体系
“政府—开发商—农民”合作开发的模式，在解决了农村征地及补偿问题的同时也有效地
解决了失地农民的就业和社会保障问题。它把土地开发与经营、农村管理体制、就业和社会
保障等作为一个整体系统来处理。
针对项目带来的就业机会可对农民进行培训；以土地使用权作为征地补偿的形式，可使
农民在失地后还可继续从土地中获得收益；在集体股份的收益中一部分也可用作社会保障。
以上措施可有效地保证农民在失地后的生活和保障问题，随后逐渐将原农村居民纳入城市保
障体系中。
逐步实现城市化的管理模式
城乡分治的二元管理体制是导致城市边缘区管理落后、秩序混乱的根源，也是提高边缘
区管理水平需要解决的首要问题。在管理体制上，应按照城市管理模式，加快建立城乡二元
的一元化管理体制，在依法实施农村集体经济组织改制的基础上，积极推进“镇改街”和“村
改居”工作，加快基层管理组织的城市化，逐步弱化政府行政资源配置中的农村管理职能和
色彩，建立城区指标考核评价体系；在管理体系上，应建立以街道、社区为主体的管理体系，
引导已转街、转居的镇、村调整自身职能，逐步转向以城市建设、城市管理和社区服务为主，
不再直接从事具体的生产经营活动；在管理方式上，应实现由“户籍属地管理”向“居住地治
理”的转变，改变过去以户籍为主、以行政村为基本单位的行政管理模式，形成以城市社区
为基本单位的居民依法自治的新型治理模式。
3 结束语
在城市边缘区农村城市化问题上，必须坚持科学发展观，树立协调可持续发展的城市规
划理念，把政府、开发商、农民作为同一个事业的利益主体整合在一个体系中，明确集体土
地产权、协调各方利益，把土地开发和经营、管理体制改变、提供就业和社会保障作为一个
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整体系统来处理。这是一个解决城市边缘区农村城市化问题的有效途径。
但同时我们也应该清醒地看到，农村城市化的过程绝不是一蹴而就的，应根据当地实际
情况因地制宜，有计划、有步骤地实施，并在整个过程中实行广泛的公众参与。不仅要协调
各利益主体之间的利益分配，也要协调不同时期的发展目标，从而实现边缘区农村城市化的
和谐发展。
参考文献
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城市发展研究,2006年 03期:111-116.
[3] 毛岩亮,刘俊甲.城市边缘区的城市化问题研究[J].财经问题研究，2005年 12期:5-57.
[4] 范明明.关注城市边缘区的失地农民[J].城乡建设，2007年 06期:57-58.
Research on the problems and solutions of urbanization in
rural areas on urban fringe
Wang Baojun
Heilongjiang Institute of Science and Technology College of Architecture Civil Engineering,
Heilongjiang，Harbin,（150027)
Abstract
With rapid urbanization in our country, urban fringe has to face the challenge of restructuring of land、
capital and labor, and the rural urbanization in it has become a hot urban development study. Article has
carried out in-depth analysis on the issue of the rural urbanization in urban fringe from five aspects,
urban planning, land compensation, the collective land ownership, employment and social security, and
social management, and put forward some suggestions based on the scientific concept of development.
Keywords：Urban fringe，Rural urbanization，Land compensation，Property boundary，social security
作者简介：王宝君（1977-），男，黑龙江科技学院讲师，西安建筑科技大学建筑学院 05 级
硕士研究生。
