第29卷第146期湖南财政经济学院学报Vol. 29 N~. 146 2013年12月}oumal 01 Hunan Finαnceαnd Economi，αUniversity 深化行政审批制度改革的战略思考余华(湖南财政经济学院，湖南长沙410205)【摘要]现行行政审批制度的弊病日渐凸显，行政审批制度改革呈现出思想观念滞后、改革流于形式、改革措施缺乏联动性和监督乏力等诸多问题。深化行政审批制度改革是解放和发展生产力、完善社会主义市场经济体制、参与国际经济竞争、转交政府职能和加强廉政建设的客观要求。以党的十八届三中全会改革思想为指导，剖析行政审批制度改革的发展历程、现实困境，探究强化行政审批人员服务理念、健全行政审批制度管理体制、完善行政审批运行机制、创新行政审批监督体系等方面的应对策咯，对深化行政审批制度改革具有重委的理论意义和实践价值。[关键词]行政审批;行政审批制度;行政审批监督[中图分类号}∞; D360. 1文献标识码]A [文章编号]2095 -1361 (2013) 06-∞10 -05 行政审批制度改革是社会主义市场经济体一、改革开放以来行政审批制度改革的发制改革的内在要求，是政府职能转变的突破口，展历程对全面深化改革具有重要实践指导价值。中国我国现行行政审批制度从计划经济体制发共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通展而来，根据社会转型与经济体制改革的新要过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问求而不断变革，在行政管理体制改革中不断深题的决定》指出，全面正确履行政府职能，首入。改革开放以来，我国行政审批制度改革大要任务就是要"进一步简政放权，深化行政审致分为四个阶段。批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事1、分权阶段(20世纪70年代末至80年务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，代初)一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范该阶段改革的主要特色是分权。主要体现管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、在两个方面:一是政府与企业的分权，要赋予由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律企业更多的自主权，激发企业积极性，提高市下放地方和基层管理"。[l]因此，以党的十八届场活力;二是中央政府和地方政府的权力分配，三中全会改革思想为指导，深入探讨行政审批鼓励中央政府下放权力，充分发挥地方政府的制度改革的发展历程、现实困境和应对策略，积极性。但这一阶段的改革措施贯彻落实不到对深化我国行政审批制度改革具有重要的理论位，而且缺乏坚决的改革决心，当经济发展出意义和实践价值。现小波动时，就又恢复到原来的体制，改革成·收稿日期:2013 -11 -16 基金项目:湖南省社会科学成果评审委重点委托课题"行政事业单位如何开展内部控制研究"【湘社评(2013)9 号，立项编号:20130704W)阶段研究成果作者简介:余华(1976-)，女，湖南玩陵人，湖南财政经济学院副教授，博士，研究方向:人力资源管理，企业内部控制研究10
果不明显。改革都是为了解放生产力。"[2]行政审批制度改2、减少审批层级、精简审批程序阶段(20革也是为了适应和促进社会主义市场经济体制世纪80年代中至90年代初)的发展，也是解放和发展生产力。目前我国行该阶段的改革主要在减少审批层级、精简政审批制度呈现出诸多弊端，引发腐败和社会审批程序上下功夫，中央部委只有司、处两级，不公，破坏深化改革开放的有利环境，已经严省厅内只设处级，力图转变政府职能，优化政重阻碍政治、经济、社会的发展，改革刻不容府权力结构，精简机构与人员，缩减审批层次，缓。通过行政审批制度改革，可以有效规范行提高办事效率。同时，还放宽了对地方政府审政审批行为，理顺政府与市场的关系，避免过批决策权的管理，使地方政府在投资项目审批分干预引发的市场衰退，解除政府对生产关系程序、技资限额、投资范围等方面都有了较大的束缚，激发市场活力，促进生产力的发展。[3]自主权。另外，还弱化了政府对企业的直接管2、社会主义市场经济体制的内在要求理，强化其监督和保障作用。社会主义市场经济的发展要求企业和市场3、经济性改革阶段(20世纪90年代)具有较大独立性和自主性，我国现行行政审批20世纪90年代的行政审批制度改革以经制度干预范围过大，且法制化程度不高，自由济方面的改革为重点。自从建设社会主义市场裁量权运用不当，不能满足市场经济发展的需经济体制的目标提出以来，经济体制的转型和求，亟待改革。通过行政审批制度改革，一方社会利益结构的调整对行政审批制度改革提出面促进政企分开，扩大企业自主权，充分发挥了新要求，要减少具体审批事务，政府不再是市场在资源配置中的决定性作用;另一方面可"划桨者"不必事无巨细、事必躬亲;政府更以改变政府管理方式，督促政府扮演好服务角重要的角色是"守夜人"要做好宏观调控，色，为社会主义市场经济的发展保驾护航。为企业和市场发展提供更多的服务。这一阶段，3、参与国际经济竞争的客观要求政府将某些项目的审批改为登记备案制度，减我国加入WTO已经十多年，世贸组织对成少了审批程序，提高了办事效率。员国经济和管理制度提出的要求中，依法行政4、行政审批制度改革全面展开阶段(21 和公正透明并重。我国现行行政审批制度存在世纪以来)许多不规范行为，如"裁量权因人而异"、"暗进入21世纪以来，行政审批制度改革在更箱操作"等，不仅不符合世贸组织的要求，而大范围、更深层次全面展开。20世纪末期，我且严重影响我国与世界接轨的效果。参与国际国率先在深圳展开行政审批制度改革试点，取经济竞争要求政府及时进行行政审批制度改革，得了很大成功，随即在全国范围内全面展开，建立透明高效的审批管理和运行机制，保持与一时间行政审批制度改革方案遍地开花。改革世贸组织的良性互动，全面系统清理不利的市主要围绕合理设置审批范围与内容、精简审批场因素和不规范的市场行为，为市场经济的发机构与人员、缩减审批层级与流程、规范行政展提供公平公正的秩序和公开透明的环境。审批管理与运行等内容展开。2001年9月国务4、转变政府职能的重要途径院副总理李岚清任组长的行政审批制度改革工转变政府职能最主要的就是实现政企分开、作领导小组成立，随后国务院批准下发《关于政事分开，给市场发挥作用的空间，这也是行行政审批制度改革工作的实施意见}，这标志着政审批制度改革的重点。现行行政审批制度赋行政审批制度改革逐渐趋于规范化。予审批者较大的权力，审批人员可以掌控市场二、行政审批制度改革的必要性资源的分配，审批透明度不高、监督力度不够1、解放和发展生产力的必然选择的情况下，很容易产生彻私枉法、贪污腐败现象。1985年，邓小平在全国科技工作会议上讲通过改革行政审批制度，控制审批范围和内容，话中指出经济体制，科技体制，这两方面的规范审批权力运行，可以促进行政审批的制度化11
和规范化"切实转变政府职能，深化行政体制改目前某些部门和地方政府的行政审批制度革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行改革不够深入和彻底。首先，背离改革目标。力，建设法治政府和服务型政府"。[1]行政审批制度改革的目标是理顺政府与市场、5、加强廉政建设的重要举措企业的关系，转变政府职能，改革过程中要紧《中共中央关于全面深化改革若干重大问题紧围绕这一目标依法开展工作。[4)但某些地方政的决定》指出"必须构建决策科学、执行坚府在改革中没有认真领会改革精神与实质，仅决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预仅是为了完成上级分配的任务而改革，与改革防腐败体系要"形成科学有效的权力制约目标相去甚远。其次，行政审批改革内容上投和协调机制""加强反腐败体制机制创新和制机取巧。一方面，虽然行政审批制度改革中减度保障。，，[1)行政审批权来源于人民，要用于为少了许多审批项目，但其中某些项目是早就应人民谋福利。然而，由于缺乏强有力的监督，该废除的，或者某些项目早就已经废除，但仍行政审批权成为某些个人或小团体谋取私利的继续保留在审批目录中，等上级部门或者上级工具，审批过程中存在权钱交易、暗箱操作等政府要求减少审批项目时，再把这些早就应该腐败行为。尤其是近年查处的重大腐败案件，废除或者已经废除的项目报上去，目的就是为很多都是依靠手中的审批权谋取私利的。因此，了应付上级检查，形成一种减少审批项目较多要想用制度管人，就必须改革行政审批制度，的假象，其实这些项目的保留与否都不会损及从源头上防治腐败。政府部门和审批人员的利益。[5)另一方面，某些三、行政审批制度改革面临的挑战部门或者地方政府在改革中喜欢"变戏法"1、行政审批制度改革思想观念滞后改革前将应当废除或者应当减少的审批项目变思想观念指导审批人员的行为方式，从而为已经废除，改革后又将这些项目换个名义继对审批政策、审批程序、审批效果产生影响。续要求审批，表面看改革时审批项目减少了，官本位思想是一种特权思想，它忽视人民群众实际上只是在玩"数字游戏"。的利益诉求，从官的利益出发，以高高在上的3、行政审批改革各项措施缺乏联动性姿态面对群众。受封建等级制的影响，行政审主要体现在制度改革和法律改革方面。首批人员的官本位思想依然根深蒂固。首先，有先，相关的制度改革滞后，影响了审批制度改些行政审批人员将审批权看作个人的权力，是革的步伐。一是行政审批程序制度未建立，审个人拥有多大实力的象征，是个人价值的重要批信息公开和社会听证制度得不到落实;二是体现，一旦审批权旁落，自己就一无所有。其收费制度不规范，对一些项目收取的费用流向次，有些审批人员受计划经济体制下审批权绝不明，容易滋生腐败;三是政府机构改革不彻对优势的惯性影响，不能根据经济体制和管理底，机构和人员冗杂的现象尚未解决，政府管体制变化来转变审批方式，不能做到与时俱进理体制和运行机制存在漏洞，办事效率不高;地创新。再次，有些审批人员的理论素养和专四是尚未建立责任追究制度，对审批过程中出业技术水平不够，对行政管理和市场经济发展现的违法违纪行为监督不力，又没有严格的处规律不甚了解，不敢放手大胆改革，以至于空罚措施，导致有些改革人员缺乏责任心。其次，喊改革口号，效果却不明显，审批范围和内容行政审批制度改革相关的法律制度改革不到位。依然庞杂。最后，上有政策，下有对策，行政一是有些已经不符合行政审批实际的法律、法审批制度改革中选择性改革、替代性改革的现规没有及时修改或废止，依然在发挥作用，依象严重，只选择利益关系不大的审批项目进行据这些法律、法规做出的行政审批和改革必然改革，某些利益关系复杂的审批项目未列入改存在诸多问题;二是目前的法律依据不够具体革范围，行政审批制度改革无法向纵深推进。化，关于行政审批各个部分、各个环节的法律、2、行政审批制度改革流于形式法规尚未出台，使某些行政审批行为如收费等12
元法可依。可见，一套完整、具体、科学的法府最受人民欢迎，行政审批人员要认真学习和律制度体系对行政审批制度改革具有重要作用。实践提高办事效率的方法，简化审批程序，积4、行政审批制度改革监督乏力极探索廉洁高效、规范协调的审批之路。有力的监督可以促进行政审批制度改革措2、健全行政审批制度管理体制施落到实处，提高改革质量，保证改革效果。便捷高效的行政审批必须建立在科学协调当前我国行政审批制度改革监督体系尚不健全，的管理体制上。首先，要合理界定行政审批范导致监督乏力。首先，对行政审批制度只改不围。行政审批是以普遍禁止为条件的，行政审管。有些地方只重视改革，忽视对改革内容、批的范围越广，在这些范围内享有权利和自由改革程序合理性、合法性的监管，导致改革中的主体就越少，因此，一定要慎重设置行政审以权谋私、衔私枉法现象严重，损害了人民群批范围，不能为了给政府打开便利之门就剥夺众的利益，与改革的目标相去甚远，不仅增加越来越多人民群众的权利和自由。设置行政审了政府的财政负担，而且降低了政府的工作效批范围时，一定要本着公平、公正、公开的原率，损害了政府形象和公信力。其次，没有形则，以公民的权利和自由、履行义务的能力为成监督合力。虽然对行政审批制度改革的监督准绳，对行政审批人员的自由裁量权进行严格主体逐渐多元化，但是大部分主体的监督权力管理和限制。其次，要建立行政审批管理机构。得不到充分使用，监督范围和方式都受到制约，目前我国还没有通过立法的形式建立独立的行尤其是人民群众的监督，无论是监督理念、监政审批机构，审批机构和行为都是受同级政府督渠道还是手段，都不能与时俱进，各主体间部门领导和管理的，这容易产生审批管理混乱、又缺乏及时沟通与交流，监督协调性不够，没审批程序繁杂和乱收费等问题，严重影响行政有形成监督合力。审批效率和质量，因此，有必要成立专门的审四、深化行政审批制度改革的对策建议批管理机构，负责完善行政审批制度、制定审1、强化行政审批人员的服务理念批发展规划、分配审批任务、协调审批机构与行政审批是带有互动性的行为，审批人员政府、中介组织、申请人之间的关系。选拔审的理论素养和服务意识是非常重要的，要不断批管理资历较高、经验丰富、业务娴熟、理论强化审批人员的服务意识，理清审批人员与申素养高的人员充实审批管理机构，为行政审批请人员之间的关系，切实做到以人为本，全心管理机构改革提供人才支持。全意为人民服务。首先，对行政审批人员进行3、完善行政审批运行机制思想观念和职业道德教育，帮助他们实现"两运行机制是行政审批制度中的主体机制，个转变"一是从"官本位"到"民本位"的审批程序和执行机构对运行机制作用的发挥有转变。审批人员的权力是人民赋予的，要认清重要影响，因此，要完善行政审批运行机制，自己身份，做好角色定位，用手中的权力为国就必须优化审批程序，建设审批执行机构。首家、为社会、为人民谋福利，甘做人民公仆;先，优化审批程序。一套科学、完善、精简的二是从管理到服务的转变。审批人员不必对市审批程序对提高行政审批的效率和质量都有重场和企业进行直接管理，要充分放权给市场和要作用，要推进行政审批制度改革，必须要优企业，激发它们的活力，审批人员的工作侧重化审批程序:一是明确申请程序。行政审批机点在于为市场和企业的发展提供有利服务。其关应该公开审批程序和基本条件，尊重申请人次，对审批人员进行业务培训，提高他们的服的知情权;认真回复申请人提出的相关问题，务能力。一是解决问题的能力。审批人员要积并及时告知申请人最终审批结果和处理措施;极技身实践，体验和观察社会事物，及时发现审批机关不能要求申请人提供与审批项目元关问题，分析问题，并运用所掌握的知识和技能的信息，保护申请人的基本信息不被泄露。二解决问题;二是提高办事效率。便民高效的政是严格受理程序。限定行政审批机构受理审批13
项目的期限，并及时告知申请者是否受理，如政审批权限制在制度的牢笼里。三是加强对重果超过期限未做出决定和回复，行政审批机构要领导审批权的监督，从目前查处的重大违法要承担责任。三是健全审查程序。行政审批机违纪案件来看，行政审批领导者腐败的可能性构应当严格按照审查程序和要求，对所提交的较大，因此，要建立领导审批责任制，将具体材料进行审查，并及时做出答复，在审查过程审批责任落实到领导个人，出现问题就追究领中要遵守相应的回避制度。四是规范审批程序。导责任。其次，提高外部监督合力。仅依靠内下放审批权限，减少审批层级，落实好责任分部监督机构的力量是远远不够的，要提升监督工，实现统一把关、统一审批，提高审批效率。实效，还必须发挥外部监督主体的作用，形成其次，成立专门的行政审批执行机构，负责统全方位、多层次的监督网络，堵死行政审批权一受理审批、协调各部门工作、统一发布信息、扩张的所有通道。要切切实实提高权力机关、统一人员管理，充分发挥"大部门"审批服务司法机关、政协、纪检部门、新闻媒体、社会的优势。最后，深入推进网络审批进程，运用团体、人民群众等主体的监督意识和水平，畅现代信息技术和网络技术，提高"一站式"审通监督渠道，保证他们的监督权落到实处。(编辑:程旬;校对:周亮}批服务网站建设，规范网络信息发布、申请、审批流程，实现网络审批的规范化和高效化。4、创新行政审批监督体系【参考文献]建立严密的审批监督体系是行政审批制度[1]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定改革的重要任务之一，是保证行政审批实效的[N] .人民日报，2013-II-16(2). 有效措施。首先，革新内部监督体系。一是加[2]邓小平.邓小平文选(第3卷)[M] .北京:人民出版社，. 强内部监督机构的独立性。改革监督机构的双[3]郝字.关于进一步减少行政审批的研究[D].北京:首都重领导体制，构建严密、规范的内部监督机构经济贸易大学硕士论文. -15. 垂直管理体系，避免内部监督机构成为审批利[4]湘潭市监察学会.行政审批制度改革的经验与启示[A]. 益的"俘虏"。二是加强内部监督各项制度建新时期反腐倡廉研究文集[C].2∞ -285. 设。包括听证制度、行政审批公示制度、政务[5J廖杨丽.我国行政审批制度改革研究[DJ.北京:中共中央党校博士论文.2∞-65. 公开制度、责任追究制度、奖惩制度等，将行Strategic Thinking on Deepening the Administrative Examination and Approval System Reform YU hua (Hunan University 01 Fina时eαndEconomics, ChangshαHunαn 410205) Abstract: Wi出thecontinuous development of the socialist market economy and deepening of the administrative system reform, dis›advantages of current administrative examination and approval system increasingly exposed. The reform of the adminis›trative examination and approva1 system exists many problems such as lag ideology and idea, mere forma1ity and lack of correlation of reform measures and weak supervision. Therefore, this paper takes the Third Plenary Session of the 18 re›form thoughts as the instruction, and discusses the development course and practica1 difficulties of the administrative 缸'amination and approval system reform specifically. It analyzes the coping strategies in deep from four aspects: strengthe›ning personnel service concept, sounding management system of administrative examination and approval system, perfec›ting operation mechanism of administrative examination and approval system and innovating the supervision system of ad›ministrative examination and approval system. It has a certain theoretical and practical guiding significance in deepening the administrative examination and approval system reform in China. Key words: administrative examination and approval; administrative examination and approval system; strategic thinking 14
