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对森林分类经营存在|问题的对策反建议
陆慧枫
摘 要:森林分类经营作为我国林业改革的关键一环，要走的路还很长，在实行林业可持续发展的过程中，如何更好地实施分类
经营仍是我们关注的重点。文章提出森林分类经营实施的关键问题是统筹安排，分门别类。对分类经营管理体制尚不完善提出对
策和建议。
关键词:森林分类经营;政策;补偿机制
1 森林分类经营理
所谓森林分类经营( Classified forest management )，又称
为"森林多效益主导利用经营，即以发挥某一林种某一效益为
主，兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济
体制下，根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求，按
照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生
的"产品"的商品属性和非商品属性的不同，相应的把森林划
分为公益林和商品林，并按各自特点和规律运营的一种新型的
林业经营体制和发展模式。
2 森林分类经营的政策和经营体制问题
新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较
完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家
林业建设的战略目标，必须根据森林的不同功能，实施分类经
营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业
发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向，
牵涉到林区最广大人民群众的根本利益，牵涉到国家可持续发
展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方
的政策、法规是实施森林分类经营的保障，经营体制改革是实
施森林分类经营的措施。但目前在实施森林分类经营中还存在
有如下问题必须研究解决。
(1)国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台公益林的
补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来，
因公益林具有效益外在性和受益对象广泛性的特点，造成公益
林很多的不合理局面。再加上在国家政策尚未出台的情况下，
各地政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和
办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其
是生态公益林发展和林区社会稳定的关键，实行分类经营，关
键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制，森林的生态、
社会效益补偿机制滞后，已成为制约林业分类经营实际运作的
瓶颈。
(2 )分类经营管理体制尚不完善长久以来，我国林业经营
一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提
供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上，
我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民
经济建设的要求等影响，一直奉行以木材生产为中心，重采轻
造、集中过伐的林业经营模式。几十年来，整个林业的基础几
乎完全建立在森林采伐工业上，大规模开采国有林区与天然林
区，造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行
森林的分类管理。
(3)社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在分类经营
实施之初，将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要
功能是发挥其生态效益和社会效益，商品林则要承担社会、经
济发展对林产品需求的重任。对森林分布较多，并以木材生产
为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个
较大的冲击，资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是
生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。
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(4 )林产品税费比例过高据对部分省(区)调研，林产品
税费征收比例占销售价的比例偏大，尤其在商品材上表现较突
州。商品材平均税费比例占商品材销售的 40%-50'3毛，特别是
农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收 8%，在很大程
度上影响了林农对商品材生产的积极性，影响了商品林的发展。
( 5 )生态公益林的人工林问题各地在分类经营区划中界定
的生态公益林有许多人工林，这些划入公益林区域内的人工
林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还
林(草)等国家生态工程林外，尚有相当部分是世界银行贷款
造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。这些已界定为生
态公益林区的人工林尤其是世行贷款造的人工林和农民自发营
造的用材林全部划入禁伐区势必影响世行贷款的债权和债务偿
还，影响林农的经济利益而挫伤群众造林积极性，除天保工程
外，其他生态公益林区也有类似情况。
3 实施森林分类经营有关对策和建议
实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革，其主要
任务并不在于对森林进行简单的划类，而在于围绕分类经营这
一个基本要求必须进行的相关方面的配套改革，以推进林业的
可持续发展，进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持
续发展。
(1)尽快制订和完善政策法规，建立管理办法森林分类经
营是一项全新的工作，建议国家林业局在详细调研的基础上，
尽快出台森林分类经营政策法规。各级地方政府根据国家有关
森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策，使森林
分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入
法制化轨道。
( 2 )成立公益林、商品林管理机构，实施分类管理应建立
与分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行
为范畴，实行事业化管理，建议国家林业局成立公益林管理中
心，统一组织国家公益林建设，以免互相重迭，避免重复建设。
这既是森林分类经营的要求，也是林业可持续发展的必然要求。
( 3 )改进在分类经营条件下对森林的经营方式根据生态公
益林和商品林经营的不同要求和特点，分别采用不同的管理和
经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目
标，应该根据不同的社会经济和自然条件，因地制宜以充分发
挥森林的各种生态功能。对于商品林建设，以追求最大的经济
效益为目标，根据市场的需求，采用高投入(包括高科技的投
入)、高产出、高效益的"三高"模式的集约化经营。
(4 )帮助生态公益林区群众解决实际困难引导生态公益林
区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济，解决林区群众的
实际困难，推广节能技术，发展沼气解决群众烧柴问题，发展
林下养更重、种植业，开发新的产业，让林农增加收入，解决森
林资源保护与林农生活提高的矛盾。
作者简介:陆慧枫，身份证号码 450122198005301528 0
2017年第 10期
