基于公共债务理论的 Y市政府债务工商管理优化研究
本文是一篇工商管理论文，本论文在求真、务实的总原则下，以事
实为依据，以客观存在为前提，以经济、管理理论为准则，在详尽的研究
资料基础上，综合采用文献研究的方法、数据引证分析的方法、利用系统
工程学科中解释结构模型的方法，研究了错综复杂的 Y 市政府债务规模
的影响因素，全面系统的对 Y 市政府债务管理进行了比较深入的研究
1 导论
论文的研究背景和意义
随着改革开放的不断深入，市场经济政策引领了我国经济持续增
长，人民群众的收入水平和生活水平不断提高，尤其是伴随着我国跨越式
发展战略的实施，地方政府在基础设施建设、各项社会事业及生态保护等
方面的投入规模也随之水涨船高。但相对的，财政收入来源于税收、各项
收费及罚没等，其任何变动都会对社会带来巨大影响，所以财政收入的增
长相对稳定而缓慢。尤其是 1994 年时，我国为了更好的对经济实施宏观
调控推出了深化分税制改革政策，自此中央税收明显增长，而地方政府财
政收入严重萎缩，在面临不断增长的支出需求时，举债便成了地方政府的
唯一选择。
地方政府债务的类型主要包括：国内银行等金融机构贷款、信托等
各类融资，国际金融机构及外国政府贷款，地方政府债券，PPP 等公私合
作项目以及其他拖欠工程款等。地方政府债务为基础设施建设、旅游、教
育、卫生、生态保护等城市发展的方方面面筹集了大量宝贵资金，为促进
社会发展、提高人民生活水平做出了重大贡献。但是，债务之所以是债
务，它与财政收入不同，债务是要还的。可是大部分工作部门是只管借不
管还的，而地方政府的主要领导受任期制和官员考核制度的影响，也对债
务风险缺乏足够重视，往往没有对债务的借贷和偿还做出科学安排，致使
债台高筑。当可支配资金不足以偿还债务时，借新债还旧债等违规操作也
就应运而生，给金融机构和政府同时带来巨大风险隐患。
2014 年 8 月 31 日全国人大常委会表决通过了新预算法，新的预算法传
递出了建立现代财政制度的新要求，同时明确提出各级地方政府必须认真
做好债务管理工作，杜绝不合理债务的产生。我国早在 1995 年 1 月 1
日时便已经推出过预算法，当时的预算法中明确提出：编制财务预算需遵
循量入为出、收支平衡原则，坚决杜绝赤字行为，严格按照我国法律法规
与国务院出台的相关政策规范执行，切勿私自发行地方政府债券。2014
年我国推出的新预算法对以往的内容进行了更改，提出：各级政府在经营
运作中可就必须投资项目上报国务院审批，各级政府在得到批准后可按照
国务院所规定的限额来发行地方政府债券，进而满足投资项目建设资金需
要。由此来看，随着新预算法的出台，各级地方政府在一定范围内拥有了
举债权，由此有效强化了地方政府性债务管理，同时也在一定程度上促使
地方政府降低了债务风险。
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国内外研究综述
国外相关理论及研究现状
西方对政府债务的研究大体可以分为两个维度，一是影响债务规模
的因素，二是债务管理，而很少有学者就政府债务危机相关内容开展深度
剖析，更少有学者对地方政府债务开展探索分析，这主要是由于西方国家
允许地方政府发行债券，并且西方国家所采取的政治制度也和我国有所不
同，由此也使得西方国家地方政府债务问题并不明显。通常情况下，就中
央政府债务问题开展详尽分析也能够大致了解地方政府债务状况。此外，
西方国家政府只有很少的隐性债务，所以，西方国家地方政府债务问题并
不严重。
基于西方国家政府债务研究状况来看，早在上世纪 50 年代，西方
学者便基于新古典经济学模型针对政府债务问题展开了研究，并由此提出
了债务与税务两者之间为互补关系，指出债务对政府财政收支存在明显影
响，同时也决定了居民消费行为。自此以后越来越多学者加入到了政府债
务相关问题研究的行列，研究的重点主要包括影响政府债务的因素、债务
管理、债务的持续性等多个方面。
（1）政府债务出现的原因，包括弥补财政赤字、消费的代际转移、
和政治竞选等方面的理论。
（2）政府债务的期限，包括债务期限和投资期限一致及政治周期等
理论。
（3）政府债务的规模，包括由提供服务的需求决定、由财政政策分
割决定等理论。
（4）政府债务管理。西方学者最早提出政府债务管理中应将最大限
度压缩债务成本作为管理目标，然而这可能会影响到社会中其他人的利
益，这主要是由于在政府持续压缩债务成本过程中，违约思想会变得越发
严重，而假如政府违约，那么此时不但损害了投资者利益，同时也使得政
府信誉受损，所以对政府而言，债务管理目标必须综合考虑多种因素，而
非将成本最低作为唯一目标。
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2 公共债务理论综述
公共债务的概念
公共债务，即政府债务，通俗来说是政府所需偿还的债务，具
体债务形式包括发行债券、借款、工程欠款等形式。一般来讲，政府债务
的性质就是信用负债，也就是凭借政府的信誉实现的债权债务关系。而政
府负债的主要目的则是弥补财政资金的不足。因此，完整一点讲，政府债
务，就是政府凭借其信誉，为弥补财政资金的不足，以发行债券、借款或
欠款等形式向社会经济主体筹集资金产生的结果。
实务中，由于其承担的偿还责任和法律责任的不同，政府债务
的性质是有区别的。一般来讲，将其分为三类：一是负有偿还义务债务，
即指政府被我国现行法律法规定义为债务主体，有义务承担债务，由此是
就是第一类政府债务；二是负有担保义务的负债，即指政府被我国现行法
律法规定义为担保责任人，由此在债务主体难以按约偿债时，需政府负责
偿还债务，因而称作第二类政府债务；三是可能承担一定救助义务的负
债，其举债标的是公益性项目，政府并不承担法律上的债务偿还责任，承
担的是一定范围内的救助责任，也称为第三类政府债务。
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公共债务理论
公债理论，是随着欧洲进入资本主义阶段之后，大规模的公债
活动的出现而形成的。进入 20 世纪以后，公债理论进一步丰富和发展，
出现了不同的理论派别。
早期的公债理论
托马斯·阿奎那（1225—1274）作为公债反对者，其在研究中
针对财政问题开展了深度剖析，提出借贷和利息均是不正确的选择，公债
将会在极大程度上削弱国家实力，有损国家威望，整顿铸币是国王的职
责，在战争期间国王可以用这种办法来为其臣民购备粮食。阿奎那处于世
俗封建时代下代表的是僧侣与上层社会人们的利益，其所提出的学说在当
时引起了极大轰动，可谓占据了统治地位，因此其反对公债，也在一定程
度上代表了当时社会上层人们对公债的反对。而随着十字军东征，欧洲经
济发展持续加快，由此也导致了财政思想的不断提出与完善。吉恩·博丹
（1530—1596）在其独自攥写并发表的《国家论》中详尽阐述了财政的重
要性，并将财政比喻为国家神经枢纽，同时着重分析了国家主要财源，认
为来源主要包括国王土地、关税以及赋税三个方面，并提出公债直接导致
了王室财政崩溃，进而阻碍了国民经济发展，并指出想要有效保证国家战
时财政资金充沛，那么则可采取向公民征收军事特别费方式进而获取所需
资金。他主张国家在平时就应设置“准备金”等。英国大卫·休谟
（1711—1776）在其文章中明确表示反对公债，指出国家发行公债存在着
纸币流通渠道上的不足，由此将会导致粮食价格的上涨，劳动力成本的提
高，同时也需要支付一定的利息，而此时就需要征收捐税，进而造成劳动
者负担加重，国家公债的持有者基本为闲散的人，推行公债无疑激励了这
些人，而假如国家公债被其他国家所持有，那么无疑会导致国家成为他国
的附庸，因此，其发表了“公债亡国论”，并公开表示国家假如不取消公
债，那么最终公债可能导致亡国，而对于已经发行的公债，其指出国家需
最大限度的尽快的偿还，否则将会导致国家出现民穷财尽的局面。
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3 Y 市政府债务情况及风险影响因素分
析......................17
市经济与财政基本情况......................17
市是典型的石油资源型城市....................17
Y 市财政情况...................18
4 Y 市政府债务的管理现状与问题分析...................27
Y 市政府债务的管理现状..................27
建立债务管理制度.....................27
清理化解存量债务................28
5 Y 市政府债务管理优化建议..................35
明晰政府职能，健全债务管理机构.........................35
深入转变政府职能.....................35
构建管理组织网络..................36
5 Y 市政府债务管理优化建议
明晰政府职能，健全债务管理机构
地方政府在投资过程中存在较为明显的“越位”问题，同时缺位问题体现
也相对较为严重。整个过程中，由于政府性债务规模大幅度提升，风险压
力持续增长，只有政府彻底转变职能效用，才能够有效控制投资规模，进
而为解决政府性债务管理工作开展中存在的相关问题打下坚实基础。
深入转变政府职能
新公共服务理论强调政府的价值体现在为公众提供服务，而不是对
公众进行管理。从不做全能者的角度入手，了解相应市场发展关系，降低
“越位”行为发生概率，进而使自身能够摆脱相对较高的竞争压力，进而
将更多的非公共物品有效转化到市场发展进程中。在填补缺位不足之处基
础上，对公共物品及服务职能效用投以较高关注度。同时了解政府与市场
的边界范围，在提高职能转化速度基础上，满足长效机制建设发展需求。
一方面，提高建设型政府向服务型政府的有效转移，多年来，为了
提高业绩水平，Y市政府也会将自身工作重点集中在 GDP 增长过程中。
想方设法的增加项目，进而导致债务膨胀问题越发明显。如果能够开展政
府角色转换活动，将更多精力投入到民生事业发展阶段内，则可以避免自
身承担较大工作压力，同时为有效化解风险打下坚实基础。
另一方面，必须转化发展目标，实现包揽型政府到引导型政府的变
化。长期发展过程中，
Y 市政府已经习惯了大包大揽发展模式，同时，越位问题体现也较
为严重。此种状态下，不仅财政资金控制难度较大，而且无法在充分发挥
市场配置资源作用基础上，将更多资金引入到公共事业建设过程中。
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6 研究结论及不足
结论
随着全国范围内地方政府性债务审计工作不断深入，其已经成为全
社会的重点关注内容。地方政府性债务所具备的影响作用往往是双方面
的，在合理开展相关建设活动基础上，确保社会公平发展目标能够最终实
现；如果监督不到位也可能导致政府承担相对较高风险压力。所以，在开
展深入研究活动中，我们不难发现地方政府性债务管理所发挥的影响作用
相对较为关键。正是在综合考虑相关因素基础上，笔者选取 Y 市地方政
府性债务作为主体研究对象，在全面了解实际发展状态基础上，总结存在
的相关问题，同时分析问题产生的主要原因，共同为 Y 市地方政府性债
务管理工作开展提供有效参考建议：
参考文献（略）
