第十一章 政府对新闻媒介
的管理及规定
一、新闻记者管理规定
新闻出版总署组织对2005年制定的《新闻
记者证管理办法》进行了第一次修订，新
修订的《新闻记者证管理办法》自2009年
10月15日起正式施行。
（一）新闻记者管理
1、规范记者证的发放、使用及管理。
申领：新闻记者证由新闻机构向新闻出版
行政部门申请领取。具备大学专科以上学
历并获得国务院有关部门认定的新闻采编
从业资格； 在新闻机构编制内从事新闻采
编工作的人员，或者经新闻机构正式聘用
从事新闻采编岗位工作且具有一年以上新
闻采编工作经历的人员。
新闻记者证实行年度审核制度。
记者证申领和使用中违规行为的处罚。
擅自制作、仿制、发放、销售新闻记者证或
者擅自制作、发放、销售采访证件的；提交虚假
申报材料的编发虚假报道的；转借、涂改新闻记
者证或者利用职务便利从事不当活动的；未在离
岗前交回新闻记者证的，处3万元以下罚款，构
成犯罪的，依法追究刑事责任 。
新闻记者因违法活动被吊销新闻记者证的，
5年内不得重新申领新闻记者证，被追究刑事责
任的，终身不得申领新闻记者证。
2、新闻采编人员从事新闻报道活动时，如
与采访对象有亲属关系、利益关系等，应
回避，不得对稿件的采编、刊播进行干预。
3、新闻采编人员要严格执行新闻报道与经
营活动分开的规定。
二、出版物的管理规定
（一）出版单位的创办和登记
1、审批制是出版管理基本制度
所谓的审批登记制，是向政府提出申请，
经批准登记、取得许可证，方可创办，未
经许可，不得擅自出版。
2、审批机构
创办报刊或设立其他出版单位的审批机构
是新闻出版总署。
3、申请创办出版单位的条件
根据《出版管理条例》第10条的规定，设
立出版单位应当具备下列条件：
（1）有出版单位的名称、章程；
（2）有符合国务院出版行政部门认定的主
办单位及其必要的上级主管机关；
（3）有确定的业务范围；
（4）有30万元以上的注册资本；
（5）有固定的工作场所；
（6）有适合业务范围需要的组织机构和符
合国家规定的资格条件的编辑出版人员。
综合以上行政法规和部门规章的规定，设立报刊
等出版单位的条件可分为三个方面：
首先是指导思想的条件。要符合 “为社会主义服
务、为人民服务”的方针外，还要有明确的专业
分工范围和编辑方针，如每种报刊在整个报刊体
系中要有一个明确而合理的定位。
其次是组织条件。从外部来说，就是要有确定的、
能切实负责的主办单位和主管部门。从内部来说，
就是要有一批合格的编辑人员及其负责人。
第三是物质条件，包括资金、办公场所和印刷手
段等。
4、审批程序
按《条例》规定，主要是按“申请—批准—登记
”的步骤予以办理。
由其主办单位持申请书向所在地省、自治区、
直辖市出版行政部门提出申请，经审核同意后，
转报国务院出版行政部门审批。在得到批准后，
主办单位应向所在地省级新闻出版局办理登记注
册手续，填写报纸或期刊申请登记表，领取出版
许可证（报刊登记证），编入“国内统一刊号”
，方可出版。同时还需向工商管理部门领取营业
执照。
（二）报刊的主办单位和主管单位
报刊必须有主办单位和主管单位（机关、
部门），这是我国新闻事业的一项独特的
制度。
1、主办单位
主办单位即报刊的举办者，被规定为报刊
社的上级领导部门。
如：《三湘都市报》主办单位：湖南日报
报业集团。
（1）在报刊内容方面，主办单位必须领导、监
督所办的报刊符合党和国家规定的正确的政治方
向。报刊的重要报道计划和重要稿件的发表，要
经主办单位审核批准。
（2）在经济责任方面，主办单位要为报刊社提
供和筹集必要的资金设备，是报刊社的出资者。
报刊社取得企业法人或事业单位法人资格，对本
报刊社的国有资产享有经营自主权。
（3）在人事制度方面，主办单位审核报刊社内
部机构的设置，考核并提出报刊社负责人的建议，
报主管单位批准。其中报刊社的主要负责人亦即
法人代表必须由主办单位所属的在职人员担任。
主办单位的业务范围与所办报刊的专业分工范围
一致，主办单位的所在地与所办报刊所在地一致，
即两者应在同一个城市或同一个行政区域。
2、主管单位
主管单位是报刊社的主办单位或主要主办单
位的上级主管部门。
有关规章对主管单位的行政级别做了严格的
设定：在中央应是部级（含副部级）以上单位。
在省市自治区应是厅级以上单位。在地市应是局
（处）级以 上 单位，在县级行政区域应是县级
领导机关。无上级主管的单位，或者上级主管部
门不具有相应行政级别的单位，是不允许举办报
刊的。
《三湘都市报》主管单位：湖南日报报业集团。
3、对报刊的监督管理
报纸、期刊创办后，就置于国家机关的监
督管理之下。《出版管理条例》规定，新
闻出版署对全国出版活动实施监督管理，
其他行政管理机关按照职责分工监督有关
出版活动。
（四）禁止非法出版
非法出版，是报刊管理中依法禁止和制裁
的主要违法行为。
非法出版活动主要有以下几种：
（1）未经批准擅自出版报刊
（2）假冒报刊名称出版
（3）转让刊号和出版权
（4）盗印报刊
（1）依法出版制度
（2）审读制度
（3）质量评估制度
（4）违纪违规报刊警告制度
（5）年度核验制度
案例：
被称为中国首例出卖刊号事件的是安徽《轻工导报》
出卖“法制版”事件。《轻工导报》系由安徽省轻工业厅
主办，在1992年底该报与武汉的长江文化传播中心签订
协议，内容有：“轻工导报社（甲方）自1993年元月起
出版轻工导报社会法制版《大哥大》，委托长江文化传播
中心组稿、设计、照排、发行。”《大哥大》为对开四版
套色版，编辑出版过程中的一切费用均由乙方负责。甲方
向乙方提供报刊登记证、广告经营许可证和广告发票。乙
方每年向甲方交管理费10000元。《大哥大》每期各版所
用内容由乙方于出版前通报甲方。在《大哥大》上刊登的
广告，乙方组织的按广告收入的25%交甲方；甲方组织的
按广告收入的30%交乙方。”这样，《轻工导报》实际上
就是以每年10000元和部分广告收入为代价转让了报纸的
刊号和出版权。武汉长江文化传播中心出版时又将“大哥
大”三个字制成特大报头，下印“轻工导报法制版”几个
小字，称为一张独立于《轻工导报》之外的非法报纸。有
些文章内容格调低下，影响很坏。1993年，新闻出版署
决定对《轻工导报》予以撤消登记。
三、广播电视管理条例
1997年公布了《广播电视管理条例》
1998年原广播电影电视部改组为国家广播电
影电视总局（即“广电总局”），为国务院
直属机构。
一、中国广播电视管理体制的特点
1、中央和地方的双重领导管理
各省自治区直辖市和省辖市的广播电台是当地
人民政府的直属机构，受当地政府和广播事业
局的双重领导。编制、财务、计划和一般行政
业务受当地政府领导，广播业务、技术和规划
受广播事业局领导。省辖市广播电台的业务，
由广播事业局通过省电台领导，省电台还承担
了管理当地广播事业的职责。
2、广电行政部门同电台电视台的领导与被领
导的关系。
广电部成立后，中央三台（中央人民广播电台、国
际广播电台、中央电视台）自主权扩大，经济相对
独立，日常宣传自行负责，但广电部对重大问题和
宣传指导思想实行领导，三台成为广电部的直属单
位。
各地的广电厅局虽然也扩大自主权，局长副局长不
再兼任台长，但地方电台电视台的政府台性质不变，
作为广电厅局直属单位的地位不变。
有些地方在政府台之外又成立了另外的电台电视台，
如上海的东方广播电台和东方电视台，但仍然是所
在地广电管理部门的下属单位。
《条例》规定只有县以上政府的广电管理部门才
可以设电台电视台。在县级实行“局台合一”。
1986年后各地教育部门纷纷创办教育电视台，成
为广播电视系统之外的又一个电视系统，广电总
局同他们不存在直接的上下级关系。
各乡镇广播电视站、企事业单位设立的有线广播
电视站，以及经批准设立的广播电视节目制作经
营单位，广电机关同它们也不存在直接隶属关系。
广播电视事业的主要实体应是政府举办的电台、
电视台。
3、广播电视行政管理部门具有多重领导
功能
广电管理部门领导的台都是事业单位，
有条件的要实行企业经营。这种体制被
称为广播电视宣传工作、事业建设和行
政管理“三位一体”体制。
广电管理部门五个方面职权：
（1）电台电视台的设立审批；
（2）广播电视传输覆盖网的规划、建设和管理；
（3）节目制作、播放、交流、交易和进出口活
动的管理；
（4）卫星电视广播地面接受设施的安装使用和
进出口管理；
（5）广播电视设施的保护。
（二）广播电台电视台的设立和布局
1、设台主体资格
《条例》规定了县以上政府台的体制：“广播电台
电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视管
理部门设立”。这里包括无线台和有线台。
另外，取消了县一级教育电视台，“可以由设区的
市、自治州以上人民政府教育管理部门设立”。
《条例》：“国家禁止设立外资经营、中外合资经
营、和中外合作经营的广播电台电视台。”
县以下的乡镇可以申请设立广播电视站，机关部队
团体企事业单位可以申请设立有线电视站。
2 关于设台条件
微观条件：
有符合国家规定的广播电视专业人员；
有符合国家规定的广播电视技术设备；
有必要的基本建设资金和稳定的资金保障；
有必要的场所。
宏观条件：
应当符合国家的广播电视建设规划和技术发展规
划。
3 关于审批筹建程序
由国务院广电管理部门实施统一审批权，即先
审批后筹建。
除中央电台电视台由国务院广电管理部门设立
外，地方设台，由达到设台主体层级的政府广
电部门提出申请，经本级政府审查同意，逐级
上报，经国务院广电部门审查批准方可筹建。
中央级的教育电视台由国务院教育管理部门设立，
报国务院广电部门审查批准。地方级的教育电视台，
由达到设台主体资格的广电部门提出申请，经本级
政府审查同意，逐级上报，经国务院教育管理部门
审核，国务院广电部门审查批准，方可筹建。
建成后还要经国务院广电部门审查合格，发放许可
证，载明台名、台标、节目设置范围和节目套数等
事项，电台电视台必须按此制作播放节目，不得擅
自变更，并且不得出租、转让播出时段。
新世纪初，广电总局进行了广播电影电视集团化
试行工作。广播影视集团属于事业性质，实行企
业化管理，是独立的法人实体。广播影视集团只
能由中央和省级广播影视部门和单位组建，省级
以下不组建。组建集团方案要经本省（区、市）
党委同意，报广电总局审批。
4 《条例》的行政处罚条款
擅自设立广播电台电视台的，由县以上广电部门
予以取缔，没收其从事违法活动的设备，并处以
投资总额1倍以上2倍以下的罚款。未经批准，擅
自变更台名、台标、节目设置范围或者节目套数
的，出租、转让时段的，由县以上规定部门责令
停止违法活动，给与警告，没收违法所得，可以
并处2万元以下罚款，情节严重的，由原批准机关
吊销许可证。
（三）广播电视节目制作、传播管理
1、制作广播电视节目的审批
两类制作主体：一是广播电台电视台，一是经省
级以上广电部门批准设立的广播电视节目制作经
营单位。
设立电视剧制作单位，还必须经广电总局批准，
取得电视剧制作许可证。
乡镇广播电视站不得自办电视节目。
2 播放、传送广电节目的审批
“未经批准，任何单位和个人不得擅自利用有线
广播电视传输覆盖网播放节目。”
广播电视节目的播出及转播业务只能由经广电总
局批准设立的广播电视播出机构、转播台、有线
电视站等按各自职能开办。禁止其他任何单位在
各种网络上设立广播电视播出前端或转播广播电
视节目。
在互联网等信息网络上向公众传播广播电影电视
类节目，须报广电总局批准，取得许可证，在许
可证载明的业务范围内播出。
3 节目审查
按《条例》规定，广播电台电视台在播出前应对内
容实行播前审查与重播审查
电视剧必须经过审查才能发行播放。广电总局设立
电视剧审查委员会和复审委员会，省级广电厅（局）
设立审查机构，负责电视剧审查工作。审查机构应
在收到送审材料30天内提出修改、删减意见或审查
结论。审查通过的发给发行许可证；须修改的修改
后再重新送审；不予通过的，审查机构应将理由书
面通知送审单位。
各台播放境外电影电视剧必须经广电总局审查批准，
其他境外节目必须经国务院广电部门或其授权的机
构审查批准。
4 转播规定
“各级电台电视台转播台以及有线电视台（站）
和有线广播台（站）都必须以专用频道完整转播
中央人民广播电台、中央电视台的第一套节目。
有条件的，还应转播中央台的其他节目。”
“有线电视台必须安排专用频道直接传送中央电
视台、省级电视台和当地电视台的电视节目以及
教育部办的节目。”
5 禁播规定
首先是禁播含有违法内容的节目；其次是不得
播放没有取得合法制作经营许可证的单位制作
的节目；第三不得播放未经批准的境外电影、
电视剧和其他节目；第四不得擅自以卫星等方
式进口、转播境外广电节目。
6 限制播放规定
各电视台每天播出的节目中，境外电视剧不得
超过电视剧总播出时间的25%，其中18-22时不
得超过15%。
广告的比例，不得超过该套节目每天播出总量
的15%，18-22时不得超过12%。
教育电视台应播放各类教育教学节目，不得播
放与教学无关的电影电视片。
7 群众参与的直播节目的审批管理
这类节目是指：听众观众通过热线电话方式参
与的直播节目；有听众观众现场参与的直播节
目；现场转播有听众观众参与的节目。
开设群众参与直播节目必须具备条件：
具备“延时装置”、“储存电话”等技术保障措施；
具备较高政策水平、熟练掌握有关操作技能的相对
固定的编播人员；
电台电视台的导演、导播必须经过培训、持证上岗，
电话编辑、节目监制等编播人员必须具有中级以上
的专业技术职务；
有比较完善的节目操作程序和管理规定
有处理不测情况的应对预案。
未经批准擅自开设直播节目要责令立即停止，通报
批评。发生政治性事故的，应当暂停节目，予以行
政处罚、对负责人和责任人予以行政处分。
《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视
节目管理办法》：
可申请设置的有三类：1 级别较高、规模较大的
教育、科研、新闻、金融、经贸等因业务需要的
单位；2 三星级或国家标准二级以上的涉外宾馆；
3 专供外国人和港、澳、台人士办公或居住的公
寓。
擅自安装的，由广电部没收其设施，对个人可以
并处5000元以下的罚款，对单位可以并处5万元
以下的罚款。
四、互联网新闻传播
信息产业部根据《电信条例》和《互联网信息管
理办法》对互联网进行管理。从事新闻信息服务
的网站，受电信管理机构、新闻管理机构、公安、
国家安全等部门的共同监督管理。
（一）许可条件和程序
《电信条例》规定对电信业务实行许可制度，
新闻传播业实行审批制，互联网新闻传播业务
有严格的准入条件和审批程序。
从事登载新闻的经营性互联网信息服务，应向
信息产业部或所在省级电信管理机构申请办理
互联网信息服务增值电信业务经营许可证，主
管部门必须在60日内审查完毕，做出批准与否
的决定。
从事登载新闻的互联网信息服务如果是非经营性的，
应当向信息产业部或者所在省级电信管理机构办理
备案手续。办理备案时提交的材料：主办单位和网
站负责人的基本情况；网站网址和服务项目；已取
得主管部门即国务院或省级新闻办公室同意的批文。
（二 ）登载新闻业务的审批
按《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定
》，对互联网登载新闻实行审批制。审批部门
是国务院和省级政府新闻办公室。
对于新闻单位建立的网站和非新闻单位建立的
综合性网站，实行不同的审批办法。
中央新闻单位和省自治区直辖市及其政府所在
地的市直属新闻单位，经批准可以从事登载新
闻业务。
其他非新闻单位建立的网站，包括众多的商业网站，
可以从事新闻登载业务的仅限于综合性的互联网站。
综合性网站登载新闻，限于转载中央新闻单位、中
央国家机关各部门新闻单位、省自治区直辖市直属
新闻单位发布的新闻，不得登载自行采写的新闻和
其他来源新闻。
非新闻单位网站只能转发新闻单位的新闻，不
能发布自行采写的新闻。非新闻单位网站转发
新闻的来源限定在省级以上的新闻单位，以保
证其准确、及时和权威性。
互联网链接境外新闻网站，登载境外新闻媒体
和互联网站发布的新闻，必须另行报国务院新
闻办公室批准。
