思略特-中国PPP项目发展现状及相关经验-201507.pdf

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发展现状及相关经验 中国公私合营 （PPP) 2015年7月 第6届 COTA-MOT-WB中国交通论坛 单小虎 普华永道思略特合伙人 公共服务咨询业务负责人 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 摘要 • 中国的PPP发展刚刚开始步入正轨：中国30多年前试点PPP， 现在开始进入PPP发展的加速期 — 2014年以来，中央政府颁布了许多针对PPP的法规，迅速形成了监管环境 — 然而，这只是实验阶段的开始，许多问题和不确定性仍然存在 • 为了预测未来的趋势，我们认为有必要理解中国政府在PPP问题上的两个基本目标： — 减轻地方政府的债务负担，分散金融风险 — 改革公共部门的作用和开放基建市场 • 交通是目前中国PPP中最重要、最大的部分 — 地铁和公路的价值占整个交通行业价值的70%以上 • 安庆市城市公路说明了一些重要问题以及前进方向：PPP可以构建“非盈利”项目， 通过详细的招标 过程和条款设计，从私营部门获得高效率和价值 • 前进的道路 — 机遇与风险 — PPP尽管具备基本的市场优势和中央政府的支持，目前在中国却面临严重的阻碍和风险 — 在众多阻碍和风险中，我们觉得最严重的那些得依靠中央政府的改革决心来解决；私营部门现在可 以参与其中并学会自我定位以快速做出反应 Date here 1 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 议程 Date here 2 中国的PPP监管发展回顾 迄今为止的项目进展情况- 以及交通部门 案例研究 前进的道路– 机遇与风险 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - PPP30多年前在中国试点，但在2008年“4万亿”经济刺激后进入了一 个新阶段 Date here 3 新发展阶段（2013至今）：政府2013年底颁布了“PPP行业的 科学模型”，国家发改委和财政部在2014年中期推出了公司合作 工作组 暂时停滞阶段（2008 — 2013）：由于2008年的“4万亿”刺 激方案，地方政府大多依靠举债融资, 阻碍了PPP的发展 市场推广阶段（1990年代 – 2008）： 电力、水、废水项目， 以“建设-经营-转让”（BOT）模式为主流 起始阶段（1980年代）： 试点公共道路和水项目，模式为BOT 和“建设-转让”（BT） 1980年代 1990年代 2008 2013 中国PPP的关键阶段 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 从十八大开始，政府迅速颁布一系列相关政策来逐步规范行业 4 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Date here 2013年9月6日 2014年4月30日 2014年9月21日 2014年9月23日 2014年8月31日 十八届三中全会 提 出 允 许 社 会 资 本通 过 特许经营等方式参与城市 基 础 设 施 投 资 和 运营， 让市场在资源配置过程中 发挥决定性作用 关于2014年深化 经济体制改革 重点任务的意见 加快发展混合所有制经济。 推进国有企业股权多元化改 革，建立政府和社会资本合 作机制 财政部正式成立 PPP工作 领导小组 预算法* 建立跨年度预算平衡机制、 实行中长期财政规划管理， 为实施长周期的PPP项目铺 平了道路 国务院关于加强地方 政府性债务管理的意见 （国发[2014]43号） 通过“推广使用政府与社会资本合 作模式”，加快建立规范的地方政 府举债融资机制 关于推广运用政府和社会 资本合作模式有关问题的 通知（财金[2014]76号） 为PPP项目提供了更有力的财政支持 2013年11月 *：2014年8月31日颁布的预算法于2015年1月1日开始施行。 颁布的重要PPP政策（部分） Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - PPP项目可按私人部门的参与程度分为多种类型，其中中国主要朝BOT / TOT的模式发展 Date here Confidential property 5 PPP的分类 按照私人部门的风险承受能力、以及参与程度来归类 参与度 高 风 险 承 受 度 低 高 运营和维护(O&M） 100% 私有 100% 公有 管理合同 (MC) 租赁-运营-移交(LOT) 建设-运营-移交(BOT) 建设-拥有-移交 (BOO ) 移交-运营-移交 (TOT) 重建-运营-移交(ROT) 区域性特许经营协议(RC) 购买-建设-运营(BBO) 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 本轮 PPP发展源于中央政府的两大目标 Date here 6 1. 减轻地方政府的债务负担，分散金 融风险 2. 改革公共部门的作用和开放市场 推动中央政府发展PPP的两大目标 i. 减轻省级/地方政府的资产负债表的财 务和债务负担 ii. 将公共部门的金融风险往私营部门分散 iii. 有效使用 “社会资本” （私营部门资 本） i. 减少公共部门在经济中的积极作用…… ii. 因而通过规范私营部门激励机制和专业 知识来提高资产的效率和性能 iii. … 减少公共部门腐败和滥用职权的机会 监管格局迅速发展，我们可以通过研究这些关键的基本目标来预测未来的趋势和问题 财政部支持；基本规定：“国办发42号”通知 国家发改委支持；基本规定：“国发60号” 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 议程 Date here 7 中国的PPP监管发展回顾 迄今为止的项目进展情况- 以及交通部门 案例研究 前进的道路– 机遇与风险 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 在最近的PPP浪潮中，各省共启动了价值~3万亿人民币的项目，不同省 份间的模式不尽相同 8 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Date here 17% 9% 8% 6% 47% 35% 10%6% 8% 8% 6%7% 5% 1% 2% 剩余17省 100% 福建 河北 辽宁 安徽 江苏 浙江 河南 北京 四川 项目价值 山东 ~万亿 人民币 4% 5% 5% 项目数量 ~1,700 项目 2% 4% 4% 3% 项目价值前 10的省份 各省PPP项目数量以及项目价值 >2000亿 1000~2000亿 <1000亿 各省PPP项目的价值 各省由国家发改委或财务部公布的项目 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 交通（市内&跨城市）在已经公布的各省项目中占比最大， 占 总价值的 ~65% 9 *交通：公路、铁路、高速公路、港口、地铁线路；公共服务：学校、医院、体育馆等；城市基础设施：水、气、热、开发区等；公路与公用隧道：公路拓宽、道路改造等； 资料来源：思略特数据库中发改委和财务部发布的PPP项目；思略特分析 Date here 最近公布的PPP项目 按类型和省分布 十亿，国家发改委或财政部公布的项目 100% 80% 60% 20% 0% 100% 20% 75% 0% 30% 85% 40% 50% 60% 10% 70% 80% 95% 65% 90% 40% 55% 25% 45% 5% 35% 15% 安徽 246 11% 福建 149 2% 77% 辽宁 82% 159 42% 41% 北京 168 15% 85% 江苏 191 10% 81% 浙江 260 14% 83% 四川 278 14% 5% 7% 74% 山东 313 21% 62% 河南 193 16% 26% 52% 18% 10% 57% 135 河北 53% 132 新疆 73% 131 甘肃 55% 120 江西 115 贵州 97 湖南 90 山西 79 77 71 11% 24% 46% 18% 1% 57% 15% 老年人护理，环境，其它 城市基础设施 公共服务 交通* 其它 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 就项目平均价值而言，交通项目也是所有项目类型中相对最大的 10 资料来源：思略特数据库中发改委和财务部发布的PPP项目；思略特分析 Date here PPP项目的平均价值，按项目类型 十亿 人民币，发改委或财政部公布的项目 环境 健康与老年人护理 公共服务 城市基础设施 其它 交通 交通项目（如：地铁线路，高速公路，航空港，海 港，铁路）是典型的需要巨额投资的基础设施项 目，，投资回报率因个案而已 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 在交运基建中，地铁是最大一类，项目平均价值最大 11 Date here 中国PPP项目明细，按类型 国家发改委或财政部公布的项目 交运的各子类型的平均价值 十亿 人民币 铁路 航空港/海港， 其它 地铁 交运PPP项目 公路 ~ 2万亿 10% 15% 35% 40% ~万亿 公布的总项目 交通 其他项目 68% 32% 地铁 公路 铁路 航空 & 海洋 &其它 资料来源：思略特数据库中发改委和财务部发布的PPP项目；思略特分析 最大的地铁项目包括杭州的5、 6号线， 北京的14、16号线， 400~500亿/ 项目 最大的公路工程在四 川和甘肃，每个项目 200亿左右 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - Date here 12 但离成功还有距离 — 目前，由于各种原因，公布的项目中仅有1/8 左 右已经签署 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 已签署 未签署 100% ~13% ~87% 最近公布的项目签署率低的主要原因 尚不成熟、未经 检测的相关法规 • 对新法规的解释和实行新法规的先例尚未 建立 • 仍然不明确或未定义的领域 • 财政部和国家发改委之间的一些政策分歧 尚未解决 项目缺乏资金吸 引力 • 许多公布的项目可能无法满足市场的资金 回报预期 • 社会上有观点认为政府保留了更有吸引力 的项目，仅仅公布了一些不太有吸引力的 项目 多方协调尚不成 熟 • 支持银行、基金、顾问等利益相关方的体 系尚不成熟—— 流程较缓 • 标准化的合作模式还没有建立起来 “我认为目前的实施率较低是可以理解的； 这是一种健康的现象——在中国，对于像 PPP这样的新事物，各利益相关方目前还 在花时间观察其进度和标准。”– PwC PPP 专家 % 签署的项目. 未签署的项目 估值，由国家发改委公布的项目* 透支政府信用 • 许多地方政府都因为信誉度低而被认为与 其合作存在风险 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 议程 Date here 13 中国的PPP监管发展回顾 迄今为止的项目进展情况- 以及交通部门 案例研究 前进的道路– 机遇与风险 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 尽管本轮PPP发展在近期才刚刚启动，已经积累了一些经典案例可供借 鉴 Date here Confidential property 14 地铁 道路 铁路 交通领域PPP项目案例 深圳四号线 北京四号线 南京五号线 • 香港地铁在2005年投资了58亿元人民币用于地铁运营和地铁票营收 • 尽管港铁向深圳政府争取了各类权利，得益于港铁运营能力，该项目整体尚属成功 • 香港地铁在2009年投资了46亿元人民币以获取该项目非土建类部分30%的股权，港 铁获取了30年的特许经营权并取得了整体上的成功 • 绿地集团在2015年1月份赢得了南京地铁五号线的建设权，采用PPP模式 哈尔滨环城 高速路 • 2004年9月份，哈尔滨环城高速路的东北段采用了BOT模式进行建设 晋城-侯马高 速公路 • 2003年6月份，山西省的晋城-侯马高速公路采用BOT模式进行建设 安庆外环北 路 • 2015年5月份，北京城建赢得了安庆北外环公路项目，是全国首个采用PPP模式建 设的非营利性市政道路项目，整体上取得了成功 济南-青岛 高铁 • 2015年6月份，济南-青岛高铁（潍坊段）的项目建设权由中国邮政储蓄银行获得， 该项目是全国首个采用PPP模式建设的铁路项目，目前项目是否能取得成功尚不明 朗 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 安庆市的北外环市政道路体现了中国交通运输PPP面临的机遇和挑战 Date here 15 机遇 安庆市市政道路案例对交运PPP的启示  能够将一个低收益的纯公共项目转化为一个正常运作的PPP项目： 安庆可以通过“高 额补贴+绩效支付”模式来减轻政府债务并吸引私营部门  能够通过私营部门竞争和激励实现效率增益: 安庆市对竞争招标的良好组织以及在招 标中计入运营成本的做法成功地降低了项目的总成本  地方政府能够支持/激励私营部门融资：利益相关方能够利用政府资金来支持项目信 誉和实现银行的项目融资（银行进行项目融资在中国十分少见）。 1 2· 3 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 安庆道路的PPP结构基于“可用性”和各种“绩效奖金”分期清偿付款， 以吸引私营部门投资“非营利”项目 16 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Date here 市政道路PPP项目结构-——安徽安庆 北京城建 （所持股份13年后 转让给城投公司） 安庆城投公司 SPV （注册资本五亿 元RMB） 安庆市住建委 88%股份 投资 建设 运营 12%股份 外环北路项目 （投资额亿 元RMB） 金融机构 投入债权资金 直 接 介 入 机 制 还本付息 1 能够将一个高公共外部性、低收益的项目转化为一个正常运作的PPP项目 社会资本 政府主体 安庆市财政局 （分11年支付） （建设）可用性服务费：35亿元 （运维）绩效服务费：亿元 • 将建设、运维付费打包后与SPV签署协议 – 建设：使用“可用性付费”方式确保工程质 量（可用性付费指的是政府付费不是用于购 买道路这一资产，而是购买道路的可用性） – 运维：使用“绩效付费”方式确保运营效率 • 将建设、运维付费纳入安庆市人大财政预算 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 安庆制定了组织完备的采购流程，从私有部门获取较高的价值 17 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Date here 获胜方 （北京城市 建设集团） 安庆政府估 算的建造预 算范围 ~ 第二 （中国煤炭） 第三 （龙源建筑） ~ ~ • 13家公司登记参加公开招标 • 公开招标失败，因为： –参与的私有公司少于两家 第一轮公开招标 排在前3名的出价都和政府估计的预算下界差不多，表明公开竞标机制成功地提升了私营部门的效率 • 五家央企、三家国企、两家私企 胜出 第二轮公开招标 投标结束 • 北京城市建设公司成为获胜方 安庆政府组织了两轮公开招标 前三大投标方出价都位于政府 估价范围的下界 下界 前三大投标方 净值（十亿 人民币） 2 能通过私营部门竞争和激励实现效率提升 • 聘请顾问 • 努力让各方参与竞争 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 通过“可用性付款”和“绩效奖金”将建造成本捆绑在合同中，迫使私有 部门优化长期绩效 18 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Date here 安庆市捆绑合同的主要特点和目标 公路“可用性”是主要 支出 • 政府支付的年度费用主要用于公路的“可用性”，而非公路本身 • 私有部门因此承担着公路维护和公路质量的责任/风险 • 这可避免BT/EPC中公路质量低下、经常需要维护的问题 • 私有部门在其投标时已包括未来维护成本 2 能通过私营部门竞争和激励实现效率提升 根据道路状况支付各类 奖金 • 政府每年会根据公路的车辆通行状况/车辆通行数量支付一笔奖金 • 给出额外的管理优化激励措施 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 最后，政府承诺付款，让私有部门/SPV能吸引到银行融资 19 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Date here SPV的项目融资机制 • 政府付款是SPV证明现金流、 向私有部门借贷的关键 • 政府为项目直接融资人民币~36 亿/年 • 考虑到政府支付的时间，SPV 会遇到融资缺口，因为政府不 会支付所有的资金，SPV必须 要找到其他融资方，才能启动 项目 政府付款 — 建造：可用性付款 — 运营：效率奖金 SPV 政府直接融资 私有融资方 政府付款证明现金流， 以向私有融资方借贷 政府推动非直 接融资 3 地方政府支持/利用私有部门投资的能力 安庆市中国的项目融资初期状况的典型正面案例 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 议程 Date here 20 中国的PPP监管发展回顾 迄今为止的项目进展情况- 以及交通部门 案例研究 前进的道路– 机遇与风险 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 总体而言，中国的PPP由几个基本优势，但目前面临着严重的阻碍和风 险 Date here 21  中国基建需求强大，会不断提供好的项目 优势 市场  医疗等新兴行业将会创造额外的需求 阻碍 风险 政府  中央政府决心将PPP作为改革债务问题，提升地方政府业绩的重点战略  金融行业、国企、地方政府等各方都受到中央政府指示的重要影响 管理 国企主导 国企是PPP项目中最大的承包方，这样就将融资风险再转移回到政府/国有银 行身上   监管有待加强，需要详细、明确、可行的法律进行规范 地方政府 融资  需要明确实施、权威和仲裁  项目融资需要进一步提升（银行、担保等） 中国PPP发展的主要优势、阻碍和风险  需要改变地方政府历来信誉不高的情况，建立与私立部门之间的信任；合同 实施/仲裁是关键 激励  地方政府拿出项目需要对私有部门具备一定的吸引力 –中央政府提供基本激励准则 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析 Prepared for client Strategy& | PwC COTA_MOT_WB Forum_Tiger Shan Present PPP_v3 - 中央政府将需进行艰难的改革；其他各方可进行尝试并参与其中 Date here 22 需要哪几方进行何种努力？  阻碍/风险案例 中央 政府 地方 政府 国企 私企 严重性 谁能帮助PPP走出困境？ 依然模糊/管理规则还在制定中  提升地方政府合同的可信力  地方政府激励基准（如自由化）  将盈利项目项私有部门开放  政府机构能力不足/缺乏经验  私有公司融资难  私有公司运营/PPP能力不足  项目信息透明度等问题 资料来源：文献研究；专家访谈；思略特分析