《行政管理学》 夏书章
第一章 行政和行政管理学
第一节行政管理学的对象、内容和特点
一、什么是行政
(一) “行政”是行政管理学的基本概念
广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、
决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的
任务和进行的活动。
本书定义：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内
部事务的活动。
（二）政治与行政
政治与行政是政府的两种功能。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治
和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。
从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础
服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。
(三)管理与行政
管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。行政与管理有着密切的关系。
行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社
会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管
理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。
广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提
供。
(四)立法、司法和行政
西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独
立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我
国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认
国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和
司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。
二、行政管理学研究的对象、内容和方法
(一)行政管理学的研究对象
行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内
部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点：
1.行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国
务院和地方各级人民政府。
2.行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
3.行政管理活动的根本原则是依法管理。
4.国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。
行政管理学是综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社
会学等学科既互相区别，又密切联系。
(二)行政管理学研究的主要内容
行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和
原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不
断为人们所揭示。因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论
体系也随之不断变化和日趋完善。
(三)行政管理学的研究方法
研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管
理学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、独立性和综合性的学科。
行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，
例如演绎从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。
1.理论联系实际的方法。
2.调查研究法。
3.案例分析法。
4.历史研究法。
5.比较研究法。
6.定量分析法。
第二节 行政管理学的产生和发展
一、行政管理学在西方国家的兴起
行政管理学诞生于美国。1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版
《政治与行政》以及1926年怀特怀特(Leonard DWhite 1891～1958)出版的《行政学导
论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。
（一）西方国家公共行政学产生的条件
行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的。19世纪末和20
世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。
1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极
干预社会生活的“行政国家”。
2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；
而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品
经济的发展。
上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管
理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要
并进行了理论创造的著名代表。
同时，学科发展也为行政管理学能获得长足的发展，提供了有利的条件。
二、西方行政管理学的发展趋势
(一)研究领域的拓宽和加深
(二)研究内容和研究方法更结合实际
(三)不同学派之间的争鸣和交流
三、行政管理学在中国的重建和发展
行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广
泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。
20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关
专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。
党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的
深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人
们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以
来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。标志着行政管理学在
我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。
第三节 建设中国特色社会主义的行政管理学
一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础
(一)行政管理的二重性
行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和阶级性。虽
然这两种属性互相渗透，但区别还是存在的。
(二)丰富的历史遗产
中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土
壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。
(三) 当代的行政实践
半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩。
二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则
(一)坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想
(二)紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革
(三)加强与相关学科的结合
（四）强化创新意识，推动学科建设的创新进程
第二章 行 政 环 境
第一节 行政环境及其对于行政管理的必要性
一、行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。
二、行政环境的理论依据
(一)环境的改变和人的活动在实践基础上的一致
(1)行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境中运
行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。
(2)行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。
(3)行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。
(二)经济基础对政治上层建筑的制约作用
行政管理制度属政治上层建筑。(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；(2)经济环境决定
行政系统的性质、目的和历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。
(三)上层建筑其他方面对行政系统的作用
上层建筑是一个复杂的体系，它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但又互相影响、互
相作用。
三、现代行政管理与行政环境联系的加强
行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。古代如此，现
代也是这样。但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益
紧密的趋势。
第二节 行政环境与行政管理的相互作用
一、行政管理与行政环境的平衡
(一)行政管理与行政环境平衡的必要性
(二)行政管理和行政环境平衡的主要特点
1.综合平衡。
2.宏观平衡。
3.暂时平衡。
二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容:行政环境的需要是确定行政管理基本任务的
客观依据。
三、行政管理对行政环境的利用和改造
行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。
第三节 我国现阶段行政环境的主要特点
一、和平与发展——时代的两大主题
（一）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对峙逐
步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对话比
之军事对抗有更强的呼声。
（二）全球化、市场化的发展趋势。
二、社会主义初级阶段——我国的基本国情
社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是
发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。我国的社会主义建设，必须从我
国的国情出发，走中国特色社会主义道路。”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立
足于这一基本国情。
第三章 行 政 职 能
第一节 行政职能概述
一、行政职能的含义和特点
（一）行政职能的含义
行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、
发挥什么作用的问题。
（二）行政职能的特点
1．执行性;2．多样性;3．动态性。
二、行政职能体系
（一）行政管理的基本职能
1．政治职能;2．经济职能;3．文化职能;4．社会服务职能.
（二）行政管理的运行职能
1．决策职能;2．组织职能;3．协调职能;4．控制职能.
三、行政职能研究的意义
1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义.行政职能是行政
机构设置的重要依据
2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。
3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。
第二节 西方国家行政职能的演变
一、前资本主义时期的行政职能
前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统
治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职
能十分微弱，社会管理职能也很少。
前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；
另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经
济基础所决定的。
二、自由资本主义时期的行政职能
自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当·斯
密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生
活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管
理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产
阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市
场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
三、垄断资本主义时期的行政职能
进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适
应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用
和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。
四、当代资本主义的行政职能
当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的
干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：
1．行政职能逐渐扩大。
2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。
3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。由社会组织替代
政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。
第三节 转轨时期我国行政职能的转变
一、我国行政职能转变的必然性、必要性
（一）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求
（二）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径
（三）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础
二、我国行政职能转变的基本内容
（一）职能重心的转变：工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来
（二）职能方式的转变：
1．由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政
手段相结合；
2．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；
3．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。
（三）职能关系的转变
职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此，
分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环
节。
在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；
政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。
第四章 行 政 组 织
第一节 行政组织概述
一、行政组织的基本概念
（一）行政组织的含义
行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行
政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织，
除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的
机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是
国家机构的重要组成部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。
（二）行政组织的基本要素
1．组织目标；2．机构设置；3．人员构成；4．权责体系；5．法规制度；6．物质因素。
（三）行政组织的特性
1．政治性与社会性
2．法制性与权威性
3．系统性与动态性
二、行政组织的类型
行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。
三、行政组织结构
行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。
（一）行政组织的纵向结构
行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上
级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、
权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政
首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
1．管理层次与管理幅度的关系。
2．层次管理的原则。
（二）行政组织的横向结构
行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政
机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。
1.决策；2.执行；3.咨询；4.信息；5.监督等部门
（三）行政组织纵向、横向结构的统一
单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织一般把二者结合起
来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，
吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结
构的发展。
第二节 行政组织理论
一、西方行政组织理论的演变
（一）古典行政组织理论
1.以泰勒（）为代表的科学管理组织理论；
2.以法约尔（）、古立克（）为代表的行政管理组织理论
3.以韦伯（）为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。
（二）新古典组织理论
又称行为科学组织理论。
1.以梅奥（）为代表的人际关系组织理论；
2.以巴纳德（）为代表的组织平衡理论
3.以西蒙（）为代表的决策过程组织理论。
新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的
影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视
组织结构、法规及环境的作用等。
（三）现代组织理论
20世纪60年代以后。
1.以卡斯特（）、罗森茨韦克（）为代表的系统分析组织理论
2.以劳伦斯（）、洛西（）、伍德沃德（）为代表的
权变组织理论。
二、马克思主义的行政组织理论
（一）马克思、恩格斯的组织理论
马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了
重要的原则构想。
（二）列宁的组织理论
列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。主要是：主张精简机构；强调民主管理；
强调行政组织的效能问题；克服行政组织中的官僚主义现象。
（三）毛泽东、邓小平的组织理论
第三节 行政组织的编制管理
一、编制管理的含义及其意义
（一）编制管理的含义
狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制则指一个法定社
会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。
行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和
人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。 （二）编
制管理的意义
1．编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。
2．编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。
3．编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开支由国家财政拨款。
二、编制管理的原则和方法
（一）编制管理的原则
1．精简原则；2．统一原则；3．编制立法原则。
（二）编制管理的基本方法
1．行政方法；2．经济方法；3．法律方法。
第五章 人 事 行 政
第一节 人力资源开发、人事管理和人事行政
人事管理和人事行政
我国人事管理通常包括国家行政机关的人事管理和企事业单位的人事管理。前者称为人事行
政，后者称为企事业单位人事管理。区别：
1.管理对象不同；2.管理权不同；3.法律规范不同；４.宗旨不同。
第二节 国家公务员制度的演变和基本理论
一、西方国家公务员制度
(一)西方国家公务员制度的产生
西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员。国
家公务员制度是资本主义社会经济、政治和文化发展的产物。它源于中国古代的科举制，而
始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。
(二)西方国家公务员制度的共同特点
1.公开考试、择优录用；2.职务常任；3.“政治中立”。
二．中国公务员制度的指导原则
(一)坚持党的基本路线
(二)坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准
(三)坚持公开、平等、竞争、择优的原则
四、中国公务员制度的主要机制
（一）能力开发机制
（二）人才激励机制
(三)新陈代谢机制
（四）勤政廉政保障机制
第三节国家公务员管理制度
一、国家公务员的内涵、义务与权利
（一）国家公务员的内涵
我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
（二）国家公务员的义务
公务员义务是指法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，是公务员对国
家所应承担的责任的法律规定 。法律规定的公务员义务，每个公务员必须履行，不能放弃，
否则将承担相应的法律责任。
（三）国家公务员的权利
公务员权利是指法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。国家给
予公务员为达到某种要求或实现某种法定利益提供了合法手段和可能条件，公务员可依自己
的意愿决定是否运用这些合法手段和可能条件去实现某种行为，任何机关和个人不得侵犯。
二、国家公务员的管理制度
1.职位分类；2.录用；3.绩效考核；4.奖励与纪律；5职务升降；6职务任免；7.交流；8.回避；
9.工资保险福利；10.辞职、辞退、退休；11.申诉控告
三、国家公务员的管理机构与监督
西方国家公务员的管理机构有所谓部内制、部外制和折衷制的区别。而在我国，国务院
人事部门负责国家公务员的综合管理工作；县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖
区内国家公务员的综合管理工作。我国公务员行政监督体制中，监督主体是县级以上人民政
府或者人事部门。
第六章 行 政 领 导
第一节 行政领导概述
领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，
即指领导活动。
一、行政领导的含义、特点及其地位、作用
(一)行政领导的概念
行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，
为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。
(二)行政领导的特点
1．行政领导只是对“行政”的领导。
2．行政领导的执行性
3．具有鲜明的政治性。
(三)行政领导在行政管理中的地位和作用
1．行政领导是行政管理协调统一的保证。
2．行政领导贯穿于行政管理的全过程。
3．行政领导是行政管理成败的关键。
第二节行政领导者的职位、职权和责任
一、行政领导者的职位
(一)行政领导者职位的含义
行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程
序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领导者
职位的两个不可缺少的要素。
(二)行政领导者职位的特点
（1）职位是以“事”为中心确定下来的。
（2）职位的设置有数量的规定性。
（3）职位本身具有相对的稳定性。
二、行政领导者的职权
(一)行政领导者职权的含义
法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。
(二)行政领导者的职权与职位的关系
一方面，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；职权与职位有对称关系，
职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应。
另一方面，行政职权是有限度的权力。
三、行政领导者的责任
(一)行政领导者责任的含义
行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
(二)行政领导者责任的内容
行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。
第三节行政领导制度
一、民主集中制
民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。
民主集中制是我国根本的行政领导制度。
二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制
(一)集体领导与个人分工负责制的含义
1．集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做
出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。
2．个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其
职，各尽其责。
(二)集体领导与个人分工负责制的关系
集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的
前提，个人分工负责是集体领导的基础。
(三)行政首长负责制
它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，
行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
第五节行政领导者的素质及其结构优化
一、行政领导者的素质特点
领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。
二、行政领导者个人素质结构
1.政治素质；2.知识素质；3.能力素质；4.心理素质
三、行政领导班子素质结构及其优化
第七章 行 政 立 法
第一 行政立法概述
一、行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活
动，简言之为行政机关立法。
二、行政立法的必要性
1.行政立法是政府“依法治国”、“依法行政”的标志
2.行政立法是实现民主与法制的统一，法与权的统一，国家利益、集体利益与个人利益的统
一的要求
3.行政立法是进一步加强政权建设、改革行政管理体制、理顺各级政府部门之间关系的需要
三、行政立法的基本原则和要求
(一)行政立法的基本原则
1.立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专
政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”
的重要思想，坚持改革开放。
2.立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。
3.立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。
4.立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的
权力与责任。
5.坚持原则性和灵活性相结合。
(二)行政立法的要求
1.制定行政管理规范必须依据宪法和法律并旨在执行宪法、法律。
2.行政立法不仅应符合法律的字面含义，而且要符合法律的目的。
3.享有行政立法权的行政机关立法必须在各自的权限内进行。
4.行政法规、规章的制定必须遵守法定程序和形式。
5.坚持稳定性和适应性的统一。
6.坚持计划性与科学性相结合。
第二节 行政立法体制
一、行政立法体制概述
所谓体制，一般指国家机关、企事业单位管理权限划分的制度及其相应机构设置的系统或体
系。立法体制，是指有关国家机关立法的体系及其立法权限的划分。
(一)国务院立法(制定行政法规)
(二)国务院各部委立法
(三)地方行政机关立法(制定地方行政规章)
第三节 行政立法的程序及效力
一、行政立法程序的概念
行政立法程序，是指国家行政机关依照法律的规定，制定、修改和废止行政法规或规章的活
动程序，是行政立法行为合法成立的必要程序条件。
二、行政立法的效力
(一)行政立法效力的概念
行政立法的效力，是指行政法规、规章的法律效力。行政法规、规章本身不是法律，但一经
制定、发布，就具有与法律相同的效力。
(二)行政立法的效力等级
行政法规、规章的法律效力，同它在我国法律体系的地位是相应的。我国的法律体系是由各
类规范性文件组成的。它们在法律体系中分别处于不同的地位：
1.宪法，作为国家的根本大法，处于最高的法律地位。
2.基本法律(如刑法、民法、香港特别行政区基本法)，由全国人民代表大会通过。
3.一般法律，由全国人大常委会制定通过。基本法律和一般法律都是根据宪法制定的。二者
的区别在于制定机关不同，其法律效力等级，前者应当高于后者。
4.行政法规，由国务院制定发布或经国务院批准发布，其法律地位低于宪法和法律，高于行
政规章。
5.地方性法规、民族自治地区的自治条例和单行条例。
6.行政规章(中央行政规章、地方行政规章)。
(三)行政立法的适用范围
行政立法的适用范围，包括时间、空间方面的适用范围和对人的适用范围三个方面。简言之，
是时间效力、空间(地域)效力、对人的效力。行政法规、规章的效力范围明确了，才能正确
适用，发挥其效力作用。
第八章 行 政 文 化
第一节 行政文化概述
一、行政文化的含义与特点
(一)行政文化的含义
广义的行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构；狭义的行政文
化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的
各种心理现象、道德现象和精神活动状态。
(二)行政文化的特点
1.历史性。2.阶级性。3.民族性。4.变动性。5.连续性。
第三节 行 政 道 德
一、行政道德概述
(一)行政道德的概念
行政道德是职业道德或行业道德的一种类型，是人们在行政管理活动中的道德观念和行为规
范的总和，是一般道德在行政活动中的体现，是统治阶级的道德对行政管理活动的特殊要求。
(二)行政道德与行政心理的关系
行政道德与行政心理既相互联系，又相互区别，同属于行政文化范畴，又在行政文化构架中
处于不同层次。
第四节 行 政 精 神
一、行政精神的概念
行政精神是行政意识发展水平及其积极成果的体现和概括。行政精神同行政意识具有共同性，
二者同属于社会的精神生活领域，都以行政实践为产生基础，都是对现实行政关系与活动的
反映。
第九章 财 务 行 政
第一节财务行政概述
一、财务行政的概念、职能和作用
（一）财务行政的概念
财务行政是政府对国家财政收支分配活动的组织、实施和监督管理活动的总称。
(二)我国财务行政的作用
1.促进行政机关精兵简政，合理地定编定员
2.促进行政机关工作人员遵守财经纪律、廉洁奉公
3.促进行政机关合理使用资金，提高行政效率
二、财务行政体制
(一)建立合理的国家财政管理体制的原则
1.统一领导，分级管理
2.财政管理体制必须与国家经济管理体制和政府层级设置相一致
3财权和事权相统一
(二)实行以分税制为核心的财政体制
1.分税制的含义。分税制是一种根据事权与财权相统一原则，在中央与地方各级政府 之间
划分税源，确定税收的权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的财政体制。实行分
税制，其重点是在明确中央政府和地方政府事权的基础上，分别确定其财政支出规模、税收
权限和税制体系
2.实行分税制的重要性。
(1)实行分税制对于理顺和规范中央与地方的财力分配关系具有重要意义
(2)实行分税制对强化中央政府的宏观管理职能起重要作用
(3)实行分税制对于发挥地方政府宏观管理作用也十分重要
3.实行分税制的基本内容。
(1)划分中央政府和地方政府的事权与财政支出范围
(2)划分中央政府和地方政府的收入来源
(3)建立独立的政府分级预算，实行税务机构分设
（4）建立政府之间的转移支付制度
第二节 政府预决算管理
一、政府预算概述
(一)政府预算的含义和内容
政府预算是政府为实现其职能，通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。
(二)我国预算编制的原则
1.编制预算以国民经济和社会发展计划为依据
2.综合平衡，编制政府预算要注意当年预算收支的平衡
3.正确处理积累和消费的关系
四、政府决算
(一)政府决算概述
政府决算是指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结，也是政府经济活动在财政
上的集中反映。决算包括中央决算和地方决算。
(二)政府决算编制的原则
必须符合法律、数额准确、内容完整、报送及时。
(三)政府决算的编制过程
首先，颁发编审国家决算的规定
其次，进行年终的全面清理
第三，制定和颁发决算表格
（四)政府决算的审查批准
为了使决算编制得及时、准确、完整，保证决算的质量，必须在各个环节上加强决算的审核
分析工作，做到逐级审核，层层负责。
第三节 预算会计
一、预算会计的概念和作用
(一)预算会计的概念
预算会计是对政府预算资金活动过程及其结果所实施的一种管理活动，是各级财政部门和事
业行政单位用来核算、反映和监督政府预算执行情况的会计。它以货币为主要计量单位，对
各级政府财政部门和事业行政单位的 经济业务，进行连续、系统、完整的反映和监督。
(二)预算会计的作用
1.为预算编制提供数据，为预算执行提供保证
2.实行会计监督，协助政府提高预算管理水平
第四节 政 府 审 计
一、政府审计的概念和作用
(一)政府审计的概念和机构设置
政府审计是指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独
立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。
(二)政府审计的作用
1.政府审计对财务行政起监督作用，并促进财政监督的实施
2.政府审计对财务行政活动符合有关政策、制度规定起保证作用
3.政府审计对财务行政活动的合理性与合法性起保证作用
4.政府审计有助于提高财务行政的效益
二、政府审计的一般原则和内容
(一)政府审计的一般原则
1.政策法规性原则
2.客观公正性原则
3.效益性原则
4.独立性原则
(二) 政府审计的主要内容
第一，财政审计
第二，金融审计
第三，事业审计
第四，企业审计
第十章 行政决策与行政目标、行政计划
第一节 行 政 决 策
行政决策程序是指决策过程中的逻辑顺序、基本步骤。建立健全民主决策的程序和制度，对
实现行政决策的科学化具有重要意义。
我们认为，决策程序可概括为如下四个阶段。
(一)发现问题、确定目标阶段
(二)拟制备用方案阶段
(三)选择最佳方案阶段
(四)方案的修正完善阶段
三、行政决策体制是指行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度。现代行政决策体
制是由行政决策中枢系统、咨询系统、信息系统组成的民主决策体制。
(一)行政决策中枢系统
这是行政决策体系的核心，它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。决策中枢系统的
主要任务是领导、协调、控制整个决策过程，确认决策问题和决策目标，并对决策方案进行
评估选优，最终拍板定案。
(二)行政咨询系统
这是辅助决策中枢系统决策的机构，它具有辅助性、独立性、科学性的特点，是现代行政决
策体制不可缺少的重要组成部分。咨询系统的主要任务是辅助决策中枢系统发现问题，确定
目标，拟定并论证各种决策方案，为决策领导者评估选优、确定方案提供科学依据；辅助决
策领导者发现、纠正决策中的偏差，提供修正意见和追踪决策方案等。
(三)行政信息系统
这是从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。其主要任务
是把来自各种信息源的行政信息集中起来，进行科学加工和处理，然后传输给决策中枢系统
和咨询系统，为中枢系统和咨询系统的决策工作服务。
第二节 行 政 目 标
目标管理（MBO）的基本概念，是由美国管理学家德鲁克(Drucker，又译杜拉克)于1954年
明确提出来的。
目标管理是一种科学的管理制度和管理方法，它通过确定目标、实施目标和评估目标成果等
自我控制手段来达到管理的目的。
第三节 行 政 计 划
一、行政计划及其作用
(一)行政计划的含义、内容
行政计划是行政机关为达成行政决策目标而进行的筹划活动及所制定的实施步骤与方法。
(二)行政计划的类型
1.按行政计划的期限分类，可分长期、中期和近期计划。
2.按行政计划的层次分类，可分为国家计划和地方计划。
(三)行政计划的地位和作用
1.行政计划是实现行政目标的保证
2.行政计划是行政执行的依据
3.行政计划是行政控制的标准和手段
二、行政计划的制定的基本原则
1.群众参与、上下结合的原则
2.积极进取、留有余地的原则
3.突出重点、统筹兼顾的原则
第十一章 行 政 执 行
第一节行政执行概述
一、行政执行的概念
(一)行政执行
行政执行，是指按照行政管理的客观规律，为实现行政决策目标而进行的行政活动。
行政执行的主要特点有：
1.目标性，以实现决策目标为宗旨；
2.实务性，是实践、服务性的活动；
3.经常性，是对既定政策(包括指令与规章制度)的反复执行；
4.果断性，要求早决断，快行动；
5.灵活性，需审时度势，因地、因时制宜，因势利导。
(二)行政执行的法律特征是：
1.它是具有相应职权的行政机关，或经过合法授权的其他组织、公民，就一定行政管理事项
实施的行政执法活动。
2.行政执行，就其基本职能或主要内容来说，它是针对特定的相对人和特定事件而采取行政
措施的具体行政行为。
3.它通过直接或间接影响相对人的权利义务，来调整和制约社会行为，达到管治社会的目的。
(三)行政执行的分类
1.行政决定，是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的
行为。
2.行政检查，又称行政监督检查，是指国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规和具
体行政决定所进行的能够间接影响相对人权利义务的检查了解行为。
3.行政处置，又称即时强制，是指国家行政机关及其公务员在国家安全受到威胁，社会公共
利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的情况下，而临时采取特别行政命令、特殊强制措
施的行为。
4.行政强制执行，是指享有行政执行权的行政机关或申请司法机关采取强制手段保障法律、
法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。
二、行政执行的任务和原则
(一)为人民服务、对人民负责，就是要贯彻公仆精神
(二)行政执行活动规范化
(三)遵守行政执行程序
三、行政执行在行政管理中的地位和作用
(一)行政执行在行政管理中的地位
1.行政执行是行政管理中的一个重要环节。
2.行政执行是决策目标的实践检验过程。
3.行政执行的效果是评估、判断行政管理工作的客观依据。
(二)行政执行在行政管理中的作用
1.指挥执行决策。2.沟通信息，传递情报。3.控制执行情况和进程。4.监督执行的效能。5.协
调各部门执行的步调。
第二节 行政执行的前提与手段及其方式
一、行政执行的前提
(一)决策合法、正确
(二)物质条件基本具备
行政执行，不论是上层指挥，或下层操作任务，都受物质条件制约。物质条件主要是人力、
物力、财力三大项。指挥任务主要是指导、综合协调和提高管理水平。
(三)组织措施落实
这包括组织结构、人员配备、职位和责权的划分、通信联络系统、工作程序和办事制度等。
(四)思想政治教育工作领先
调动行政工作人员的主观能动性，统一有效地行动，是实现决策目标的先决条件。
二、行政执行的手段及其方式
(一)行政干预
行政干预一般分事前即预防性干预、事中即工作进行中的干预和事后干预三种。
(二)经济手段
这是政府经济行政部门按经济运行规律的要求，来管理下属经济组织及其活动的一种方法。
(三)法律手段
法律手段是依法治国、行政法治的武器和工具。
(四)奖励与惩戒
奖励，是一种激励手段，是一种调动行政人员和管理相对人的积极性，最大限度地挖掘潜在
能力的管理方法。惩戒，就是惩治过错，警戒将来，旨在制止和预防行政人员和管理相对人
违法乱纪行为的发生。
(五)行政诱导
它用非强制手段使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。
第三节 行政执行的权力保障及对权力的控制
一、对行政执行权力的控制
行政执行的权力保障，是运用国家行政权力排除对行政执行的抵抗或妨碍。对行政执行权力
的控制，是通过法律手段来对行政权的行使实行有效的制约和监督。
二．对行政权力的法律控制
1.严格规制行政权的存在与行使必须有宪法和法律的根据。2.确定行政权行使的合理性原则，
是进一步加强对行政权行使的法律控制。
3.通过行政法制监督，加强对行政权行使的控制。
第十二章 行政信息与行政咨询
第一节 行 政 信 息
一、行政信息的内涵及意义
(一)信息的一般解释
信息是指有新内容的消息、情报等，通过符号、信号等形式表现出来，信息是客观世界中事
物的变化、特征的最新反映，是事物的客观状态经传递后的再现。
(二)行政信息及其与一般信息的关系
行政信息是指反映行政管理活动及其对象的状态发展与变化对行政主体有新意义的消息、情
报。
(三)行政信息对行政管理的意义
1.行政信息是国家实施管理、推行行政事务的基础。
2.行政信息是科学决策的依据与有效组织的手段。
3.行政信息是行政管理现代化的重要资源。
二、行政信息管理
行政信息管理是指在行政系统内，按一定的要求，通过对行政信息诸要素(内容、载体、手
段、工作者等)及其运作的组织，使之达到为行政工作服务的目的。
(二)行政信息管理的要求
1.真实和全面。2.及时和适用。3.连续和反馈。4.充分和经济。
(三)行政信息管理的内容
1.对信息工作人员的管理。
2.对信息载体的管理。
3.对信息技术的管理。
4.对数据的管理。
(四)行政信息处理的基本环节
1.信息收集；2.信息加工。3.信息传递。4.信息贮存。
第二节 行 政 咨 询
一、行政咨询概述
(一) 行政咨询的定义与特征
行政咨询是指咨询机构用科学方法，通过对相关信息的研究，对行政过程所出现的问题作出
解答，以此影响决策的活动。现代行政咨询的特征有：
1.综合性；2.相对独立性；3.智能性。
(三)行政咨询的作用
1.提供决策目标的背景材料。
2.拟定并论证各种决策方案。
3.预测行政活动的发展变化。
4.解答疑难和扩充知识。
二、我国行政咨询机构的形式
1.决策研究机构。2.政策研究机构。3.情报研究机构。4.学术研究团体。5.咨询服务组织。6.
专家顾问委员会。
第三节 电 子 政 务
电子政务(Electronic Government)是基于Internet的电子化状态中，政府利用网络通信
技术对行政事务的管理，又称为电子化政府。电子政务是新技术革命时代，社会信息化和政
府改革的产物。
一、社会信息化，是指以计算机信息处理技术和传输手段的广泛应用为基础和标志的新技术
革命，影响和改造社会生活方式与管理方式的过程。
二．社会信息化对行政咨询的影响
1.专业咨询机构的数量急剧增加。
2.决策咨询的地位日益重要。
3.咨询手段的现代化和科学化。
4.信息意识的社会化。
5.咨询管理的法制化。
(二)电子政务的功能
1.政府部门内事务处理的电子化。
2.政府部门间行政关连的电子化。
3.政府公共管理的电子化。
(三)电子政务对政府的影响
1.改变政府组织状态。电子政务的实现势必导致政府组织状态的变化，使行政组织结构扁平
化、政府组织无缝化。
2.提高政府行政效率。
3.促进政府民主化发展。第一，电子政务促进政务公开。第二，电子政务促进信息公平。第
三，电子政务促进公众监督。第四，电子政务促进公众参与。
第十三章 行政公共关系与行政协调
第一节 行政公共关系
一、行政公共关系的含义和特征
（一）行政公共关系的含义
行政公共关系特指政府在施政过程中运用传播沟通的方法，促进政府与公众之间相互了解、
理解、信任与合作的一种管理活动。
（二）行政公共关系的特征
1.主体的权威性。2.对象的复杂性。3.传播的优越性。4.目标的独特性。(1)促进公众的认知。
(2)提高政府的美誉度。 (3)政府开展公关活动的最终目标是提高社会效益，其价值追求表现
为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都是以本组织利益为取向。
二、行政公共关系在中国
（一）我国行政公共关系发展的动力
1.经济市场化是行政公共关系发展的基础。市场经济要求政府职能重新定位，重构政府与其
他社会组织的关系，其中最重要的是重新理 顺政企关系。
2.政治民主化为行政公共关系的发展创造了条件。
3.行政改革的突破是我国行政公共关系发展的直接动力。（二）我国推行行政公共关系的意
义
1.有利于社会主义市场经济体制的建立与完善。
2.有利于加强社会主义民主政治建设。
3.有利于维护转型期社会秩序的稳定。
4.有利于提高政府的国际形象。
三、行政公共关系的任务
（一）把握公众舆论，为政府决策提供依据舆论是社会上相当数量的人对一定社会问题所发
表的意见的总和。行政公共关系部门需要做大量的工作：了解舆论；引导舆论；纠正舆论和
完善舆论。
（二）政务公开和信息公开，满足公众知情权，争取公众了解和支持。
（三）开展社会沟通，建立完善有效的渠道，缩短公众与政府的距离。(1)社会协商对话。(2)
公众咨询活动。(3)政府机构开放接待日。(4)推动政府上网工程的建设。
（四）多办实事，协调内部外部关系，创造“人和"的行政环境政府要创造“人和”的行政环
境。
四、行政公共关系实务举要
（一）民意测验。
（二）信访工作。
（三）政府信息公开与办事公开。
（四）新闻发布。
（五）拓宽社会沟通渠道。社会协商对话；公众议政活动；公众投票公决。
（六）危机事件处理 。
（七）政府形象管理。
第二节 行 政 协 调
一、行政协调的概念和作用
（一）行政协调的概念
行政协调是指行政管理过程中的协调，是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、
部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。
（二）行政协调的作用。
1.有利于增强行政凝聚力。
2.有利于合理利用资源。
3.有利于提高行政效率。
二、行政协调的主要模式和基本原则
（一）行政协调的主要模式
1.内部协调模式
2.外部协调模式
3.纵向协调模式
4.横向协调模式
（二）行政协调的基本原则
1.坚持统筹全局。2.坚持分层运作。3.坚持动态协调。4.注意非平衡因素的影响。
第十四章 行 政 监 督
第一节 行政监督概述
一、行政监督的概念
(一)行政监督的含义及其特征
行政监督，是指对行政的监督，即行政法制监督。
行政监督的特征：
1.监督对象是行政机关的行政行为和行政工作人员的职务行为。
2.监督主体是国家权力机关、司法机关、国家特设的行政机关、政党、社团组织和人民群众
等。
3.监督性质是监督主体对行政机关及其工作人员的一种法制监督。
4.监督的目的在于保障社会主义民主和法制，促进行政机关及其工作人员依法行政，合理行
政，改善和强化行政管理，提高行政效率，推进廉政建设。
(二)行政监督的分类
1.以监督的主体来划分，根据我国宪法和有关法律规定，具有监督权限的主体分别有国家各
级权力机关、司法机关(检察机关和审判机关)、具有隶属关系的行政机关、行政系统内特设
的监督机关(监察机关和审计机关)、政党、各种社会组织、人民群众和各种新闻传播媒介等，
从而构成不同主体的监督。
2.从监督的对象看，分别是对行政机关的行政行为的监督和对行政工作人员的职务行为的监
督。
3.以监督的内容为标准，有对行政行为的合法性的监督和对行政行为的合理性的监督两种。
4.从监督的方向上体察，则可分为纵向监督、横向监督和双向监督。
5.以监督的时间阶段来划分，行政监督分别有事前监督、事中监督和事后监督。
6.从监督的目的和方法上来划分，还可分为积极性的监督和消极性的监督。
二、行政监督的意义和作用
(一)行政监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方针政策
的贯彻实施。
(二)行政监督有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公仆
(三)加强行政监督是发展民主政治、维护人民的合法权益的重要途径
(四)完善和执行行政监督是惩治腐败、克服官僚主义、推进廉政建设的必要措施
(五)加强行政监督有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定权力，保障宪法、法律、
法规实施。
第二节 我国现行行政监督制度
一、行政内部监督方式
(一)一般监督
(二)业务监督
(三)专门监督。行政监察、审计监督(财会监督、财政监督)等。
二、行政外部监督
(一)国家权力机关的监督
(二)国家司法机关的监督
(三)政党的监督
(四)各种社会组织的监督
(五)人民群众和社会舆论的监督
第三节 我国行政救济监督制度
一、行政复议救济监督
(一)行政复议的概念
行政复议是指公民、法人或者其他组织(管理相对人)，认为行政机关的具体行政行为侵害其
合法权益，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理 申请的复议机关依照法定程序对引
起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。
(二)行政复议的范围
凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行政复议；不能提起行政诉讼的行政争
议，只要单行法律、法规规定可以申请行政复议的，公民、法人或者其他组织就可以申请行
政复议
(三)行政复议的审查内容和依据
行政复议的审查内容主要指对被申请复议的具体行政行为进行审查的内容。重点是程序审和
实体审两个方面。
行政复议审查的依据，是指法律根据和如何适用法律的规定。
(四)行政复议救济监督与行政诉讼救济监督的关系
行政复议与行政诉讼是我国解决行政争议不可缺少的两种法律性质不同的救济监督制度。但
作为同是行政救济监督的手段或途径，两者也存在着一定联系。在某种意义上说，行政复议
救济是行政诉讼救济的基础和前提，行政诉讼救济是行政复议救济的监督和保障。综观我国
法律、法规的规定，两者的关系可归纳为选择模式、复议前置模式和特例模式三种。
二、行政诉讼的概念
广义行政诉讼是指凡有受理行政诉讼权力的行政机关和司法机关，按法定程序受理解决行政
争议的活动。狭义的行政诉讼仅指法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下，按司法程序
审理和解决行政争议的活动。
三、行政赔偿救济监督
(一)行政赔偿责任概念
1.行政赔偿责任的概念。行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权、执行
公务过程中，因违法或不当侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，所应承担的
赔偿责任。基本特点是：
(1)行政赔偿责任是基于行政行为违法或不当侵权的原因而产生，违法或不当侵权行为的主
体是行政机关或法律授权的、受行政机关委托行使行政管理职权的其他组织及其工作人员。
(2)违法或不当侵权损害必须是行政机关及其工作人员在行使职权和执行公务过程中发生。
(3)行政赔偿责任主要是一种财产责任，其责任形式是赔偿，如返还财产、恢复原状或金钱
赔偿等。
(4)行政违法侵权主体与直接赔偿责任主体相分离。行政工作人员违法侵权造成损害，其赔
偿责任都由该行政工作人员所属行政机关来承担。但行政机关对有故意或重大过失的工作人
员保留求偿权(索赔已经赔偿的费用)。
(5)行政赔偿责任与另外两种行政责任(处罚、处分责任)不同的一个显著特点是，除单独就损
害赔偿提出请求适用行政程序外，还可以适用司法程序。
2.行政赔偿责任的性质。行政赔偿责任就其性质来说，是一种行政责任，而且本质上是一种
国家赔偿责任。
(二)建立行政赔偿责任制度的意义
1.建立和完善行政赔偿责任制度，是强化国家对人民的责任的一项重要的法律制度，有利于
维护和巩固人民是国家的主人的最高法律地位，确保国家人民民主专政的性质和社会主义的
根本制度。
2.建立和完善行政赔偿责任制度，使人民的合法权益得到法律和现实的保障。
3.建立和完善行政赔偿责任制度，增强行政机关及其工作人员的法制意识，有利于贯彻落实
依法治国方针，提高依法行政的自觉性，促进行政管理法制化、科学化。
4.建立和完善行政赔偿责任制度，加快社会主义民主和法制建设进程，有利于加强制度防范
和管理监督机制，防止违法行政，避免滥用职权，消除失职、渎职，克服官僚主义，搞好廉
政建设，防止和反对腐败，树立行政机关及其工作人员守法、公正、廉洁的形象。
5.建立和完善行政赔偿责任制度，国家责任增强，行政机关及行政工作人员责任减轻，有利
于行政机关及行政人员摆脱沉重的政治负担和经济负担，充分调动和发挥行政机关及其工作
人员的积极性和创造性，提高行政效率，实现国家行政管理目标。
(三)我国行政赔偿责任制度的基本内容
1.维护宪法确立的国家赔偿责任原则，贯彻落实依法治国方针，保障公民、法人和其他组织
享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家行政机关依法行使职权的宗旨。
2.行政赔偿责任的确认。
3.关于赔偿请求人和赔偿义务机关及赔偿程序的规定。
4．赔偿范围和方式。
第十五章 办公室管理与后勤管理
第一节 办公室工作的性质与任务
一、办公室工作的性质
(一)政治性
(二)综合性
二、办公室工作的基本任务
(一)日常性工作
(二)综合协调工作
(三)辅助决策工作
第二节 办公室管理的科学化和现代化
一、办公室管理的科学化
(一)规范化
(二)制度化
二、办公自动化(Office Automation，简称 OA)，是应用计算机技术、通信技术、系统科学
和行为科学等先进科学技术，不断使人们的部分办公业务借助于各种办公设备，并由这些办
公设备与办公人员构成服务于某种目标的人机信息系统。
第三节 后勤管理的重要意义与主要内容
一、后勤管理的意义
(一)后勤工作是其他部门工作的基本条件。政府行政离不开财、物的供给与配置，没有后勤
服务，各部门难以进行正常的工作。
(二)后勤管理是提高行政效率的重要条件。
(三)后勤管理是维护职工利益的需要
(四)后勤管理改革具有重大的现实意义
二、后勤管理的主要内容
(一)物资管理
(二)财务管理
(三)生活后勤管理
(四)服务后勤管理
(五)接待工作管理
第四节 后勤管理体制改
一、后勤管理体制改革的必要性
(一)适应社会主义市场经济体制的要求
(二)符合行政体制的发展
(三)满足后勤发展的需要
二、后勤管理体制改革的内容
(一)实现机关后勤服务社会化
(二)实现后勤行政管理职能与服务职能相分离
第十六章 行政效率
第一节 行政效率概述
行政效率的要素
（一）效益要素
1．行政活动的总方向和性质，即是符合人民利益和社会发展要求，是否符合国家的基本方
针政策。
2．各项行政决策的质量，即是否符合科学规律和现实条件。
3．各种行政工作的质量，即其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求。
4．在一定时期内完成的行政任务的数量。
（二）经济要素
效率是指投入与产出的比例关系。
（三）时间要素
第二节 行政效率的测定
一、行政效率测定的基础
1.行政环境。2.组织结构。3.行政人员。4.行政决策的正确程度。
二、行政效率测定的原则
（一）行政管理为社会主义政治服务的原则
（二）量与质统一的原则
（三）短期效果与长期效果统一的原则
（四）局部效益与全局效益统一的原则
三、行政效率测定的标准
（一）行政工作的质量标准
（1）行政决策的质量。（2）中间管理层的工作质量。（3）具体执行工作层的质量。具体
执行层的工作大部分是操作性的，可以按不同岗位具体制定工作质量标准。
（二）行政工作的数量指标
（1）行政决策层的工作量。（2）中间管理层的工作量。（3）具体执行工作层的工作量。
（三）行政工作的时效标准
时间是行政效率的重要要素。评估行政效率必须有时效标准，这可分为两类：一是强调速度
的标准；二是强调时限的标准。在实践中，要根据需要和条件，为每项行政工作设定速度标
准和时限标准，并要不断完善。
（四）行政费用指标。这是最容易量化的指标。通常有两种基本尺度：
（1）衡量人力消耗的尺度，即劳动时间尺度，以工作日或工作小时来计算。
（2）衡量物力和财务消耗的尺度，以货币来计算。
四、行政效率测定
（一）公共部门效率问题的特殊性
1．政府部门提供的公共物品或服务由于是一种 “非市场产出”，政府产出一般不可能象市场
交易那样容易界定，并且在对行政部门进行具体的绩效考核时还必须要综合考虑有形的和无
形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素，因而就增加了这种考核的难度。
2．从政府公共部门本身的特性和政府的外部环境来说，由于政府等级官僚制的结构特征，
政府本身既存在着“内部效应”，又受到许多外在因素的制约。
3．公共选择理论也认为，担任政府公职的是有理性、自私的人，政府机构本身也具 有追求
自身利益最大化的动机。
（二）行政效率的测定
1．直接的评估方法有如下三种：
（1）预期效率比较法。
（2）行政费用评估法。
（3）时效评估法。
2．测定法被称为间接测定方法。具体的评定方法有三种：
（1）行政功能测评法。（2）行政要素评分法。（3）标准比较法。
第三节 行政效率的提高
一、影响行政效率的主要因素
1.行政环境因素；2.行政组织因素；3.行政人员因素；4.科学技术因素。
二、我国行政效率的现状分析
（一）权力过分集中
权力过于集中，地方和基层的自主权过小，需要层层请示、层层汇报，这是产生官僚主义、
行政效率不高的重要根源。
（二）组织机构不合理
我国行政机构中存在的机构臃肿、层次繁多的情况，产产生推诿扯皮、互相掣肘、手续繁杂
等问题的主要原因。
（三）人事管理制度不够完善
我国现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷，这是造
行政效率低的重要原因。
（四）行政法规不健全或有法不依
有些行政机关不是依法行政，而是凭长官意志办事，乱设机构，任意增加编制。
（五）党政的不正之风尚待根本扭转
（六）行政人员道德不正、作风不纯
三、提高行政效率的途径和方法
（一）提高行政效率的途径
1.牢固树立效率观念。
2.推进机构改革，建立合理的行政管理体制。
3.贯彻依法行政的原则，使行政管理制度化、法律化。
4.全面提高行政领导者及工作人员的素质。
5.正确运用激励手段，充分调动行政工作人员的积极性、活力、效率。
6.大力反对官僚主义，转变机关作风。
7.创造条件，逐步实现管理技术手段的现代化。
（二）提高行政效率的方法
（1）层次领导方法。（2）目标管理方法。（3）以点带面、典型带动方法。（4）现场办公
方法。
四、全面认识应用信息技术对提高行政效率的意义
1.政府上网工程的逐步实施，为我们展示了网络化办公的光明前景。
2.信息技术在政府管理中的运用，有助于改变政府的传统形象乃至角色。
3.“政府上网”有助于改善政府的决策，尽量减少相应的成本，从而提高乡镇效率。
4.从更远的意义上说，由于电子政府的发展，有利于它和科技进步交相辉映，从而带动相关
产业群落的发展，营造有利于我国信息产业发展的“生态环境”，加速我国信息产业和国民经
济信息化的发展。
(二)信息技术对政府管理和行政效率的挑战及其应对策略
1.伴随着信息技术的发展，网上信息会无限膨胀。众多的信息网中既有有用的信息，也有不
必要的垃圾信息，对此必须加以整理和分类，这就使政府网上信息系统化整理的成本大大提
高。
2.需要支付网上信息交流的安全性保障成本。互联网给政府安全产生了很大影响，为了对抗
不安定因素，确保开放的政府网络的安全，政府部门必须支付保障信息交流安全的成本，这
不仅可能损失掉一部分经济效益，而且不时难免会降低行政部门的办事效率。
3.信息技术使政务信息公开化和透明度大大提高。由于公众可以很容易地从网上查阅各政府
机构所制定的政策法规，保证政令统一，解决 “政出多门”问题就会变得非常紧迫。
4.信息社会需要高素质的政府从业人员。
5.加大政府管理硬件投入。
第十七章 行 政 改 革
第一节 行政改革概述
一、行政改革的基本含义
行政改革的含义有狭义、广义之分。狭义的行政改革仅指政府机构改革；广义的行政改革则
是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。
二、行政改革的必然性
(一)行政改革是时代发展的必然要求
(二)行政改革是促进社会经济发展和民主政治建设的需要
(三)行政改革是实现行政管理科学化和现代化的需要
第二节 当代西方国家的行政改革
一、当代西方国家行政改革的基本趋势
(一)缩小行政管理范围，强化政府宏观调控和综合协调功能为减轻政府负担，缩小政府行政
管理范围，当代西方各国行政改革的一个基本趋势，就是分散、转移政府的专业管理职能，
普遍采取如下改革措施：
1.国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营。
2.公共事务管理民营化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。
3.政府业务合同化，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以保
证其业务目标的实现。
西方各国政府在缩小其管理范围的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功能。
(二)调整中央与地方关系，扩大地方政府的权力
各国政府都坚持财权集中、事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地
方政府的积极性。同时，都不同程度上强化了中央政府对地方政府的严格有效的监督，加强
中央的宏观调控。
(三)精简机构，改革传统科层组织制度
(四)注重公务员制度的改革和完善，加强公务员定员管理
(五)简化行政工作程序，改进行政管理的方式方法
(1)缩小审批事项的管理范围；(2)下放审批权限；(3)废除失效的、过时的条例；(4)合并重复
的审批程序和审批制度；(5)简化申报程序和审批手续等。
二、当代西方国家行政改革的主要特点
(一)坚持有计划、渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展
(二)坚持依法改革，建立健全一整套的法律规范
(三)注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益
(四)组建精干、高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用
第三节 当代中国的行政改革
一．中国行政改革的难点
1.观念和利益问题。
2.职能转变、政企分开问题。
3.改革的配套、平衡问题。
4.人员分流问题。精兵简政、人员分流是历次改革的难点。
5.行政法制建设问题。
中国当前正处于行政改革的关键时期。尽管在改革的道路上还会有这样那样的困难和问题，
但我们有中国共产党的坚强领导，有全国广大人民群众的拥护支持，有数十年来行政改 革
积累的经验，只要我们继续努力，坚定不移地贯彻党的十六大精神，积极稳妥地推进改革，
一个适应社会主义市场经济体制的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理
体制”一定会在我国建立起来。
