电信立法与管制政策
随着电信竞争全球化的到来，各国又重新放弃这种分割市场的做法，允许各电信经营
者全方位参与竞争。这种回归显然又对未来的竞争立法提出了挑战。 国际电信联
盟（ITU）在《世界电信 发展 报告》中把普及电信服务分成了五个发展阶段：电信 网络
初建阶段、电信网络成长阶段、扩大市场阶段、电信网络建成阶段和提供个人服务阶段。
从电信发展的 历史 看，又可以分为三个大阶段：第一阶段是电信发展的初级阶段，
也是电信行业的原始积累阶段，包括电信网络初建阶段和电信网络成长阶段。世界上大部
分国家都在这一阶段完成了电信基础骨干网的建设，但行业整体的规模 经济 尚未形成。
第二阶段是电信的发展阶段，包括扩大市场阶段和电信网络建成阶段。在这一阶段，电话
用户容量和电信建设的投资规模迅速扩大，电信网络迅速覆盖到全国，电信用户迅速增
长。第三阶段是电信的发达阶段，即提供个人服务阶段。若从电信市场、 法律 制度上来
看，电信的发展历史可以划分为独家垄断、有限竞争（或寡头垄断）和自由竞争三个阶
段。不同的发展阶段各有自己的特点，需要有不同的法律环境与之相适应。 从垄
断到竞争的法律环境 从世界范围来看，电信业的垄断 时代 一直持续到 20世纪
80年代，几乎所有国家的电信业都经历过垄断时期。电信业的垄断源于其始发时期，其重
要标志就是独家垄断经营体制。独家垄断是指市场上不存在竞争，只有一个产品供应者的
市场结构。电信业的独家垄断与各国 政治 、经济体制无关，在西方发达的资本主义市场
经济国家，电信业也持续了几十乃至上百年的国家垄断或 企业 垄断经营模式。如日本从
1890年开始电话事业时就采用了国家垄断经营的体制。在电信业垄断经营的阶段，各国主
要采取国有化或严格管制政策来应对电信业 自然 垄断特性。欧洲和大多数发展 中国 家
主要采取国有化措施，而美国则以管制为主。 1980年代初，技术的进步，市场需求的
变化以及电信垄断体制自身的弱点，最终促使电信市场开始从垄断到竞争的变革。由于原
有的电信市场法律制度和管制政策倾向于维护垄断经营体制，所以改革电信经营体制首先
要对相应的法律制度和管制政策进行改革。这种改革是以放松电信市场管制为主
线。 90年代以来，技术进步、多样化需求和竞争的相互促进，使通信网与 计算 机
网、有线电视网三网逐渐融合，成为信息业发展的大趋势。电信业的竞争给消费者带来了
更多的选择，同时也促进了电信需求向多层次多样化发展。从 90年代中期开始，经济的
全球化使电信业也进入了全球化的市场环境。新的电信技术所带来的新业务极大地刺激了
市场需求，同时也对以往的以市场分割为主线的管制制度提出了挑战。 新技术所触发
的“无国界”的因特网、 电子 商务、移动通信业务迅速增长。电信成本不断下降，电信
市场中需要管制的、具有规模经济性的产品比重不断下降，原有垄断者对市场的支配力不
断下降，电信市场的门槛也不断地下降。同时，全球性业务的增长和国内逐渐趋于饱和的
传统业务市场促使经营者急于改变现有的管制框架，打破业务领域和国界的限制。为了适
应电信市场的变化，同时为了提高本国企业的国际竞争力，为本国企业进军国际电信市场
创造法律和政策条件，主要发达国家掀起了第二次电信改革的浪潮。这次电信改革是以进
一步放松电信进入管制为核心，旨在全面推进竞争，创造全球统一大市场。1996年 2月美
国推出新的《电信法》，率先开始了放松管制的电信改革。 立法与管制政策的关
系 从上述 分析 我们可以看到，规制电信市场的法律制度主要由两部分组成：一
部分是电信立法；另一部分是电信管理机构的管制政策。通常立法具有相对较高的稳定
性，而管制政策则应具有较好灵活性。由于电信市场随时处在变化之中（特别是当前电信
技术日新月异的时期），电信立法不可能制定得很具体，而只能是原则性的，往往将很大
的自由裁量权留给电信管理机构，如美国 1934年《通信法》，这就要求电信管理机构能
够针对电信市场的变化随时制定相应的有效的电信管制政策。因此，一个公正、高效的监
管机构往往能够根据本国的国情，较好地应对电信市场的发展变化，并促进电信市场的健
康、有序发展。
在这方面，英国根据 1984年《电信法》设立的独立电信管制机构 OFTEL是一个成功
的典范。OFTEL以“保证消费者利益前提下实施最少量的管制”为方针，采取以鼓励发挥
企业 自身能动性为主、出现 问题 事后补救的最低限度管制。同时，OFTEL每年公开当年
管制政策和制度的执行情况，并将有关信息公开。每当有重大政策变化时，OFTEL将通过
发表征求意见书——召开听证会——发表意见书——再次召开听证会——确定最终文稿的
过程做出最后决定，这提高了电信政策的透明度，并保证了其客观公正性。事实证明，
OFTEL的管制政策不但极大地节约了管制成本，而且获得了很好的效益，值得我国借鉴。
管制与效率电信业由一个 自然 垄断行业逐步走向竞争，整个过程都是在政府的监管
政策主导之下进行的。可以说，没有政府的监管，就没有今天的电信竞争。这也说明，在
市场失灵的地方，政府就不能袖手旁观，而应主动干预。但是监管也会带来非效率，即存
在政府“失灵”的问题。 在电信市场开放过程中，各国政府对电信市场采取了较严格
的管制，包括市场进入、普遍服务、资费、互联互通、交叉补贴、电信资源和投资（外
资）的管制等方面，几乎涉及到电信企业经营的各个主要方面。由于管制在时间上不可避
免地存在时滞以及政府对市场信息的掌握不完整，甚至出现管制俘虏现象，完全可能会导
致效率的损失，使管制的预期效益无法完全实现。因此，西方国家在实施市场管制的过程
中，始终贯彻了逐步放松管制以及最小管制的思想，使管制所带来的效率损失降低到最
小。 管制与市场分割 各国在引进电信竞争时，基本上是通过将电信市场
进行业务分割和企业分割的方式来创造竞争环境，原有的一个垄断经营者被分割成几个独
立的经营者（如 AT＆T），原有的统一电信市场被分割成长途、本地、国际、移动、增值
等多个专业市场。 这种分割虽然对提高企业经营效率、降低电信服务价格起了关键性
的作用，消费者因此也获益，但当竞争使各公司的价格和服务质量差距越来越小时，消费
者开始不满这种由多个公司来提供服务的局面，而是希望由一个公司提供″一揽子″服
务。因此，随着电信竞争全球化的到来，各国又重新放弃这种分割市场的做法，允许各电
信经营者全方位参与竞争。这种回归显然又对未来的竞争立法提出了挑战。 本地
电信的竞争 不论管制者如何考虑，最终是由技术和市场来决定电信市场上的胜利
者和失败者。本地电信的竞争从反面反映了这一 规律 。虽然电信竞争在电信的其他领域
取得了很好的效益，但本地电信的竞争一直未能得到较好的解决，尽管一些国家也在管制
上做了很多努力，但本地垄断依旧存在。 本地电信的垄断使本地电信网成为整个电信
网络 发展 的瓶颈。美国试图通过 1996年《电信法》来解决这一问题，但两年过后，
FCC主席在报告中承认，美国本地消费市场的竞争几乎没有实现。1995年以来，人们把打
破本地电信垄断的希望寄托在新技术条件下的有线电视网上，但实践还没有证实有线电视
网能有效地改变本地网的规模 经济 性和由此所产生的自然垄断性。这使人们开始重新审
视本地电信的竞争问题。在现有技术条件下，制度创新或许是将本地电信的非效率降到最
低的有效途径，而不是单纯地引进竞争。
