新型城镇化下土地财政变革思路
［提要］随着广西新型城镇化的迅速推进，对土地财政的依赖也日益增高，但是不可持续的土
地财政发展模式，不符合广西的长远利益，必须对其进行变革。本文从广西实际出发，通过对广西土地
财政依赖的成因和广西新型城镇化下土地财政支持的优劣进行分析，对广西新型城镇化模式下土地财政
的变革方向进行探索。
关键词：新型城镇化；土地财政；金融支持；财政改革；地方政府
一、引言
（一）研究背景。十八大提出积极、稳妥地推进城镇化，走中国特色新型城镇化道路，将城镇
化作为我国新的经济增长点以来，广西壮族自治区积极响应中央部署，以“产城互动”为路径，自治区
及各市、县政府分别编制本级“产城互动”发展规划，引导与产业良性互动的新型城镇化的有序发展。
截至 2015年末，广西壮族自治区全区常住城镇人口已达到 2，257万人，城镇化率为 %，比上年
同一时期高出 %，更是远远高出 2000年的 %和 2010年的 %，实现飞跃式发展。自治区政
府更在《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划草案》中提出要在“十三五”末期“实
现全区常住人口城镇化率达到 54%”。然而，城镇化必然会带来新一轮的土地开发热潮，大量农地征
收、出让为建设用地等非农地，土地出让金进一步增加，土地财政规模更加扩大。
（二）文献综述。关于土地财政，国内学界已经有了初步共识，即土地财政是指地方政府利用
土地的所有权和管理权，通过出让土地的使用权来获得一次性收益以满足财政支出的一种财政活动，土
地财政属于预算外收入，又叫做第二财政。学者普遍认为，我国城镇化水平快速上升的同时，土地出让
收入大幅度增加，使得地方政府过度依赖土地出让收入。但是关于城镇化与土地财政关系，许多学者存
在分歧。部分学者认为，土地财政具有必然性，土地高价出让与抵押融资为城市基础设施建设提供资金
支持，推进了城镇化进程，一定程度上承认土地财政的合理性。大部分学者认为，土地财政是一种短视
的“寅吃卯粮”的行为，是依靠透支社会的未来土地收益来进行当前建设的不可持续的活动，急需改进
与完善。同时，还有少数学者认为，城镇化建设强化了土地财政。上述已有研究在土地财政与城镇化的
关系方面取得了一些非常有价值的成果，但是仍存在一些不足：一是对新型城镇化的“新”把握不足，
普遍探讨的是土地财政与传统城镇化之间的关系，虽然部分学者标题中点出了新型城镇化，但是没有对
新型城镇化进行分析论述；二是尽管学者普遍认为土地财政与城镇化相互作用，但几乎全部着重于探讨
土地财政对新型城镇化的影响，缺乏对新型城镇化对土地财政影响的探析，更鲜见利用新型城镇化契机
对土地财政的变革的分析；三是土地财政本是地方政府的行为，但此类研究绝大多数从国家层面对全国
土地财政与新型城镇化的关系进行定性或定量的分析讨论，缺乏从某一具体地区（省、市、县）的实际
情况的分析讨论。城镇化模式的选择是决定城镇化可持续发展的关键，因此，本文针对以上不足，从广
西壮族自治区与产业良性互动的新型城镇化模式出发，对广西新型城镇化推进过程中对土地财政进行变
革，减轻土地财政依赖的路径进行尝试性探索。
二、广西土地财政依赖的成因
土地财政依赖，是指地方政府过度依靠土地出让收入作为地方偿还债务或者市政建设资金，土
地财政在其可支配收入中所占比例过高甚至远超传统预算财政的现象，通常用土地财政依赖度来衡量。
根据《中国经济周刊》2014年公布的数据显示，截至 2012年底，广西壮族自治区土地财政依赖度为
%，占全国排名第 12，土地财政依赖度并不特别严重。但是随着城镇化的推进，2014年仅南宁一
市，土地财政依赖度就高达 %，土地财政依赖程度颇为严重。综合考虑各种因素，广西壮族自治区
的土地财政依赖度的攀升有以下几个原因：
（一）财税制度分权不健全，导致地方政府事权与财权不相匹配，地方政府可支配财政预算不
足，且缺乏监督机制。学界普遍认为，分税制改革之后，“财权上收”与“事权下划”导致地方政府财
政经常性赤字，迫使地方政府迈向一手征地、一手卖地，赚取中间利益差的预算外财政模式，土地财政
由此形成。也有学者研究认为，土地财政愈演愈烈之势并不是财政压力导致，而是地方政府本身的投资
冲动造成。但不可否认的是，正是因为分税制改革之后，地方政府财政压力大增，中央才出台了《国有
土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办
法》等关于地方政府土地出让的管理办法。同时，预算制度与监督机制的不完善，使得地方政府热衷于
在预算约束之外选择赚取可灵活支配的“外快”，土地财政进一步得到强化。
（二）绩效考核制度的弊端导致各地方政府对能一次性获得大量收入的土地转让活动竞相追
捧，形成风潮。前些年风靡一时的“唯 GDP论”考核办法，由中央政府设立“GDP标杆”，地方政府为
了政绩形成竞争。地方官员为了晋升，选择能够快速产生大量 GDP数字的土地财政以获得耀眼“政绩”
不足为奇，尽管决策官员明确卖地不是长久之计，但是在地方政府官员普遍的“企业化”风气情况下，
官员本身会刻意避免做长远考虑。单以城镇化的绩效考核来说，大多数地方政府注重“土地的城镇
化”，而非“人的城镇化”，城镇化的考核也更偏重于新增城镇面积和新城建设。致使一些地方政府无
视当地既有人口数量和外来常住人口数量，盲目上马工程，竞相建造新城。部分地方政府甚至陷入“征
地―卖地―建城―亏损―征地―卖地―建城―亏损”的怪圈，导致新城频成饱受诟病的“鬼城”，根据
标准排名研究院公布的《中国大陆城市“鬼城”排行榜（2015）》显示，广西钦州和防城港两个地级市
分别位于第七和第二十八，城镇化思路需要从以“新城”为本转到以人为本上来。
（三）土地收益分配制度的缺陷所造成的巨大利益差形成对地方政府推行土地财政强烈的经济
激励。根据我国《土地管理法》的规定，农用地必须通过地方政府土地征收才能变为建设用地。地方政
府运用行政权力，低价征收土地，然后通过招标、拍卖等方式高价出让，土地资本瞬间增值几倍、十几
倍甚至几十倍，但是由于土地征收的补偿几乎全部由地方政府来制定和执行，失地农民在行政权力面前
最多只能享有增值前土地原有价值和少量利润，地方政府几乎享有了全部土地增值所得。在巨大暴利面
前，地方政府为追求本级财政利益的最大化，更加热衷于土地财政。
（四）广西属于后进地区，城镇化水平低，产业结构不完善，加上广西选择了与产业良性互动
的“产城互动”新型城镇化模式，因此广西的新型城镇化任务更加艰巨，新型城镇化所需要资金支持更
加庞大。同时，因为经济发展水平相对较低，城镇化近程中几乎大部分、甚至全部金融支持都需要来自
政府拨款。但经济发展水平不高且产业结构不完善，导致地方政府财政收入更低，不得不选择卖地以解
决发展的燃眉之急，长久以往，就形成了高居不下的土地财政依赖度。
三、新型城镇化新要求下土地财政去向分析
（一）广西新型城镇化的资金需求。新型城镇化不同于传统的城镇化模式，在于它不是土地的
城镇化，而是人的城镇化，是农民的市民化，它要求不仅是城区面积的扩大，更在于新增市民化人口的
生存、就业得到妥善解决，交通、教育、医疗、治安等基础配套设施和公共服务的完善。广西壮族自治
区选择与产业形成良性互动的新型城镇化模式，从长远看，是一种可持续的科学发展战略；但对于当下
来说，自治区及各市、县政府既要完成失地农民的补偿、安置工作，还要进行新城区及配套产业园的建
设，同时还要进行产业园招商引资工作，并且要提供良好的公共基础设施和公共服务，这将造成短期庞
大的资金需求。目前，国内对于农民市民化的成本及资金需求有多种估算，其中较常用的为中国海南改
革发展研究院院长迟福林研究员的方案，根据其方案，广西预计在“十三五”末期常住人口城镇化率将
达到 54%，而 2015年年底广西常住人口达到 4，796万人，城镇化率为 %。不计人口增长与人口流
入，到 2020年底广西新增城镇人口为 3，328，424人，农民城镇化以人均 10万元固定资产投资（较低
口径）计算，至少需要 3，328亿元的资金需求。而广西因为经济发展水平相对较低，这些资金大部分
需要由自治区各级政府财政支持，在这一情况下，土地财政将继续在推进广西新型城镇化进程中发挥难
以替代的巨大作用，因此贸然取消土地财政制度是不可行的。
（二）土地财政模式在广西持续推行存在的问题。尽管土地财政对于广西新型城镇化发展存在
特殊意义，但是土地财政模式作为一种一次性的财政行为模式，本身具有不可持续性，其继续推进也会
在生态、经济、社会和政治方面产生严重的负面效应。
1、土地财政诱发的盲目建设会产生负的生态效益。土地财政行为是一种出让有限资源获取短暂
经济利益的行为，它的可持续水平低，是一种竭泽而渔的透支式发展。首先，绝大多数情况下，因为土
地财政的影响，地方政府在做出兴建新城的决策之前，并没有反复征求民意或者调研考察，针对城镇化
或者人口数量综合考量本地土地、经济等情况去兴建新城区并提供优质公共服务，而是盯着卖地产生的
巨大利益看，盲目扩建新城。然后抱着“种下梧桐树，等着凤凰来”的侥幸心理，宣传吸引或者等待人
口进入，但是人口进入本身是地方政府难以预测和掌控的，尤其在现在大量适龄劳动力涌入大中城市寻
找机会的情况下，一些市县乃至乡镇的新城区大量空置，这种打着新型城镇化幌子进行“土地城镇化”
的行为造成了城区土地大量粗放利用甚至闲置；其次，城镇化建设需要征收大量宜建设土地，尤其是平
原、河谷、低矮丘陵的土地。广西作为一个多山地省份，耕地主要集中分布于少量的沿海平原、河谷平
原和低矮丘陵上，地方政府在土地财政的刺激下，大量征收这些地方的土地作为建设用地，会使耕地面
积减少，造成耕地资源的无目的滥用与浪费，严重情况下，甚至会影响广西的粮食安全战略；再次，土
地财政主导下的盲目变耕地为建筑用地，在河谷、海滨、丘陵山地等生态圈内进行大肆建设，会严重破
坏当地生态环境，造成不可挽回的生态损失，这是一种“透支”地方生态的行为。
2、土地财政资金的不合理运行会造成负的经济效益。土地财政作为一种预算外的财政行为，由
地方政府运行获得并支配全部收入，在这种情况下，地方政府对该收入的支配会对当地产业结构调整和
市场经济的运行以及金融市场的稳定产生直接的影响。首先，尽管国家明文规定主要用于征地和拆迁补
偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出四大类，但是在投资冲动和政绩考核的影响下，地方
政府更偏向于将土地财政支出于易显政绩的城市建设上。在地方政府的巨额建设资金投入下，当地建筑
行业和相关行业蓬勃发展，人才和资金大量涌入，其他行业市场相对缩小，导致地区产业畸形发展；其
次，在各地区房地产行业受土地财政推动迅速“繁荣”的情况下，受“效益最大化”和市场规则的驱
动，企业纷纷进入转型房地产相关市场，甚至部分国企也投资房地产市场分一杯羹，对民营企业的正常
生存与发展造成影响，也造成产业链混乱，阻碍了经济的转型升级；最后，城镇建设迅速展开，离不开
银行金融机构的支持。在土地财政模式下，地方政府盲目卖地和建设，向银行举借大量平台类贷款；房
地产开发商进行地产开发建设，又向银行进行借贷；房地产投机商和居民买房，也向银行申请房贷。大
量的贷款造成了金融体系的不稳定，成为一种泡沫式的经济繁荣；而且平台贷款和房地产开发商不断的
借新还旧和展期，加大了金融风险发生的可能。
3、土地财政利益的获得和分配会诱发负的社会效益。在土地财政里从土地到房屋等建筑之间的
各个环节，都存在大量复杂的利益关系和利益分配。扮演维护社会公平进行社会财富再分配角色的（地
方）政府，却在这一活动的始终关注并且试图获得自身最大利益，难免会造成利益分配不均匀，影响社
会公平。首先，在土地财政的暴利刺激下，地方政府运用本应保护公民合法财产而用的公共行政权力，
去征收农民个人或者集体的土地财富，来获取政府本身并不应该存在的特殊利益，这一行为本身是有悖
法理的。而且政府在征地、拆迁过程中，若是对于作为弱势群体民众个人的正当利益索赔诉求漠视或者
无视，对于行政权力或暴力进行滥用，就会招致民众对地方政府行政作为的不满甚至敌视，严重情况下
民众会产生过激行为维护自身利益，影响到社会的稳定；其次，在土地财政的助推下，土地成为了资
本，住房成为金融投机产品，房产商和投机商人恶意囤房，炒作房价，牟取暴利。而失地农民在未享受
到土地升值利润的同时，要和真正需要买房的民众一起承受被炒起来的住房价格，出现了住房购买困
难，扩大了社会财富分配的差距。
4、土地财政规模的扩大会带来负的政治效益。财政预算是上级政府、同级人大和社会大众监督
地方政府及其行政行为的重要途径，也是上级政府制衡下级政府以维护上级权威和政策执行的重要手
段，土地财政作为预算外的财政活动，地方政府拥有极大的自主权，势必会造成一些不良影响。首先，
由于土地财政是房价高涨的直接推手之一，国家为了调控房价所出台的各种政策难以持久落实，房价和
宏观调控政策陷入了一种“调了又涨，涨了又调”的怪圈，弱化了国家宏观调控的控制效果；其次，土
地财政作为预算外的财政资金，其金额巨大，部分市县其土地财政收入甚至远超过财政预算，这就变相
降低了地方政府对上级政府的财政依赖，在一些关系本地区利益的问题上就可能采取“上有政策，下有
对策”的做法，削弱了中央和省级政府对下级地方政府的控制力，影响了一些政策的贯彻落实；最后，
土地财政作为预算外财政，其财政运作和支出完全由地方政府自主决定，上级政府、同级人大和社会难
以干预和监督，加上土地财政整个环节包括征地、招标或拍卖、补偿、城镇化建设等等过程，不透明的
环节过多，监管困难，容易滋生腐败。综上所述，土地财政在广西新型城镇化进程中将继续发挥重大作
用，但是也会产生很多问题。因此，不能片面武断地决定禁止土地财政，也不能毫无节制的继续依赖和
推行土地财政，而是应该对现行土地财政制度进行变革，对其具体分析进行有选择的运用。
四、广西土地财政变革对策
广西地区新型城镇化发展的特殊现状要求
广西在对土地财政的变革上，既要从其成因上对其加以修正、引导和抑制，又要对其可能产生
的危害加以防范。自治区政府对上可以争取中央进行相关制度上的变革，对下应该统筹、协调各下级政
府结合本地区现状，进行一些尝试性探索：
（一）争取中央从国家层面进行财税体制改革和土地供应流转制度改革。学者指出，财政压力
不是“卖地热”的根本原因，试图通过向地方放权并不能解决土地财政问题，而应该把以土地财政制度
本身为重点。在财税体制改革上，要打破地方政府对土地财政这一非正式财政制度的路径依赖，必须合
理划分中央与地方财政关系：一是要从宪法层面确立正式的财税分权机制，合理划分中央与地方的收支
范围，优化财权结构，使地方政府财权与事权相适配；二是加大中央财政对基础性公共服务和公共基础
设施建设的支出责任，缓解地方政府财政收支不平衡局面，减轻地方政府的财政压力。在土地供应流转
制度改革方面，一是要提升土地的市场化水平，农用地变为建设用地必须经过地方政府征收是为了保护
耕地面积和农民利益，但是地方政府在土地财政中扮演了两个绝对优势地位的角色―――对被征地人拥
有强有力的行政权力，对开发商拥有近乎垄断的市场地位，这种角色的本身是扭曲市场公平交易原则
的，因此必须实现供地主体的多元化；二是要重建农民的土地产权，推动土地收益分配制度的变革，关
注并有效保障失地农民的合法权益；三是要尝试性推进土地费改税，优化土地内部结构，减少土地出让
的收入，增加土地保有环节的收入占比，如尝试性引进国外对存量土地征收房产税、物业税等。
（二）坚持推进“产城互动”道路，加大招商引资和本地企业培养力度，以产促城，以产带
城。以产业发展促进经济发展，带动城镇化的推进是符合自治区长久利益的。在“产城互动”中，一方
面要做好招商引资、企业培养和企业入园工作，对企业落地提供政策支持，同时做好产业园配套设施建
设；另一方面要抓实失地农民的转业、安置工作，使其在征地时能搬得走，失地后也能安顿下来。同
时，要积极利用“产城互动”中产业园区的辐射作用，完善已有城区的基础设施建设，为新增城镇人口
提供优质公共服务。
（三）强化自治区政府对地方政府卖地的审批权和地方人大对卖地收入的监督权，将土地转让
收入纳入政府预算，建立政府间的财政转移支付制度。在既定的土地政策规则下，地方政府一方面是土
地流转市场的规则监督者和维护者，另一方面亲身参与土地财政谋取本级政府利益，这一既拿“哨”做
“裁判”又当“运动员”去“得奖”的现象是扭曲政府合理性也违背市场原则的，在这种情况下，地方
政府更愿意做一个“投资性政府”而非“服务性政府”。从远期看，自治区政府必须分离下级地方政府
的土地经营职能，设立专门的部门统一管理之后，地方政府不再直接从土地出让中获取利润，就会减少
地方卖地与投资的冲动，地方政府更多的目光将会转移到公共服务的提供上来；同时，自治区政府将各
地土地转让所得纳入政府预算统一管理，地方建设资金由自治区政府根据预算进行财政拨款，对各地土
地出让资金进行区域性调配，即保证了土地出让金的高效利用，有效避免资本的无序利用和浪费，还能
抑制地方不必要的市政建设。从近期看，强化自治区政府对地方政府土地经营权的管控，地方政府卖地
必须经自治区政府审批通过，土地收入也应当进行分配管理，一部分纳入地方预算，由地方人大监督使
用，一部分作为转移支付资金，上交自治区政府优化使用。
（四）完善地方政府绩效考核制度，重建新型城镇化中官员激励指标体系，对各级地方政府新
城建设加强审批环节管控，严格审核地方造城需求，避免“卖地热”和“造城热”。新型城镇化是人的
城镇化，而非土地的城镇化，新型城镇化下官员绩效考核的指标，不应该是新城建设面积的多少、土地
流转面积和土地出让收益的多寡，而应该关注新增城镇人口享受到原城镇居民同等水平公共服务的数量
比，和新增城镇人口的满意度以及城市基础设施建设的质量。对于下级政府新城建设的申请，上级政府
应该，严格把关审批环境诶，认真调研当地人口和经济发展需要，审慎批准。
（五）编制地方政府资产负债表，对各级市政债券融资平台进行监督管控。编制资产负债表，
使银行金融机构和公众对地方政府的土地借债融资能力拥有直观、透明的认识，真正实现地方政府一级
事权，一级债券。既能加强社会对政府的民主监督，又能有效预防地方金融风险的发生。同时，合理利
用广西活跃的民间资本，放宽市场准入，通过多种方式鼓励、吸引民间资本参与新型城镇化建设，有效
缓解新型城镇化财政压力和地方政府的土地财政依赖。
五、结语
在新型城镇化中，“新型”最核心的要求就是“以人为本”，是人的城镇化。广西利用新型城
镇化契机，对土地财政进行变革，既能实现经济发展和城镇化水平提高的既定目标，又能有效缓解土地
财政造成的各种不良影响。但变革不是一劳永逸的，最根本的是地方政府行政行为的出发点要始终立足
于人民大众的利益。政策也具备两面性，但是只要政府真正以民为本谋公利，而非谋人民政府自身本不
应该存在的特殊私利，政策为民所用的始终是好的，政策本身对人民来说就也是好的。
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作者：张梦缘 单位：广西师范学院经济与管理学院
