西方国家行政改革对中国的启示
一、中国行政改革的基本情势
对中国行政改革基本情势的判断，不仅要以对西方的行政改革的认识为参照，而且要以对中国具体国情
、历史发展阶段、宏观战略目标、前期政府改革程序的理解为起点。西方的行政改革主要表现为对政府
在履行职能中的某些方式进行变革，在理念上，树立了以市场为基础、以结果为导向、以公民为中心的
改革取向，其国家体制并没有被触动。中国所进行的以“体制改革”为核心内容的改革是空前复杂的，这
些改革所涉及的层面上自政府下至企事业，甚至也涉及每一个公民生产生活的环境、生活方式、思维方
式乃至观念、信念等，因巨大的改革深度和广度，任务是非常艰巨的。中国的国情和西方各国有很大的
不同，所以改革的理论基础也不能完全照搬西方那一套，西方的某些理论假设虽然可解释旧体制中的某
些缺陷，但对整个体制问题却无从加以解释。中国实行渐进式的改革，取得了一定的成效，也遗留了不
少的问题。中国的改革有以下特点。
一是由外（体制外）向内（体制内）推进，传统体制的核心部分尚未真正触动。
二是由易到难。浅水区可以摸着石头过河，现在的体制改革进入深水区，后面剩下的都是以重大利益关
系调整为主要任务的改革攻坚战，尤其是国企改革和政府改革。
三是由上而下。以往是政府主导之下放权让利，现在需要对政府自身进行改革，那么现在主要由谁来推
动这个改革？四是先经济后政治。我国的政治体制改革滞后于经济改革，这是一个客观事实。渐进式改
革的特点决定了改革的独特历程。大体上，改革可以被分为三个主要阶段：行政性分权阶段（１９５８
―１９７８）、体制外优先或增量改革阶段（１９７９―１９９３）和整体推进、重点突破阶段（１９
９３年至今）。
这三个阶段是依据宏观经济改革的路径来划分的。早期行政性分权的失败表明，计划经济用行政命令配
置资源的本质必然要求高度的集权，如果在命令经济框架下实行分权，结果只能是整个国民经济的混乱
、无序和失范。
１９７９年后，中国在改革初期实行体制外先行战略推动了整个国民经济的发展和繁荣，抵消了改革中
经济变动对社会的冲击，促进了市场力量的成长。然而由于没有能够适时地将体制外改革成果推向国有
部门，一些消极后果产生了。直到１９９３年１１月中共十四届三中全会召开我们的改革才获得突破，
明确提出了“整体推进、重点突破”的改革战略，强调了改革的整体协调性和恰当的改革次序，开始全面
建立市场经济体制。可以说，中国的行政改革正是在这一时点之后才进入了真正的“制度性的变革”时期
。因为这一时期基本理念已经相当明确，即以重新定义国家的作用为基本问题，通过全面改革以改变国
家与社会、政府与市场的关系模式，实现由“国家崇拜”向“市场崇拜”的转变。１９９８年，我国确定的
政府改革总体目标就是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。改革的原则，
一是适应社会主义市场经济的要求，转变政府管理职能，实现政府与企业的分开，把政府管理的重点转
向调控和服务，让企业拥有自主的生产经营权力。
二是调整政府部门的组织结构，实现精简统一和精兵简政。强化宏观调控部门的职能，减少专业经济管
理部门职能，整合社会服务部门，加强监督执法部门，发展中介服务部门。
三是调整和整合政府职能部门的权责，按照权责一致的原则划分部门之间的分工，防止政出多门、多头
管理的弊端。
四是实施依法治国、依法行政，从法律体系上加强行政管理的合法性。政府作为健康经济的一部分，唯
有改革其自身才能实现政府的制度创新，这是政府制定和执行公共政策进而促使国家现代化的前提条件
。
换句话说，中国未来的发展，只有克服旧体制的缺陷创造出新的制度，才能及时、有效地推动中国体制
改革的进一步深化，因为政府只有在新体制的法令规章下制定和执行公共政策，才能有效地消除体制土
壤所孕育的种种弊病。作为中国行政体制改革的核心，转变政府职能虽然在各级政府层面上取得了不同
程度的进展，但从总体上来看，政府自身的改革仍然落后于经济体制转轨的进程及转型期社会需求的增
长。如政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成，规范
、监管市场秩序的力度不够，等等，造成这种状况的根本原因在于我国的政府结构及整个政治体制原本
不是为建立一个市场社会而设计和构建的，从一个传统计划社会中的政府到现代市场经济社会中的有效
政府，这一过程本身就充满了复杂性。长期以来，政府职能转变的力度要小于政府机构改革的力度，而
政府职能的转变又是决定政府大小、政府强弱、政府效能高低的根本。因此，转变优化职能仍然是现阶
段政府工作的重点。在这一过程中，无论是政府部门内部打破垄断、放松管制、引入市场竞争机制，还
是中小国有企业产权的私有化，无论是信息公开、电子政务的推行，还是分权管理机制的建立与引入，
都在相当程度上使中国的体制改革与２０世纪７０年代晚期全球范围内掀起的新公共管理运动有部分的
重叠，也正是在此意义上，中国的行政体制改革具有了新的内涵。
二、新时期中国行政改革的发展取向
就发展进程而言，无论是相比于西方发达国家，还是相比于转轨国家，抑或是相比于其他发展中国家，
中国的发展都可以称为超常规的跨越式发展，其一枝独秀的表现很大程度上归功于中国市场化的改革。
中国是发展中的社会主义国家，既面临着一般发展中国家在从农业社会向工业社会转型的现代化过程中
政府体制行政改革和行政发展的复杂性，又面临着原来的计划体制下全能政府体制向市场体制下效能政
府体制转变的艰巨性。政府作为自身改革的主体与改革自身的客体，原来的基本制度在某种程度上会被
“锁定”而难以突破。中国行政改革的发展，必须因循前期改革的成果，依据现实外部经济、社会环境的
要求，按照最小改革成本、最大改革收益的原则，切实提高政府服务效率和服务质量，其侧重点表现为
以下几个方面。
第一，政府职能的优化。优化政府职能本质上是指在体制转轨的过程中，依政府体制外部及内部的客观
生态环境，重新界定政府的边界和明确政府的责任。它意味着与从传统命令经济向现代市场经济转变相
对应的政府特质的转变，即从全能政府走向效能政府，从无限政府走向有限政府，从人治政府走向法治
政府，从控制型政府走向服务型政府。政府的恰当职能是对社会、对公民的回应，只有实现了社会本位
、公民本位，才能找到确立政府职能的根据。在新的历史阶段，政府的关注点要适当从经济目标向社会
目标转移，妥善解决好失业问题、收入分配问题、社会信用和市场秩序问题是政府进一步优化职能的关
键。
第二，中央与地方的规范性分权改革。在中央和地方的关系上形成合理分权，不仅适合中国经济较大的
规模及复杂性，而且也有利于市场经济体制的完善。市场经济下应实行分散决策。先要明确小市场能够
做什么，然后要明确小市场需要政府做什么，最后要明确地方政府应该做什么；先要明确大市场能够做
什么，然后要明确大市场需要政府做什么，最后要明确中央政府应该做什么。这是一个基本原则。只有
遵循这一原则，才能够在地方层面收集改革的信息，进行局部的“试错”，从而推动中国整体上所实行的
具有“区域实验”性质的渐进式改革。未来中国在中央与地方之间的分权改革方面，将以中央政府和省、
市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，且其分别代表国家履行“出资人”职责为制度起点来推进
。
第三，推进行政立法和依法行政。市场经济是法治经济，行政机构的所有职权都要有法律依据，所有的
行政行为都要符合法律法规的要求和程序。依法行政的首要前提就是行政立法，没有立法就没有依法行
政的源头和基础，因此必须完善行政法规的立法程序，推进行政立法的进程。与此同时，必须重视地方
政府的单独立法，地方政府是依法行政的具体落实者，地方政府的单独立法对于提高行政执法水平和质
量有着重要的影响。在市场经济的转轨过程中，国家权力部门化，部门权力集团化、个人化，集团权力
、个人权力资本化时有发生，一些体制性和制度性的腐败也不断蔓延。有鉴于此，建立结构合理、配置
科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，通过行政立法和依法行政加强对行政权力的制约与监督，
将是新时期行政改革的重要内容。
第四，财政制度的改革。公共财政制度是国家政治体制中最重要的组成部分。中国于２０世纪９０年代
中期进行的税制体制改革（分税制）是必要的，但是对税制改革的探索仍在进行之中，是否进行税制的
整合也是当前税制改革的热点问题。无论进行怎样的税制改革，都必须从收入和支出两方面入手，遏制
腐败，增加政府透明度，调节收入分配，缓解社会矛盾。财政支出制度改革目前正在逐步展开，如政府
集中采购制度已经建立，部门预算制度、国库集中收付制度以及与此相适应的会计制度也逐步成熟。此
外，将公共财政制度的改革作为政治改革的最佳切入口也是一种策略性的选择。它是低调的，不会过分
提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时
间里产生看得见的变化。
第五，深化干部人事制度改革。干部人事制度改革是最为艰难的，也是历次改革都要涉及的。自马克斯
・韦伯创立“官僚制”理论以来，文官（公务员）制度一直是世界上大多数国家治理结构的一部分。在过
去一百年的时间里，“国家在规模和任务两个方面都已经梦幻般地膨胀起来”。中国也不例外，膨胀与精
简、再膨胀与再精简的“怪圈”似乎已成了某种惯性。与此同时，一些政府官员的腐败对国家政权造成了
相当大的危害，腐败成了最大的社会污染，具有很强的外部性，影响了社会稳定。党的十八大召开以后
，中央进一步加大了反对腐败的力度，而作为整治腐败的一个重要方面，干部人事制度的改革迫在眉睫
。随着改革的深化，一系列新的举措逐步出台，目的就是要将权力关进制度的笼子里，实现风清气正的
良好局面。中国特殊的体制文化是以儒家文化为主的传统文化，这使中国区别于欧美诸国，而计划体制
及其赖以形成和运作的体制文化，使中国不但与欧美不同，而且也与日本、韩国有别。计划体制的形成
和运作偏离了实际社会系统“多元利益格局”“复杂人格”“有限理性”等特征，而以不合实际的“一元化利益
格局”“理想化人格”“无限理性”和“社会系统的机器说”为基本假设。
正是在这一点上，要适应并促进改革，人们的思维方式就必须实现从线性思维到非线性思维、从整体性
思维到总体性思维、从零和博弈思维到共赢思维三个层次的转变。只有在转变的基础上才能进行各个层
面、各个阶段的渐次改革。胡锦涛同志在党的十八大报告中再次提出要深化行政体制改革，建设职能科
学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，这为今后的行政体制改革进一步指明了方向。以上
对中国在新时期的行政改革取向所进行的分析表明，中国改革的战略选择、目标设定、阶段情势、维度
取向、序列选择与西方是不同的。其自身的独特性表明，最适合中国发展的改革才是最优的改革。在全
球化的行政改革浪潮中，开放的中国，一方面要融入世界发展的潮流，遵从国际行为规则，进行与国际
一体化的改革，另一方面，又要以特有的国情为依据，进行中国行政改革的制度创新。中国既是这场声
势浩大的改革的参与者，又是这场声势浩大的改革的创新者。
作者：安彩英单位：新乡学院社会科学部
