中国灌溉管理与用水户参与灌溉管理
摘要：我国灌溉管理在行政上由各级政府的水行政主管部门负责，大多数大中型灌区是实
行专业管理机构与农民集体管理相结合。1978年以来，随着 经济 体制改革逐步深入，为
了 发展 民主管理，激发农民参与管理， 中国 探索了灌溉管理体制改革并试验了四种管
理模式，如用水者协会，承包责任制，租赁和股份合作制。详细介绍了参与管理的实践和
经验。 目前 ，试点工作已涉及到 80多个灌区共建立了 1000多个用水者协会。作者提出
灌溉管理机制转换的指导思想是：结合中国国情，吸收借鉴国际先进经验，创造有中国特
色的用水户参与灌溉管理。最后讨论了参与管理的有关 问题 及其发展前景。
关键词：灌区 灌溉管理 用水户 用水户协会
中国是一个农业大国，特点是人口多、耕地少，水旱灾害频繁，水资源供需矛盾尖
锐。全国有 13亿人口，约占世界人口的 20％，人口密度是世界平均的 3倍，其中 8亿多
是农民；耕地面积 13004万 hm2，占世界耕地总面积的 10％左右，人均耕地 ，是世
界人均耕地的 1／3，属于世界人均耕地最少的国家之一；灌溉面积 5501万 hm2，人均灌
溉面积仅为 ；水资源总量 万亿 m3，居世界第四位，但人均水资源量仅为世界
人均的 1/4，为世界上 13个缺水国家之一；受季风气候 影响 ，降水量时才分布极不均
匀，造成水旱灾害频繁，总体上呈南涝北旱的格局。
中国人口、耕地、气候、水资源等 自然 条件，决定了中国农业必须走灌溉农业的发
展道路。灌溉在中国农业生产中的地位十分重要，每年灌溉面积上生产的粮食占全国总量
的 3/4，生产的经济作物占 90％以上。中华人民共和国成立以来，全国建成各类水库 8万
多座和抽排水站数十万座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了 5600多亿 m3的年供
水能力，其中农业用水占 70％，农田灌溉用水又占农业用水总量的 90％，其中大型灌区
（2万 hm2以上）402个，中型灌区（660～20000hm2）5600个左右，其余为小型灌区
（660hm2以下），约 1000万处。灌溉事业取得的巨大成就，为保障中国农业生产、粮食
安全以及经济 社会 的稳定发展创造了条件
进入 21世纪，随着我国经济社会的迅速发展，人口增长，水、土资源的供需矛盾日
益尖锐，灌溉面积和用水量的增加将受到严重的制约，因此，农业发展只有立足现有土地
和水资源，通过完善灌排系统，改进和加强灌溉管理，节约用水、高效用水，实现从传统
粗放型灌溉农业向 现代 节水高效灌溉农业的转变
1 中国灌溉管
灌溉行政管理体
中国灌溉管理在行政上是由各级政府的水行政主管部门负责。水利部是中央一级的水
行政主管部门，主要负责农业灌溉的行业指导以及宏观管理。市（地区）水利局或县水利
局负责大多数灌溉工程的管理，受益范围跨两个市以上的大型灌溉工程直接由省水利厅管
理
中国的大中型灌区大多数采用专业管理与农民集体管理相结合的管理形式，即由同级
人民政府成立灌区专管机构，如灌区管理局等，负责支渠（含支渠）以上的工程管理和用
水管理；支渠以下由受益户推选出来的支斗渠委员会或支斗渠长进行管理，支斗渠委员会
或支斗渠长受灌区专管机构的领导和业务指导；小型灌区基本上采取农民集体管理，即由
受益户直接推选管理委员会或专人进行管理。见图 1
图 1 我国灌溉管理形
灌区的民主管
灌区在专业管理机构的统一领导下，实行民主管理。灌区经过民主协商选举代表，成
立灌区代表会，代表中一般包括用水户代表、管理单位代表、地方政府代表和有关部门的
代表，代表一般任期 3～5年。灌区代表会是灌区的最高权力组织，每年至少召开一次，
听取专管机构工作汇报，审查灌区的长远规划、年度计划、经费预、决算等重大事项。灌
区代表会通过协商产生灌区管理委员会，是灌区代表会闭会期间的权力机构，代行灌区代
表会的一切职权。支渠以下至田间的灌溉工程管理出灌溉管理站、斗渠斗长及灌溉委员会
负责。乡、村集体管理的小型灌区则出受益户直接推选委员会进行管理；农户自建自用或
几户农民合作兴建和使用的小塘、池、井等工程，由农户自己管理。这些民主管理形式与
国际上受到重视的用水户参与灌溉管理有相似之处。但由于过去中国长期受计划经济影
响，造成灌区管理权力过多地集中在专管机构，灌区管理委员会作用没有得到充分发挥，
农民参与程度较低
农业灌溉有关的 法律 、政
主要有：《水法》、《农业法》、《农业技术推广法》、《小型农田水利和水土保持
补助费管理规定》、《水利工程水费核订、计收和管理办法》、《灌区管理暂行办法》等
灌溉管理的改
1978年以米，经济体制改革逐步深入，在灌溉管理体制和机制改革方面，我们一直因
地制宜地进行了多种形式的探索，特别是在加强民工管理、调动集体和农民参与灌溉管理
的积极性、提高灌区管理水平和管理效率方面做了很多的尝试。目前主要有四种形式
（1）承包责任制。这是把土地承包责任制引入到水利行业的一种形式。在这种体制
下，灌区管理的部分职能实行了责任承包，支渠以下和田间工程的灌溉管理承包给了一个
小组或个人，有不少地方采用公开竞价承包的方式（基层干部习惯称之为拍卖）。小型灌
溉工程的管理实行整体承包
（2）租赁制。把具有一定经营性的水利设施的经营管理权租赁给个人（一定的年
限），这种形式多限于小型灌溉工程
（3）对经营性较强的乡村生活供水设施采用股份合作制组建实体，按企业办法经营
（4）把支渠或斗渠以下工程及管理权移交给受益农户，组建用水户协会。灌溉专业
管理机构负责骨干工程的管理，资产所有权归政府。斗渠以下工程交给用水户协会管理，
田间工程的资产所有权和经营管理权归用水户协会，用水户协会是具有法人地位的服务型
社会实体。它与灌区管理单位是水的买卖关系，而不是上下级关系
通过多年来的实践，以上几种改革方式在不同地区都取得了较好的效果。这几种形式
的共向之处是引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，而且在
拥有者或参与者取得经营管理或使用权后，不仅在经济上享有受益权、在用水上享有一定
的优先权以外，同时要承担相应的管理、维修、养护义务，并要遵守相应的约束机制，保
证用水和收费的公开公平
用水户参与灌溉管理试点情
中国在全面推动 经济 体制改革的过程中，对灌溉管理的改革做了大量的探索。20世
纪 90年代中期以来，我国结合大小型灌区更新改造和续建配套工作，在世界银行和国际
灌排组织的支持下，开展了“用水户参与灌溉管理”的改革试点。 目前 ，中国有 19个
省、80多个灌区开展了试点工作，共组建农民用水户协会约 1000多个。我们的指导思想
是“结合中国国情，吸收借鉴国际先进经验，创造有中国特色的‘用水户参与灌溉管理’
模式”，把工作重点放在支渠以下渠道，按渠系组建农民用水户协会
用水户参与灌溉管理的做法和经
（1）筹建农民用水户协会。首先对灌区农民及乡、村、组工部进行广泛宣传发动，
共同认识和明白建立农民用水户协会的目的、意义、 方法 和步骤。然后由灌区管理单位
向当地政府出具申请报告，取得政府同意
（2）编制灌区改革方案。一般采用“港区管理单位＋用水户协会＋用水户”的模
式。即骨干工程归灌区管理单位管理，支渠（不含支渠）以下归用水户协会管理，减少行
政干预。用水户通过协会实现自主管理、良性运行。建立起一种新型的供用水关系
（3）成立用水户协会。用水户协会代表人数一般以用水组为单元，每个用水组最少
一名代表，53hm2以上可以出 2名，100hm2以上可以出 3名。代表组成用水户协会代表大
会，代表大会要有 3／4以上的代表出席，代表大会选举产生协会主席和执委会，并表决
通过协会章程和工程管理、灌溉管理、水费征收、财务管理等制度。协会要到民政部门登
记注册，成为具有民事地位的集体法人，受 法律 保护。用水户协会成立流程见图 2
图 2 用水户协会成立流
（4）用水户协会的运行管理。用水户协会的运行管理各地在实践中创造了许多做法
和经验，一般包括
①制定执行细则。见图 3
图 3 用水户协会运行管理执行细
②一般成立灌溉服务小组或工程维护小组等
③实行水务公开。用水量指标公开、水价格公开、实用水量公开、财务帐目公开。用
水户协会向用水小组公开，召开会议并在显要地方张榜公布。用水小组向用水户公开并在
显要地方公布用水户的用水、收费情况
用水户参与灌溉管理的成
（1）调动了农民自觉维护管理的积极性，加强了支、斗渠以下工程的管理
（2）减少了中间环节，避免了各种不合理负担和收费，保护了农民利益
（3）降低了水价成本，明显提高了水利用效率
（4）按量收费，收费到户，减少了用水纠纷，提高了管理水平
用水户参与灌溉管理的优
（1）用水户参与灌溉管理保证了支渠以下水利设施的所有权与使用权归全体受益农
户所有，与原体制容易接轨，大多数农民能够接受。用水户协会是一个集体的概念，能更
有效地保证各用水户享受公平、合理的灌溉排水服务
（2）用水户协会是具有法人地位的社团组织，其工作具有长期性、连续性和计划
性，不会出现短期行为
（3）用水户协会容易与地方各级政府机构协调，并得到广大用水产的信赖
（4）用水户参与灌溉管理有利于田间工程的维护和改造
（5）用水户参与灌溉管理的核心是参与，参与的过程就是监督的过程。用水户协会
不仅要监督水管单位的行为，还要接受政府、水管理单位的监督，更重要的是接受农户的
监督
需要注意的几个 问题
（1）用水户协会人员素质 教育 问题。由于大多数 农村 经济、文化比较落后，加
之受传统习惯的 影响 ，用水户协会从主席到工作人员的基本素质急需培训提高。 内容
包括：法制教育、灌溉业务培训、服务意识和服务观念的教育等。今后要采取多种途径，
加大培训教育的力度，不断提高协会人员素质
（2）用水户参与灌溉管理的配套政策问题。用水户参与管理的改革涉及农村管理和
经营中的许多方面，需要政府出台相关的法律和政策规定，目前水利部正在 研究 起草加
强用水户参与管理的政策文件
（3）尽快配套完善灌溉工程问题。就是不能把破损的工程设施交给用水户自己修
复、完善。由于 历史 原因，相当多的现有工程设施完好程度低，影响了用水户协会的建
立。今后要结合全国大型灌区续建配套与节水改造项目、农业综合开发项目、节水灌溉项
目，加大对灌溉工程的投入
（4）协会规模问题。中国农户经营土地规模太小，一个支渠的用水户协会常由几百
乃至上千个农户组成，选举、协商等工作量繁杂，影响了效率，有时也影响了民主管理的
效果。今后要在 总结 各地经验的基础上，针对我国具体情况，研究相应的办法
用水户参与灌溉管理工作的展
推行用水户参与灌溉管理，是当今国际上特别是发达国家在灌溉管理方面的通行做法
和潮流，是成熟的经验。用水户参与管理在中国的试点也取得了较好成效。中国已经加入
WTO，政府职能将做较大的转变，这将为灌区逐步建立在政府公共财政扶持和宏观指导、
监督管理下，实现自主管理、民主管理和良性运行机制的形成创造有利的政策条件。近几
年国家对大中型灌区的更新改造和续建配套建设也为灌溉管理改革提供了良好的工程条件
和物质基础。今后，我们应继续加大改革的力度，以改革来保障改造的成果和灌区的持续
发展 ；在大中型灌区，结合中国具体实际，大力推行用水户参与灌溉管理的改革，探索
有中国特色的用水户参与灌溉管理的模式
