生态补偿机制的实践与反思
关键词： 生态补偿，生态补偿机制，实践路
中国 缺失通过调整相关主体环境利益及经济利益分配关系，从而激励生态保护行为
的生态补偿机制。其结果就是，由于环境利益及其相关经济利益在保护者、破坏者、受益
者和受害者之间不公平分配，导致受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回
报，破坏者不承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保
护的经济压力等一系列 问题 。这一系列的问题说明了现行的生态补偿机制在实践中无法
完成制定者本想赋予它的任务，不能缓解环境降压的当务之急
一、现行生态补偿机制的实践局限
一个让人遗憾的现实是：现行生态补偿政策不完整，中国还没有一项真正以生态补偿
为目的的政策设计。虽然涉及这一 内容 的相关政策已经有十余项，如退耕还林、天然林
保护、矿产资源税及补偿费等。但是这些政策最主要的问题在于，虽然它们也涉及到保护
和恢复生态环境等相关内容，但它们被制定出来更多的是为其他目标而并非生态补偿，因
此它们并不能形成一个复合的系统，满足维护整个生态系统生态服务功能的需求。通过对
现行的生态补偿机制实践的调查和 研究 ，大致可以 总结 出以下几方面的局限
1.现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。这与中国的资源开发与保护以及生
态环境的维护涉及多个行政管理部门的现状有关。实际工作中表现为，以部门的生态保护
责任为目的进行相应的政策设计，并以国家有关 法律 法规的形式将这些部门性的政策固
化。比较有代表性的是有关林业的相关补偿政策。按照有关规定， 目前 的补偿主要用于
重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费以及管护区内的补植苗木费、整地费和
林木抚育费。但是在政策的执行过程中，补偿金更多地成为各级林业部门的一项重要收入
，与天然林保护工程的补偿资金一并由地方林业部门统筹使用，已经演变成了林业部门、
林场、保护站等林业职工人员工资和日常运行开支的主要资金渠道
2.缺乏长期有效的政策支持。从目前中国实施的生态补偿相关政策来看，很多都是短
期性的，缺乏一种持续和有效的生态补偿政策。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿
金等都是最具有生态补偿涵义的政策，其核心和出发点都是希望通过对为生态保护做出牺
牲和贡献的农民、牧民等直接利益相关者进行经济补偿而实现保护和改善生态环境的目的
。但是这些政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，因而也都有明确的时限，导
致政策的延续性不强，给实施效果带来较大的变数和风险。而且，当项目期限过后，农、
牧民的利益得不到补偿，为了基本的生活和 发展 需求，他们就不会再从保护生态环境的
角度去限制自己的生产和开发，从而持续对当地的生态环境形成压力。这不仅不能改善和
保护当地的生态环境，还可能造成更为严重的生态破坏或生态灾难
3.政策制定过程缺乏广泛参与。生态补偿政策的根本目的是调节生态保护背后相关利
益者的经济利益关系，因此，涉及众多利益相关者。但是在现行许多政策的制定过程中，
非常缺乏相关利益者广泛参与的机制和实现途径，而更多地体现了政府的意志，却不能广
泛代表广大生态保护相关利益方的利益。比如，由于各地 自然 条件和人文资源不同，补
偿对象的认定需要因地制宜，充分考虑地区之间的差异，但由于缺乏这种广泛参与的机制
，导致现行政策一刀切，脱离实际
4.生态补偿标准普遍过低。在补偿标准的制定上，没有能充分考虑农民、牧民、 企
业 团体和各级地方政府的意愿和希望。如退耕还林的补偿标准，在黄河上游地区，每亩
退耕还林土地补偿粮食 200斤或 140元，并补助种苗费 50元、管护费 20元。然而，这一
补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于、甚至远低于其在同一土地进行农业
生产的经济效益，其结果必然导致农民响应并参与生态保护的积极性降低。如果这种情况
普遍存在，生态补偿机制就难以发挥其应有的效应
上述局限性决定了这一机制在实践中难以发挥其应有的生态功能。因此，我们必须寻
找导致这些局限性的深层次原因，从生态补偿机制实践路径的不同视角寻找根源和症结所
在
二、生态补偿机制实践效果不佳的原因 分析
1.无价的环境意识。在人类 社会 发展之初，由于对自然认识水平低下，无论是政府
、企业，还是居民个人都把环境资源看作是一种取之不尽、用之不竭的任何人都可无偿使
用的自由财产，先占者可无偿使用。随着环境污染的日益加剧，虽然人类才开始对环境有
了更深的认识，开始采取措施进行环境资源的保护，比如实施生态补偿机制。但是，由于
宣传的不到位，有效措施的缺乏以及盲目的发展观，认为环境是无价的意识还是普遍存在
。而一些“有识之士”利用法律制度的不健全，大发环境资源财；一些地方领导单纯追求
GDP，以牺牲环境为代价，换取经济的增长。正是这些意识的普遍存在，使生态补偿成为
一件难事，或者在实践中多了许多障碍
2.难以货币化的生态价值。生态补偿的原则为大多数人赞同，但是具体操作有难度。
其中最难的就是生态价值难以用货币来进行衡量。生态价值确实存在，但它是一个相对的
概念，不同的地点、不同的时间、不同的人员有不同的 计算 方法 ，比如怎么折算生态
效益，涉及多个部门，需要运用多个学科的知识，有关部门以及科研单位对这些难题的调
研至今尚在表面
3.纠缠不清的补偿对象。虽然环境生态补偿观念会为大多数人认同，传统认为下游地
区应该补偿上游地区，但下游地区却认为上游地区的水污染了下游地区，理应上游地区补
偿下游地区。但在推行这种机制时，肯定会出现环境得益者提出种种理由而不愿承担保护
、治理环境成本
4.势单力薄的弱势群体。需要得到生态补偿的大多为弱势群体：一是山区居民，二是
农村 居民，三是欠发达地区。而需要作出补偿的：一是政府，二是 企业 ，三是城市或
大城市居民。这些受到损害的弱势群体，当利益受到侵害时，受自身条件所限，只能选择
忍让，几乎没有话语权，得到伸张的难度就增大
三、有效生态补偿机制的实践路径构想
1.建立生态补偿整体框架的政策构想。建立生态补偿机制是一项非常复杂的系统工程
。现实中，破坏生态的行为在很大程度上源于一些地方的政绩冲动；加之在进行生态补偿
时，由于部门分割、空间分散、行政色彩浓厚，管理成本趋高，往往难以到位；且补偿受
益者与责任主体脱节；多渠道的补偿办法又不与生态绩效直接挂钩，投入效果大打折扣。
鉴于此，要有效地克服部门分割引起的矛盾和脱节，真正对环境降压，可以建立生态补偿
整体框架，通过上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间横向利
益补偿和对资源要素管理进行部门补偿等三种方式，制定相关政策，以便为地方生态补偿
运行导向，逐步实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿。“十一五”规划纲要根据资源
环境容量划出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区，这是实施生态补偿
的基础。如果区域划分不能明确界定，地方工作就没有靶子。功能区划定以后，地方干部
政绩考核也要随之改变，一系列相关政策都要配套上去
2.以环保法为基础，加快生态补偿的相关法制、税制建设。加快生态补偿的法制建设
，急需以 法律 形式，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来。修
改环保法，理顺环保基本法和其他环境资源法律、法规之间的关系，建立统一、协调、完
善的 自然 资源生态利益补偿制度，规范各级政府的行政行为
鉴于生态补偿是一项公共事业，具有绝对的全局性和相当的复杂性，而需要补偿的大
多为弱势群体，因此国家要从法律上给予支援，尽快建立健全相关法律，并纳入税收的渠
道进行征收和支付。否则，生态补偿只能是纸上谈兵，难以落实。同时，生态环境的受益
者还不仅仅是当代人，因此政府应代表未来人进行补偿。如果征集的资金不能满足实际补
偿的需要，其差额部分由财政进行补助，即各级财政应在当年财政收入中建立一定比例的
生态补偿基金
3.形成多元化的生态补偿机制的资金格局。建立以政府投入为主、全 社会 支持生态
环境建设的投资融资体制。建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加
公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿
方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。逐步建立政
府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投
向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建
设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有
效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金；积极利用国债资金、开发性贷款以及国际
组织和外国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局
4.积极支持和鼓励地方探索有效的生态补偿机制模式。在国家生态补偿机制的整体框
架下，环保总局考虑对国家现有补偿政策进行整合的同时，各地政府也应该在辖区范围内
进行适度的探索。比如 2006年 3月，国家发改委就抓紧 研究 并尽早启动官厅、密云水
库上游的水权分配试点，这是一项没有先例的开创性工作。这种补偿方式是明确初始水权
，上下游通过协商，对水权进行有偿转让。上游的农业灌溉用水转让给下游成为 工业 和
生活用水以后，上游农民即能以这种方式取得 经济 补偿并转变产业结构。从这个意义上
说，生态补偿机制不仅仅是一项环境保护政策，也是解决社会公平、协调区域 发展 的一
个重要手段，应该鼓励地方因地制宜采用多种形式开展生态补偿实践
