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特别评论 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
2023 年 12 月
目录 要点
唐山市地方生产总值连续 18 年稳居河北省首位，主要受益于
唐山市经济发展特点及面临挑战 2
其自身资源禀赋、紧邻港口和多重政策优势；但同时，资源
唐山市财政收入特点及存在问题 6 禀赋一定程度上造就了唐山市“一钢独大”，多年来经济结构
唐山市城投平台梳理及城投债务特点 10 仍以第二产业为主；此外，去产能政策、矿产资源分布和政
府战略规划，使得县域经济较中心城区更为发达。
结论 13
与相同经济发展水平下的地级市相比，唐山市一般公共预算
收入与其经济体量不相匹配，主要与税收留存比例、产业结
构产税和京津产业导入税收过渡政策等有关；受政府性基金
收入补充力度相对较小、前期大力举债开发曹妃甸等因素影
响，唐山市地方债务规模及债务率均处于较高水平。
唐山市城投平台主要聚集于市级，每个区县基本有 1~2 家平台
左右，个别区县城投业务直接由地方事业单位负责；同样， 唐
山市城投债主要集中于市级层面，市级平台发债频率高，
联络人
但投资者认可度有待提升；隐债及城投政策收紧下，各平台
作者 结合地方产业特色谋求转型发展，具体转型成果仍有待观察。
政府公共评级部
闫璐璐 llyan@
1 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
mailto:llyan@
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港也是我国重要的开放口岸之一，唐山市借助中国（河北）自由贸易试验区曹妃甸片区的政策优势，释放口岸功
能，促进对外贸易，在《规划》中，唐山港亦承担“面向东北亚开放的桥头堡”的重要角色。可以看出，紧邻渤海使
得唐山市较省内内陆地市，在发展现代航运服务、海洋装备制造、海洋化工、海上光伏及风电等“蓝色经济” 方面拥有
较大优势，使其在产业结构调整布局上较内陆地市有新的突破口。
区位优势、配套完备的承载平台和政策优势多因素叠加，吸引大量投资者和项目落地。唐山地处沿海、紧靠京
津，处于东北亚、环渤海、首都经济圈中心地带，地理位置优越叠加交通条件便利；区域内拥有中国(河北)自由贸
易试验区曹妃甸片区，是全省唯一靠海临港的片区，同时拥有诸多先行先试优惠政策，具备中国(唐山)跨境电子
商务综合试验区、综合保税区、国家进口贸易促进创新示范区、市场采购贸易方式试点等众多开放平台，以及京
冀、津冀协同发展示范区2个国字号开放平台，承载平台多且配套完善；上述多种亮点叠加，为承接京津乃至全国
项目落地形成有利条件，使得外部投资者近年来对唐山市青睐有加。2022年，唐山市签约亿元以上项目860 个，协
议投资额4,亿元，招商引资济效考核位居全省首位，2023年更是入选“2023年中国投资热点城市” 榜单，签
约项目的落地和投产在一定程度上拉动当地经济发展。
第二产业占据经济发展主导地位。尽管已历经多年转型发展，但唐山市产业结构仍以第二产业为主。与处于
同一GDP水平的其他地级市相比（见表1），唐山市第二产业增加值规模最大、占比最高，第三产业贡献则明显不
足。与同省内的省会石家庄市相比，2022年唐山市GDP是石家庄市的倍（见图1、图2），其中，第二产业增加
值是石家庄市的倍；早在2015年，石家庄市的经济增长动力就由工业主导转为工业、服务业双轮驱动，产业
结构由“二三一”调整为“三二一”新格局，而多年来唐山市二、三产增加值的差距仍未见明显缩小。
表1：2022年唐山市和处于同一GDP水平地级市的产业结构情况（亿元、%）
潍坊 山东省 7, 3, 3,
温州 浙江省 8, 3, 4,
大连 辽宁省 8, 3, 4,
徐州 江苏省 8, 3, 4,
唐山 河北省 8, 4, 3,
烟台 山东省 9, 4, 4,
资料来源：各地方人民政府官网，中诚信国际整理
图 1：近年来唐山市三产占比（%） 图 2：近年来石家庄市三产占比（%）
数据来源：唐山市和石家庄市人民政府官网，中诚信国际整理
3 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
地级市 省份 GDP
第一产业 第二产业 第三产业
增加值 占比 增加值 占比 增加值 占比
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重工业2一直是拉动唐山经济增长的基石。基于源有的自然资源，唐山市早期已形成采矿、选矿、烧结、炼铁、炼
钢、轧钢、焦化、耐火材料和冶金机械等配套完整的钢铁工业体系，区域内拥有上百家钢铁企业，相关产业链条愈加
完善，与之相关的重工业对经济发展作用更强。从企业数量来看，相较于对比城市，唐山市重工业规上企业数量占总
工业规上企业数量的比重最大（见表2），其中，采矿业的规上企业数量远超石家庄、徐州等城市，矿业开发有力支撑
了唐山市钢铁、建材、能源等产业经济健康稳定发展，从数据来看，采矿业、黑色金属冶炼和压延加工业和金属制品
业三大重工业行业的规上企业数量占工业规上企业总数量的比重超30%，而与唐山市处于同一GDP水平的其他城市
该指标值在10%左右。可以看出，唐山市的经济发展依赖第二产业，有部分原因是其重工业发展态势更为突出。此
外，“十二五”规划时期，为调整产业结构，在工业体系完备的基础上，唐山市提出“突出发展先进装备制造业”，随后
“十三五”、“十四五”规划均明确指出发展壮大高端装备制造业，同时近年来依托港口资源，大型港口机械、海上风电
装备等海洋装备制造业亦持续发展，进一步增强重工业对唐山市经济发展的作用。
表2：2021年唐山市与对比企业的工业规上企业数量（家）
项目 唐山 石家庄 徐州 温州 大连 烟台 潍 坊
轻工业 444 -- 741 3,251 640 831 1,529
重工业 1,597 -- 1,816 4,568 1,433 1,590 2,343
重工业规上企业数量占比(%) --
其中：采矿业 176 11 9 10 8 38 24
黑色金属冶炼和压延加工业 128 15 19 145 24 9 26
金属制品业 348 126 211 591 178 159 298
上述三个行业规上企业数量占比(%)
资料来源：各地级市 2022 年统计年鉴，中诚信国际整理
现代服务业发展欠缺导致第三产业相对薄弱。与唐山市同为“老工业基地”的徐州市，同样是资源型城市，但其
产业结构自2014年起已由“二三一”升级为“三二一”，主要原因在于其开放程度较高，且在发展现代产业的同时大力
发展现代服务业，2017年在被国务院明确为淮海经济区中心城市后，更是着力打造区域经济、商贸物流、金融服
务、科教文化“四个中心”，成为华东地区重要的经济、科教、文化、金融、医疗和对外贸易中心，2022年其第三产
业对经济增长的贡献率达%。相比之下，河北省的教育、医疗、金融等资源主要聚集于省会石家庄市， 同时受京
津虹吸效应的影响，唐山市发展现代服务业的先天动力有所不足；其次，唐山市的开放型经济水平不高， 经济外向度低
于全国平均水平，且出口产品（钢材、机电、卫生陶瓷、农产品等）附加值低，外贸出口和利用外资对经济发展的
带动作用有待进一步提升；再者，紧邻港口使得唐山市的现代商贸物流具有发展优势，尽管唐山港货物吞吐量已超
越上海港位居全国第2，但从集装箱吞吐量上看，唐山港仅排全国第15位，不及青岛港和天津港的六分之一3，
这就意味着港口的落地增值服务少，与商贸物流形成的第三产业产值也随之较少，2021 年，唐山市现代商贸物
流产值占当期GDP的比重约%。
县域经济相较于中心城区更为发达。唐山市下辖 14 个区县，根据《唐山市国土空间总体规划（2021-2035
年）》，中心城区包括路南区、路北区、开平区、丰南区和高新区4。从近年来各区县地区生产总值来看，迁安
市、曹妃甸区、丰南区和丰润区的经济较其他区县更为发达（见表 3），2022 年GDP 均超千亿水平线。
2重工业包括钢铁工业、冶金工业、机械、能源（电力、石油、煤炭、天然气等）、化学、材料等工业。
3主要与唐山港的贸易结构有关，煤炭、铁矿石和钢铁等大宗商品虽易抬升港口贸易的“吨位量”，但与以机电、汽车等为主要对象的集装箱对比，附加值、含金量
以及产业带动力均略逊一筹。唐山港目前仍属于大进大出的流量经济，仅起到货运、中转和装卸的物流通道作用，虽然货物吞吐量规模大，但落地增值服务少。
4 非行政区，位于路北区和丰润区之间，行政级别为副厅级，由唐山市政府直接管理。
4 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
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表3：近年来唐山市各区县GDP指标情况（亿元）
序号 区县 2022 2021 2020 2019 2018
1 迁安市 1, 1, 1,
2 曹妃甸区 1,
3 丰南区 1,
4 丰润区 1,
5 路北区
6 遵化市
7 乐亭县
8 滦州市
9 迁西县
10 玉田县
11 路南区
12 滦南县
13 古冶区
14 开平区
资料来源：各区县政府官网，中诚信国际整理
煤炭去产能化使得部分区县经济发展速度减缓。根据官方统计，唐山市的煤炭主要分布在丰南区、开平
区、古冶区、路北区和玉田县，形成开平和蓟玉两大煤田；铁矿主要分布在遵化、迁西、迁安、滦州、滦南； 石灰
岩、白云岩5等非金属矿主要分布在丰润、古冶、迁安、滦州等低山区。唐山市“因煤而建”，早期城市发展、交通
框架的形成以及经济增长主要围绕以唐山矿为核心的中心区（即目前的中心城区）和以赵各庄矿、林西矿为核心
的东矿区（即目前的古冶区）。但随着《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》的出台，
2016~2020 年期间，河北省陆续关闭了位于古冶区、开平区、路北区、路南区等地的煤矿，加上国家对于空气
污染的重拳出击，加上清洁能源的替代，使得依赖煤炭产业发展的相关区县经济发展增速较慢。唐山市“因钢而
兴”，尽管钢铁也在去产能化，但通过培育发展下游产业链高端装备制造业或进行产业转型升级，拥有较多铁矿资源
储备的区县（如迁安区、丰润区）规上工业企业聚集度更高，工业总产值更大， 经济发展水平因此相对较高。
曹妃甸是唐山市倾力打造的经济发展重要增长极。2002 年及 2003 年，曹妃甸工程先后被确立为唐山市
“四大兴市工程”之首和河北省“一号工程”，多年来唐山市对该区域投资规模达上千亿元。紧靠港口，交通路网日
益完善，2018 年又新开通的唐曹铁路6，加上早期大规模的填海造陆带来丰富的吹填土地资源，均成为吸引
外埠投资的有利条件；2005 年首钢集团的搬迁落户、2013 年对京开启全面招商、2014 年被确定为打造京津
冀协同发展的示范区，更是带动大量企业逐步落户曹妃甸区内；此外，2018 年唐山市提出“一港（唐山港）双城
（曹妃甸新城、唐山主城区）”战略，使得曹妃甸区在市内地位再度提升，地区生产总值从 2012
年7的 亿元上升至 2022 年的 1, 亿元，GDP 市内排名从中下游一路上升至前三；近年来曹妃甸
区落地的项目投资规模位居全市前列，2022 年，曹妃甸区新签约项目 543 个、协议总投资 1,669 亿元，62
个省市重点项目完成投资 亿元、投资完成率全市第一，同年入围“全国投资潜力百强县区”榜单。但与此同
时，曹妃甸区未来仍面临一定挑战；一方面，曹妃甸区与省内的国家级新区雄安新区共同承担首都承接非
首都功能疏解和产业转移的职能定位，与省外同紧邻渤海的天津滨海新区均选择布局港口相关产业， 在后续
产业承接及导入方面或将面临多方竞争；另一方面，曹妃甸区主要分为四大片区，分别为垦区、曹
5 石灰岩可作为陶瓷、水泥等产品的原材料，白云岩可作为建材原材料。
6 该铁路不仅能满足区内钢铁企业对钢铁和矿石的双向运输需求，同时还能推进大宗物料运输和唐山港集疏货物更多更好地由公路转向铁路运输。
7 2012 年，国务院批准撤销唐海县，设立唐山市曹妃甸区。
5 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
、
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妃甸工业区、曹妃甸新城和南堡经济开发区，企业落户主要集中于曹妃甸工业区，其他片区发展相对缓慢，
尤其是曹妃甸新城作为“一港双城”的重要载体，重点打造以教育培训、医养健康为主导，以金融服务、商业会
展、文化旅游为特色的城市产业体系，但 2022 年末，曹妃甸区常住人口规模仅 万人，且人口主要聚集于
垦区（原唐海县，以农业发展为主），新城人口导入不及时，人口规模或将较难支撑区内第三产业的发展。
二、唐山市财政收入特点及存在问题
与相同经济发展水平下的地级市相比，唐山市一般公共预算收入与其经济体量不相匹配，主要与
税收留存比例、产业结构和京津产业导入税收过渡政策等有关；受政府性基金收入补充力度相对
较小、前期大力举债开发曹妃甸等因素影响，唐山市地方债务规模及债务率均处于较高水平。
从地方财政来看，唐山市地方政府债务规模位居全省首位，但地方财政收入却低于省会石家庄市，导致债
务率居省内较高水平。本节将从税收、债务等方面论证唐山市财政的特点及存在的问题。
一般公共预算收入水平与 GDP 规模不相匹配。唐山市 GDP 连续 18 年稳居河北省首位，但其一般公共
预算收入却常年不及省会石家庄市。以 2022 年为例，当期唐山市经济总量是石家庄市的 倍，但一般公共
预算收入却仅占石家庄的 4/5。与同期处于同一 GDP 水平的其他地级市相比，唐山市的一般公共预算收入亦明
显偏低。考虑到一般公共预算收入中的非税收入存在偶发性，税收与实体经济关系更为密切，通过计算可比各
地级市的税收收入占 GDP 的比重可得，2022 年，唐山市该指标值仅有 %（见表 4），而经济总量略低于其
的徐州市，该指标值达 %，GDP 更低的温州市、潍坊市、大连市税收收入占 GDP 的比重则更高。
表 4：2022 年唐山市及其相同 GDP 水平的地级市一般公共预算收入和 GDP 情况（亿元）
地级市 所在省份 GDP 一般公共预算收入 其中：税收收入 其中：非税收入 税收收入占比 税收收入/GDP
潍坊 山东省 7, % %
温州 浙江省 8, % %
大连 辽宁省 8, % %
徐州 江苏省 8, % %
唐山 河北省 8, % %
烟台 山东省 9, % %
资料来源：各地级市人民政府官网，中诚信国际整理
税收与产业结构密切相关。从三次产业对 GDP 和税收的贡献比重来看，第二产业是唐山市经济发展和财
政收入的支柱产业。2019~2021 年，唐山市第二产业对税收8的贡献均超 65%（见表 5），其中以钢铁、煤炭、
化工等重工业为主的制造业对税收贡献超50%；2021 年，唐山市第二产业增加值占GDP 的比重为%，但对
税收的贡献却高达 %；由此可见，唐山市税收对第二产业尤其是制造业依赖程度较大。而对地方财政来
说，增值税和企业所得税是税收收入的主要构成；然而，近年来，在我国推出的一系列增值税改革中， 制造业一直
是减税规模最大、受益最为明显的行业，行业税负降低反应到地方财政则是收税收入下降，这对于依赖制造业实
现税收的唐山市来说影响颇大。具体来看，在我国增值税深化改革阶段（2017 年至今）中，
8
此处税收包括：国内增值税、国内消费税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车辆购置税车船
税、耕地占用税、契税、环境保护税、进口环节海关代征增值税和消费税，以及其他税。此处税收指实际产生的税收，即未上解中央和省级财政前的税收。
6 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
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与制造业相关的增值税改革主要以减税为主；2018 年，根据《财政部 税务总局关于调整增值税税率的通知》
（财税〔2018〕32 号），从 2018 年 5 月 1 日起，将制造业等行业增值税税率从 17%降至 16%；2019 年，根据
《关于深化增值税改革有关政策的公告》（财政部 税务总局 海关总署公告 2019 年第 39 号），从 2019 年
4 月 1 日起，将适用 16%税率的项目改按 13%税率征税，主要涉及制造业等行业，制造业是适用税率下降幅度
最大的行业之一。此外，2019 年以来，我国逐步建立了增值税增量留抵退税制度，全面解决制造业、电力燃
气等行业留抵退税问题；2022 年 4 月 1 日起，我国试行大规模留抵退税政策，唐山市税收偏低受该政策影响
进一步加剧，2022 年，唐山市制造业增值税留底退税 亿元9，占全省五分之一。
表 5：2019~2021 年唐山市三次产业 GDP 和税收情况（亿元、%）
第一产业
第二产业 3, 3, 4,
其中：制造业 2, 3, 3,
第三产业 2, 2, 3,
合计 6, 1, 7, 8, 1,
注：1、上表税收为未上解中央和省级财政前的税收情况；2、唐山市 2023 年统计年鉴尚未披露，故上表未披露 2022 年相关数据。资
料来源：唐山市 2020~2022 年统计年鉴，中诚信国际整理
唐山市的税收质量相对较弱，税收占比明显低于对比组其他城市，主要原因在于唐山市总部经济发展相对
欠缺，部分税收和税源一定程度上有所背离10。通常情况下，企业为了实现生产效率的最大化，往往结合各地
区的区位优势配置资源，在地价较低的地区配置生产基地，而在人才集中的地区配置研发中心等，而在这一模
式下，企业总部往往成为集团的财务中心与利润分配中心，税款由总部统一缴纳或由总部进行分配， 而总部
本身不负担生产销售职能，创造的产值主要留在生产基地，而税款大多缴纳于总部所在地。因此，在总部经济的
影响下，税收收入往往发生跨域集中，进而导致税收和税源背离。唐山市作为承接京津产业转移的重要平台，凭
借其港口优势和煤矿资源优势，吸引了大批企业在此建厂生产，但企业总部却仍留在金融资源和人才聚集的北京
或天津。根据《财政部国家税务总局中国人民银行关于印发（跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理办
法）的通知》（财预[2012]40 号）相关规定，不具有法人资格分支机构的企业所得税， 由总机构汇总清算，分
支机构仅按比例分摊向所在地上交部分税款。此外，为实现京津冀地区优势互补和共赢发展，财政部和国家税
务总局制定了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》（财预[2015]92 号），明确企业迁
入地和迁出地三大税种税收收入五五分成等政策；而唐山市各区县为发展经济，招商引资时均对入驻企业提
供不同程度的税收优惠，在此影响下，唐山市税收流出从而导致产值与收入不相匹配。根据公开信息披露，截
至 2022 年 10 月，唐山市近 5 年来累计实施京津项目 663 项，引进京津企业项目数量全省第一，尽管如此，引
入企业产生的税收却仍需较长时间后才能留存在唐山市。
不同税种在各地区省、市两级的留存比例差异亦会导致税收差异，相同情况下，市县留存比例大的地区税
收收入更高。以增值税为例，2016 年 4 月，国务院下发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入
划分过渡方案》（国发〔2016〕26 号），明确“营改增”后中央与地方对增值税比例继续保持“五五分成”，而后
各省份根据中央政策，结合地方实际情况，陆续出台省与市（区）间的留存比例方案。如辽宁省
9 数据来源：2023 年唐山《政府工作报告》。
10 地区间税收与税源背离是指由于各种原因导致税收在地区间转移，使得一个地区税收收入与税源分布脱节，即拥有税源的地区没有获得相应的税收收入，无税源的地
区反而获得税收收入的税收分配扭曲现象。
7 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
三次产业 2019 2020 2021
GDP 占比 税收 占比 GDP 占比 税收 占比 GDP 占比 税收 占比
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（见表 6），对于市（区）产生的增值税，除上划中央 50%外，不再与省级分享，均归市（区）所有；江苏
省的市（区）虽也不用与省级分享地方留存的 50%增值税，但需按照“固定+增量部分按比例”向上级财政上
解增值税；山东省则以 2017 年为基点，增值税超 2017 年的部分，省与市、省财政直接管理县按照 2：8 的比
例分成；再看唐山市所在的河北省，除特定情况外，省与市（区、省财政直管县）的留存比例为 3:7； 可
见，唐山市对增值税的留存比例相对偏低。
表 6：部分省份对增值税的留存比例统计
省份 文件依据 具体留存比例
《辽宁省人民政府关于印发全面推开营改增试点后完善省市 将地方按税收缴纳地分享的增值税50%部分全部作为市以下固定
辽宁省
财政管理体制过渡方案的通知》（辽政发〔2016〕40号） 收入，实行属地征管、属地入库。
《吉林省人民政府关于印发全面推开营改增试点后调整省与 所有行业企业缴纳的增值税地方分享部分,均按增值税缴纳地实行
吉林省
市县收入划分过渡方案的通知》（吉政发〔2017〕31号） 省与市县1∶1比例分享。
除石油、电力、高速公路、铁路等省级保留跨区域经营特殊企业税收
外，从2019年起，对市县增值税、企业所得税、个人所得税和资
《山东省关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》（鲁
山东省 源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税
政发〔2019〕2号）
收入比2017年增长部分，省与市、省财政直接管理县按照20%:80%
的比例分成。
金融保险业的改征增值税和企业所得税实行属地管理；由地分享增
《省政府关于调整完善省以下财政管理体制的通知》（苏政发
值税（含改征增值税）50%的部分均留存市（县），但需“固定上解
江苏省 〔2017〕51号）、《江苏省财政厅关于印发调整完善省以下财
+增量集中上解”，其中，固定上解指按2016年结算数固定上解，增
政管理体制实施细则的通知》(苏财预〔2017〕83号)
量集中上解指以2016年为基期年，省对市县增值税增量集中20%。
按属地原则分享增值税，原属省级的增值税，中央分享50%，省级
《安徽省人民政府关于印发全面推开营改增试点后调整省与 分享50%；原属市县的增值税，中央分享50%，市县分享50%；原
安徽省
市县增值税收入划分过渡方案的通知》（皖政〔2016〕73号） 属省级与合肥市分享的增值税，中央分享50%，省级分享25%，合
肥市分享25%。
中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开
发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行及其参股银行缴纳的
《河北省人民政府关于印发全面推开营改增试点后调整省以
增值税地方分享部分，作为省级固定收入。其余所有行业企业缴纳
河北省 下政府间增值税收入划分过渡方案的通知》（冀政发〔2016〕
的增值税地方分享部分，均纳入省和各市、省财政直管县（市）共
23号）
享范围，其中，省分享增值税的15%，各市和省财政直管县（市）
分享增值税的35%。
《广东省人民政府关于印发全面推开营改增试点后调整省以
即营业税改征增值税地方分享部分，省与市县按50%∶50%比例分
下增值税收入划分过渡方案的通知》（粤府〔2016〕60号）、
广东省 享；其他增值税（不含电力增值税）地方分享部分，省与市县按
《广东省人民政府关于印发实施更大规模减税降费后调整省
50%:50%比例分享。
以下增值税收入划分改革方案的通知》（粤府〔2020〕9号）
对除金融保险业增值税之外的其他增值税收入地方50%部分，省与
《四川省人民政府关于贯彻落实国务院调整增值税收入划分
市、扩权县（不含民族自治县和民族待遇县）分享比例为35%:65%，
的通知》（川府发〔2016〕29号）、《四川省人民政府关于印发
四川省 省暂不参与阿坝州、甘孜州、凉山州、民族自治县和民族待遇县其
实施更大规模减税降费后调整省与市县收入划分改革推进方
他增值税收入分享；金融保险业增值税收入地方50%部分，由省与
案的通知》（川府发〔2020〕5号）
市（州）、扩权县按50%:50%的比例进行分享。
《河南省人民政府关于印发全面推开营改增试点后省与市县
增值税收入省级分享部分，按现行收入范围、缴纳地、缴纳级次，
增值税收入划分过渡方案的通知》（豫政〔2016〕44号）、《河
河南省 分别缴入省级与市县国库；分成方式仍以2014年为基期，市县增值
南省人民政府关于印发实施更大规模减税降费后调整省与市
税收入增量部分省级分成20%。
县收入划分改革推进方案的通知》（豫政〔2020〕13号）
《江西省人民政府关于印发江西省全面推开营改增试点后调
整省以下税收收入划分过渡方案的通知》（赣府发〔2016〕53 从2020年1月1日起，将增值税、企业所得税、个人所得税、环境保
江西省
号）、《江西省人民政府关于印发调整省与市县收入划分改革 护税地方所得部分省与市县分享比例统一调整为3∶7。
推进方案的通知》（赣府字〔2020〕91号）
资料来源：各省人民政府官网及财政厅官网，中诚信国际整理
进出口贸易亦对地方财政收入有一定影响。从地方财政收入增长角度来看，进出口环节产生的关税、海关
代征增值税和消费税等属于中央财政收入，对地方财政收入基本无贡献。出口环节的增值税，因我国实施
8 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
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的是“免、抵、退”税政策11，与内销直接征收增值税相比，地方财政能获得的税收收入较少。具体来看唐
山，根据唐山市商务局数据统计，2019 年以来，唐山市外贸进出口情况屡创新高。再结合 2019~2021 年税收
情况，唐山市制造业中，通用设备制造业产生的税收规模最大（见表 7），次之才为黑色金属冶炼和压延加
工业（即钢铁行业）。而从地方税收的角度来看，数据显示，通用设备制造业产生的 97%以上税收是在进口
环节向海关缴纳的增值税、消费税和关税等，均上缴中央财政；且在装备制造企业内销时，其可凭向海关缴纳
的增值税完税凭证抵扣销售商品时产生的销项税额，由此，地方增值税收入进一步被削减。进口通用设备作为
装备制造企业的固定资产投资，在一定程度上扩大了其生产力，促进其生产，从而带动当地 GDP 的增长，但
相关的税收却未能留存在唐山市。
表 7：2019~2021 年唐山市黑色金属冶炼和压延加工业和通用设备制造业税收情况（亿元）
三产产生的税收总额 1, 1,122,11
制造业
黑色金属冶炼和压延
-- --
加工业
通用设备制造业
注：黑色金属冶炼和压延加工业、通用设备制造业是制造业的细分行业。 资
料来源：唐山市 2020~2022 年统计年鉴，中诚信国际整理
地方政府债务率处较高水平。截至 2022 年末，唐山市地方政府债务余额为 2, 亿元，超同期末省
会石家庄市 亿元，地方政府债务规模位居全省第一；同期末，唐山市债务率为 %，且近年来呈逐
年上升趋势，债务压力在省内处于相对较高水平。同期末，与处于同一 GDP 水平的各地级市相比（见图
8），同一统计口径下，2022 年唐山市地方债务余额排名第3，债务率排名第1，债务风险亦相对较大。
表 8：2022 年末唐山市与对比组地级市财政实力及债务率概况（亿元）
地级市 一般公共预算收入 政府性基金收入 国有资本经营预算收入 上级补助收入 财政实力 地方债务余额 债务率
唐山 1, 2, %
大连 1, 2, %
烟台 1, 1, %
温州 1, 2, 2, %
潍坊 1, 1, %
徐州 1, 1, %
资料来源：各地方人民政府官网，中诚信国际整理
大力举债开发曹妃甸，导致唐山市前期积累较大规模地方政府债务。从地方政府债务在各区县内的分布情
况来看，2022 年末，唐山市地方政府债务主要集中于市本级（ 亿元）和曹妃甸区（ 亿元），上
述区域地方政府债务占当期总额的比重约 45%；而截至 2014 年末，唐山市本级经清理甄别报财务部认定的地
方债务余额为 亿元，对比来看近年来唐山市本级债务规模增幅较小，可以推断新增债务多用于区
县，而结合曹妃甸区目前远超其他区县的债务余额来看，足以见得唐山市对曹妃甸区投入的心血。曹妃甸区是
河北省“十三五”、“十四五”期间重点打造的新兴沿海增长极和唐山“一港双城”战略布局的核心承载区，规划面积达
1, 平方公里，从原先 4 平方公里的荒岛到工业发展新高地，其开发体量相当庞大；而
11 为促进外贸出口，1997 年，我国对出口企业实施有针对性的增值税优惠政策，即“免、抵、退”税政策。其中：“免”指对出口货物免征本环节应缴的增值税；“抵” 指
对出口货物中包含的进项税额在其内销货物的应纳销项税额中予以抵顶；“退”是指当企业一定时期内应抵税顶的税额大于应纳税额而未抵顶完时，经主管退税机关批
准，对未抵完的予以退税。
9 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
税种 税收总额 其中：增值税 其中：企业所得税 其中：海关代征
年份 2019 2020 2021 2019 2020 2021 2019 2020 2021 2019 2020 2021
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不同于雄安新区拥有中央资金的支持，曹妃甸区开发建设主要依赖唐山市的财政支持和自身融资，早期开发主
要通过“管委会+融资平台借贷”的模式筹措资金，后期受隐债政策限制，主要通过财政拨款和政府专项债资金
推进基建配套和产业建设，而前期围海造地项目主要由区内平台公司承担，但该部分债务未上报隐债， 使得曹妃
甸区的债务压力实际更大；产业导入及培育需一定时间，实现的财政收入难以弥补区域内的滚动开发建设支出，
使得曹妃甸区的地方政府债务规模滚续增加。
唐山市政府性基金收入相对较少，对总财力的补充较弱，使得财政收入对总债务的覆盖能力较弱。从财力
构成情况来看，除一般公共预算收入外，政府性基金收入是财政收入的重要组成部分，而对比唐山市与处于同一
GDP 水平的地级市来看，唐山市的政府性基金收入在六座城市中排名第 4（见图3）。一方面，温州、徐州等南
方地区居住环境较北方地区更优，住宅用地土地出让规模更大叠加土地溢价率更高，使得该类土地出让收入整体
水平高于唐山等北方城市；另一方面，从营商环境和产业成熟度来看，南方经济更为发达，开放水平更高，因此
工业用地、商服用地的出让情况亦比唐山市表现更好。
图 3：2018~2022 年唐山市与对比组地级市政府性基金收入概况（亿元）
数据来源：各地级市人民政府官网，中诚信国际整理
三、唐山市城投平台梳理及城投债务特点
唐山市城投平台主要聚集于市级，每个区县基本有 1~2 家平台左右，个别区县城投业务直接由地
方事业单位负责；同样，唐山市城投债主要集中于市级层面，市级平台发债频率高，但投资者认
可度有待提升；隐债及城投政策收紧下，各平台结合地方产业特色谋求转型发展，具体转型成果
仍有待观察。
唐山城投平台受曹妃甸及区域整体网红属性的影响而被动成为市场关注点。本节主要从市级及区县级城
投平台、唐山城投债务特点等方面论证唐山市城投平台及债务的特点及面临的挑战。
唐山市城投公司主要聚集在市级，政策收紧下谋求转型发展。2022 年，在“2020~2022 年国企改革三年
行动”工作背景下，唐山市政府对市级国企发起整合重组，并初步形成等“9+N”市属国企发展格局，9 大国企
集团职能定位进一步明晰（见表 9）；其中，唐山城发、唐山国控、唐山文旅城投属性较强，唐山城发主要
以城市基建、公用事业等民生保障业务为主，是唐山市主城区最具传统城投属性的平台；而唐山国控作为本
10 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
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轮国企重组下新组建的平台，主要整合了曹妃甸区及沿海地区的核心平台公司，是唐山市“一港双城”及“向海发展”战
略的重要载体；唐山文旅则基于区内文旅产业，衍生开展文旅项目建设运营、城市更新、康养等一系列相关业
务。从区县城投来看（见表 10），除曹妃甸区和迁安市外，其他区县城投公司基本仅有 1~2 家左右，个别区县的
城投业务直接由区县土地储备中心、城建等事业单位负责，区域内未设城投平台或已退出。相同背景下，唐山市区
县级城投主要以国有资产整合装入为主，新设国企或多家国企同业合并的动作相对较少。
表 9：唐山市级城投平台概况
唐山市最大的国有资本 前身为“唐山新城市建设投资集团
唐山市国资委
1 唐山市城市发展集团有限公司 唐山城发 投资、运营机构和投融 有限公司”成立于2017年9月。2022
100%
资平台 年更为现名。
唐山市城市建设投资集团有限公司 -- -- -- --
唐山高速公路集团有限公司 -- -- -- --
唐山市自来水有限公司 -- -- -- --
唐山城市排水有限公司 -- -- -- --
唐山市燃气集团有限公司 -- -- -- --
成立于2022年4月，直接持股唐山安
唐山市主要的城市基础
唐山市国资委 居集团、曹妃甸国控投资集团有限
2 唐山国控集团有限公司 唐山国控 设施建设投融资及国有
100% 公司和唐山金融控股集团股份有限
资产运营主体
公司
曹妃甸国控投资集团有限公司 -- -- -- --
唐山控股发展集团股份有限公司 -- -- -- --
唐山市保障房建设及运
3 唐山市安居集团有限责任公司 -- -- 9大国企集团之一
营管理主体
2023年3月，控股股东由唐山市国资
唐山市国资委 唐山文旅资产整合平
4 唐山市文化旅游投资集团有限公司 唐山文旅 委变更为投资控股集团（原农发集
100% 台、文旅产业投资平台
团）
主要承担优化唐山市能 成立于2022年7月，直接持股热力公
唐山市国资委
5 唐山市能源集团有限责任公司 能源集团 源结构、构建绿色能源 司、售电公司、新能源销售（氢能）
100%
产业体系的职能 公司
唐山市国资委 唐山市人力资源服务主
6 唐山人才发展集团有限责任公司 人才集团 --
100% 体
持有唐山市级轨道交通公司、公交
唐山市国资委
7 唐山交通发展集团有限公司 交发集团 唐山市交通运输主体 客运公司，以及曹妃甸、乐亭、玉
100%
田等区县公交客运公司
唐山投资控股集团有限公司 现持有“唐山市文化旅游投资集团
唐山市国资委
8 （原唐山农业发展集团有限责任公司 投控集团 唐山市农业发展主体 有限公司”100%股权及多家农业运
100%
） 营主体
成立于2014年，2022年，政府计划
利用该平台整合金融资源，管理金
金融发展集 唐山市多业态多元化综
9 唐山金融发展集团有限公司 唐山城发100% 融资产，现持有唐山产业投资引导
团 合金融服务平台
资金、产业发展基金、融资担保、
融资租赁、商业保理等公司
资料来源：公开资料，中诚信国际整理
表10：唐山各区县城投公司概况
序号 区县 数量 城投公司名称
1 迁安市 1家 迁安市兴源水务产业投资有限公司
曹妃甸国控投资集团有限公司
唐山市曹妃甸投资有限公司
2 曹妃甸区 4家
唐山曹妃甸新城投资集团有限公司
唐山曹妃甸城市发展集团有限公司
11 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
序号 公司名称 公司简称 控股股东及持
股比例
职能定位 重要情况说明
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3 丰南区 1家 唐山市丰南建设投资有限公司 唐
山市丰润区城市建设投资有限公司
4 丰润区 2家
唐山市丰润区国有资产经营有限公司
5 路北区 1家 唐山市路北区城市建设投资集团有限公司
6 遵化市 1家 遵化市城市建设投资有限责任公司
乐亭投资集团有限公司
7 乐亭县 2家
乐亭县通远交通投资有限公司
8 滦州市 1家 滦州市城市建设投资有限公司
9 迁西县 1家 迁西县城市建设投资有限责任公司
10 玉田县 1家 --
11 路南区 1家 唐山市路南区城市建设投资有限公司
滦南县城市建设投资有限责任公司
12 滦南县 2家
滦南县房地产开发公司
13 古冶区 1家 唐山市诚交路桥投资有限公司
14 开平区 -- --
注：上表仅统计由区县国资委直接控股的城投公司，不包括下属城投子公司。 资
料来源：公开资料，中诚信国际整理
近年来，随着政府治理加快转型、国资国企改革持续深化，以及防范化解重大风险工作的推进，唐山市城
投公司纷纷谋求转型发展；市级城投主要从产业投资、产业项目建设入手，充分发挥国有资本的带动作用与影响
力，加快资本、资金向本区域聚集，如唐山控股发展集团股份有限公司 2017 年收购上市公司康达新材
（）股权，在布局实业板块转型市场化的同时，还将康达新材的胶粘剂生产线项目引入丰南区， 带
动地方经济和税收增长，再如唐山城发，2022 年重组整合后开始承担产业导入职能，未来主要在风电新能源
等方面延伸发力，唐山国控则利用港口资源建设石化码头、煤炭储运基地等项目；区县级城投转型动作较小，
主要结合地方产业特色开展自营项目，如迁安市兴源水务产业投资有限公司开发改造高科技产业园， 实现可持
续的现金流入；但城投公司转型仍需一定时间，最后产业项目落地及建成后运营情况与政府治理、招商引资等
多种因素息息相关，未来相关投资产生的收益、是否转型成功仍有待持续关注。
市级城投存量债券规模大、发债频率高。从存续发债主体来看，截至 2023 年 3 月末，唐山市存续城投
债务合计约 1, 亿元，其中市级城投债务占比达 %（见表 11）；从存续城投债券规模来看，截至
2023 年末，唐山市存续债券余额为 亿元（不含海外债），其中区县级城投债券规模仅占%；唐山市
城投债务主要集中于市级层面，其中股权上划至市级平台、但经营业务实际围绕曹妃甸区的曹国控债务规模
（%）最大，其次才为唐山城发（%）；此外，结合存续债券数量和规模来看，唐山市级城投的发
债频率较高，尤其是曹国控和唐控集团，区县级城投发债频率则相对较低，且发行额度较小。上述可以看出，
曹妃甸区仍是唐山市整体债务风险关注的重点，截至目前，中央已进行四轮化债，曹妃甸区城投隐债化解主要
集中在 2018 年国发 101 号文后，即利用商业银行贷款置换非标债务、拉长债务期限情况较多，近期
出台的“一揽子”化债政策下，中央允许多个省份地方政府发行特殊再融资债券，截至 2023 年末，河北省已
发行 亿元，唐山市及曹妃甸区在本轮化债方案下均获得一定额度分配，一定程度上可缓释城投平台
短期流动性风险；但与此同时，曹妃甸区域内围海造地债务并未纳入隐债范围，后续主要靠企业自身经营化
债，这对城投公司亦带来一定压力。
12 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
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表11：截至2023年末唐山市存续发债主体（亿元）
唐山市城市发展集团有限公司 唐山城发 市级 AAA -- --
唐山市通顺交通投资开发有限责任公司 通顺交投 市级 AA+ 7支
唐山国控集团有限公司 唐山国控 市级 AAA -- -- 1, 1,
唐山控股发展集团股份有限公司 唐控集团 市级 AA+ 15支
曹妃甸国控投资集团有限公司 曹国控 市级 AA+ 25支 1,
唐山市文化旅游投资集团有限公司 唐山文旅 市级 AAA 1支 --
滦州市城市建设投资有限公司 滦州城建 区县级 AA 1支
乐亭投资集团有限公司 乐亭城投 区县级 AA 2支
注：1、由于滦州城建、乐亭城投未披露 2023 年一季报，故上表资产、权益及债务均为 2022 年末数据；2、唐山文旅公开评级报告未披露 2022 年 EBITDA 利息
保障倍数，故上表暂未列示相关数据；3、唐山城发有注册批文，但暂未发行，唐山国控正在申请注册批文，上述两家公司均无存续债，但未来 发债可能
性较高，故此次纳入统计范围；4、上表“主体级别”均为公开级别。
资料来源：公开资料，中诚信国际整理
唐山城投债券的市场认有待提升。截至 2023 年末，唐山市共有城投债（剔除海外债）51 支。从发行利
差来看，以同期限同级别同日期中债城投债到期收益率为基准，计算债券发行利差，统计得出，唐山存续城
投债中有 16 支债（占比 %）发行利差处于 300BP 以上 17 支债（%）发行利差处于 200BP~300BP 之
间，仅 7 支债（占比 %）发行利差在 100BP 以下；此外，与省内其他地级市同级别城投相比，如同样拥
有港口资源的沧州市，唐山城投同期内发行利率水平仍较高，唐山市 5 年期 AA+市级城投债利率区间约
%~%，而沧州市同期限同级别城投债发行利率约 %~%。从发行条款来看，截至 2023 年末，
唐山市市级城投债券余额为 亿元，其中附有“回售”、“持有人救济”、“债券提前偿还”等特殊条款的债
券金额占比 %。从债券投资者来看，唐山银行、天津银行、河北银行等地方银行通过理财产品持有的城
投债规模占比较大。从二级市场情况来看，存量债券规模较大的曹国控和唐控集团近 1 年以来，多支债券出现
偏离估值较大的价格异动情况，二级市场交易面临一定波动。
结合区域债务风险和城投债券发行利差来看，一方面，唐山部分城投公司如唐控集团处于转型阶段，
业务及收入结构逐步向市场化方向发展，投资者期望收益率因此更高；另一方面，部分城投公司如曹国控
仍与区域深度捆绑，区域内显性地方政府债务水平高叠加区内城投债务规模大，整体抬升地方债务风险水
平，故而投资者要求更高利率平衡风险。整体来看，唐山城投债债券的市场认可度仍需提升。
结论
唐山市位于河北东部、华北平原东北部，是我国传统工业重镇，经济发展体量在河北省多年稳居首位，
超省会城市。“一钢独大”造就了重工业时代唐山市的崛起，同时也带来经济发展对第二产业过于依赖的问题，在环
保限产频发和双碳战略目标实施的背景下，唐山市重工业发展受阻，面临产业升级转型压力。而承担唐山市经济
增长极重任的曹妃甸区，同时面临省外天津滨海新区和省内雄安新区的竞争压力。从财政方面来看，唐山市虽为
河北省“经济中心”，但财政收入却与其经济体量不匹配，税收收入受产业结构、总部经济发展情况、留存比例和进
出口贸易等因素的影响下，规模相对较低，税收质量有待提升；同时，前期大力开发曹妃甸区，为唐山市带来较
大债务压力。从城投平台来看，2022 年唐山市进行国企重组改革， 现阶段市级城投数量多、存量城投债规模
大，虽然发债频率高但投资者认可度仍有待提升；同时，在政策
13 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
公司名称 公司简称
城投
类别
主体
级别
存续债券
数量
存续债券
规模
2023年3月末 2022年末
总资产 所有者权益 总债务 EBITDA利
息保障倍数
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收紧下，各平台公司均结合地方资源优势转型，但最终成果仍有待观察。
14 从唐山市看资源型城市发展及平台演变
