2009年9月魏4飞吕京Sept. ，2∞9 第31卷第5期Modern Law Science VoL 31 文章编号:1001 -2397 (2∞9)05 -∞48 -11 E盟田野醺擅自处理金融消费纠纷的新思路邢会强(中央财经大学法学院，北京100081 ) 摘要:我国目前处理金融消费纠纷的途径主要包括媒体途径、政治途径、诉讼途径和信访途径;这些途径存在很多不足之处。金融机构系统内部很少为消费者维权提供适当的途径，非诉讼的纠纷解决机制非常缺乏。而在国外，金融消费纠纷解决途径是多元并存的，非诉讼的争议解决途径占有重要地位。随着"消费者"的概念在金融领域内的延伸与兴起，我国有必要借鉴国外的先进经验，在金融法中引入"消费者"的概念，将保护金融消费者利益作为金融监管的第一目标以及我国金融改革和制度设计的指导原则之一，建立多元，化的金融消费纠纷处理机制O关键词:消费者;金融消费者;金融督察服务;非诉讼纠纷解决机制;金融法中图分类号:DF433文献标识码:ADOI: 10. 3969/j. issn. 1001 人指出:这是银行强加于客户的"霸王条款"。在各一、现有金融消费纠纷的处理途径及其问题方面的压力下，银行方面最后放弃了违约金，即使借款合同中明确约定了提前还贷须支付违约金的，近年来，金融机构和消费者的关系十分紧张。银行也不再收取了。消费者对金融机构提供的服务不满，表达的途径和在本案中，消费者最终获胜，其采取的是媒体争议解决的办法各种各样。对此，笔者整理了以下途径。这一纠纷解决途径存在的问题是，处理问题5个典型案例，并拟分析这些解决途径各自的优缺过多地考虑了舆情，容易激化金融机构与消费者之点及存在的问题。间的对抗，也很容易导致金融机构的声誉受到严重(一)典型案例、途径及其问题损害。1.提前还贷取消违约金案2∞2年，在央行2.跨行查询费停收案2∞6年6月1日，工、连续加息、个人提前还贷骤增的背景下，住房贷款农、中、建、交五大银行决定对银行卡ATM跨行查的借款人纷纷开始提前还款。对此，上海8家银行询收取万次的手续费。和历次银行推出新的经协商决定:提前还贷须交违约金。消息一出，舆收费项目(如小额账户收费等)一样，这件事在社会论哗然。媒体、律师、消费者协会、学者纷纷指责这上同样引起了消费者的强烈反对。但与往次不同一决定;商业银行承受着前所未有的巨大压力。有的是，全国人大代表黄细花将一封《建议国家价格主管部门暂时叫停银行卡ATM跨行查询收费》的建议书寄往了全国人大常委会办公厅。不久，银监收稿日期:2∞9-06 -22 会答复了黄细花。答复称:2∞3年银监会和发改委作者简介:邢会强(1976-) ，男，河南漂河人，中央财经大学联合发布的《商业银行服务价格管理暂行办法》规法学院讲师，法学博士。48
邢会强:处理金融消费纠纷的新思路定实行市场调节的服务价格，由商业银行总行自行公正性体现不够，成本高昂，同样容易激化金融机制定和调整;就目前调查情况看，跨行查询在整个构与消费者之间的对抗，也很容易导致金融机构的商业银行的银行卡查询业务中占比不到10%，商业声誉受到严重损害。因此，不能老是用政治的手段银行对90%以上的银行卡查询都提供免费服务。解决经济问题和法律问题。对此答复，黄细花并不满意:不到10%的银行卡查日不计利息纠纷案2∞5年8月，段某询收费，不等于该收费合理;跨行查询是典型的利在工行某储蓄所办理了叮天通知存款"业务，后发用"行业垄断地位"的"霸王收费国有商业银行任现存款在"大月"的时候按30天而不是31天计算，意收费是"抛弃企业社会责任"、"丧失公益心"的表一年按3ω天而不是365天计算，这样一年下来，利现，其本质是"变相侵害公民的财产权益o2∞7年息被少算了1∞余元。对此，段某认为这一做法不3月，在"两会"召开期间，黄细花提交了《叫停银行合理，向法院提起了诉讼。一审法院经审理后，判卡跨行查询收费的再建议}，建议全国人大财经委决驳回段某的诉讼请求;段某不服，提起了上诉。成立银行专项调查委员会，对银行的管理和各种收二审法院经审理认为:段某自主选择在储蓄所开立费全面调查，特别是跨行查询收费问题;同时组织存款业务账户，双方之间的储蓄合同关系属有效合人大代表加强对银行的视察和监督。国家有关部同关系。银行根据国家利率管理的法定机关一一门很快反馈。3月12日，有关部门的8位官员专程中国人民银行关于储蓄存款"全年均按3ω天，每赶到广东代表团驻地，与黄细花等代表见面。其月均按30天"计息的规定和行业惯例，将大月的30后，某银行又派一位副行长到广东代表团昕取代表日与31日视同一样期限计息的做法符合中国人民意见。"两会"结束后，黄细花又分别给国家发改委银行的相关规定，段某主张银行少计付其存款利息主任马凯、银监会主席刘明康和中国人民银行行长的主张不成立。据此，驳回上诉，维持了一审判决。周小川写信。终于，2∞7年4月，中国银行业协会法院在作出上述判决的同时，向工行发出司法自律工作委员会第一届常委会第三次会议作出一建议，建议其针对储蓄合同的"公开"、"透明"问题项决议:各会员银行于本月20日之前，停止向持卡予以规毡，并采取在存款凭证上、营业网点张贴公人收取人民币银行卡境内ATM跨行查询费用。告等储户易于接受的方式，就涉及储户利益的相关在本案中，消费者最终获胜，其采取的是政治交易规则予以明确注释、说明和告知。该司法建议途径。现代经济是金融经济;在现代生活中，谁都引起了工行的高度重视，工行组织专门人员全面梳离不开银行等金融机构。作为消费者，银行只要一理了存贷款计结息的合同条款，要求各分支机构依收费，肯定会增加其经济负担，因此，每次银行收费法采取合理恰当、储户易于接受的告知方式对外公都会遭到消费者的反对。但是，这次跨行查询收费告，保证广大储户能够清晰、准确、及时地了解相关却遇到了人大代表的挑战。在一些消费者的心目信息，并进一步加强科技力量投入，加大业务宣传中，银行业是垄断行业，四大银行仍是国有商业银推广力度，依法合规地保障客户合法权益。后来，行，仍然带有公益性质，收费就是"抛弃企业社会责工行宣布，自2∞7年1月20日起，计息不再像以前任"、"丧失公益心"的表现。这其实是一种误解，我那样每个月都按30天算，而是按实际天数来计算，国目前的银行、信用社上千家，银行业不是垄断行即将大月的第31日也计入利息计算的时间。业;工行、中行、建行都已经上市，不再是国有商业在该案中，作为原告的消费者败诉了，但整体银行，商业化是其未来发展的主要方向;企业社会金融消费者却胜利了，因为工行按照司法建议改变责任也不仅仅是简单的收费不收费的问题。这次了以前的做法。在本案中，法院显然采用了"效率银行卡境内ATM跨行查询费的停收，显然已不再优先于公平"的标准作为裁判理念。因为长期以来是一个经济问题，也不是一个法律问题，而成了一我国银行业就是按照每月30天、每年3ω天这种惯个政治问题。这种用政治途径解决纠纷所存在的例计息的，不但工行是这么计息的，别的银行、信用问题是，处理问题过多地考虑政治和舆情，程序的社也是这样计息的。如果法院判决工行按照实际49
现代法学天数计息，即判决工行败诉，那么，尽管我国不是判月取消了"全额罚息因此"全额罚息"不是"国际例法国家，但这种判决还是对以后的类似案件的判惯例"。但法院对此"证据"没有采信。该案也暴露决有影响。广大存款人，无论是以前曾有过存款的了我国金融业目前普遍存在的一个严重问题一一还是现在已有存款的，就有可能仿效段某纷纷起诉面对金融产品和服务的日益增多、日益复杂，消费银行，银行将不堪这笔历史旧账的负担。法院采用者教育没有及时跟上。"效率优先于公平"的标准判决此案并无不当，但本万权证作废纠纷案2∞7年4月16日，案的原告显然承担了过多的戚本，包括诉讼的时间李某以元的价格认购了"首创权证"(58(阳的成本、金钱成本以及败诉的名誉戚本，这就是段某万股，共花了30多万元。第二天，首创权证一对判决结果不服的原因。从本案我们可以看出，法直停盘，之后她多次向证券公司打电话咨询，对方院成功地解决了系统性问题，但没有解决好段某的只是说"看公告，23日认购"。结果到23日还没有微观事务。开盘，24日一大早，李某上电脑一看，市值为0。原4.首例银行信用卡全额罚息纠纷案2∞8年来首创权证"的最后交易日是2∞7年4月16日，7月，艾某申请办理了民生银行信用卡。2∞8年11行权期是4月17日至23日，共5个交易日O而在月，他透支消费1861. 76元。因忘记具体透支金23日后仍未行权的权证，将予以注销一一也就是额，在还款期内他不慎少还了元。过了一个说，李某一直把行权期当作了停盘，等到的结果是月，艾某收到对账单后发现，他11月份的逾期罚息权证作废。李某承认，自己的金融知识很浅，不知高达元。交完罚息后，艾某咨询后获悉，这笔道什么是权证。事后，李某多次到有关部门上访，罚息是以全部的透支金额1861. 76元为基数计算但她的损失显然只能由自己承担。出来的。对方还解释称信用卡领用合约"中有在本案中，李某采取了信访的途径来解决纠"全额罚息"的条款。该条款规定，若发生逾期欠纷。信访是消费者向党委、政府反映情况的一种言款，就按照全部透支金额来计算罚息。艾某认为，这路，不是处理问题的出路，但不少人还是将信访作明显属于格式条款，加重了客户的责任，显失公平，为解决问题、化解纠纷的一种方式，并且是优于其应属无效。另外，银行在发卡时未对该条款进行合他救济方式的一种救济方式，甚至是凌驾于国家司理的提示。据此，艾某将民生银行告上法院，并要法救济之上的最后一种救济方式。有的当事人不求返还元，同时以实际的逾期欠款元学法、不懂法，无理缠诉、恶意上访;甚至在不少地为基数，重新计算罚息。庭审时，民生银行辩称，双方，信访已经发展成人访、群访、暴力上访、有组织方在平等、自愿的前提下签订了合约，双方应当按性上访，上访者甚至会干扰有关国家机构的正常工照合同履约;合约中关于逾期罚息的条款，符合法作，有的上访者还会通过上访来迫使政府屈从其不律法规和人民银行、银监会等监管部门的要求;此合理要求。外全额罚息"是国际惯例，是银行业防范信用卡(二)小结:四种金融消费纠纷的解决途径存在风险，减少和遏制恶意透支和套现的一种手段。最的问题终，一审法院审理后认定，民生银行制定的还款及综合以上四种金融消费纠纷的解决途径一一利息计算方式的条款，并未超出法律法规的许可范媒体途径、政治途径、诉讼途径和信访途径，我们可围。作为银行业的一种风险防范手段，该条款并无以看到，目前存在的问题有:第一，金融机构系统内免除银行责任或加重客户责任的内容，不属于法定部很少为消费者投诉、维权、解决争议提供适当的无效的条款。据此，2∞9年3月，该院一审驳回艾途径，或金融机构内部受理投诉的部门地位不高、某的起诉。宣判后，艾某当庭表示，他将提起上诉。权力不够、服务意识不强，消费者不得不诉诸外部在该案中，作为原告的消费者又败诉了。自途径解决争议。第二，金融行业自律组织在化解金然，艾某对判决并不满意。法庭审理时，艾某还提融消费矛盾时作用不彰。我国《证券法》赋予了证交了一份媒体报道。报道称工行已经于2朋年2券业协会对于会员间、会员与客户间发生的证券业50
邢会强:处理金融消费纠纷的新思路务纠纷进行调解这一职能，可以说是一大进步，但FOS的董事会由FSA任命，董事会成员独立于证券业协会的这一职能还未得到充分发挥。我国FSA，其中董事长需征得英国财政部同意后任命。银行业协会虽然已经成立多年，但银行业协会目前FOS的董事会主席每季度要向FSA报告工作计划还没有为消费者权益保护提供一个有效的平台，也的执行情况，每年度要提交该年公司各项职能履行没有相关的书面安排(更不要说法律规定了)来促状况的报告。但FOS不是监管者，也不是一个消费进银行与消费者纠纷的减少和解决。保险行业协者权益的支持保护组织，它主要是中立地解决争端会尽管有"中国保险行业协会在线投诉系统但该纠纷，进行调解，做出裁定的公益性机构。FSO聘投诉属于信访途径之一种，①在化解消费者矛盾方请了法律、会计、金融、信息科技等方面的专家作为面的作用还没有多大显现。第三，我国的消费者协督察员。会调解和化解金融消费纠纷的作用还没有渗透到FOS仅受理个人和资产规模较小(l∞万英镑实践中。第四，金融行政主管部门一一银监会、保以下)的企业、杜团和信托组织提出的投诉。FOS监会、证监会等金融监管机构，处理金融消费纠纷做出的裁定-般是要求金融机构给予消费者一定的程序和途径属于信访途径，尽管信访在化解人民数额的经济补偿，以弥补消费者的经济损失、遭遇内部矛盾方面发挥了积极作用，②但信访本身存在的痛苦、不便和声誉损害等，但最高限额为10万英着程序的随意性，③信访机构庞杂繁多，没有"审级"划分，④信访制度功能错位，反映情况的一种言路却① "中国保险行业协会在线投诉系统"{投诉须知》中称我成了处理问题的最后出路等方面的问题。第五，媒们坚持客观公正、便捷高效的原则及时处理投诉，并严格遵守《中国体途径、政治途径在化解金融消费者矛盾方面发挥保险业监督管理委员会信访工作办法》和国家有关法律法规规定。"② 例如，2∞8年保监会系统共处理来信来访13787件次，同了较大作用，并且消费者往往能取得"胜利但如比增长43%。其中，投诉保险机构违法违规的有4572件，占到有前所述，这些纠纷解决途径存在的问题也很多，不效信访件的%;投诉保险合同纠纷的有4204件，占%0 宜作为日常的解决途径。第六，诉讼本是纠纷解决2∞8年，保监会新设了稽查局，负责调查信访举报、投诉涉及的保险机构违法违规问题，维护保险消费者的合法权益。(参见:毛晓梅，的多元化途径之一和最终途径，却成了不少消费者王文帅.2∞8年保监会处理投诉13787件次网上投诉量占七成的第一途径。[EB/OL]. [2棚-ω一13]http://www. cca.吨cn/web/ searcν searchShow. jsp? id = 42564&pid = 308&kind = 5. ) ③ 目前在不少地方，信访的立案和答复具有随意性。一些信二、与国外先进经验之对比访机构对涉法信访案件只起中转机构的作用，这直接导致了各部门之间的相互推婆。在实践中，几乎所有的上访者，都要经历从衬里(一)国外相关之先进经验到县里、从县里到市里、再从市里到省里，这些地方都解决不了，最后一站就到了北京。由于各种原因，←干些地方或部门会采取违规甚1.英国金融督察服务公司1980年代后，英至违法的手段抑制上访。(参见:f失名.中共太原市委政法委员会国相继成立了保险业督察员、银行业督察员、投资副书记姜春明谈如何解决涉法信访中存在的问题[EB/OL].(2∞5 督察员等8个组织，专门处理消费者与金融机构的-07 -31 ) [立即一02-13]. . com. cn/GB/chan›ne臼1/200507/31/~)(中国保险业监督管理委员会信访争议，为消费者提供保护。2(削年，英国通过《金融工作办法》也没有"审级"划分。服务与市场法~(the Financial Services and Markets ④ 我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一，从中央到地方，Act 2跚)，金融服务局(FinancialServices Agency, 各级党委、人大、政府、司法机关及相关职能部门都设有信访机构，但因信访机构没有严格意义上的隶属关系，责、权、利不统一，只有以下简称"FSA")成为英国金融市场的统一监管责任，没有权力和利益，上级信访机构对下级及各部门信访机构之者。FSA整合原有的金融业督察组织，成立了统一间没有相互的职能配套，缺乏制约力。各级信访机构在没有任何监的金融督察组织一一金融督察服务公司(Financial 督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾、焦点向中央聚集。(参见:侠名.中共太原市委政法委员会副书Ornbudsman Service Ltd. ，以下简称"FOS")，⑤专门记姜春明谈如何解决涉法信访中存在的问题[EB/OL].(2∞15-07 处理金融产品的消费者投诉，为金融产品的消费者-31) [2009 -02 -13]. . cνGB/ channe1311 提供了一个替代性的争议解决途径(ADR)。2∞>507/31119567. html. ⑤ 有的译为"金融巡视员服务公司"、"金融行业调查专员公FOS不向国会负责，而是直接向FSA负责。署"、"金融申诉专员"或"金融监察专员"等。51
现代法学镑。建立在金融服务提供者参与的基础上的OFOS对金融机构的管辖分为两种:一是"强制金融督察服务机构帮助金融消费者提高公众性管辖即受该管辖的金融机构只能进行英国意识。金融督察服务机构的独立争议解决程序涵《受监管活动法令~(Regulate Activities Order)中所盖银行、信用、贷款、财务规划、投资、股票经纪、基列明的活动;二是"自愿性管辖即接受该管辖的金管理、集合退体金信托等金融服务领域里的消费金融机构其活动不受法令限制，但为了增强公众对者投诉。自身的信任，自愿接受FOS的管辖[110只有金融机构选择加入了澳大利亚证券和投争议处理程序具体可分为两阶段:第一阶段是资委员会批准的"外部争议解决计划成为金融督金融机构的内部处理程序;第二阶段是FOS程序。察服务机构的会员，金融消费者与该金融机构的争当金融产品的消费者和金融机构发生争议时，应先议才能提交金融督察服务机构处理。目前，已有将进入第一阶段，若内部处理程序在8个星期内未解近38∞家金融机构加入"外部争议解决计划成决争议或消费者对解决方案不满意，再进入第二阶为金融督察服务机构的会员。金融督察服务机构段。在第二阶段，投诉首先由FOS的裁定员受理。的会员对任何在澳大利亚开业的金融机构开放，任裁定员在处理过程中，可视需要与金融机构和消费何在澳大利亚开业的金融机构都可申请加入。者联系，但一般不采用昕证、质询或答辩等形式，而金融督察服务机构的争议处理程序大体为:消是以双方提供的书面证据作为依据，按照合理公正费者应先向金融服务机构提起申诉，如果申诉不被原则做出裁寇。如果金融机构或消费者对裁定员受理，消费者可给金融督察服务机构打电话，服务的裁定不满意，可向调查员申请复核。调查员独立人员将告诉消费者争议是否在金融督察服务机构地对案件进行复核;如有必要，可约金融机构或消的管辖范围内。如果在金融督察服务机构的管辖费者面谈。调查员做出的裁定为FOS的最终裁定，范围内，消费者需要提交书面申请书。金融督察服若消费者持有异议，仍可诉诸法律诉讼;若最终裁务机构接到申请书后，将向金融服务提供者送交一定被消费者接受，则金融机构也必须接受。份消费者的书面申请书，要求金融服务提供者就争2.澳大利亚金融督察服务机构2∞8年7月议问题作出书面报告。金融服务提供者有权在211日，银行和金融服务督察机构(Bankingand Finan›天内和消费者联系，以求直接解决纠纷。如果纠纷cial Services Ombudsman)、金融行业申诉服务机构未在21天内解决，金融督察服务机构的案件主管(Financial Industry Complaints Service)和保险督察(case manager)就会调查案件，并尽力通过协商和服务机构(InsuranceOmbudsman Service)合并为全调解(conciliation)来解决争议。争议还有可能被提国金融督察服务机构(FinancialOmbudsman Serv›交给金融督察服务机构的调解员(conciliator) ，调解ice)。金融督察服务机构是一个独立的争议解决服员会安排由消费者和金融服务提供者共同参加的务机构，由澳大利亚证券和技资委员会(Australian 电话会来进行调解。如果消费者对案件主管和调Securities and Investments Commission) a:批准成立o解员的解决结果仍不服，那么消费者可将争议提交x朋年1月1日，信托争议处理中心(The给金融督察服务机构陪审团(panel)或裁判员(ad国Credit U›nion Dispute Resolution Centre)和保险经纪争议处judicator) ，陪审团或裁判员将会对金融服务提供者理有限公司(InsuranceBrokers Disputes Limited)成为金融督察服务机构的分支机构。① 澳大利亚证券和投资委员会是澳大利亚的公司、市场和金金融督察服务机构的独立的裁判人员为不能融服务监管者。该委员会于2∞1年根据《澳大利亚证券和投资委员会法>(Australian Securities and Investments Comnøssion Act)成立。直接与金融服务提供者解决纠纷的消费者和小企澳大利亚证券和投资委员会的职能是:作为公司监管的主要机构，业提供免费、公平和易得的争议解决途径。外部的监督、调查和执行与财务报告有关的公司和审计师的职责，包括履行审计独立原则、遵守审计准则等;澳大利亚证券和投资委员会除争议解决途径作为一个法院程序的替代性解决方了监督金融机构和公司外，还负责办理与公司的开业、运营以及停案，能通过协商和让步解决争议，而且，这种解决是业相关的手续。52
邢会强:处理金融消费纠纷的新思路(而不针对消费者)作出一个裁决。关问题的理解闷。陪审团由3人组成，裁判员由1人组成。陪审与前述英国、澳大利亚的相关机构以及加拿大团包括3名成员位陪审团主席;-位行业代表;金融服务督察机构不同FCAC是一个由联邦政府一位消费者代表。陪审团主席的地位是中立的。建立的政府机构。FCAC的主席(Commissioner)由行业代表与争议的当事人双方没有关系，但他/她总督(TheGovemor in Council)任命。是该行业的专家，将该行业的观点带给陪审团。消FCAC的"合规与执行部"(Compliance and En›费者代表将消费者的观点带给陪审团。陪审团成forcement Branch)负责调处消费者与金融机构之间员在裁决消费者争议方面具有较高水平和丰富经的纠纷。主要调查手段是"微服私访"(mysteIγ 验。裁判员地位中立，独立评估和作出裁决。裁判shopping)和年度检查。员处理一些简单的、一定金额(对于银行争议为3FCAC并非对一切金融机构都有管辖权。它只万澳元，对于保险争议为5千澳元)以下的争议。对与下列机构有关的投诉具有调查权:所有银行;如果该争议被认为是复杂的，也可以转为陪审团作所有联邦注册保险公司;信托与贷款机构。它对信出裁决。用社(creditunions)、金融公司(financecompanies)、3.加拿大金融消费者管理局2001年6月共同基金交易商、证券交易商和其他由各省管辖的前，加拿大对金融消费者保护王作由数个机构承金融机构没有管辖权;同时FCAC也并不是就一切担。加拿大改革者认为现存的对金融消费者的消费者对金融机构的投诉都有管辖权，它仅对违反保护在减少金融机构与油费者之间的信息和实力联邦消费者保护法律和规章的行为具有管辖权;对不对称方面没有有效地发挥作用，提高消费者的地于诸如服务质量、营业政策、营业时间等"→般性服位将促进竞争，使金融部门更好地回应消费者的需务"问题的投诉，FCAC没有强制性的处理权。求。，，[2J1999年6月，加拿大政府发布的《改革加拿当消费者通过电话向FCAC进行投诉时，接线大金融部门:未来框架》提出，为提高消费者地位人员会详细询问相关的细节，评估投诉是否可由在金融服务领域保护消费者，必须进行以下改革:FCAC管辖，是否违反了联邦的消费者保护法。如采取措施增加消费者无论贫富、国籍都有获得金融果FCAC需要进一步研究，FCAC会在48小时内给服务的机会，成立金融消费者管理局，加强消费者投诉者打电话。→旦FCAC了解了消费者投诉的保护方面的监督，开展消费者教育活动，成立独立问题，而且是由FCAC管辖的话，FCAC会通知投诉的加拿大金融服务督察机构(CanadianFinancial 者FCAC的处理意见;如果投诉者认为金融机构违Services Ombudsman) ，采取措施阻止金融服务的强反了联邦的消费者保护法，FCAC的投诉处理官员制性交易，促使金融机构在消费者接受金融服务或会和金融机构进行联系，讨论消费者的投诉;如果进行投资时提供更多的信息，加强金融机构信息披投诉处理官员向消费者提出了进一步的处理建议，露[3J。投诉处理官员将会从投诉者和金融机构那里收集2∞1年6月14日，加拿大通过了《金融消费者关于案件的真实情况的书面信息;如果投诉处理官管理局法>(Financial Consumer Agency of canda 员认为金融机构违反了消费者保护法，FCAC将向Act)。该法规定，成立加拿大金融消费者管理局金融机构下发警告信或者违法通知单，并作出相应(Financial Consumer Agency of Canad，以下简称的罚款，FCAC也会公布金融机构的违法细节，包括"FCAC") ，其目的是:(1)监督金融机构遵守消费者金融机构的名称以及罚款数额。金融机构如对保护法;(2)提升金融机构实施消费者保护法的政FCAC的处罚不服，则可向法院起诉。策和程序;(3)监督金融机构保护其客户利益的自FCAC对消费者纠纷的处理属于行政处理的性愿性规则的遵守;(4)提高消费者对金融机构在消质。FCAC的处罚手段仅限于警告和罚款等行政性费者保护方面的义务的了解;(5)与加拿大联邦和处理措施，不负责裁判民事赔偿。FCAC声称联省的其他机构合作，增强消费者对金融服务及其相邦管辖的金融机构都有义务遵守联邦消费者保护53
现代法学法，如果消费者认为联邦机构没有履行其法定义对消费者没有约束力，但金融机构却有义务遵从有务，那么可以向FCAC进行投诉，FCAC将受理这些关决定。如果消费者拒绝，有关决定将视为被撤投诉。如果消费者寻求赔偿，FCAC将告知消费者销，消费者有权依法采取任何行动，包括通过法律有关金融机构处理其赔偿请求的程序。"这就意味途径来解决纠纷、投诉或索赔。然而，消费者若接着，FCAC不直接处理这些赔偿。此外，FCAC在处受金融协调局的决定，则将失去向金融机构采取法理消费者争议时还广泛运用行政合同于段一律行动的权利。金融协调局的处理过程被视为是FCAC的委员(commissioner )与金融机构高管达成→个"毫无偏见的诉讼该局所作出的决定或是任的"守法协议"(Compliance Agreement);协议写明何一部分相关的调查结果或真相，以及所提供的意金融机构为遵守消费者保护法律将采取的措施，以见或观点，皆不能在事后的任何仲裁或诉讼中透及采取这些措施的时间表O露。4.马来西亚客户服务局和金融协调局1992 (二)小结:国外相关先进经验与我国之对比年，马来西亚依照{1965年公司法》第24款建立了1.我国没有金融督察服务机构等类似的组织保险协调局(InsuranceMediation Bureau) ，专门处理英国、加拿大和澳大利亚的金融监察服务机构等投保人与保险公司之间的纠纷。它是一家有限责组织以及马来西亚金融协调局，既不是政府部门，任公司，其费用由成员保险公司每年交纳;在马来也不是消费者支持机构(如消费者协会)，更不是金西亚，所有大的保险公司都是保险协调局的成员。融业的自律机构(如银行业协会、保险业协会、证券1998年7月1日，为了解决日益增长的消费纠纷，业协会等)，而是独立于消费者和金融机构的第二马来西亚国家银行在其保险管制部门设立了一个方独立机构，其纠纷处理更具中立性。金融服务督客户服务局(Customer Services Bureau)。这是一个察机构等组织也不同于仲裁机构:(1)提交仲裁必公众人士提呈投诉的中心。后来，马来西亚又建立须有有效的仲裁协议;但金融消费者向金融服务督了银行协调局(BankingMediation Bureau) 0 2∞4 察机构等组织投诉，不需要事先的协议。(2)仲裁年，两个机构共处理了1515件消费者纠纷案件。的双方当事人都可以提起仲裁申请;但在金融督察随着金融业的发展，涉及其他金融产品的消费纠纷服务中，消费者有权投诉，金融机构无权投诉。(3)越来越多，借鉴英国、加拿大和澳大利亚的经验，马在仲裁中，对裁决不服，不得向法院起诉;但在金融来西亚于2∞5年设立了金融协调局(FinancialMe›督察服务中，对裁决不服，则可以向法院起诉。因diation Bureau) ，将保险协调局和银行协调局并入此，金融督察服务是一类独特的替代性的争议解决其中。金融协调局是一个独立的机构，是处理与保制度(ADR)。这种制度在我国非常缺乏，值得我们险及银行业相关的索赔事务的中心。金融协调局借鉴。能够快速、方便及有效率地提供解决投诉、纠纷或2.我国也缺乏像加拿大金融消费者管理局、马索赔的渠道。金融协调局的服务是免费的。在金来西亚客户服务局那样的专门负责金融消费者投融协调局受理金融消费纠纷案前，消费者必须先向诉的行政主管机构我国目前的状况类似于加拿有关金融机构投诉。如果消费者的投诉、纠纷或索大在FCAC成立前的情形:对金融消费者保护工作赔问题无法解决，或消费者对有关金融机构所作出由数个机构承担;对金融消费者的保护在减少金融的决定感到不满，那么可以向金融协调局投诉。但机构与消费者之间的信息和实力不对称方面没有消费者必须在接到金融机构最后决定通知后的6有效发挥应有的作用。同时，加拿大金融消费者管个月内向金融协调局投诉。金融协调局将客观地理局的行政处理程序也与我国金融监管机构目前根据消费者所提供的实情进行调查。该局单独或信访的处理程序不同，前者更具有程序的严谨性。和金融机构的代表一起面谈，通过调解方式来解决3.国外的金融消费纠纷解决途径是多元并存消费者的个案。该局依据本身的评审并按照法律的，非诉讼的争议解决途径占有重要地位例如，和行业'惯例来作出处理决定。金融协调局的决定在加拿大，金融督察服务与金融消费者管理的行政54
邢会强:处理金融消费纠纷的新思路处理并存;在马来西亚，金融协调局与客户服务局社会货币资金运作的枢纽，具有反映、调节、监控经的投诉处理并存。而在我国，诉讼成了第一途径，济运行和促进经济发展的特殊的杠杆作用。现代没有金融督察服务，也没有专门负责金融消费者投经济的发展离不开金融的"造血"和"输血居民的诉的行政主管机构，非诉讼的争议解决途径非常缺生活也离不开金融服务。居民所需要的金融服务乏。在很多情况下已经难以区分是生活消费还是生产消费。将"消费者"的概念作扩大解释，只要交易双三、创设处理金融消费纠纷新途径的理论背景方存在着严重的信息不对称，交易双方地位和实力悬殊，对于弱者，无论是个人还是单位，都可以作为(一)"消费者"的概念延伸至金融领域消费者来对待，使之受消费者保护法的保护。金融在传统金融法上，通常不采用"消费者"的概领域中的客户、存款人、投资者、股东、持有人、投保念，而是用"客户"、"存款人"、"投资者"、"股东"、人、被保险人、受益者等，无论是个人，还是符合"持有人"、"投保人"、"被保险人"、"受益者"等概定标准的小企业，都是金融消费者。念;并且，投资者与消费者存在着明显差别:投资的(二)消费者保护成为金融监管的目标之一目的是获得投资收益而不是生活消费，买卖证券等维护金融业的安全与稳定，是金融监管制度建投资行为并非个人生活消费，因此，投资者不能称立的最初目标。19ω年代以来，保护存款人、中小为"消费者"。我国《消费者权益保护法》即采用这投资者、投保人等金融消费者的利益也成为金融监一观点。管的目标之→。典型的表现就是这一时期美国进但是，世界上越来越多的国家或地区开始在金行了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法。融领域里采用"消费者"的概念。1970年代以来，在如1969年的《诚实贷款法》要求银行对消费者公布金融领域里保护消费者利益成为时尚，.[坷消费年利率和全部贷款本息;1974年的《信贷机会均等者"的外延在逐渐扩大。例如在日本与生活没有法》规定银行不得因种族、性别、年龄、国别而对借直接关系的投资"也基于"有助于确保将来健全而款人加以歧视;1974年的《公平贷款法》要求银行对安定的生活"被包含在消费者问题之中间。在美借款人提供详细信息和金融费用，因自动化出现信国，消费者保护法中的所谓"消费者"( consumer) , 贷差错，银行应负责处理。1998年，国际证监会组是指为满足个人和家庭需要而取得和使用贷款、购织(IOSCO)在内罗毕年会上通过的《证券监管的目买动产、不动产和各类服务的个人。菲律宾《消费标与原则》则明确提出证券监管的三大目标:保护者法》于1992年7月15日开始实施，该法将消费者投资者;确保市场公平、有效和透明:减少系统风的范围扩大到金融领域内。我国台湾地区1994年险。2栅年英国通过的《金融服务和市场法}，则第通过的"消费者保护法"第2条第1款规定消费一次在法律条文中明确了金融监管目标，并将消费者指以消费为目的而交易、使用商品或接受服务者保护列为金融监管的目标之-。者。"其适用的经营者的范围包括"以设计、生产、制(三)消费者保护成为金融体制设计的指导原造、输入、经销商品或提供服务为营业的企业经营则之一者。"(第2条第2款);银行和保险公司等也包括在1990年代后半期以来，金融监管对消费者的保其范围内[7J。护进一步被纳入到体制设计和改造之中。英国经出现这→现象的原因，在于现代生活消费中，济学家MichaelTaylor提出了著名的"双峰"(twin›金融消费已进入日常生活的方方面面并与生活消peaks)理论，认为金融监管存在两个并行的目标:一费结为一体。这就为采用"金融消费"、"金融消费是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和者"的概念提供了可能[8J金融是现代经济的核金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融心;金融业，包括银行业、证券业、保险业、信托业、市场崩溃;二是保护消费者权利的目标，通过对金金融租赁业等，作为货币资金融通的部门，是组织融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺55
现代法学诈和其他不公平待遇。他进而提出，应根据监管目基础的ADR成为广大消费者乐于行使的救济于段[11]。标的不同设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者，行使专业化监管职能[9]。这一时期，许多国家和地区纷纷以消费者权四、我国处理金融消费纠纷途径的体制重构利保护为导向对金融监管体制进行重构，最著名的是1997年澳大利亚设立专门的审慎监管局(一)我国处理金融消费纠纷途径的现状(APRA)和证券投资委员会(ASIC)，分别负责维护1.处理金融消费纠纷的途径不足，缺乏专门处金融体系的安全与稳定以及保护消费者利益，在实理金融产品的消费者投诉的机构如前所述，在我践中演绎了"双峰"理论。加拿大1999年的金融体国，金融机构系统内部很少为消费者投诉、维权、解制改革也是以淌费者保护为指导原则之一的。决争议提供适当的途径:金融行业自律组织在化解(四)非诉讼纠纷解决机制兴起金融消费矛盾之时作用不彰;金融监管机构在处理近年来，许多国家日益重视非诉讼纠纷解决机金融消费纠纷方面还没有很好地发挥其作用;诉讼制(ADR)的作用，强化解决纠纷手段和方法的多样本是纠纷解决的多元化途径之一和最终途径，却成性。这是因为，随着社会的发展，诉讼制度本身无了不少消费者的第一途径;非诉讼的纠纷解决方式法克服的弊端日益凸现，诉讼迟延、费用高昂以及非常缺乏;没有像加拿大金融消费者管理局那样统人际关系引发的紧张状态，促使各国开始改革既有一的专司解决金融消费者问题的行政机构。的司法体制，于诉讼外寻求更多的纠纷解决途径与2. "金融消费者"概念未被我国的金融法所采资源，通过立法和制度建构大力推动ADR的实践用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式便是其主要内容。例如，1990年代中期，随着关于写入法律之中2∞3年，银监会从中国人民银行分英格兰及威尔士民事司法制度两份调查报告的公设出来后，银监会确立了"四个监管目标通过审布，英国正式启动了具有里程碑意义的民事司法改慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益;革，其目标是:尽可能避免采取诉讼;减少诉讼的对通过审慎有效的监管，增进市场信心;通过宣传教抗性，增加合作;简化诉讼;缩短诉讼时间，并且使育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了其更具确定性;诉讼费用变得更具可支付性与可预解;努力减少金融犯罪。这与英国金融服务局的四见性;等等。以这两份报告内容为基础的《民事诉大监管目标完全一致，表明我国银行监管的目标开讼规则》于1999年4月26日起正式实施，该《规始与国际惯例接轨。但美中不足的是，英国金融服则》第条第(e)，(f)项规定:如法院认为适当，务局的监管目标写进了《金融服务与市场法》中，而可以鼓励当事人采取可选择争议解决程序(即我国银监会的监管目标则没有完全写入我国《银行ADR) ，并促进有关程序的适用，以及协助当事人就业监督管理法》中。《银行业监督管理法》第1条以案件实现全部或部分和解。法院还运用诉讼费用及《商业银行法》第1条虽然提到"保护存款人和其这一经济杠杆促使当事人选择ADR。而在此之前，他客户的合法利益但这与"促进银行业健康发英国民间机构成为推动ADR发展的"先遣军许展"、"保护商业银行的合法权益"并列在一起，没有多民间组织积极运用ADR来解决当事人之间的冲强调对处于相对弱势地位的消费者利益的保护。突与纠纷[阳]01980年代后，英国相继成立的保险业中国证监会尽管较早地提出了"保护投资者利益是督察员、银行业督察员等8个组织就是这些ADR我们工作的重中之重"的口号，但"消费者"的概念的形式之一。而在澳大利亚，政府和行业督察员项也未被我国《证券法》所采用。中国保监会及我国目也是ADR的形式之一。澳大利亚银行业督察员《保险法》也没有采用"消费者"的概念。(the Australian Banking Industry Ombudsman)、电f言3.保护金融消费者利益未成为金融体制改革行业督察员(theTelecommunications Industry Om›和制度设计的指导原则我国金融体制改革确立budsman)以及其他主要的行业督察机构等以行业了两大重要目标:一是防止金融系统性风险，即安56
邢会强:处理金融消费纠纷的新思路全性目标;二是增进金融体系的市场效率，即效益纠纷处理机构，即金融服务督察机构。国外有学者性目标。保护消费者的利益一直未引起足够的重将这些行业督察机构分为法定的督察机构和志愿视，更没有成为金融体制改革的指导原则。理论研的督察机构两大类[口对于法定的督察机构，法律究的薄弱和消费者的呼声不高是导致这一现象的规定了其权力和工作程序，所有金融机构都有义务重要原因。接受其督察。法定的督察机构并非隶属于法院系(二)对我国处理金融消费纠纷途径体制重构统，但在评价当事各方、调查实情方面却有很大的的建议权力。其工作程序往往是非正式的，有口头报告，第一，在我国金融法中引人"金融消费者"的概也有书面报告。督察机构的决定不全以法律观点念，为我国加大对"金融消费者"这一弱势群体的保为依据，有时也采取"最适当的行业守则"。消费者护提供法律依据。在金融消费领域，存在着严重的并不一定非要通过该机构解决问题，其决定尽管对信息不对称、交易主体实力和地位不对等的现象，争议另一方有约束力，但对消费者并无约束力。志消费者的弱势地位成为其权益容易受到侵害的直愿的督察机构不是法定的，它通常是以法人团体成接原因。然而，这无法依靠市场机制自身和消费者立，参加的各公司都是其成员，督察机构以法人章自己的努力去改善，需要政府的积极干预，对消费程为指导。该体制的成员要接受督察机构的决定，者提供倾斜保护。我国银监会在"三会"中第一个但消费者就没有这个义务。英国的FOS规定了"强提出"消费者"的概念，不能不说是一大进步，但仍制性管辖"和"自愿性管辖其"强制性管辖"部分需进一步努力，将"消费者"的概念引入到我国的金就由法定的督察机构来承担。而澳大利亚的金融融法律之中去。督察机构，马来西亚的保险协调局、金融协调局都第二，将保护金融消费者利益作为金融监管的是志愿的督察机构。我国金融督察机构的目标模第一目标以及我国金融改革和制度设计的指导原式也应该是志愿的督察机构。(4)在我国各级消费则之一。随着我国金融市场的发展、消费者意识的者协会内设立金融专业委员会，加大对金融消费者增强以及国外"消费者增权理论"①的影响，金融消的支持力度。(5)发挥仲裁在金融消费争议解决中费者问题会越来越突出，消费者维权意识会越来越的独特作用。仲裁有快捷、高效、低成本等优势;其强烈，不断增多的客户与银行之间的纠纷、投保人专家断案的特点，可以在很大程度上保证裁决结果与保险人之间的纠纷、投资人与发行人之间的纠的公正性和权威'性;仲裁裁决的强大执行力可以吸纷，客观上要求我们在金融监管和金融改革中更加引金融纠纷当事人。此外，当事人能够选择仲裁员重视消费者的权利。而只有维护好金融消费者的这一特点，也是金融消费督察机制所不具备的。因利益，才能最终提升金融效率，维护好金融安全，提此，仲裁在金融消费争议解决中的独特作用需要进高我国的金融竞争力。一步发挥。(6)金融行业自律组织应建立专门的机第三，建立多元化的金融消费纠纷处理机制。构，利用同业自律组织的优势，规范和约束金融同(1)在金融机构内部建立健全消费者争议解决程业的行为，主动解决金融同业普遍存在的具有代表序。这是金融督察服务的前置程序，也是国外不少性的典型问题，赢得消费者的信任和支持。(7)在国家和地区的先进经验。(2)成立"金融消费者监法院系统设立经济审判庭，提高审判人员的专业素管局，专门负责金融消费者行政保护工作，这些工质和能力，使其更好地审理金融纠纷等案件[削。以作包括:监督金融机构遵守与消费者保护有关的法上各种争议解决机制相互配合，各自发挥其处理金律;提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程融消费纠纷的优势和作用，以实现保护金融消费者序;开展金融消费者教育，帮助他们提高对金融服务和产品的了解;受理金融消费者的投诉，对违法金融机构进行行政处罚。同时借鉴加拿大的做法，① "消费者增权"(consumer empowennent)是指通过某种政策或措施来提高消费者的经济政治权力、增强消费者消费能力和维权完善行政处理的程序。(3)成立独立的金融消费者能力的过程。57
现代法学的目标。回[6J铃木深雪.消费生活论一-消费者政策(修订版)[MJ.田桓，等，译.北京:中国社会科学出版社，2004:18.[7J宋锡祥.论台湾"消费者保护法"(上)[JJ.外国经济与管理，1995(1):36. 参考文献:[8J叶林，郭丹.中国证券法的未来走向关于金[ 1 ]徐慧娟.浅述英国金融巡视员制度与消费者权益融消费者的法律保护问题[JJ.河北学刊，2008(6):156-保护一一兼论对我国金融监管的借鉴[J].金融论坛，162. 2005, (1 ) : 57 -60. [9 J Michael Taylor. Twin Peaks: A Regulat。可Struc[2] FCAC History [EB/OL ]. [2009 -03 -08 J ture for the New Century [ R J. 1ρndon: Center for the Study . of Financial Innovation, 1995. asp. [ IOJ齐树洁.英国民事司法改革[M].北京:北京大[ 3 J Refonning Canada’s Financial Services Sector: A 学出版社，2∞4: for the Future [EB/OL J. [2009 -03 -08 J [11 J辜恩臻.澳大利亚ADR的发展与启示(上)[J] . asp. .仲裁研究，2∞7(1):86 -90. [ 4 J Financial Consumer Agency of Canada Act [12J苏蒂·拉查甘.亚洲的消费者保护法与赔偿机[EB/OLJ. [2009 -03 -08 J. . gc. ca/ 制[J].王晓眠，译.中外法学，1996(6):56 -61. e岛/F-11. l/index. html. [l3 J邢会强.重提经济审判庭的设立[J].法商研究，[5J Alan Ga且Regulation，Deregulation, Reregulation: 2009(2) :45 -50. the Future of the Banking, Insurance and Securities, John Wiley & Sons, Inc. ,1995: 32. s A New Way to Solve Disputes Arising Out of Financial Consumption XIN Hui-qing (Law School of Central unviersity of Finance and Economics, Peking 100081, China) Abstract: At present, solution of disputes arising out of or pertaining to financial consumption mainly de›pends on media disclosure, politics involvement, lawsuits or correspondent petitions, which seem quite inade›quate. Financial agencies supply little for consumers to protect their right and interest and few altemative dis›pute resolution (ADR) regimes exist in China. In contrast, elsewhere, disputes arising out of financial con›sumption are solved in a variety of ways, among which ADR plays a significant role. With the concept of "con›sumer" popular in financial field, it is urgent for China to leam from foreign countries to introduce the concept into her financial laws, and see to it that protection of the interest of financial consumers is held the paramount purpose of financial regulation and control and one of the guiding principles in her financial reform and institu›tional reconstruction, based on which a multi-way-solution institution may be built to settle disputes arising out of financial consumption. Key Words: consumers; financial consumers; financial ombudsman service; altemative dispute resolu›tion; financial laws 本文责任编辑:卢代富58
