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论省直管县财政体制
湖北省财政厅 傅光明
瞥县财政体制的内容 52个县(市)(不含恩施自治州所辖的8个县市)
I才政体制的内容，目前主要有三种 实行省管县(市)财政体制。其基本框架是：
式，湖北模式，广东模式。 1．预算管理体制。以2003年为基数，确保
漠式。 市、县(市)双方既得利益，由省直接计算到市
立后，浙江省一直实行省管县体 (县)，市不再新增集中县(市)财力。
税制改革时，浙江省也没有像其他 2．各项转移支付及专项资金补助。省对下
也改成市管县体制，而是保留了省 各项转移支付补助按照规范的办法直接分配县
吉算的做法。浙江地域小，许多县 (市)；省财政的专项补助资金由省财政厅会同
市财政收入占全省财政收入总量 省直有关部门直接分配下达到县市，同时抄送市
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‘圣所碍宪考考2006年第33期(总第1993期)
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6．改革省对下一般性转移支付制度，实现
制度创新。
(三)广东模式。
县域经济落后是广东的弱项，全省68个县
(市)，面积占全省总量的83．8％，人口占62．8％，
但财政收入仅占6．5％。县域经济发展缓慢的现
状，被广东快速工业化取得的经济成就掩盖了。
同时，由于管理层次过多，导致运行效率降低，行
政成本加大。广东把加快县域经济发展作为一大
战略来抓，出台了激励型的财政机制，下放经济管
理权限，已下放给地级市的审批权，除另有规定
外，一律下放到县(市)。下放的权利主要涉及市
场准人、企业投资、外商投资、资金分配和管理、税
收优惠，认定个人的技术资格及部分社会管理等
方面的内容。同时还出台了加强县级领导班子建
设的有关文件，真正从人、财、物人手，加强省管县
及激发县域经济的发展潜力。
二 、省管县财政体 制的积极作用
1．充分调动了县级发展经济的积极性，促
进了县域经济的快速发展。浙江省到2002年实
现的亿元县占全部县市个数的77％，各县市共
消化历年财政赤字 3．7亿元，县市财政自我积
累、自我平衡、自我发展的能力大大增强。2003
年6月，湖北创新体制，对大冶、京山等20个县
市实施“扩权”，省对县市实行项目、信息和资金
直达。2004年又进一步扩大了省直管县的范
围。2004年，湖北省县域共引进内外资426亿
元，比上年增长64％；实际利用外资4．03亿美
元，比上年增长近20％；下放239项审批、审核权
限，实行信息、项目、资金直达，一系列优化县域
经济环境的改革措施，使湖北省县域经济连年提
速。2004年，湖北县域生产总值达到 3440．8亿
元，占全省比重54．44％，在中部地区率先崛起。
2．加大了省级财政对县级的财政支持。在
省级财政并不宽裕的情况下，省委、省政府提出
“财力下移、困难上移”。2004年，省财政直接向
县市各类转移支付56多亿元，2005年又新增 l0 ．
亿元。近三年，省直 32个部门都制定了促进县
域经济发展的具体措施，让省委决策更加细化。
省财政实施激励性财政政策，“放水养鱼”：2004
— 2006年，县市新增企业所得税等地方留成部
分全部返还。仅此一项，2004年全省县域获得 ’
两亿多元的“真金白银”。另从改善县域经济投
资环境人手，缓解了中小企业融资难的状况。
2004 年，省财政出资1亿元，支持20个县市成立
了95家信用担保机构，注册资本 l4亿元，当年
为中小企业担保贷款50多亿元，破解了县域中
小企业融资难题。
3．改变了市级的理财思路，变过去靠集中
县市财力来维持市级政府工作运转为市级政府
要靠发展本级经济来带动县域经济发展。
4．减少了管理层次，提高了管理效率。具
体表现为：(1)计划申报项目直接到省，减少了
地市中间环节，项目争取时间和效率较先前提
高；(2)中央安排的支持县(市、区)的发展基金、
财政转移支付资金能直接拨付到县(市、区)，避免
了资金下拨流程中的沉淀现象，缩短了流程时间，
有利于县(市、区)级政府及时安排、迅速落实；
(3)县级可用财力增加，：￡地出让金收益的重新分
配，新增建设用地有偿使用费50％的直接返还，回
收省级周转金50％的直接返还，工商四税超收的
积累返还，彩票公益金及中央新增教育、文化、卫
生投入的倾斜，等等，将增加县(市、区)级财力。
5．在增强县(市)政府对经济、社会事务宏
观调控能力，省管县(市)财政体制相对提高了
县级的政治地位的同时，也减轻了市级财政的压 。
力，促进了市一级的改革和发展。
6．规范了省、市、县(市)之间的财政分配关
系，调动了各级发展经济的积极性，促进了市、县
(市)的各项财政改革。
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7．加强了联系和沟通，强化了市、县(市)财 体制的同时，相应取消了市级体制集中财力，但 l 政管理；新的财政体制实现了信息、项目、资金和 由于行政管理体制没有同步改革，除财政部门
管理直达县(市)，有效地降低了财政管理的交 外，各市州党政领导机构及部门单位仍在履行全
易成本，体制创新的积极效益日益显现。 市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。由 {
三、实行省管县财政体制存在的问题 于下放的权力大多来源于省辖的地级市，许多地 j
1．实行省管县财政体制与现行法律规定的 方必然出现既得利益的抵触。一些地级市为了 I
矛盾。按《预算法》第二条规定：一级政府一级预 保留部门利益，不愿放弃权利，在养路费、车辆附
算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治 加、交通规费等的征收中，一些地方出现市与扩
州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、 权县争收的现象。一些地方在地级市权利下放
镇五级预算。因此按照法律规定，一级政府应当 后，义务也一股脑甩出，如县级申报的许多项目
拥有一级财政管理权。实行省管县财政体制后， 的筹资需要在中央财政投入的基础上由省和地
实际上改变了市级政府管理所辖区范围内的财政 级市配套资金，而在扩权改革后一些地级市不愿
管理权，与现行法律规定有冲突和矛盾。 意再承担配套责任。一些垂直管理部门扩权前
2．实行省管县财政体制与现行行政管理体 是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程
制的矛盾。根据湖北省管县财政体制的办法，财 序重叠，难度加大。
政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达，而 5．实行省管县财政体制使省、市、县管理关
县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算 系不顺。省以下财政体制中，主要存在省、市、县
等事项还是由市级负责，县级行政权、审批权、人 三个理财主体，由此可组合出三对相互关系，即
事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政 省与市，省与县，市与县。在财政体制变迁过程
还覆盖全市性事权，这都不可避免地存在着财政 中，管理权限调整而发生相应变化。实行省直管
体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问 县(市)财政体制，省将县直接纳入管理，而市级
题。因此需要理顺省、市、县的关系。 财政与县级财政的关系变成了平等的关系，形成 l 3
． 实行省管县财政体制增大了省级管理幅 了两级有利益的事项相互争夺，涉及到要承担责
l
度，给省级财政增加了压力。实行省直管县 任或需要投资的事项，如长江干堤的维护，按行
(市)财政体制后，省级财政的直接管理幅度由 政区域配套计划生育经费，血防经费的配套等，
原来l：17(管理单位比，下同)变成 1：1l5，管理 两级政府相互推诿。因此需要进行适当调整。
幅度是原来的6．76倍，省级财政最大的不适是 四、理顺省、市、县三级关 系。搞好两
管理单位数量剧增带来的需要处理事务量的剧 个有机结合
增。如不采取有效措施加以适应，省对市、县诸 针对省管县财政体制存在的主要问题，湖北
多事务将难以顾及，容易贻误工作。同时，省级 省财政厅在充分调查研究听取各方面意见的基
财政的政令传达成本明显增加，召开一个会议， 础上，于2005年6月制定并下发了《省管县财政
开展一次活动，组织一次培训，办理一次决算，等 体制下进一步理顺省、市、县关系的意见》。主要
等，需要付出的成本成倍增长。 是理顺省、市、县的关系，赋予市级财政必要的管
4．实行省管县财政体制使市级政府和财政 理权限，充分调动市级财政管理的积极性，配合
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1．指导思想和基本原则。指导思想是进一
步明确省、市、县财政工作职责，合理划分三级财
政工作事项，理顺工作关系，实现省管县财政体制
与市管县行政管理体制的有机结合，更好地调动
各方面的积极性，规范理财行为，提高工作效率。
基本原则是实行分类指导分级管理的原则；权责
统一的原则；财政管理体制与行政管理体制有机
结合的原则；促进全省财政和谐发展的原则。
2．进一步赋予市级财政管理的职责和任
务。(1)市级财政要继续承担对县级财政的指
导、支持和监督职责。(2)在力所能及的情况
下，对所辖县(市)财政困难继续给予帮助，指导
县市发展经济，督促县(市)完成省财政布置的
各项工作任务。(3)除省财政直接对县进行财
政预算管理、国库集中收付、各项转移支付及专
项资金补助、贷款资金管理外，市加强对县的财
政收入管理、财政支出管理、财政政策和制度管
理、综合性工作管理等。(4)省赋予市级财政对
所辖县级财政改革与管理工作量化考核职能；发
挥市级财政在省级财政决策中的作用，省财政在
制定财政资金分配尤其是专项资金因素分配法
的过程中，要广泛听取市级财政的意见；资金分
配直接到县，同时将分配指标抄送市级财政。发
挥市级财政在县级财政项 目管理 中的作用。各
县申报财政项目，必须经市级财政把关，由市级
财政审核汇总后，以市为单位集中报送省财政。
在监督检查方面指导把关。
3．加大省级财政对市级财政的支持。省财
政对于部分财政困难的市给予财政补助，同时增
大激励，对市级财政在所辖范围内的支持县域财
政，取得成效的给予适当的激励。
五 、完善省 管县财政体制 的若干思考
(一)借鉴德国的经验，财政体制不必同行
政体制相一致。
在德国，行政管理层次划分与财政权限的层
次划分是不同的。从财政权限的划分来看，德国
的财政体系仅由三个层次组成：联邦、州、市镇。
它表明德国在州以下只有一个财政层次。在所
有设立专区的州里，专区都不构成一级财政层
次。但县级市在所有州里都是一级财政层次。
专区在德国没有统一的形式，但是在县和市镇之
上、在州之下还有一级自治性质的管理层次——
地区公社联合体。这说明，财政体制可以不必与
行政体制相配套。在我国地方行政管理四级层
次中，可以设立省、县二级财政体制。
(二)明晰事权，进一步理顺省与市、省与
县、市与县的财政关系。 ’
规范各级事权和财权是省管县体制必须解
决的首要问题。重新明确各级事权的总原则是：
凡属于国家事务的事权，应划归中央级；凡属于
省级事务的，应划归省一级；凡属于市县事务的，
应划归市县一级。根据这一原则，可确立三级政
府的事权体系。依据事权体系标准，可对各级事
权作出相应调整，理顺省与市、省与县的关系以
及市与县三对关系，围绕促进县域经济发展的目
标，相互理解、相互支持、相互配合。
1．在理顺省与市的关系上，主要解决好认
识、协助、支持三个方面的问题。(1)市对省根
据改革需要主动调适。重点是转变思想观念，转
变工作方式，转变工作作风；根据省的要求转移
工作重点。按照省调整体制的要求，集中精力抓
本级发展，同时履行好带动县级发展职能；根据
新的形势搞好发展定位。根据本市在全省市、县
中所处位置，确定市级的发展目标和发展方式。
(2)积极协助省做好省管县的各项工作，认真完
成省财政交办的事项。(3)省将市作为一个特
殊的经济单元对待。对财政困难的市加大支持
力度，促进其加快发展，起到带动区域性经济发展
的作用。对财政体制过渡期间的市级财政的运转
予以适当弥补。对区域性事务，省财政可作为单
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倔所研．宅考考2006年第33期(总第1993期)
独事项对待，明确由市级财政牵头处理，配置必要 省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少
的财权。同时加大激励。对市级财政在所辖范围 层级的创新。在现行行政管理体制大体不变的
内支持县域财政，取得成效的给予适当的激励。 情况下，省以下启动和推动“省直管县”和“乡财
2．在理顺省与县的关系上，主要应解决省 县管”改革试点，有利于较平稳地逐步形成和完善
如何带动县级更好发展的问题。(1)省对县：克 中央、省、市县三级财政体制，使“分税制”在省以
服行政级次的差别障碍，热情服务县级财政；将 下具备落实条件。通过财政体制的“扁平化”，有
所有县(市)按照一定标准重新排队，因地制宜 望渐进带动行政体制“扁平化”，形成分税分级在
制定发展政策；逐步解决体制遗留问题，改善县 省以下的实质性贯彻。政府管理体系随着财政体
(市)发展环境。(2)县对省：坚持自力更生为 制的“扁平化”，可有效实现政府机构的精简，降
主，争取上级扶持为辅的思想，努力解决自身困 低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提
难；及时准确上报信息，争取省财政帮助解决突 升整个社会、经济、生活的统筹协调水平。
发问题；积极争取上级支持，加快乡财县管步伐， (四)实行财政公开，建立公开透明的财政
逐步撤销乡镇财政管理层次，整合县乡财力资 管理体制。
源，消除城乡二元结构。(3)对于涉及省与县的 实行省直管县(市)财政体制，市、县的预算
其他相关部门，也要比照财政体制的做法，加大 资金分配权、决算实际批复权、预算资金调度权、
对县级的支持。 国库资金留成权、专项资金补助权、转移支付下
在理顺市与县两级关系上，在行政上，市级 达权等一系列为市、县十分关心、十分敏感的权
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仍然是县级的领导机关，市级要继续加强对县级 利都集中在省一级财政，到底如何分配，才能真
财政的领导和指导，特别是加大对县域经济发展 正体现公正、公平，最好的办法就是实行更加透
的支持，做到放权的要放彻底；县级财政也要接 明的政务公开制度。(1)建立各项资金分配管
受市级的领导和指导；对涉及跨区域的公共产品 理制度。正确处理效率与公平的关系，征求市、
供给，如长江干堤的防护，市、县两级政府要取得 县两级财政意见，先民主、后集中，确定各项资金
共识，加强协调，划分责任，县级要承担义务。市 分配管理制度，对各项资金的分配实行规范化管
级财政要继续承担对县级财政的指导、支持和监 理。(2)公开资金分配方案。为了避免市、县之
督职责；除省财政直接对县进行财政预算管理、 间出现攀比效应，杜绝“暗箱操作”，预防腐败行
国库集中收付、各项转移支付及专项资金补助、 为，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、
贷款资金管理外，市加强对县的财政收入管理、 县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作
财政支出管理、财政政策和制度管理、综合性工 出调整。
作管理等。发挥市级财政在省级财政调查研究、 (五)修订相关的法律制度，巩固省管县财
决策、监督等方面的作用。对市加强县级财政管 政体制的成果。
理好的给予奖励。 要在试点的基础上，总结经验，修订相关法
(三)通过财政体制的“扁平化”，渐进带动 律，完善相关制度，对涉及人、财、物、技术等实行
行政体制的“扁平化”。 省管县体制，确立中央、省、县三级财政管理体
财政管理体制的扁平化主要体现在以推行 制，巩固省管县的改革成果。
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