房产市场调节法律问题思索
本文作者：韩佳骏作者单位：西北政法大学民商法学院
所谓的房地产产业也主要是指从事房地产建设经营管理服务的企业的总称，房地产产业也包括房地产开
发和再开发、地产经营、房屋买卖和租赁等内容，是我国社会经济发展中最重要的产业之一。作为一个
独立的产业，房地产产业的发展对我国经济发展有着重要影响，它的发展不仅带动了建材等产业的发
展，也是拉动内需的一种重要手段，同时也是城市化进程当中不可缺少的一种措施。最近几年，我国房
地产市场出现了过热的现象，对国民经济发展产生了一定的负面影响，如何对房产市场进行宏观调控，
是各级政府面临的一项重要责任。而所谓的房地产市场调控主要是指各级政府运用行政、法律、经济手
段从宏观上对房地产市场进行指导、监督、调节，以保证其供需平衡，弥补市场经济的缺陷，保证房地
产市场稳定的运作。宏观调控的手段无疑是多种多样的，但是法律手段无疑是一种最重要的手段之一。
只有法律手段才能让房地产市场宏观调控有法可依、依法调控，才能真正让房地产市场走上健康稳定发
展的道路。
一、房地产市场宏观调控法律措施历史探究
我国的房地产市场调控可以说早在八十年代末就开始，但是当中房地产市场还没有真正实现市场化，因
此调控的实际上成为一种形式，真正的调控是从２００３年开始的。当时房地产市场刚刚走上市场化的
发展道路，但是却呈现出急速增长的趋势，为此国家在房地产投资、信贷、财政等方面出台了多项政
策，来规范房地产市场的发展。２００３年６月中国人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管
理的通知》，从加强信贷管理的角度开始警惕房地产市场过热的现象。同年８月，，国务院发布《关于
促进房地产市场持续健康发展的通知》体现了中央控制房地产市场健康发展的决心。２００５年，又出
台了《切实稳定房地产价格的通知》，４月，建设部等七部委发布《关于做好稳定住房价格工作的意
见》。２００６年２００６年５月，建设部等九部委出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的
通知》（国十五条），这些调控措施的出台，表明了国家在房地产市场发展上开始转向结构性调整。从
２００７年开始，房地产市场发展呈现出井喷的趋势，为应对这一问题央行先后六次加息，但是收效甚
微，２００８年金融危机发生以后房地产市场发展受到很大的抑制，但是对经济发展却产生了很大的负
面影响，为此从０８年１２月开始国家又陆续放开调控政策，导致房价出现新一轮的快速上涨。２００
９年开始，财政部等五部委联合发布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，２０１０年１月，
国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国十一条），国务院发布了《关于坚
决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国十条），２０１１年１月，国务院办公厅发布《关于进一步
做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，这一系列调控措施的出台显示了国家在调控政策上的决
心，但是这些调控政策虽然起到了一定的效果，但是收效甚微，实际上房地产价格仍然是居高不下。
二、当前对房地产市场宏观调控中存在的法律问题
从法律的角度来看，当前在房地产市场调控中的法律问题还是比较突出的，主要表现在以下几个方面：
１．宏观调控法律规范体系不完善。从前面的调控措施来看，当前国家对于房地产市场的宏观调控还主
要是以下发各种文件、通知的形式进行的，这些虽然也具有一定的强制执行的效力，但是其法律的层次
比较低，立法的高度可以说是严重不足，并且这些政策性规定之间缺乏必要的联系，也没有形成良好的
互补体系，没有形成一个完整的法律框架和结构。受到这一问题的影响，地方政府在执行房地产市场调
控政策的时候采取的是一种“可有可无”的态度，所有上有政策下有对策，很多地方政府在想方设法的
避开调控政策，维持房地产市场高速增长的态势，以促进地方经济的快速发展和土地财政的正常运转，
导致房地产市场调控政策的作用大打折扣，也形成了中央和地方之间在房地长市场发展上的矛盾。因
此，可以说宏观调控法律规范体系不完善，是困扰宏观调控作用的一个重要的法律问题。实际上，由于
没有形成一个系统的法律体系，地方政府在执行过程中也是勉为其难，地方政府很难在措施上行程良好
体系，加上各个措施执行没有相应的保障措施，执行力度根本达不到政策执行的基本要求，调控也就难
以起到作用。
２．调控力度与现实需求相比孱弱。最近今年出台的房地产调控措施虽然起到了一定的作用，但是与公
众的预期相比还存在不小的差距，这主要表现在以下几个方面：第一，调控措施在内容上主要针对的是
特大城市和一线城市，对二三线城市的影响较小，甚至导致二三线城市房地产价格快速上涨，这对于房
地产市场整体发展无疑是非常不利的。第二，调控措施没有直接影响商品房价格，而是通过限购的方
式，抑制商品房的交易，商品房的价格只是增长受到暂时的控制，并没有出现明显的下降，而未受到调
控的二三线城市甚至有了大幅度的上涨，这与公众对商品房价格的期待有着较大的差距。第三，调控在
措施上没有针对投机行为进行必要的限制，房产税迟迟没有动静，导致二手房市场上的投机行为没有得
到有效的限制，尤其是地方政府各部门以部门或单位名义购买的团购房，这是调控措施的一大缺憾。从
上面几点情况来看，当前的调控力度还远远没有达到公众的需求，没有对过热的房地产市场从整体上实
现有效的抑制。
３．宏观调控的主体权力义务范围不明确、主体之间关系不明确。宏观调控的主体到底有那些现在并不
明确，事实上从调控的主体上现在中央政府在不留余力的进行调控，但是地方政府的积极性并不高，即
便是一些地方政府能出台一些措施，但是其针对性和可操作性上都比较差，影响到调控的效果。此外，
从调控的主体来看参与的部门很多，单就从中央政府来说，负责调控不仅具有民政部、住建部、发改
委、央行，还有财政部、商务部等等，调控的主体比较多，各个主体之间虽然能够进行有效的沟通和联
系，但是到底谁主要负责房地产市场的宏观调控则并不明确，并且各个主体在房地产市场宏观调控上的
关系也并不明确，导致部门之间出现了相互推诿，政策协调难度不断增加的局面。
４．缺乏公众的有效参与。房地产市场宏观调控不仅仅是一个经济问题，更是一个必须解决的社会问
题，因为我国人口众多，如何在满足人民群众住房需求的基础上实现房地产市场的规范化发展是宏观调
控的主要目的。因此，在房地产市场宏观调控当中，必须有公众的参与，使调控政策能够体现出公众的
利益需求，但是现在公众参与房地产调控政策制定的比率还非常低，一方面种各地没有为公众的参与提
供良好的形式和机制，另一方面公众参与的途径受到很大的限制。在房地产调控政策制定的过程中，政
府也没有主动征询公众的意见，这可能导致所制定的政策偏离公众的意愿，政策执行过程中的阻力很
大。实际上由于房地产市场发展事关人民群众的切身利益，公众的参与积极性是很高的，现在在调控政
策制定过程中，不管是中央还是地方都忽视了这一点，这也是当前调控法律问题形成的一个重要原因。
三、房地产市场宏观调控中法律问题的对策建议
针对当前房地产市场调控中出现的法律问题，必须通过立法的形式解决，这不仅要考虑不同层次法律制
定的基本要求，也应该考虑到房地产市场的调控需要。具体来说应该注意以下几点：
１．建立健全宏观调控法律规范体系。解决调控政策法律的体系问题实际上需要重点解决法律法规制定
过程中的系统行性和科学性的问题。在这里国家应该制定一部《房地产市场宏观调控管理规定》，在规
定当中明确的规定我国房地产市场调控的基本选原则、调控主体、职权范围及调控目的，必要的时候还
要制定公民基本住房权利保障法。此外，在法律法规制定的过程中应该协调参与主体及其行为，统一不
同调控主体在政策制定过程中的意见，使调控政措施之间能够形成一个完整的体系，避免矛盾、冲突、
遗漏等情况的出现。与此同时，要做好中央调控政策与地方调控政策之间的协调工作。地方政府在制定
调控政策的时候应该以中央政府的相关法律规定为依据，是中央政策规定的一种细化、解释。当然地方
政府也可以根据本地区房地产市场的发展状况出台本地区房地产市场的调控、发展措施，但是这些措施
应该与中央出台的相关规定相一致，不能出现矛盾、冲突的地方，只有这样才能保持中央和地方在房地
产市场调控上的一致性。
２．加大宏观调控的力度。宏观调控不应该只针对特大城市和一线城市，今后还应该将调控专项二三线
城市的发展。同时，在调控的过程中还应该从过热现象产生的主要原因当中探求房地产市场健康发展的
有效措施，从源头上把握房地产市场的健康发展。第一，加强二三线城市的调控，针对二三线城市房价
增长过快的现象，国家可以将限购政策延伸到二三线城市，严格控制二三线城市土地供应量，加强对房
地产开发企业资金的审核、减少贷款，来实现对二三线城市房地产市场快速发展的抑制。第二，要不断
深化房地产市场的调控，房地产市场的快速发展与城市化发展密切相关，为此应高出台城市周边农村改
造办法，针对改造过程中的拆迁重建问题进行明确的规定，要求各地在改造的时候应该坚持拆多少、改
多少的原则，不得借农村改造尽心房地产市场开发，针对小产权房大量存在的情况要求必须停建所谓的
小产权房，违规建设的要追求主要领导的责任。第三，要切实改变地方土地财政的问题，由于在发展当
中地方政府背负上了沉重的债务，迫使地方政府必须想方设法的保持财政收入的高增长，而土地出让费
用在地方政府财政当中占据很大一部分。为此，应该从税收制度改革等方面继续开源扩流，减轻地方财
政对土地的依赖，降低土地出让价格。
３．明确调控主体及权力义务范围。在房地产市场调控主体上，主要分为中央政府和地方政府，在具体
的调控政策制定的过程中，应该及房管及住建部门作为主体，在此基础上协同其它部门的行为，使调控
政策能够有所突出。对房地产市场进行宏观调控是各调控主体的权力，也是其义务所在。调控主体是
“将”，执行主体是“兵”，将要管兵，兵要监督将，多头管理应有明确的监督机制，不能形成“都管
都不管”的局面。对于调控主体来说，一要建立上级监督和相互监督的机制，多头管理出现矛盾时可请
第三方裁判，明辨是非，追究责任，避免在调控的过程中出现相互推诿的现象，有效的保证政策之间的
协调性。二要明确每一级执行主体的权力义务，保证文件规定上传下达、渠道畅通，一项良好的政策能
否得到执行是保证其发挥作用的关键，这就需要明确调控措施的执行主体及其责任。三要保证信息公
开，保证每一个调控主体和执行主体都能掌握相对应的信息。
４．鼓励公众参与宏观调控。国家应该为公众参与宏观调控创造良好的条件和环境，比如说可以在通过
网站在线征询网友对房地产市场调控的意见，也可以就某一些政策的出台进行网上调查，或者针对某项
调控措施进行听证，根据听证的结果完善政策措施。只有这样才能将房地产调控中涉及人民利益的一些
法律问题，体现出人民群众的利益诉求。此外，在政策制定的过程中不应该考虑所谓的政府利益，需要
知道政府也是人民的政府，政府是为人民利益服务的，但是恰恰在这一方面上长期以来的行政思维让一
些地方领导者认为政府是为政府服务的，这一点是导致调控法律规范当中无法体现人民诉求，无法为人
民群众参与宏观调控创造良好条件的一个重要原因，地方政府必须意识到这一点，切实改变自己的行政
思维，只有这样才能提高公众在房地产市场调控中的作用。
总之，只有法律手段才能让房地产市场宏观调控有法可依、依法调控，才能真正让房地产市场走上健康
稳定发展的道路。
