厦门大学国际发展论坛2015年后国际发展援助展望黄梅波李子璇内容提要千年发展目标(MDGs)提出后即被国际社会作为国际发展援助的行动标准，在这一全球发展框架下，国际发展援助取得了一定的进展。但是MDGs将于2015年到期，2015年后国际发展援助的发展框架目前正成为国际社会讨论的热点问题。本文分析了MDGs提出之后国际发展援助领域发生的深刻变化，探讨了MDGs与国际发展援助的成效以及存在的不足，最后对2015年后国际发展援助的内容和框架进行了展望O关键词国际发展援助2015年后千年发展目标展望千年发展目标自2000年提化。标，提出了一套具体、可衡量的发出以来，国际发展援助作为实现展目标，称之为干年发展目标一、MDGs以及MDGs这一全球发展目标的一种手段，(Mi1lennium Development Goals, 后国际发展援助的深刻变化始终致力于援助最贫穷的国家脱MDGs)o MDGs是与联合国发展离贫困，实现较高水平的发展，最在对2015国际发展援助进议程相关的国际商定的发展目终实现在全球范围内消除极端贫行展望前，首先应明确当前的全标，是之前10年所举行的若干最困。千年发展目标将于2015年年球发展框架，并分析在此发展框重要的联合国首脑会议的最终成底到期，国际社会亟需提出一个架下国际援助领域发生的深刻变果。它包括八个具有时限的目标新的全球发展框架。而2015年国化，以为2015年后国际发展援助和指标，最后时限为2015年。这际发展议程的目标是什么，应包的展望提供较为客观的依据。八个目标具体为:消灭极端贫穷含哪些内容，未来的国际发展框(一)MDGs的提出和饥饿;普及小学教育;促进男女架如何在现有框架基础上作出调2000年9月18日联合国千平等并赋予妇女权利;降低儿童整和改变，这是国际社会现在热年首脑会议上，联合国全体191死亡率;改善产妇保健;与艾滋病议的话题。国际发展援助作为新个成员国→致通过井有189个成毒/艾滋病、在疾和其他疾病作的全球发展框架有力的实施于员国签署了《联合国千年宣言》斗争;确保环境的可持续能力;全段，也必然会根据新的全球发展(以下简称《宣言})o<宣言》的中球合作促进发展。MDGs自提出目标进行相应的改变。追踪国际心议题是确保"全球化对全世界起，便被国际发展援助领域广泛社会2015年后全球发展框架的人民成为积极的力量指出需要认可，并成为国际发展援助领域讨论，预测国际发展援助的发展全球化的包容与平等，并呼吁全集体行动的标准。方向，有助于我国准确把握国际球政策和措施以解决发展中国家(二)国际发展援助领域的发展援助的趋势，提前做好政策和转型经济体的需求。《宣言》表深刻变化准备，更好地应对国际形势的变达了以往商定的各项国际发展目MDGs提出后，随着国际经. 59 . 国际经济合作2013年第6期
Xiamen University Forum on International Development 济社会的发展，国际发展援助领调;而发展有效性更加注重援助一些民间组织和私人资助者。域发生了深刻的变化。为适应这结果，希望援助对受援国的发展3.援助方式些变化，国际社会一直在孔IDGs起到带动作用，从而使援助的结以前国际援助资金主要来源全球发展框架下对国际发展援助果更具可持续性。于发达国家的ODA，现在有许多进行规范和调整，这一过程主要2.援助体系非ODA方式成为国际发展援助是通过五个议程实现的:{蒙特雷随着全球化经济的发展，部的重要补充，这些方式包括民间共识}(2002年)、《罗马宣言》分发展中国家经济实力逐渐增援助、私人慈善和创新性发展融(2003年)、《关于援助有效性的强，新兴市场国家崛起。发达国家资来源。目前ODA依然是发展巴黎宣言}(2005年，以下简称为由于受到经济危机和债务危机的援助的主要资金来源，但用于发《巴黎宣言})、《阿克拉行动议程》影响，经济增速放缓。与此同时，展援助的其他方式的融资来源也(2008年)以及《釜山宣言}(2011全球贫困分布呈现新的格局，国在继续增长。此外，发达国家和发年)。际援助体系也随之发生了重大转展中国家来源的私人慈善日益被1.援助理念变。视为ODA的重要补充之一。2002年，针对为达到MDGs这种转变大致分为两个方2010年有关私人援助流量的估所需的资源出现的大量缺口，在面，一方面始终作为援助主体的计数据大约在306亿美元至560蒙特雷举行了联合国发展筹资国OECDIDAC (发展援助委员会)亿美元之间，且大多数私人慈善际会议，并达成了《蒙特雷共识》。国家的ODA数额下降。按照不组织都活跃于健康与教育领域。它主要强调增加官方发展援助变价格和汇率测算，继2010年达目前通过国际融资创新来源动员(Official Development Assis›到顶峰之后，2011年的官方发展和拨付的资金额较小，但也有许tance)，强调的是增加援助数量。援助总量下降了近3%02011年，多提议可动员更大金额的发展资为加快促进MDGs的实现，国际在23个DAC援助国中，有16金。虽然每种方式的援助融资都社会开始重视援助的有效性以及个减少了其援助，这主要与当前会对发展援助做出重要贡献，但援助机构之间的协调问题，先后经济危机导致的财政限制因素有是如何使这些融资方式相互协调在罗马、巴黎、加纳阿克拉举办了关。另一方面，新兴经济体崛起并并与国家优先发展事项保持一高层论坛，发展援助的理念朝着日渐成为国际援助领域一支重要致，仍是一项挑战。援助有效性转变。特别是2005年力量。虽然没有对于非DAC援二、MDGs后国际发展在巴黎举办的国际发展援助第二助国援助额的完全统计，但是这援助的成效与不足次高层论坛上达成的《巳黎宣些国家援助额的增长趋势是明显言}，提出了自主性原则、联系原的一一-自2000年以来，实际增长自2000年MDGs作为国际则、重视成果原则和协调原则，以了3倍。新兴经济体不同于传统发展援助的行动标准以来，它作确保援助的有效性，从而实现了的援助国，他们突破了西方主导为一种有效的手段对MDGs的援助有效性理念的正式转变。的旧有援助体系的框架，为受援实现起到了重要的推动作用。然2011年在韩国釜山举办的援助国提供了更多更有效的选择。其而13年的发展援助经验表明，国有效性问题高层论坛中，首次把在南南合作框架下的援助，更有际发展援助虽然取得了一定的成"援助"放在"发展"的框架下讨利于发展中国家的经贸合作，开效，但也存在着许多不足。对这些论，促使国际发展援助的理念从拓新兴市场。在2011年召开的釜成效和不足的分析，有助于完善"援助有效性"朝着"发展有效性"山"有效发展合作伙伴关系"会议国际发展框架，也有助于更为准转变。相比而言，援助有效性更加上已商定了一个发展合作框架，确地把握2015年后国际发展援注重援助过程，要求援助过程中该框架首次涵盖了昔日的捐助助的发展方向。援助国与受援国各方要更加协方、南南合作方、发展中国家以及(-)国际发展援助成效60 IEC, NO. 6, 2013
厦门大学国际发展论坛图1:1960-2012年OECD国家ODA总额断恶化。荤撵恤单鸣"。在不平等问题方面，MDGs跚闹剧下的国际发展援助往往过于关注F蜜事平均指标，但是平均指标掩盖了不同国家和群体间不同的进展速度。根据可获得的数据，在1990至2005年间大约有2/3的国家在此期间经历了收入不平等的加剧，且在获得服务(例如，就业、保数据来源:OECDIDAC，2013健、教育、水和卫生)、社会保护和注:ODA净值以2011年不变价格计算。经济机遇等方面都存在不平等现1.减贫取得一定成效，若干国际集体行动提供了可以比较的象。不平等问题的加剧日益威胁与健康有关的MDGs取得重大行动目标和监测指标。通过提高着减贫取得的进展，这已经成为进展收集和分析数据，MDGs有助于许多发展中国家目前最担忧的问2000年以来，OECD成员国在全球范围监测国际发展援助的题，也是当前国际援助没有足够的ODA总额显著增加(见图1)，进程。另一方面，MDGs不仅仅是重视的问题。并为全球范围的减贫做出了很大全球行动的监测工具，它同时倡2.对环境可持续性没有足够贡献。截止到2012年，MDGs中导全球范围的援助意识和发展，重视有些具体目标己提前实现，或者促进了在人类发展的关键领域上MDGs在其第七个目标中提取得了显著进展。第一，MDGs中协调一致的全球行动。这在相当出了确保环境的可持续能力，但将极端贫穷人口比例减半的第一大的程度上推动了国际发展援助实际上并未充分重视这一问题。项具体目标，在世界范围内已经行为和理念的转变。根据{2012年千年发展目标报提前实现。第二，到2010年将无(二)国际发展援助存在的告》中的资料显示，在1990年至法持续获得安全饮用水的人口比不足2006年期间，环境卫生未得到改例减半的目标已实现。第三，到1.减贫进展不平衡，不平等善的人口仅减少8个百分点，至2020年使至少1亿贫民窟居民问题加剧少使1亿贫民窟居民生活明显改的生活明显改善的目标也已实国际范围的减贫虽然已经取善的目标远远不足以扭转贫民窟现。此外全世界在普及小学教育、得一定成效，然而实际上减贫的居民人数不断增加的趋势。这些促进男女平等、抗击艾滋病和症进展很不平衡，不平等问题也在事实都意味着环境的可持续能力疾等千年发展目标上也取得了显加剧。这一目标的实现情况不甚理想，著进展。在减贫不平衡方面，据统计，国际社会没有在解决环境问题方2.国际发展援助在MDGs的1990年至2005年减少的4亿极面付出足够的努力。然而环境问推动下更加标准化端贫困人口中，中国占极大的比题直接影响国际社会发展的效MDGs是第一个全面的用以例，如果不计中国，那么在此期间果，阻碍包容性和可持续发展的监测一系列人类发展问题全球进极端贫困人口实际上还增加了实现，因此理应在新的发展框架程的全球发展框架，对发达国家3600万。尤其是在撒哈拉以南非中加以重视。及发展中国家的国际发展援助的洲地区增加了9200万，西亚增加3.单一的国际贫困线政策和实践都产生了积极影响。了800万。在中国取得脱贫巨大国际发展援助一直按照一方面，自提出以来，MDGs作为成功的同时，撒哈拉以南非洲地MDGs中对于贫困的定义执行援发展和援助问题的关键参考，为区和西亚地区的贫困状况却在不助。每天美元(2008年以前国际经济合作2013年第6期 61
Xiamen University Forum on Intemational Development 是每天1美元)的贫困标准为在实现新的发展框架;另一个来自1.消除多维贫困仍位于中心国际间进行生活水平的评估提供"里约十20"，即可持续发展目标地位了一个很实用的基准，但是这样(Sustainable Development Goals, 消除贫困在2015年后国际的定义不能充分反映每个国家当SDGs) 0 "里约+20"把"消除贫发展援助中将仍处于中心地位。地的具体情况。贫困本身是一个困，改变不可持续，促进消费和生但是需要强调的是，这里的贫困十分复杂的问题，单一的国际贫产的可持续模式，保护经济和社是多维贫困的概念，它超越了困线未免将问题过于简化了。会发展的自然资源基础"作为MDGs中对贫困的定义，是更加4.受援国没有充分的自主权SDGs的关键。两个相互分离的辩证的对贫困的认识。按照经济国际发展援助中援助国往往议程都承认消除贫困相关联的多学的一般理论，贫困是经济、社过度干涉受援国的国内政策制维本质以及可持续发展。因此，虽会、文化贫困落后现象的总称，不定，使得受援国没有足够的政策然对2015年后发展框架国际社仅仅是经济概念，更关乎基本的空间和政策所有权用以发展特定会目前还没有形成定论，但是共公民权利、能力，其实质是一种权国家情形下的优先事项或满足国同的初衷都是实现更具包容性和利和能力的贫困。对于2015年后家的特定需求。有学者研究指出，可持续发展的愿景。国际发展援助，国际社会应该从对尼泊尔、卢旺达、科特迪瓦和秘2.新的框架要基于旧的框多维视角理解贫困，考虑多样的鲁四国的案例研究发现援助国在架，但更具变革性和差异化的贫困线，更好地理解提供援助的同时常常把缰绳牢牢MDGs提供了第一个全面的贫困的根源、测度以解决贫困问握在自己手里，受援国受到援助框架，设定了被广泛认可的国际题。国协议的限制几乎没有政策空集体行动标准，以监测一系列人首先，要同时从收入和非收间，因而MDGs难以在受援国得类发展问题的全球进程。上文谈人角度来看待贫困。收入是体到有效执行。到，MDGs自实施以来已经取得现生活水平的→方面，但并不全了一定的成效。为了延续国际社面，而且低收入与贫困的其他维二、2015年后国际发展会过去做出的努力，新的框架应度并不很好地相关，因此非收入援助展望建立在MDGs的基础上。但是由性贫困方面也应包含在对贫困的现行的援助模式中存在的这于MDGs本身存在着不足，再加定义里。对于单一的国际贫困线此不足阻碍了国际发展援助进一上国际经济社会环境又发生了深不能充分反映每个国家具体情况步发展，并已经威胁着取得的进刻的变化，MDGs隐藏的问题也的问题，有学者认为可用国家贫展，因此这些不足需要在2015年变得越来越尖锐，因此迫切需要困线对贫困的定义进行补充。后发展援助框架中被克服。国际一个比MDGs更具变革性的新其次，要区分相对贫困和绝发展援助作为实现国际发展目标的发展框架，这→框架应重视经对贫困，对不同的贫困采取不同的一种手段，必然与发展目标紧济和社会转型，重视创造就业、解的援助措施，要同时致力于消除密相关。决不平等并寻求可持续的解决方极端贫困和减少相对贫困。例如，{一)2015年后发展框架的案。在撒哈拉以南非洲地区和南亚地愿景(二)2015年后国际发展摆区，极端贫困仍然是相当大的挑1.新的框架应更具包容性和助展望战，而对许多新兴国家和转型经可持续性为了实现更具包容性和可持济体，相对贫困似乎是更主要的关于2015年后发展框架，在续的发展愿景，国际发展援助的问题。正在进行的全球讨论中有两个平方向也将有所改变。国际社会认再次，要从动态意义上考虑行而又协调的议程，一个是反映为，2015年后国际发展援助应包贫困，而不仅仅是把其理解为要在联合国工作中:基于MDGs去含以下要素。跨越的一道门槛。生活改善了的. 62 . IEC, NO. 6, 2013
厦门大学国际发展论坛人群可能仍然生活在极度脆弱和势群体。可以通过对收入机会的的目的就在于支持国家自主权并高风险中，气候变化和经济冲击获得等相关指标监测发现弱势群减少援助资源的多样化可能会带等新的挑战有可能把他们再次带体面临的特定问题，并在明确衡来的扭曲和交易成本。在2015年回贫穷。全球协议也将不再仅仅量差距的基础上，制定再分配措后国际发展援助中，国家自主权涉及资源从富国到穷国的转移，施、减少结果的不平等。世界银行需要回到国际讨论的重点，对于而且要确定全球层面的集体行动提出不仅要"重新分配资产还受援国来说，由受援国政府主导，能够在哪些方面减少阻碍人们摆要提高"重新分配资产的可获得援助者退居其次，援助国与受援脱贫困的障碍，并降低人们再次性指出可以通过促进小额信国政府结盟的援助模式，才有助回到贫困的风险。通过制造业的贷，增加妇女获得就业和福利的于受援国实现更大的进步。扩张创造新的就业机会是很有效机会;此外，国际发展援助也可以4.更广泛的国际发展援助的途径，城市化和国际移民也能通过援助社会保障项目，预防贫推动新的全球发展框架需要够帮助穷人抵御风险并提高他们穷人口由于意外事件(疾病、衰提高国际合作和集体行动。在"超的生活质量。老、自然灾害和社会风险等)导致越援助"的背景下，国际发展援助2.援助将着重解决不平等问收入急剧下滑和由于结构性原因需要召集更广泛的参与者、手段题导致持续低收入;最后，投资于贫和政策。不平等(包括国与国之间和国穷国家的国家增长和能力建设，从援助主体角度来看新兴家内部)对一个国家有很大的危以及教育、健康、食品等领域，也援助体"以及包括许多国际非政害，它不仅会阻碍减贫，还会导致是解决不平等的有效办法O府组织以及如比尔·盖茨基金会国家、地区容易发生社会、政治和3.援助将更具参与性，更注等非国家的实体机构广泛出现已经济动乱。在对非洲的研究中发重国家的自主权经在→定程度上改变了现有的国现，最贫穷的国家不平等程度通常使国际发展援助更具参与性际援助体系格局并成为国际发展很高，并构成-系列发展问题上取是实现更具包容性发展的重要方援助领域不可忽略的力量。这些得更快进步的关键障碍，因而成为面，它意味着要给予参与国更大新兴发展中大国近年来通过南南很多国家最主要的担忧。世界银行的政策空间和政策所有权，同时合作的模式日益加大对其他发展多年来一直强调市场自由化是经还要尊重不同国家的需求和发展中国家的发展援助合作，在发展济增长和减贫的最佳路线，现在也优先事项，支持国家的自主权。很援助领域的影响力也与日俱增。承认不平等相当程度上阻碍了目多受援国认为接受援助国的援助未来的全球发展框架中"新兴援标的实现。因此，在国际发展领域，资源或资金后，其政策制定会受助体"与"传统援助体"(比如经合一个极其紧迫的问题是找到恰当到牵制。这样一来，援助有效性必组织发展援助委员会)将分别以的方法帮助政府处理持续的社会然会下降，与援助的初衷并不一各自的模式在国际发展援助领域不平等问题。致。国家发展的进程主要取决于贡献力量，使援助方式更加多样2015年后国际发展援助在一国国家机构、政府政策和政策化，援助的范围更加广泛。解决不平等时要同时关注机会的改革，这就凸显了给与其充分的从援助手段角度。首先，国内平等和结果的平等，需要引人专政策空间的重要性，在接受援助资源仍应是发展的主要融资来门的政策定位差距并确保最贫困过程中，一国政府应能够自由决源，国际援助社会应该努力支持的人口能够克服不平等。同时要定其政策和发展轨迹。近年来援各国政府提高国内资源利用效确保获得这且机会的平等性。由助国政府和受援国政府都在试图率。同时，国际援助社会应建立起于弱势群体(比如女性)更容易遭提高援助的质量。《巴黎宣言》也援助融资管理机制，以提高国际受不平等带来的危害，因此制定强调了国家自主权对于国家发展发展融资的透明度，并改善其分政策时有必要考虑到这些特殊弱的重要性，其中制定的五个原则配。其次，应增加其他形式的发展国际经济合作2013年第6期. 63 .
Xiamen University Forum on Intemational Development 融资，同时协调这些形式的融资需求，这也成为在未来发生进一发挥更大的作用。与ODA使用的一致性。ODA可步搅动的基础。由于需求急剧增(作者单位:厦门大学国际经能在一国的脆弱期有用，但是随加导致价格很高，这样一来低碳济与贸易系、厦门大学中国国际着一国政治逐渐稳定，ODA的重排放更加不可能实现。高价格成发展研究中心)要性会相对下降，贸易和投资以为全球通胀的主要动力，而且会参考文献:及其他类型的融资的需求则相应对那些进口依赖型的低收入国家潘基文:<履行诺言:促进到2015增加。贸易和投资以及知识交流产生严重的影响。气候变化和资年实现千年发展目标商定行动议程的和技术合作将变得更加重要O对源稀缺性将会严重威胁世界经济前瞻性审查2010>。秘鲁的案例研究也表明，尽管受发展的前景，可能会造成社会和潘基文:(2012年千年发展目标差到国际援助资金的支持，但是受政治不稳定。同时，环境的恶化也lé问题工作量且报告>，2012年。援国对知识交流、技术以及其他破坏减贫的效果。因为较贫困的贺文萍:从"援助有效性"到"发展形式的国际合作更感兴趣。人群其生计更容易受到环境的直有效性援助理念的演变及中国经验从援助政策角度来看，制定接影响，所以环境恶化和不利气的作用，<西亚非洲>，2011年第9期o"超越援助"的更广泛的政策也十候的转变对这些人的影响较大。United Nations Millennium Decla-分必要。一方面制定相应的贸易新的发展框架需要重新考虑环境ration: Resolution[M]. UN, 2000. 和投资、国际私人融资和移民等的可持续性，这样的全球性挑战European Report On Development 领域的政策以支持国际发展和援需要尽快解决，否则会在其他领[D],2013. 助，这些政策的制定要遵守发展域产生连锁反应，从而影响到经Vandemoorte1e J.. Advancing the 的政策一致性原则。另→方面，应济的可持续增长和减贫的成效。UN development agenda post-2015: 积极推进鼓励知识交流和技术援总之，为了实现更具包容性Some practical suggestions [J]. Report 助的政策以满足受援国的需求。和可持续的发展，2015年后全球5.援助将注重解决环境问题submitted to the UN Task Force regard-发展框架将基于一系列变革性的ing the post-2015 framework for devel-自MDGs被采用以来，国际议程，制定更具包容性和可持续opment,2012. 环境发生了很多变化。气候变化的发展目标。在此框架下，2015Anna Knoll. The Post 2015 Devel-不再仅仅是理论，而成为改变世年后国际发展援助将加深对贫困opment Framework: Issues, Challenges, 界的一个主要动力。IPCC(Inter-多维本质的认识，把消除多维贫Opportunities: Workshopl, 2013. national Panel on Climate Change, 困置于援助的中心;重点解决日Claire Melamed. Contexts, politics 政府间气候变化专门委员会)项益扩大的不平等，通过一系列分and processes for a post-2015 global a-目表明，气候变化对于发展中国配和再分配措施保证机会和结果greement on deve10pment间，2012.家短期最重要的影响是可利用水的均等，使经济、政治和社会更加Ernest Harsch. Combating inequali-资源的减少和低纬度地区农作物稳定;更加重视发展合作的有效。rinA企ica，A企icaRenewal [M], July 产量的下降，而大多数穷人都居性，给予援助各方充分的国家自2006, page 16. 住在低纬度地区。居住在非洲和主权，保障国家长远发展和制度Booth D.. Aid effectiveness: Bring-亚洲人口密集的沿海地区的数千变迁;鼓励社会各方参与援助，并ing country 0咄咄咄ip(and politics) 万人还面临着其他风险，其健康鼓励不同经济体采用多样化的援back in[J]. Cont1ict, Security & Develop-也受到影响。虽然气候变化的经助方式;再次强调亟待解决的环ment, 2012. 济影响越来越大，但是却没能成境问题，注重执行手段和保障措功带动解决这一问题的行动。国Assessing Progress in A企icatoward 施。在社会各界的共同努力下，际能源组织警告说，在新的生产2015年后国际发展援助应对全the Mi11ennium Developrnent Goals [M]. 方式上的投资远不够满足未来的球贫困问题以及可持续发展问题Econornic Commission for A企ica，2009. .64. IEC, NO. 6,2013
