公共物品的供给效率与政府职能转变
内容摘要：政府是公共物品的一个重要供给主体。提高公共物品的供给效率即为提高政府组
织、生产、提供、分配公共物品的效率。政府在整个公共物品的供给过程中都应保持其主导地位，从根
本上保证公共物品的公共性和公共利益的最终实现。政府供给公共物品效率的提升主要取决于两方面的
因素：一是政府财政支出的偏好；二是政府的职能效率。本文最终从以上两个主要因素着手，在对政府
职能定位和职能转变进行分析的基础上，重点探讨了如何构建以服务为本质的中国特色社会主义公共物
品供给机制。
关键词：公共物品；供给效率；供给机制；政府职能；职能转变
一、关于公共物品的界定
公共物品理论自 20世纪中期在西方创立以来，一直是经济学研究中的一个重要领域。在其理论
体系的构建过程中，公共物品理论呈现出的一个突出特征是两种不同理论代表―即以萨缪尔森和马斯格
雷夫为代表的新古典范式公共物品理论与以布坎南为代表的交易范式公共物品理论的分歧与融合。两者
的融合至今仍未完全实现，而两者的分歧首先表现在对于公共物品这一核心概念的界定。1954年，萨
缪尔森发表了《公共支出的纯理论》一文，这标志着现代公共物品理论的诞生。在文中，萨缪尔森首次
明确将物品分为“私人消费品”和“集体消费品”，对“集体消费品”的性质及其有效供给问题进行了
详细的理论探讨，他对“集体消费品”的定义重在强调其具有消费上的非竞争性，由此开启了以物品的
客观属性来界定公共物品的理论传统。1989年，马斯格雷夫出版了《财政理论研究》一书，在私人物
品、公共物品的基础上提出了有益物品的概念，并首次明确提出公共物品的两个主要特征――非排他性
和非竞争性。此后的学者在从物品本身的特性对物品进行分类时，都紧紧围绕着以上两个特征而进行。
目前，在经济学中居于主流地位的是以萨缪尔森和马斯格雷夫为代表的新古典范式公共物品理论，由于
其遵循新古典经济学“资源最优配置”的研究范式，因此学界习惯称之为新古典范式公共物品理论，也
因其在公共物品理论体系中占据主流地位而被称为主流公共物品理论。该理论的最重要特征便是通过物
品本身的两个属性来对公共物品进行界定。一是消费中的非竞争性，指一个人对某种物品的使用不会减
少其他人使用的特性；二是受益中的非排他性，指一种物品不能阻止或排除其他人使用的特性。随着现
实社会的发展和公共物品研究的深入，这种关于物品的分类方法显然过于简单，因为在公共物品和私人
物品这两种极端情况之间还存在着大量的“混合物品”，并不能孙晓博士生（中国社会科学院研究生院
北京 102488）中图分类号：F062文献标识码：A直接将其归类为公共物品或者私人物品。针对此问
题，布坎南提出了“俱乐部物品”的概念，他认为：“俱乐部”是一种消费、所有权―会员之间的制度
安排，俱乐部可以适用于从纯私人物品到纯公共物品的所有情况，纯私人物品与纯公共物品只是俱乐部
物品的两个极端情况，绝大多数物品都介于这两者之间。
因此，多数所谓的公共物品只是具有某种程度上的“公共性”。虽然布坎南并不否认公共物品
自身所具有的特性，并提出了“俱乐部物品”的概念，但他认为那并非公共物品理论的关键所在。他认
为从决策过程出发，界定公共物品更为科学，即“人们观察到有些物品和服务是通过市场制度实现需求
与供给的，而另一些物品和服务则通过政治制度实现需求与供给，前者被称为私人物品，后者则称为公
共物品”。由此可见，物品本身没有“私人”和“公共”之分，所谓物品的“公共性”是在组织需求与
供给的过程中决定的，只要决策过程是公共的―集体决策，那么公共物品理论适用于任何物品。由于布
坎南在分析公共物品的需求与供给时，遵循从人们的“自愿交易”出发的原则，因此以他为代表的公共
物品理论流派被称为“自愿交易范式公共物品理论”。通过梳理可见，理论界对于公共物品这一基本概
念本身并没有形成一致的观点，理论的分歧突出表现在以上两大理论流派关于公共物品理论的基本观
点。然而，分歧之中也呈现出某种程度上的融合。因此在展开有关公共物品的讨论之前，必须在既定的
语境下对公共物品的概念本身进行界定，这也是本文应遵循的逻辑起点。综上，笔者认为应融合以上两
种关于公共物品的界定方法，因为有些物品本身的特性决定了必须由政府提供，有些则通过其供给主体
来确定是否为公共物品。狭义上的公共物品是指纯公共物品，即它提供给额外一个人的边际成本严格等
于零，并且不可能将人们排除在享受这种物品之外，如国防。因此，纯公共物品的供给只能由政府来承
担。广义上的公共物品是指由公共部门主导提供的物品，它在不同程度上具有“公共性”，即在使用过
程中具有不同程度的非竞争性和非排他性。本文所探讨的公共物品是广义上的，是指在一国范围内由政
府作为主体直接或间接提供的满足广大公民需求的产品和服务。首先，之所以锁定为一国范围内是因为
在不同的国家和地区同一种物品具有不同的含义，其次，政府始终是公共物品的重要供给主体，无论是
从哪一个角度来对公共物品进行界定，其中都绕不开政府在公共物品供给过程中的职能和责任，当然这
种供给可以是直接的，也可以是间接的。再次，公共物品的有效供给不仅是衡量经济社会发展水平的重
要指标，而且对于促进经济社会发展来说至关重要。
二、实现公共物品的有效供给
从理论上来讲，政府是公共物品最合适的供给主体，然而经济社会的现实发展决定了政府并非
公共物品的唯一供给者，关于公共物品最优提供者的评价指标也在时刻发生着变化。公共物品本身的
“公共性”也随着经济社会的发展发生改变，公共物品与私人物品之间的边界变得更加模糊。因此，为
了实现公共物品的有效供给，应根据现实中不断变化的需求结构，来适时调整公共物品的供给模式或者
结构，遵循公共物品提供的经济发展观，即把公共物品的提供方式及提供者不是看作一成不变的，而应
随着经济发展水平的不同、技术水平的不同选择不同的提供者，改变传统的生产主体决定物品类型的思
路。现实中的混合经济体制也为形成多元化的公共物品供给模式提供了必要的制度环境和实施操作的可
能性。总结国际经验，世界上主要国家较多采取的是以政府供给为主导，多种供给模式协调发展的多元
化公共物品供给机制。政府供给模式，即由政府直接生产或提供公共物品，涉及到的公共物品种类主要
是国防、制度、法律等纯公共物品。这类公共物品往往具有较强的公共性，只有政府能够凭借其政治权
力，通过强制性税收来解决非排他性和消费上的非竞争性，并实现有效供给。政府供给虽然在效率和适
应性方面表现较差，但在有效性、公平性和广泛性方面却有突出优势。市场供给模式，即在政府的主导
下，通过签订合同、特许经营、政府补贴等方式将公共物品交给私人企业生产，政府一般拥有所有权或
部分所有权并负责监督其质量。市场供给公共物品的动力来自于以自愿交易的方式实现自身利益的最大
化，只要公共物品的边际收益大于其边际成本，市场供给公共物品便有利可图。
市场供给的优势在于能够调动起各市场主体的积极性，激发市场活力，弥补政府在此类公共物
品供给上的低效率。志愿事业供给模式，即由独立于政府之外的第三方非营利组织来进行公共物品的生
产或者供给，以非营利为目的，以非政府为形式。当政府无力满足所有公民的公共物品需求、市场机制
又无法解决许多复杂的社会问题时，第三方组织就具有了其存在的可能性和必要性。非营利组织的兴
起，接管了一些政府不再承担的社会事务，整合了大量民间社会资源，它常具有浓厚的人道主义色彩，
如在妇女儿童权益保护、消除贫困、生态环境保护等方面已做出了重要贡献。当然，在实际运作中，每
一种供给模式都有自身的优势和不足，会出现不同程度的政府失灵、市场失灵或者志愿失灵，所有的失
灵都是一种低效率行为。因此，就如同不能单纯依靠政府来提供公共物品一样，也不能单纯依靠其他任
何一种模式，既然各有利弊，就应该取长补短，充分发挥其中的优势，弥补每一种模式的缺陷，从而形
成优势互补的公共物品供给机制。更为重要的是，在每一种供给模式背后都有一只有形的手在发挥作
用，那就是政府。政府在各种供给模式中都发挥着重要作用，或直接或间接。在市场供给机制中，政府
应发挥宏观调控的作用；在志愿事业机制中，政府为非政府组织进入准公共物品生产领域提供必要的制
度条件和政策支持。没有政府对整个公共物品供给过程的主导，就难以从根本上保证公共物品的公共性
和公共利益的最终实现，而且其主导地位不但不能因多元供给主体的参与而被削弱，反而应得到进一步
的强化。因此从某种意义上讲，提高公共物品的供给效率就是提高政府组织、生产、提供、分配公共物
品的效率。正确认识政府在公共物品供给中的角色，合理界定其职能范围，是提高公共物品供给效率的
基本前提。
三、我国政府的职能定位与转变
政府部门合理的顶层设计是协同各主体“复合型”参与提升公共物品供给效率的关键。对于正
处于转型关键时期的我国政府而言，最合理的顶层设计便是完成政府职能的转变，构建服务型政府。计
划经济时期的我国政府是一个全能型政府，对于一切社会事务实行大包大揽。但是在市场经济体制下，
政府的公共物品供给能力与日益加速的经济增长和不断扩张的公共物品大众需求已经明显脱节，公共物
品的供需矛盾越发尖锐，传统的执政思维已经不能驾驭日益庞杂的社会事务，而且不合理的政府活动边
界，反而会增加政治体制、经济体制运行的成本。因此，要解决我国当前存在的公共物品供给低效率的
问题，首先要对政府在其中应担当的角色进行重新定位，推动公共物品供给体制的全面改革。探索科学
的政府定位，实施高效职能，一直是我国政府的自觉行为。当前和今后一个时期，我国转变政府职能总
的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下，加快建设与社会主
义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，
逐步实现政府治理能力现代化。其中，建设服务型政府是政府职能转变的最终归宿。“放、管、服”这
三者具有严谨的内在逻辑。简政放权是起点，放管结合是手段，优化服务是目标。简政放权就是政府有
所不为，即把该放的权放掉、把不该管的事交出，集中力量把该管的事管好、该服务的服务到位，甩掉
政府肩上重包袱的同时，推进政府的治理创新。有所不为是为了更好地有所为，放权并非意味着不管不
问，而是既管，也服务，进一步增强了政府权力的韧性。因此，放管结合就是要明确政府与市场、企
业、社会的权责边界，确定政府应该管什么，能够做什么。要创新监管机制和监管方式，提高监管效
能。优化服务是实行行政体制改革、转变政府职能的最终目标，它是政府执政本质的体现。政府职能转
变的一个重要依据便是社会发展实际及人民的利益诉求。当前，我国人民群众迫切的利益诉求便是政府
能够提供高效、优质、广泛的公共物品。因此，优化服务的一个途径就是增加公共物品的供给数量、提
高公共物品的供给质量。政府作为公共物品的重要供给主体与社会主义国家的本质特性要求政府能够有
效率地提供满足人们群众需求的公共物品，这两种实现了逻辑上的内在一致。
四、构建中国特色社会主义公共物品供给机制
第一，科学定位政府职能，服务为本，更好满足人民群众和经济社会发展需求。我党领导下的
各级政府，必须坚持执政为民，这是中国政治发展的明显特征；而执政为民的一个重要途径就是要为广
大人民群众提供优质高效的公共物品。与此同时，政府不仅应供给最基本的纯公共物品以满足大众需
求，而且应通过公共政策、公共管理、公共服务等机制为公共物品的供给提供一种制度环境。因此，一
方面，随着经济增长及财政收入增加，应合理分配财政支出结构，适当加大财政在公共物品供给中的支
出比重。另一方面，将公共物品的增加看作是衡量改革实效的一个重要标志，努力通过提供充裕、优
质、高效的公共物品，为经济社会发展创造和谐的环境和良好的氛围，使人民群众得到更多实惠。这也
是提升政府职能效率的一个重要前提和基本准则。第二，明确政府权责边界，创新供给机制，提高政府
在公共物品供给中的效能。政府在公共物品的供给中发挥主导作用，是我国社会主义优越性的一个重要
体现，这本身就具有深厚的中国特色，而且，有效率的政府管理本身就是一种重要的公共物品。但主导
并不意味着管理一切，而应明确权责边界，做到有所为有所不为，并将着力点置于搞好规划、制定标
准、促进竞争、加强监管。首先，要明确政府的权责边界，以开放包容的态度，吸引更多社会主体参与
公共物品供给，创新提供方式，激发市场活力和社会创造力。一方面要打破政府垄断，这是公共物品供
给制度创新的核心问题。传统的“政府―市场”二分法已经不能适应发展的需要，要完全摒弃，这已达
成共识并取得突破性进展；重点和难点在于划定政府与市场、企业、社会的权责边界，无论划定的界限
在哪里，但划定的标准和原则必须是调动起一切社会力量的积极性，充分激发公共物品供给的动力和活
力。那么，如何调动各种社会力量来充分参与，这就需要配套灵活的供给机制：“凡是企业和社会组织
有积极性、适合承担的，都要通过委托、承包、采购等方式由他们来承担；确需政府参与的，要实行政
府和社会资本合作模式。”而衡量公共物品供给机制科学性和灵活性的重要标准便是追求成本最小化，
实现社会收益最大化。例如，我国政府在民办教育、医疗和养老等传统公共物品的供给过程中不断尝试
和摸索适应新形势的供给模式。其次，在保证公共物品供给充裕性的基础上注重公平性和可及性。共享
是我国经济社会发展所坚持的基本理念，是中国特色社会主义的本质要求，这一理念要求必须坚持发展
为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，体现在公共物品的供给上，即要求保证公共物品提供
的普惠性和均等化。受历史环境因素、经济发展水平、社会发展状况等现实因素的影响，不同地区、不
同群体之间的公共物品供给水平不可能处于完全均等的状态。因此，保证公共物品供给的公平性首先要
保证基本公共物品供给的底线公平。
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作者：孙晓 单位：中国社会科学院研究生院
