工 作研究
■ 黄样 兴
党的十七 大报告 明确提 出 “ 完善 突发事件应 急管理 机
制” 。 加强应急资金 的管理 就是完善应急管理 机制的 一 个重
要 内容。 近年来 ，我国在编制应急管理 预案 、 建立健全工 作机
制等方面有所加强 ，但总体来说 ， 我国的应急管理 还处在起步
挥的经 营性采伐和 科学利用 。 同时 ， 要 建立 多 渠道筹集公
益林补偿资金 的机制 ， 探索 由受益 方 承担相 应 补偿 的政策
和办法 。
三 、 建立 林农 合作 机 制 。 林 改 后 ， 林 农拥 有 的林 地 分
散 、 经 营规模小 ，不 仅难 以 应对市场风 险 ， 并且 也 影 响森林
资源 的有效经 营 ，难 以走集约化 、 规模化 道路 。 为此 ， 一 要
通过林权流转 ， 实现林业 资源 的有效 配 置 。 在林 业 资源 的
有序流转 中 ， 要 积极 引导各种组织或个人组 建形式多样 的 、
具有 一 定规模 的林业 经 营组 织 ， 促进 规模经 营 。 在 集体林
区 ， 要 鼓励林农联 合成立 各种 区 域性 林业 合作组织 ， 建立 起
以林农为主体 ， 以 自愿 参与为原 则 ， 以促进发展 为 目的的管
理 规范的林业 合作组 织 ，采取统 一 经 营 、 利益共享的分配 机
制 ， 从而弥补分户经 营的不 足 ， 更好的帮助林农抵御林业 生
产 的各种风 险 ， 扩 大规模经 营 。 二 要 积 极 鼓励林 农 联合起
来建立 林业合作机构 ，建立 由林农 自愿加入 、 自我管理 的林
业 合作组织 ， 负责 开 展 “ 三 防 ” 及 林 业 生 产技 术 培 训 等 工
作 ， 并充分发挥其 中介服 务的功能 ，成为沟通 政府与经 营者
之间的桥梁 。 政府部门要 为林业 合作组织提供各种优 惠政
策和资金支持 ，充分利用林业 合作社 的各种优势 ， 促进林业
生产新技术在林 区 的推广 和应 用 ， 为规模 经 营提供 技术保
障 。 三 要积极 引导插花 山场的租赁和流转 。 由于 大部分插
花 山场面积较小 ，林农难于 管护 ，要为双 方提供 一 个插 花 山
场产权 流转 的平台 ， 在林农双 方 自愿 和充分协商的基 础上 ，
采取 山场产权 凋换 、 山场租赁和 L【J场流转等方式 ， 改变插花
山管护难的局 面 ， 提高山场的利用率 ， 增加林农收入 。
四 、 建立 林产工 业 发展 机制 。 发达 的林产工 业 ， 在推进
森林可 持续经 营和提高林农效益 中 ， 发挥越来 越 重 要 的龙
头作用 。 一 要不断提高林产工 业 的技术水平 。 针对现有 以
阶段 ，特别是应急资金的管理还有待进 一 步探索和规范 。 应急
资金是指应对突发事件的资金 。 突发事件是指突然发生造成
或可能造成严重社会危害需要 采取应急处置措施予以应对的
自然灾害 、事故灾难 、公共卫 生事件和社会安全事件 。 突发事
木竹为原材料的加工 企 业 普遍 存在生 产规模小 、 技术含 量
低 、 附加值不 高以及 品种单 一 、 档次低 、 终端产品少 等问题 ，
要鼓励现有加工 企业 通 过 重组 联 合等多种形式 ， 形 成企 业
集团 ，提高产品技 术含量 ， 增强 市场竞争 力 ， 加 大 对林 产品
加工 技术 的研 究以及对新技术 的引进 ， 不 断创新产品 、 创新
技术 ，发展深加工 ，促进林产工 业 向高 、 精 、 尖方 向发展 。 同
时 ， 还要注重对 加 工 废 料 的合理 利 用 ， 不 断提 高资源 利 用
率 。 鼓励龙头企业 与林农采取 “ 订单林业 ” 、 “ 公 司 + 农 户 ”
等多种组 织形式建立 工 业 原料林基 地 ， 从 而使企 业 有稳定
的原料来源 ，并能帮助林农规避林业 资源 培育风 险 ， 有 目的
开展定 向经 营活动 ， 保 障双 方权 益 。 二 要 制 定合理 的激励
措施 。 采取税费与生 产计划挂钩 的政 策 ， 制定 一 个相 对合
理 的税 费与生产计划挂钩 的标 准 ， 作 为加工 企 业 的准 入 门
槛 ，逐 步淘汰 一 批 资源消耗大 、 产品附加值小 、 效益 低 、 环境
污染大的企业 ，扶持 一 批 产品附加 值大 、 原材料综合利用 率
高 、 产品技术含量 高的企业 ，从而提升整个林产工 业 的技术
水平 ，带动县域经 济发展 。
五 、 建 立 各项 配 套机 制 。 主要 是加强 “ 一 个 中心 、 六 大
体系 ” 的建设 。 “ 一 个 中心 ” ， 即林业 产权交易中心 (要 素市
场)。 这是配套改革 的龙头工 程 ， 为林地 林权 的规范化管理
和 森林资源 流转搭建 一 个 高效 服 务 的平 台。 “ 六 大体 系 ” ，
即有效的森林资源管理 体系 、 完备的林业政策法规体 系 、 开
放的林业投融 资体系 、 高效 的林业科技服务体系 、 布局 和结
构合理 的新型林业 产业 体 系 、 强 有力 的林业 保障体 系 。 通
过建立 和完善六 大体系 ， 巩 固林改成果 ， 确保 “ 山更绿 、 水更
清 、 农 民更富 、 环境更好 ” 这 一 林改总体 目标的实现 。
(作 者 系遂 川 县 人 民政 府县 长 )
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件有四个相关联的特点，即不确定性、严峻性、时问紧迫性和资
源有限陛。不确定性主要表现在时问上、地点上、规模 E、性质
上可能出乎意料之外，严峻性主要是事件的危害涉及人民群众
生命财产安全、国家财产安全、社会政治稳定，时间紧迫性主要
指决策时间短，资源有限性是指观念、法规政策、人力资源和资
金物资缺乏充足的支持。本文要探讨的是资金的缺乏问题。
应急资金的缺乏，部分由于事件的突发性造成，而事件的严峻
性又需要及时提供足够的资金，以确保及时处理好突发事件。
这样应急资金的缺乏就是一个必须解决好的一个问题。当然，
应急资金的管理，不仅仅包括资金的筹措，还包括资金的使用
和监管。
一
、关于应急资金的筹措
党的十七大报告明确提出，“要健全党委领导、政府负
责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”突发事件属于社
会管理的范畴，参与主体是多元的 毫无疑问，应急管理是
公共服务的重要内容，是政府十分重要的任务，但在越来越
开放的条件下，应急管理J二作也越来越强调社会的广泛参
与。在应急资金的筹措上，也应该是多元并举、多管齐下。
应急资金的筹描主要应有公共财政资金、金融保险资金、社
会捐赠等渠道。因为应急管理涉及人民群众财产安全，关
系罔家经济、社会的稳定，足构建社会主义和谐社会的重要
组成部分，属于社会公共产品和公共服务的一部分，所以公
共财政应当支持应急管理，保证应急管理准备和救援工作
资金。同时，对于那些受益体比较明确的突发事件，呵在政
府的支持下，由金融保险机构按保本微利的原则运作。我
曰是一个有着乐善好施、扶贫济困传统的文明古国，随着人
民生活水平的提高．社会主义精神文明建设的加强，人们的
慈善意识不断提高，捐赠资金已越来越成为应急资金的重
要来源之一。根据应急资金的不同来源，要采取相应的措
施，加大资金筹措力度，以保证应急管理的需要。
(一)要加大公共财政对应急公共管理的投入：公共
财政承担着配置社会公共产品和公共服务的重要职能，应
当而且必须从财力上给予应急管理支持。当前我国应急管
理经费的投入略 不足，财力保障水平较低 因此 ，要进一
步加大投入。一是建立应急预算制度，从资金上确保应急
管理工作的正常运转。要把应急管理部门工作运转的经费
纳入财政预算；同时要在深入分析和谨慎评估未来一个时
期可能的突发性支出基础上，科学 、合理地编制财政的应急
管理预算，坚持预防和应急相结合 二是完善预备费制度，
按照《预算法》第三十二条规定，“各级政府预算应当按照
本级政府预算支出额的 1—3％设置预备费，用于当年预算
执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”。预
备费作为支持解决重大突发事件的一个重要资金来源渠
道，应按3％的上限足额提取，并实行基金式管理，即当年
预备费余额原则上不再用于一般性预算支出，相应进入预
备费基金。三是在重大突发事件需要大量财政资金时，要
视情况单独安排资金，如今年5月汶川大地震时，中央财政
安排250亿元，加大对抗震救灾的资金投入；同时决定今年
先安排 700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相
应安排。有时还要采用关闭预算追加闸门和发出预算追减
的指令指标和指导性要求等手段。在 2003年抗击非典中，
财政部首先就停止了一般预算追加，同时要求中央各部门
对本部门的业务费和项 目支出预算按 5％调减支出指标，
以保证非典防治工作的需要。今年在抗击汶JII地震r『1，同
务院常务会议也作出决定，中央国家机关今年的公用经费
支出一律比预算减少 5％，用于抗震救灾。四是运用和凋
整税收政策，对受突发公共事件影响较大的行业 、企业和个
人，要通过税收优惠政策增强他们应对突发事件的财力：
(二)积极探 索金融保险资金发挥更大作用的渠道
目前我国应对突发事件的资金来源主体是公共财政，欧荚
等发达国家在应对突发事件时除了政府财政部门提供资金
支持外，更多的是把风险转移到了金融、保险等商业部门，
形成了有效的风险共担、利益共享的共f司体。如2004年横
扫美国加勒比海地区的4次飓风，损失560亿美元，仅保险
理赔就高达270亿美元，有效地缓解 了公共财政的压 力：
而2003年底发生在我曰重庆开县的井喷事故，各项经济损
失高达640余万元人民币，保险赔付仪为20多万元，绝大
部分损失由公共财政来承担。又如2003年“非典”，公共财
政中仅中央财政预备费就拿出2O亿元，而截止刮当年 6
9日，全国范围内有关 “非典”保险的理赔金额j1约为 280
万元。欧美等发达国家除了利用保险市场分散风险外，近
年来逐渐将目标瞄向了资本实力比较雄厚的资本市场，每
次重大突发事件所带来的经济损失虽然巨大，但 庞大的
资本市场相比则是一个小数 目。我圈利用金融保险来筹措
应急资金的潜力巨大，可先在探索建立多层次体系、多渠道
支持、多主体经营的农业保险框架求突破，政府在政策或资
金上对保险机构予以支持：
(三)正确引导社会捐赠资金。捐赠作为一条可行的
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资金筹措渠道，可以有效地缓解国家应对突发事件存在的
财力物力不足状况，激发公民的慈善意识，解决应急管理中
的实际问题。所谓捐赠，是指捐赠人为了特定公益事业、公
共目的或其它特定目的，将自身合法财产单方面无偿转移
给另一方的行为。应急捐赠是指发生各种严重自然灾害、
突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事
件后，国内社会各界、外国政府、港澳台地区及国外的组织 、
单位、团体、个人不附带任何政治条件无偿向灾区捐赠的救
援资金、物资。随着人们观念的变化、收入的提高、国际交
往的增多，在应急资金的筹措中，捐赠资金越来越成为应急
资金的一个重要来源。汶川地震发生以后，国内外各界人
士纷纷捐款捐物 ，截至 7月 24日，全国共接收国内外社会
各界捐赠款物总计 585．93亿元，实际到账款物583．05亿
元。募集捐赠资金，一要引导人们正确认识捐赠，引导人们
认识到捐赠作为慈善事业的重要组成部分，既有利于灾区
重建，也有利于在全社会形成乐善好施 、扶贫济困的好风
气，增进社会和谐。二是鼓励有能力的企业和个人更多地
承担社会责任，对热心捐赠的企业和个人进行宣传表彰，发
挥榜样的作用，带动全体社会成员在力所能及的情况下捐
赠。三是制止用捐赠数额评定爱心大小的言行，在全社会
形成宽松和谐的捐赠环境。
：、关于应急资金的使用和监管
应急资金是一种特殊用途的资金，多在非常态下使用。
但既然是资金，就有使用效益的问题。要正确使用，有效监
管，既算政治账，也算经济账，提高应急资金的效益，充分发
挥应急资金的作用。
(一)整合现有资金，避免资金的重复投入。政府在应
急管理中应该建立一个良好的资源整合机制，从而有效地
把国内资源与国际资源、政府资源与市场资源、社会资源整
合在一起，提高政府应急管理的综合能力。从我国目前的
应急管理实践来看，与上述要求还存在一定的差距：一是
由于应急管理资源的调度与整合能力较弱，影响了资源使
用效率，增加了应急管理成本。二是危机处置成本控制能
力差。三是缺乏追求成本——效率的制度性激励机制。从
各国的实践看，突发公共事件处理成败的关键，其一是反应
迅速；其二是资源整合，两者并重。我国传统的应急管理是
分灾种、分部门进行的，其权力的运作流程相对分散。目
前，我国的应急管理机制已经开始逐步由非常态向常态转
化，由单向分类管理向系统综合管理转变。为了适应应急
管理工作的新需要，应整合分散在各个部门的资金，改变过
去资金分配散乱、各 自为政的局面。以应急管理职能整合
为契机，对分散的资源进行整合，规范预算资金的投入，避
免经费的重复安排，统一协调各种资源并实现各种信息资
源的共享，以更好地发挥“集中力量办大事”的政策效果。
(二)加强绩效考评工作，提 高财政资金的效力。规范
应急管理资金拨付程序，全面推行应急管理经费国库集中
收付制度，同时加强预算执行监控，建立健全财政国库动态
监控体系，确保财政资金使用的规范性。加强对项目资金
的监督管理，提高资金透明度。建立和完善应急管理资金
监管工作机制，加强对预算编制、执行的监督。对应急资金
实行事前、事中、事后全过程的监督，保证财政资金的规范
性、安全性和有效性。同时，积极推行政务公开，对非涉及
国家秘密的应急管理资金的分配使用以及财政预决算等内
容，向社会公开。建立项 目绩效评价体系，提高应急管理相
关公共产品和服务的质量。各级政府部 门，尤其是财政部
门，在关注资金投入的同时，更多地将注意力转向关注公共
资源使用的影响和效果，更多地关注应急管理服务体系的
质量和效率。强调结果导向，强调产出和效益。
(三)规范监督募集资金的管理和使用，充分体现捐赠
人意愿。慈善事业的捐献制与民营性特征，以基金会为组
织形式的慈善组织，决定了对慈善组织及其运作必须实行
规范化管理。国际上公益组织获得公信力的最关键因素，
就是严格的监管流程，包括政府的依法监管，第三方独立审
计，详尽的审计报告，充分的信息公开，开放的社会监督体
系等。例如乐施会针对紧急救援项 目还设立特定监察程
序，严格原始证明制度，公开所有款项运转。因此，国家应
当制定相应的法律、法规和政策，从法制上统一规范慈善事
业的性质、组织形式和具体的运作程序，以及接受捐献、善
款管理、实施救助中的纪律，同时明确政府监督部门与社会
协调机构，并通过政府与社会协调机构的监督确保慈善组
织的运作符合法制规范，重视和培养基金会从业人员的道
德素质，加强社会监督。在捐赠资金的使用上，坚持尊重捐
赠者意愿和政府引导相结合的原则 ，符合国家事后重建规
划的要求，在统筹安排各类捐赠资金时，优先安排有明确捐
赠意向的项目；按照规划引导捐赠资金合理使用，避免过于
集中于同一地区、同一项目。捐赠资金的使用，应优先用于
民生项 目。
(作者单位：中国井冈山干部学院)
