（财务内部审计）公共财政
框架下财政审计的发展趋
势研究
公共财政框架下财政审计的发展趋势研究
----构建财政审计大格局
现代市场经济条件下的公共财政理论和基本框架,决定着
财政审计发展趋势和取向。建立公共财政框架体系为财政审计
提出了新的课题,财政审计要在继续规范财政预算管理的基础
上,努力提高财政资金使用效益,逐步探索财政资金绩效审计。
由于财政职能的变化,财政资金的投向和支出方式都发生了变
化,所以财政审计的内容和重点也应做出相应的调整。审计机
关应积极构建财政审计大格局，以促进建立公共财政体系为目
标，以服务“两个报告”为着眼点，以预算执行审计为重点，
以整合审计资源为手段，建立统一高效的审计工作协调机制，
全面提升财政审计管理水平与成果。
一、财政审计大格局的内涵
（一）财政审计大格局的基本含义。
财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财
政管理审计为核心，以政府预算为纽带，统筹审计资源，有效
整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、建设性、
整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。
通过财政审计大格局，最终要实现审计工作的“四个转变”：
一是从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变；二是
从财政收入和支出审计并重向以财政支出审计为主转变；三是
从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重
转变；四是从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的
问题转变。
（二）财政审计大格局的特征。
财政审计大格局与传统的财政审计相比，在定位上更为灵
活，组织上更为周密，内容上更为全面，主要凸显以下几个方
面：
1．审计范围上面向全部政府性资金。全部政府性资金又
称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所
有收入。政府收支分类改革对政府收支按收入、支出功能、支
出经济三大体系进行了分类，使政府的各项收支都能得到清晰
的反映，以全部政府性资金为主线开展财政审计大格局与政府
收支分类改革的要求是一致的。同时，刘家义审计长在今年财
政审计项目培训班上的讲话中也明确指出“政府所有的收入和
支出都是国家财政的范畴，与之相适应，我们要着力构建国家
财政审计大格局”。因此，财政审计大格局的审计视野应面向
全部政府性资金。
2．审计时间上按财政年度同步实施审计。当前审计机关
代表国务院向全国人大所作的审计工作报告一般反映的是上
一年度的预算执行情况，不少是以前年度的事项，列举了以前
年度的数据，缺乏时效性。为此，按照财政审计大格局的思路，
审计机关应建立以当年财政预算执行审计为核心、部门预算执
行审计等为主要内容的计划管理系统，在财政预算执行当年同
步实施审计。财政审计工作必须在次年的 4月底前结束，以保
证审计工作报告的及时提交，充分发挥财政审计的建设性作用。
3．审计内容上融合各专业审计。财政审计大格局主要以
财政审计的内容为基础，还包括对政府固定资产投资项目的审
计、其他财政收支审计和专项审计调查。具体包括：预算执行
审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负
债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政
投资绩效审计、重点国有企业审计、其他财政收支审计及专项
审计调查。
4．审计方式上坚持“六个结合”。在财政审计大格局中，
要联系实际，努力做到“六个结合”：一是加强专业审计目标
与财政审计目标的结合；二是加强一般部门单位审计与财政预
算执行审计的结合；三是加强财政财务收支审计和财政绩效审
计的结合；四是加强经济责任审计与财政审计的结合；五是加
强专项审计调查与财政审计的结合；六是加强审计信息化建设
与财政审计的结合。
5．审计资源上实现有效整合。审计机关内部各专业审计
部门有着自己的特性和优势，在财政审计大格局的目标下，各
专业审计都承担着相应责任，但必须同财政审计紧密结合，充
分发挥审计机关的整体合力，实现审计机关人力、信息等资源
的有效整合，提高审计效率。
6．审计结果上以“两个报告”（审计结果报告和审计工
作报告，下同）为核心。构建财政审计大格局，其最终的目标，
应该是不断深化财政审计的内涵，提高财政审计的质量，综合
反映财政经济的情况和问题，形成具有价值的“两个报告”，
为政府公共财政的发展提供评价，为人大常委员会审议财政的
预算执行提供依据，使审计成果得到有效的利用。
二、构建财政审计大格局的思路
（一）通盘考虑，重视审计计划的制定。
财政审计大格局是一项系统工程，涉及面较广，这既增加
了审计计划的难度，更突出了审计计划的重要性。
1．形成年度审计项目计划“一盘棋”思路。在确定年度
审计项目时，审计机关要按照财政审计大格局要求，围绕全部
政府性资金，将所有审计项目纳入“一盘棋”通盘考虑；以财
政预算执行审计为主题、以满足“两个报告”内容的需要为目
标，合理安排审计项目，形成主次分明，既单独立项、又相互
联系，统分结合的一个整体。
2．重视审计实施方案的制定。随着财政体制改革的深化，
财政审计的内涵和外延都有了相当大的扩展。在时间安排上，
应增大审前调查及编制审计实施方案的比重。在充分摸清情况
的基础上，确立财政审计的重点，找准定位，明确方向。应将
整个审计任务按财政资金运动环节细分，既要有总方案更要有
明细方案，各方案之间要力求做到互相对应，确保整个审计实
施方案具有指导性和可操作性。审计实施方案应在四个层面上
力求突出重点：一是摸清全部政府性资金的分布状况及总量规
模。二是审计并分析全部政府性资金的主要支出方向。从资金
的投向上看政府的行政理念是否先进，资金使用是否符合国家
产业政策；从支出重点看公共行政管理体制是否完善，政府履
行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能是否
到位。三是检查评估全部政府性资金的管理现状。四是分析评
价全部政府性资金的变动趋势。
（二）整合审计资源，挖掘内外潜力。
在财政审计大格局条件下，各类审计资源的整合尤为必要。
这既包括审计机关内部的审计资源整合、外部的社会审计和内
部审计资源的整合，也包括审计信息资源的整合。
1．在审计力量的整合上，应打破科室界限，重点项目重
点突破。审计机关要牢固树立财政审计大格局的观念，改变过
去各个专业审计各自为战、力量分散、过于专业化的局面，打
破处室界限，优化组合，集中优势力量，统一组织实施，充分
发挥各专业处室的优势，形成整体合力，做到重要项目重点突
破、资源共享、优势互补。
2．在人员素质的整合上，挖掘潜力，积极引进人才。审
计机关应加强与被审计单位等外界的交流合作，广泛引进各类
专业人才。不断加大培训力度，对现有人员的知识结构进行优
化，充分挖掘审计人员的潜力。应选派业务骨干到对口财政、
税收等业务部门学习，使审计人员在不同的岗位上得到充分锻
炼，不断提高审计人员的专业水平和综合素质，造就一批既具
有专业技能又富有审计经验的复合型人才。
3．在社会资源的整合上，借用人才，发挥中介机构作用。
由于财政审计的领域涉及到政府管理和事业发展的各个方面，
为了提高审计质量、防范审计风险，当前应结合审计力量的实
际状况，对部分审计项目实行外聘专业技术人员参与审计的做
法。这样既可以解决审计资源不足的问题，提高效率，又可以
通过传帮带培养审计人员的实际工作能力，也为确保审计质量，
取得科学、真实、准确的审计证据奠定基础。
4．在信息资源的整合上，构筑审计信息平台。现今，被
审计单位广泛使用计算机管理系统及审计机关广泛使用计算
机审计系统的状况，为审计人员进行信息的搜索、传递、处理
和反馈提供了有利条件。而信息的完备性、传导的流畅性，在
财政审计大格局的项目管理中具有决定性的意义。构筑审计信
息平台，形成审计信息的共享机制，便于及时交换各种信息，
更将有助于财政审计大格局项目的有效推行。
（三）采取有效措施，提高审计质量。
财政审计大格局使审计范围扩大，审计风险增多。审计机
关应采取有效措施保证财政审计大格局的成果质量。
1．要形成定期的业务讨论会议制度。定期的业务讨论会，
一方面可以让各审计小组从其他审计小组的工作成果中得到
更多的信息和思路，为自身下一步的工作提供有益的指导；另
一方面可以及时检查各审计小组的工作质量，促使各审计小组
合理地安排工作进度，同时，也可以避免重复审计，减少工作
量。
2．加大审理复核力度。财政审计大格局要求质量控制大
格局。负责审计质量把关的法规部门应创造性地开展现场审理
复核工作，及时认真复核审计证据和工作底稿。一方面，财政
审计大格局后，审计工作量比原先增多，需要复核的审计业务
文书增加，现场复核不仅可以减轻复核人员以往审计后集中复
核所形成的工作压力，也便于复核人员及时了解实际情况，把
好质量关；另一方面，财政审计大格局后，审计内外环境的变
化将带来新的审计风险点，风险不仅存在于财政资金运动的各
个环节，还可能存在于几个环节之间，为此，法规部门应与业
务部门共同研究解决新增的审计风险点。
（四）综合利用成果，提高审计成效。
实施财政审计大格局后，对审计成果的综合利用及提升显
得尤为重要。在新的历史条件下，审计报告作为审计成果的主
要载体，应立意高、力度强、容量大，具备全局性和宏观性。
1．重视审计成果的综合和反映。“两个报告”是全面反
映财政审计大格局成果的主要载体，审计组应围绕“两个报告”
的主题思想，把握重要性原则，按照报告主旨要求取舍综合材
料，对不同主题的分项审计报告进行整合和专业分类，围绕财
政审计的宏观性、全局性目标，揭示问题，作好审计评价，发
表审计意见，提出审计建议。审计机关应组建专门的写作班子，
对所有的信息内容进行综合、筛选、精简、提炼，力争既全面
反映财政审计大格局成果，又突出重点，有较强的针对性。
2．从体制上、制度上提出建议，达到审计成果的再利用。
推进财政审计大格局，将进一步凸显财政审计的综合性和宏观
性，这是其他任何单个审计项目所不能实现的。审计人员应提
高洞察问题的敏锐性和选择重点的敏感性，善于从宏观上对财
政审计中发现的问题和情况进行归纳分析，透过现象挖掘产生
问题的根源，从体制、制度和机制等层面提出解决问题的办法，
从而达到预期的审计效果，充分发挥财政审计的建设性作用。
3．加强对审计整改落实情况的检查和反馈，巩固审计成
效。为了突出财政审计大格局成效，审计机关应把对审计整改
落实情况的检查和反馈作为一项重要工作来抓。在审计阶段，
能整改的问题要求被审计单位立即整改，不能立即整改的问题
酌情限期整改；在审计结束后，应定期进行审计回访，对整改
落实情况进行检查和督促，以提高审计成效；在审计公告时，
应将整改落实情况一并进行公告。
三、全面提升财政审计大格局的建议
构建财政审计大格局是一个系统工程，要找准切入点、结
合点和着力点。现阶段，要以“预防、揭露、抵御”三个方面
为切入点，通过突破全部政府性资金审计、政府绩效审计和计
算机联网审计，来提升财政审计质量。
（一）要在全部政府性资金审计上谋求新的突破。近几年，
各级地方政府预算外可用财力增长很快，但由于预算管理还不
规范，真正进入预算内管理的资金实际上只是全部政府性资金
的一部分。审计覆盖面不全，大量资金体外循环未能实现有效
监督。现行的预算执行审计，主要关注的还是预算内资金，大
量游离于预算管理体系外的其他政府资金未纳入审计监督范
畴。因此，审计不仅要看财政预算内资金，还要关注预算外资
金及财政掌管的其他政府性资金；不仅要看财政直管的资金，
还要关注其他部门掌管的政府性资金以及一些公共性资金，以
实现对全部财政资金的全方位审计。围绕这一目标，在审计范
围上，实现向政府各类基金、土地出让金、政府负债、国有资
产的横向扩展、向专项资金使用绩效、政府举债建设项目、国
有资产保值增值的纵向延伸。在审计内容上，则以财政审计为
基础，将行政事业审计、农业与资源环保审计、固定资产投资
审计、社会保障审计、重点国有企业审计等纳入财政审计的范
畴。通过审计，摸清全部政府性资金的分布状况和总量规模及
主要支出方向，评估政府性资金的变动趋势和管理现状。
（二）要在绩效审计上谋求新的突破。随着经济社会的发
展和民主法制进程的加快，对政府及其部门工作的“问责”，
对政府性资金使用的“问效”，已是现代审计发展的核心。但
当前的财政审计主要还是偏重于财政财务收支的真实、合法性
审计，缺乏对存在问题从体制性障碍、制度性缺失和管理上存
在重大漏洞方面进行挖掘分析，对资金使用绩效评价不够，仅
仅是将效率、效益的理念融入其中，开展绩效审计的财政资金
所占的比例尚小，不能满足财政审计大格局审计目标宏观性的
需要。当前，审计人员要以绩效审计理念指导审计实践，力求
做出一批具有现代审计特征的绩效审计项目，并在审计实践中
不断创新完善绩效审计的技术方法，逐步形成绩效审计的基本
框架，为构建财政审计大格局打下坚实基础。
（三）要在计算机审计上谋求新的突破。以计算机技术为
主要手段的办公自动化在政府及其部门得到了广泛应用，办公
无纸化进程明显加快，并呈现加速发展态势。财政部门的预算
指标管理系统、部门预算编制系统及国库集中支付等预算管理
信息化系统、税务部门的税收征管“金税工程”建设已取得了
明显成效，政府及相关部门的办公自动化及管理现代化有力地
提高了工作效率。以税务机关的税收征收为例，我省税务系统
已建立了以计算机网络为依托，形成纵横交错的监督制约机制，
从税源控制、税款征收、税收监管、纳税人的应征税款、入库
税款等数据实施全程控制，强化了税收执法及清理欠税的刚性，
有力地推动了税收征管工作的现代化。
所有这些，都不同程度地冲击着传统的财政审计，给新时
期的财政审计工作带来严重的挑战。财政审计要主动适应这一
变化，积极寻求对策，及时调整工作思路，转变审计方法，逐
步实现由“账本审计”的传统审计方法向以计算机审计为核心
内容的现代综合性审计方法转变。具体讲，就是依托信息化系
统，开展计算机网络审计，认真分析被审计单位的计算机运行
特征，对经济运行的相关数据进行采集、转换、审查、归纳与
综合，最终实现对政府及其部门职责履行情况和执行政策情况
的综合评价，揭示部门在依法行政或管理中存在的主要问题及
存在的隐患，在此基础上提出审计建议，促进其加强管理，提
高财政资金使用效率。
（四）要在审计成果反映上谋求新的突破。审计信息是审
计机关发挥作用的重要途径，也是审计主要成果的集中体制。
目前，仍有不少审计人员宏观意识不强，缺乏全局观念和“大
财政”观念，停留在零性、分散的问题上“就事论事”，不重
视归纳、挖掘、综合和提炼，对审计中发现的带有机制性、体
制性和制度性的问题没能形成审计信息或专题报告上报政府，
两个“审计报告”的撰写质量不够高，审计建议针对性、操作
性不够强，审计成果没能充分运用，审计作用不能充分发挥，
审计结果反映问题的层次较低，难以提高审计工作的成效和扩
大审计的影响。
为适应构建财政审计大格局的需要，要加大成果反映，探
索由反映单项审计信息向反映综合性审计信息转变。在财政审
计中，应紧紧围绕党和政府的中心工作及社会关注的焦点与热
点问题，加大审计信息综合分析力度。同时注意对审计中发现
的单个的、零星的、原始的审计素材进行综合性加工，有意识
地上升到宏观经济管理的高度进行分析，力求从苗头中发现倾
向性、个性中关注普遍性、动态中把握规律性，撰写一批分量
重、价值高、宏观性强的综合性审计信息，逐步改变反映审计
信息单一、缺乏综合性与宏观性的传统做法，推动财政审计成
果反映上层次、上台阶。
二〇一一年十一月十八日
