世t会#学研!t2014. 1 "土地财政"对经济增长的推动作用与转型葛扬钱晨{摘要)既要客观认识"土地财政"对地方经济增长的作用，也不应额回避其负面彰响。经济数据的回归结采显示，土地出让收入每增加1% ，对地方经济增长就有%的椎动作用，且还在扩大，但土地出让收入对各地经济产生的影响程度不同.拉动地方经济挡'长过程中，东-81'地区地万政府更多依赖土地出让收入，中部地区更多依赖劳动力和固定资产投资地长，西部地区则J?ß依赖国家对西部的固定资产投资崎长.在现行制度框架下，"土地财政"仍不可或缺，且王妥.iÆ.应该用于地万经济增长和城市建设，不能因为土地财政本身存在弊端就采取完全否定和彻底取消的态度，但必须椎进其转型.短期应侧重于采取相关治标措施，长期而言，必须正足社会和t皆可持续发展进行制度创新，深化改革，完善土地财政.{关键词]土地财政，经济增长，转型{中图分类号) (文献标识码)A (文章编号)1000 -4769 (2014) 01-∞'28 -07 因素，也应该有一个客观的认识和分析.本文采一、寻|言土地财政在我国GDP近十多年持续高速增长用计量分析方法，从定量的角度就"土地财政"中的作用不可小觑，主要体现在以下三个方面:对地方经济增长的影响进行实证研究，并探讨处一是通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，于不同经济发展阶段的不同地区"土地财政"作促进制造业房地严业和建筑业超常规发展，以用的差异既客观地认识"土地财政"对地方经此带来高额营业税、企业所得税等地方税，并随济增长的作用，也不回避"土地财政"所严生的着土地出让，建设用地增多必将带来周边其他项负面影响，从而为"土地财政"转型提供理论目的投入增长，进而带动整个区域经济增长;二依据是通过招、拍、挂等方式收取土地出让盒，并以二、现阶段我国"土地财政"的构成和特征土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地土地财政收入的构成，不仅包括自政府代理方经济发展川:三是以土地进行银行抵押贷款，行使土地所有者权利过程中形成的权益性的各种获取城市基础建设资金.如此，土地财政成为地土地税收收入，而且包括政府作为社会管理者依法强制征收为公共服务提供财力支持的各种非方政府建设城市必不可少的一部分.m目前学术界对土地出让收入所引发的土地财税收入包括土地出让收入前者是制度内土地收政问题研究基本上是定性分析，而且多持批判态入，后者是制度外收入.度-t"但寇。土地财政"并没有因为人们的批判l 制度内土地收入而消失。.土地财政，的出现及其存在有其必然现阶段我国制度内土地收入以土地税费为主，{作者简介)葛扬，南京大学经济学院、长江三角洲经济社会发展研究中心教授、博士生导师，钱呆，南京大学经济学院硕士研究生，江苏南京210438. 28
包括与土地直接相关的税收、与土地间接相关的亘接形成了土地出让收入的"管理体制外、收支税收和部门收费项目三大部分制预算外"模式( 1 )与土地直接相关的税收，是指土地使用我国土地实行公有制，为了规范国有土地使和转让过程中需要缴纳给政府的相关税费，主要用权出让收支管理，近年来中央政府已相继制定了一系列管理办法和措施加以规范本质上，土有城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税等，这些税种在分税制改革后均归地方所有，地出让金的性质与税费不同，为政府出让土地使自地税部门收取.自2001年开始，与土地直接相用权所得租金，是土地使用权利的价格体现.以关的税收以较快速度增加，而此部分税收基本上城镇土地出让为例，住宅周地、工业用地和商业全部归属于地方政府的财政收入用地这三类用地的出让使用年Jll分别为70年、50(2)与土地间接相关的税收，主要是指土地年和40年.理论上看，土地出让金应该等于今后征用以及与房地产业有关的税费这部分土地收若干年土地租金收入的贴现值，但实际操作申，入主要是由建筑业和房地产业带动产生的税收，土地出让金的金额却是根据土地市场供求情况，包括房地产税房地产业和建筑业的营业税所采取公开"招、拍、娃"方式确定的.得税等与土地间接相关的收入应该还包括其他3土地财政的特征一些方面，在此无法一一赘述.由于地方财政可土地税费收入和土地出让收入构成了我国"土地财政"的基本内容，且具有如下特点:以取得建筑业和房地产业的所得税(2002年后与中央共享)和营业税等税收收入，并且这些税收( 1 )土地出让收入所占比重快速提升，地方收入已经成为地方政府预算内收入的重要来源，政府对"土地财政"依赖过度.研究表明(如圈在强烈的税收收入激励下，地方政府多年来一直1) . 2∞0年以前，土地出让收入在地方财政收入乐于推动城市化建设，且在此过程中获取了更多和全国财政收入申的占比都维持在10%以内的较与土地间接相关的税收.考虑到仅房地产业、建低水平.2∞1-2∞3年二者占比持续上升至近几筑业巳产生较大规模的土地间接税收，而其他产年最高值，此后一直高位徘徊，20ω年土地出让业如第三产业也有许多收入与土地征用出让有收入在全国财政收入中占比达弛'在地方关，因此本文判断土地财政被低估的可能性极大.财政收入申占比这%.成为地方财政收入的支柱性来源，导致地方财政收入增长结构单一，(3)部门收费项目，是与土地直接有关的收费.指根据政府文件规定的项目和标准，用地者地方财政对土地及房地产业依赖过度.而地方政府支出对土地财政收入的高度依赖本质上是对土在办理征(拨、使)用地手续或办理土地登记和地资源开发利用的依赖变更登记时应缴纳的各种费用.主要包含耕地开垦费、土地复垦费、征(拨)用地管理费、新增---J石全国财政收入比-一与地方财政收入比"沪~.城镇建设用地有偿使用费、土地出让业务费等。50后，也Œ另外还有政府各部门在土地征用、出让、房地产40V 3W;. 开发过程中所收取的种类繁多内窑复杂的收费、, , , 、、, 、, 、, 、20~~ , , 项目，如土地证书工本费、建设用地批准书工本, IO~. 费、土地登记费、土地权属和用途变更费等.:.----------_. . 。O~NOOO MCO›MNMONCOW NMoeuMOMO----。。@叫唱唱"咀《。。。。川。。2 制度外土地收入Awav。&。"。WAWMAVAWW『我国现阶段税费外土地收入指土地出让盒土地出让金并非税费，而是政府出让土地得到的图11996 -200J年我国土地出让收入在租金，也叫"固有土地使用权出让收入..。分税全国财政收入占比和地方财政收入占比制改革后，在2007年以前，土地出让收入先纳入酷据辈嚣:l999-2010年4中国国土面嚣茸鉴).1997年预算外专户管理，再将扣除征地补偿拆迁费用《中国土地年鉴).1997 -2010年4申国统计年鉴L以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地(2)土地收入支出明确，形成显著的"二方国库，属地方政府性基金预算管理，这便使土元"路径.一是以隐性"土地财政"推动工业化地出让金收入明确地归属了地方政府，成为地方进程，地方政府通过压低地价或者相关土地税收政府的预算外财政收入，所以土地出让收入一直优惠政策、甚至免费方式将土地提供给投资方，游离于政府财政预算管理体制之外，仅被作为政进行招商号Ii菇，加速地方的产业发展.实际上地府财政预算外资金或非预算资金管理.如此一来方政府是以特有的土地"一次性投入"在推动工 29
业化并换取工业化之后的产业年度税收收益.二2 计量结果的说明和分析是以显性"土地财政"推动城市化进程，地方政本文首先选取2009年31个省(市、自治府通过不断提高的地价奈得高额土地出让收入，区)的截面统计戴据进行研究，考察所选取的各种生严要素与其生严量之l司的关系，以此分析地以此作为城市建设资金，用于城市基础设施和公方土地出让收入对地方经济的影晌.考虑到地区共设施建设.差异的影响，本文先对各省份进行回归分析，然(3)土地税费项目的设立缺乏合理性，中目关后再分别对东中西三大地带内部各省份进行回归管理制度不完善.土地收费项目几乎全部出自地方位法规，不少收费项目都是由地方政府自行制分析比较，最后选取典型城市1998-2∞9年的面板搬据进行回归分析.定的，这就导敖地方政府在有关土地税费征收上( 1 )全国省份回归分析具奋很大的随意性从土地财政收入构成看，土将选取的3I个省(市、自治区)的触据代地直接税收有四神，但其中有两种是接面积征税，入模型，利用最小二乘法国归得到如下结果.还有一种基本处于停征状态，没有能够体现级差地租收益.间接税收以建筑业和房地产业的营业地区t幢幢值'陈费变量瓢'民值F值R2 崎u~e<lR2 ...项肝税为主，主要来自投资和建设规模，而不是来自甘金圄In ) 。1百..，J. 36~1$5食蜻地方产业升级及经济可持续发展.尤其值得关洼2口创"骨甘 .9S页湛'范圄河56l. 的是，目前地方政府对土地出让金的成本核算透" "，<明I，ital}06置~坦"费精明度不高，对土地税费的管理和使用效率的监督注.表示在909也水平上显著，* *寝示在95%水平上显更处于明显滞后状态。著，* * *表示在99%水平上显著.三、我国土地财政对地方经济作用的实证本文采用的鼓据为2∞9年31个省市自治区分析的戳面数据，由于地区之l司存在经济发展差异，l 计量模型的建立和鼓据说明因此土地出让收入对各地经济会产生不罔程度的本研究运用的生产函组模型是有三种常规投影响，这种差异使得模型很容易严生异方差，从入(土地、劳动、资本)的柯布一道格拉斯函而影响模型的估计和运用.为此，本文利用蚁，以具体分析土地备要素对地方经济增长的影IVh由检验对该模型是否存在异方差进行检验，响.依据经济增长与土地、资本、劳动力等因素2 由检验结果可以看出，nR='但不可以的关系，本文选取各地区生产总值表示被解释变拒绝"不存在异方莲"的原假设，得出原模型不量，用Y表示;选取土地出让收入表示解释变量存在异方差的结论.之一的土地生产要来建设用地出让成交价歇，此原模型回归结果可以看出:R2接近96Gì毡，处土地出让收入的统计口径是《中国国土资源统修正后的R2也离达%'F值在99%的水平计年鉴).用land表示:选取固定资严投资作为上显著，模型拟合度较好;in (I，md)前的系触解释变量之二的资本要素投入，用表示:为'且在1%的水平上显著为。，在依据我国经济的增长与第二、三产业发展的密切99%水平上拒绝β为0的假设;in (1，，00，)前的关系，选取第二、三产业就业人敛总和表示解樨系鲸为'且在12%的水平上显著为。，变量之三的劳动要素投入，用字母'lbor表示;剩在88%水平上拒绝β为0的假设;In () 余的变量为戴距和随机扰动项，戳距表示除基本前的系数为'且在l铀的水平上显著为要素投入和制度因素之外的其他因素对地方经济。，在99%水平上拒绝β为o的假设.以上结果增长的影响，由此得到下面的估计等式:说明，从31个省(市、自治区)综合来看，土地出让收入对地方经济增长有显著正向推动作lnY，=α。+α，In缸nd，+α， intαbor， +α，In叫'Jilal，用.2∞9年经济数据的回归结果显示土地出让+ i,’j 这里α是需要估计的参敏.e是误差项。各收入每增加l咽'对地方经济增长就有铀地区生产总值y、土地出让收入x和固定资产投的推动作用.随着近年土地出让收入规模的扩资K的单位为亿元，第二、三产业就业人数总和大化，其对我国地方经济增长的影响不断提高，L的单位为万人，这四个变量均是对戴形式.本地方经济增长对土地出让收入的依赖性也逐年研究所采用的相关数据均来自国家统计局编制的增强2010年度《中国统计年鉴》和《中国国土资源统(2)东、中、西部省份回归分析计年鉴}.并以地方敛据为考察对象.由于地区之间存在经济发展差异，因此土地 30
出让收入对各地经济会产生不同程度的影响.下的系敏为'且在5%水平上显著为。，在面对我国大陆东、中、西部三大经济地帝的经济95%水平上拒绝β为。的假设;In (capital)前披据进行分区域研究，以此比较备区域土地收入的系敛为'但是不能拒绝此系蚊为。的假设以上结果说明，在资源丰富重工业基础对区域经济不同的影响程度.目前统计上东中西较好的中郁地区8省，土地出让收入对地方经济郁的划分是:东部地区包括北京、天津、河北增长有显善负向推动作用，不同于全国整体和东辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、部地区的情况，中郁地区地方经济对土地出让收海南川省市，中郁地区包括山西、吉林、黑龙入依赖较小，土地出让收入对地方经济无明显促江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部进作用，相反有一定负面影晌，中郁地区经济增地区包括重庆四川贵州云南西藏陕西长更多地依赖劳动力和固定资严投资增长，二者甘肃、青海、宁夏、新疆、内.，古、广西12省及其他经济因素对地方经济有一定的正向推动区市作用.东西E地区OLS回归结果如下:西部地区OLS回归结果如下:地区解释变量t怆骥值F值'民'撞值Adju蝠"''''’" 地区雷帽噩噩德E项t幢幢值蕉'应值F值民21. 780714 A<~，l H2 2. 116S4T 很"项。3"..，"27937 阜抖" J.、....'东舍'47配....电幢 J..飞，.恼"。3mæLn \1""") ’ 创"西部。9919713.'骨蛐."抽ωIn \1ah<Joo1 。倒12551. 01俑.920. 323822 副由"'"‘ωF时'-<呵，ital)τ'臼S奄 i迂.牵录在90%水平上显著，* *褒录在95%水平上显;在.事亲在90%水平上显著，* *表示在95%水平上显著，* * *事亲在999也水平上显著.著，* * *事示在99%水平上显著.由东部经济敛据回归结果可以看出R2接近西部经济数据回归结果如下·虽然H2接近% '修正后的R2也高达93%'F值在99%99%'修正后的R2也高达岛，F值在99%的水平上显著，模型拟合度较好;In (I"nd)前的水平上显著，模型拟合度较好;但是ln(land) 的系敏为'且在门%水平上显著为。，前的系撒较小，接近。，为'且不能拒在89q也水平上拒绝β为o的假设;~， (Ial>o，)前绝此系敏为o的假设;In (laOO，)前的系敛为的系敛为'且在10喃水平上显著为0''也不能拒绝此系数为。的假设:ln在90%水平上拒绝白为。的假设;ln (capital) (cap阳1)前的系她为'在19岛的水平上前的系她为'但是不能拒绝此系鲸为o显著为。，在99%的水平上拒绝β为。的假设.的假设.以上结果说明，在经济发达的东部川省以上结果说明，在经济欠发达的西部地区12省市市，土地出让收入对地方经济增长有显著正向推自治区，土地出让收入对地方经济增长虽有正向动作用，回归结果显示2009年东部地区土地出让推动作用，但不明显，接近于0'劳动力的增长收入每增加1%'对东部地区地方经济增长就有对西部地区的经济有一定正向影晌，但同样作用%的推动作用，较全国整体对地方经济增长较弱，对西部经济的增长产生显著正向推动作用影响高约超一倩的贡献度的国最为固定资产投资.近年西部大开发如火如中郁地区OLS回归结果如下:荡，国家对西部的固定资严投资在很大程度上拉炮区艇'费量粟'撞值t怡..值F值，但A"如最酣''''动了地方经济增长，相对土地出让收入，西部地很E项177御的2__’ 区的地方经济更多依赖于地方投资的增长.J ，也Jn\.矿~营' O. 8~91 蛐综合东中西部三地区回归分析结果可以看出，1.. \laloJ,J ..侃8.."72. 781485蛐东部地区地方政府更多依赖土地出让收入拉动地In \..,.ptal} ~ ~描方经济增长，中郁地区更多依赖劳动力和固定资洼.理录在90%水平上显著，*食费亲在95%水平上显著，安**事亲在999岛水平上显著.严投资的增长，而西部地区则更多依赖固定资产中部经济触据回归结果所得出的是一个与东投资的增长。经济越发达的地区，地产价格越高，部不同的结论:RZ接近92%'修正后的H2也较房地产市场越繁荣，投资回报收益越高，土地出大，F值在95铀的水平上显著，模型拟合度较好;让收入越丰厚，政府的土地财政对地方财政就有更大的占比，地方经济的增长也更多地依赖土地In (Iand)前的系数不同于一般情况，为出让收入的增长，所以东部地区的地方经济对土-O. 354329'且在10铀的水平上显著为0'在地出让收入的依赖较量;而中郁地区有着丰富的90%的水平上拒绝β为O的假设;In (1，，1>0')前 31
煤矿资源，重工业基础较好，经济发展更多依赖bor, f日lncapitalif都是一阶单整变量，继而可以进地方工业的发展，地方政府通过划搅和协议出让行协整检验.为了保证结论可靠，分别采用Pe土地等方式招商引资，土地出让收入较少，对当droní的统计量和Kno的ADF统计量进行面板协期地方经济影晌很小甚至为负向作用，土地的价整检验.检验结果如表3所示.值更多地反映在长期;西部地区因开发历史较晚，表3面极协整检验-览表经济发展和技术管理水平与东、中都差距较大，检验1f~浩检验假设统计量但目前国家正在积极推行西部大开发，政策扶持p归.cl, 力度很大，所以地方经济更多依赖固定资产投资，Pallel巾。1. 315889 同时由于西部国土面积较大，开发较晚，地价较P..崎1PP ’ 低，土地出让收益较少，眼前对地方经济增长的P刷崎1ADf Pedroni 蛐HO’ p = 1 促进作用显得微乎其微J-Il:{pi=ρ) < 1 Group rho 2. 105821 (3)东部发达地区面板鼓掘的回归分析上文分析看出，经济越发达地区，地方经济Croup pp ’ 对土地出让收入的依赖性越强，但鉴于截面蚁据崛Croup ADF 分析的局限性，未能把时间维度纳入分析框架K., ADf 帽下面选取1998-2α旧年经济发达的四个地区-一，主·囊示在90%水平上显著拒绝原假设，* *事示在95%北京、上海、广东和江苏的经济数据进行面板搬水平上显著拒绝原帽设，* * *事示在蝉%水平上显著拒绝原据分析，考虑到物价水平的影响，先对地区生严假设总值y、建设用地出让成交价歉lnnd、固定资产从检验结果可以看出，大部分栓验方法的结投资capital三项变量进行剔除物价的处理，扩展果在显著水平下拒绝原假设，因此，本文认为地模型如下.方经济增长与土地出让收入劳动力投入及固定资产投资之间存在着长期稳定的均衡关系.InY;, =α。+αJlnhuul;，+α2 Lnlahor iI +α1 LncclPøal;, C 实证结果+ 8;, A 单位根检验在确定地方经济增长与土地出让收入、劳动为避免伪回归，需对模型中的变量进行单位力投入及固定资产投资之间存在协整关系之后，根检验，以检验真平稳性.本文将分另IJ采用LLC本文将以下模型检验C，Lin和Chu'2∞2)、lPS(Ln, Pe›LevinlnY.. =α。+α1lnlond.. +αzLn缸bor.+问In础脯，.n和Shin'2003)、Fωht!r-ADF和Fisher-PP + e. 检验(.和lVu'1999)四种单位根检验方代入具体敛据进行回归，得到如下回归结果.法，且均假定HO存在单位根.结果显示，所有地区"黯费量票'应值e栓黯值F值R2 崎u.. 变量通不过单位根检验，所有变量一阶差分可以ø..项&lnO 东部形成平稳序列，但因变量和解释变量之间的关系ln (1a,"I7) 。倒 a这 0. 9457~ Z74. 147俨性1" ( Iabor 7) !妇S3. 24~30-还须进行协整检验.地区归世H1) ’" I 0呵.ita衰2变量单位根检验连.事示在90%水平上显著，* *囊示在95%水平上显水平值方瞿-酣董仲1;瞿著，* * *费示在99%水平上显著.变量』巾，Fi_ Fi_ F;n.. r""",. """ 【附IPS 东部发达地区北京、上海、广东和江苏1998-ιm -pp -AOF -1’1’ -Un -^Df -2∞9年的面板鼓据国归结果显示:R2较高接-1. 41 -283 15. 43 1",,1 .01 0.’" 近95怖，修正后的R2也高达%'Fl直在.’" -1. 02 3. M 32、.. 4主"1." 99%的水平上显著，充分表明模型拟舍度较好;- rn 1 Irøand o. 15 .00 .00 o ∞ o. " ln (Iand)前的系敛为。∞7724'但不能拒绝此 uo -立74-1. 74 2<174 ’ 系姐为o的假设;In (1,,00,. )前的系敛为o俑.11 。.. .01 。.235698'且在l铀的水平上显著为。，在99%的 -立7' ,,>0 1 l" .00 .01 0." 水平上拒绝β为。的假设;ln ()前的系B协整检验搬为'且在1%的水平上显著为0'在根据前面的分析可知.lnY;，、Lnland ˛I " Ln lα99%的水平上拒绝β为。的假设.这一结果说明， 32
土地出让收入对上述发达地区地方经济增长的正资源配置、将土地作为调控经济的手段和形成政向推动作用不明显，在过去12年的时间维度上，府收入的"生财"手段本身并无问题 土地出让收入产生的影晌较弱，以往长期着地方回顾我国的工业化、城市化进程，土地财政经济主要依靠劳动力投入和固定资产投资拉动，发挥过重要的、积极的作用，随着改革的深入，其制度弊端越来越明显和突出，已经成为经济社土地出让收入的正向影响是近几革才逐渐显现的.会可持续发展的障碍.但是，由于相关的有效制综合2侃到9年横截面鼓据回归分析结果和度供给不足、约束和管理不到位，我国"土地财1998 -2∞9年面饭敏据回归分析结果看，经济越发达的地区，地产价格越高，房地产市炀越繁荣，政"呈现出"以经济建设支出为主要支出，以土投资回报收益越高，土地出让收入越丰厚，政府地收入为主要收入来源"的特点，土地配置与财的土地财政对地方财政奋更大的占比，地方经济政分配有所游离，造成地方财政收支结构扭曲.增长更多依赖土地出让收入的增长，所以经济发土地是一种稀缺资源，这就决定了土地出让收入达的东部地区地方经济对土地出让收入的依赖较为主的"土地财政..具杏典型的不可持续性，资草:加入时间维度研究后发现，土地出让收入对源开发得越深入，问题就会越突出.首先，地方发达地区地方经济严生较大影响是在近几年逐渐政府通过"土地财政"的融资模式，与银行等金显现的，随着房地严市场逐渐繁荣，地价逐渐剿融机构相结合，以举债方式实现了资金的融入，高，发达地区地方经济的发展近几年更多依赖土以土地作抵押融资进行基础建设，在现行体制下地出让收入的增长，正是更多的土地收入使得地融资规模窑易失控.地方政府对土地财政依赖程方财政较充梅，从而更大程度地剌激了地方经济.度越大，土地储备贷款额度通常越大。但是，一旦土地出让价格出现波动，地方政府将出现财政四"土地财政"在正、负效应中如何转型通过以上实证研究可以发现.20四年横截面危机.其次，我国的土地融资由于缺乏监管，以鼓据表明东部地区地方政府更多依赖土地出让收及土地出让和抵押在实际运行过程中存在巨额利入拉动地方经济增长，中郁地区更多依赖劳动力益因而常常出现违约、寻租等情况，导~腐败的和固定资严投资的增长，而西部地区则更多地依滋生和土地资源的不合理配置，比如政府土地征管中的不合理征用，以及征用后补偿不合理等因赖固定资产投资的增长;19982∞9年发达地区的面板敏据表明，在过去12革的时间维度上，土素对被征地人利益的损害.发生这种情况时，征地行为对被征地者而言就是对真财富的掠夺，有地出让收入的影响较弱，以往长期着地方经济主要依霸劳动力投入和固定资产投资拉动，说明土可能间接减少收入，使其处境恶化.这无题为社地出让收入对发达地区地方经济的正向影响是在会安定积累了不利因素.再次，在城市化和国民近几年才逐渐显现的.随着近几牢固内经济发达经济高速发展条件下，我国房地产市炀需求旺盛，地区房地严市炀的繁荣，地价逐年升高，发达地高地价必然向下游商品房价格传导，高额回报的区地方政府的土地出让收入比较丰厚，政府的土房地产业必然吸引其他产业资本进入，影响其他地财政对地方财政有越来越大的占比，地方经济实体经济发展，阻碍严业转型升级最后，由于的增长也更多依赖于土地出让收入的增长.金融体系的高杠杆特征，一旦出现问题，损失往理论上，作为稀缺生产资料的土地，所有者往被披大，甚至可能影晌整体经济的运行.或使用者利用其参与社会经济活动并获得收益是显而易见土地财政"背后是有原因的。从财政收入分配的角度看，分税制改革导致7一种合理的经济行为，同样，政府作为公共严品的提供者，对于生产资料的交易、所得采取相应，.集权"的出现，因为作为地方政府税收主要来的税费措施也属于以政控财、实现政府调控经济源的增值税增量由中央政府直接控制.但是，从目标的合理内容.从制度框架着，我国实行的是财政支出的角度看，中央财政支出和地方财政支土地公有制和土地用途管理制度，因此，政府兼出的格局并没有因为分税制而发生明显改变，而具土地资源管理的规划、审批、执行及使用占有且还呈现放大趋势.由于分税制集中了地方预算等多草任务，调控土地资源具有独有的强势地位.收入，却并没有改变中央政府和地方政府的支出格局，结果中央集中的收入仍然需要通过转移支目前我国仍处在以城市化为主要内窑的严业转型升级阶段，今后一段时期内必然还将继续在某种付由地方政府支出.值得洼意的是，经过上述程度上发挥'"土地财政"的历史作用.因此，无"一上一下..的过程，地方政府可以自由支配的论从理论上还是从制度上看，政府依靠土地优化财政收入份额明显减少，但支出压力并没有减轻， 33
甚至还出现增加的势头，这就是学界通常所说的地出让收支全部纳入政府性基金预算管理，使土分税制"财权层层上收、事权层层下移"而导敖地出让收入和支出实现全过程透明化地方政府事权、财权不对称的问题.这种制度压从长期看，土地的稀缺性和公共性决定了土力使得地方政府必须寻求新的地方财政收入增长地的增值收益应该以社会和人民为本剧，必须立源泉.作为财政包干制下形成的追求财政收入增足社会和谐可持续发展而创新制度.第一，财政长的利益主体，在分税制后，地方政府的这种利体制改革应与土地制度改革同步进行，以改变地益主体意识非但没有削弱，反而被大大加强7方政府对土地收益的财政路径依赖，通过改革土0对于地方政府而言，急迫的问题是如何寻求新的、地制度，保障土地产权的社会公平进而推动构建能够自主支配的财政收入以缓解支出压稳固的地方公共财政制度基础.改革集土地管理:tJ.土地财政，便应运而生并且快速膨胀起来.可见，与土地经营于一身的行政体制，将土地经营职能"土地财政"是其内外因素使然的结果对于分解出去，打破地方政府聋断土地一级市炀的格"土地财政"的简单否定或者简单肯定都不是科局，完善土地增值收益分配机制，逐渐改变当前学的态度财政分成体制;第二，规范国家对土地收益的使总体来看，在现行制度框架节"土地财政"用支出，可以考虑把土地财政收入纳入中央政府仍不可或缺，且主要还应该用于地方经济增长和专项收入，实行基金式管理，让中央政府承担原城市建设离开土地财政，将城市化带来的城郊来自地方政府承担的一些教育、社会保障和农业土地非农使用增值收益全部留给农民，这与当前科技事业支出.第三，通过再造预算约束政府，中国土地制度安排中的"涨价归公"基本原则也推进预算改革，引入现代预算制度，将各级政府是相悖的，而且对申国经济未来发展可能造成致包括"土地财政"在内的各种行为展现在阳光命的伤害因此，不能因为土地财政本身存在弊下.第四，重新构建中央和地方的税收和财政关端就采取完全否定和彻底取消的态度，正确的态系，按照事权与财权相统一的原则，调整申央与度应该是不断地完善土地财政，推动其转型.地方政府的税收来源和财政支出结构，减轻地方从短期角度看，应侧重于采取相关治标措施政府预算内的财政压力将土地预算纳入申央范第一，以构建"公共服务犁，政府体制为原则，畴，由中央统一调E审核土地资源预算，适当限制土地供应量.第五，中央和地方政府应努力开改变GDP导向的干部考核机制，在干部考核指标体系中增加民生指标权萃，将土地财政状况纳入拓新税源，将原有的房产税、城镇土地使用税、地方政府官员的考核和离任审计内窑，完善对地耕地占用税进行综合改革完善，以"简税种、宽方政府的政绩考核，促造地方政府关注社会和谐税基、低税率"的原则开征房地产税.第六，探和可持续发展，第二，从土地财政收入中戳取一索完善地方政府发债融资制度，使地方政府形成部分设立专项资金，解决土地财政可能带来的生合乎逻辑的融资途径.中央政府应着手制定有关态破坏、被征地人员后期安抚等社会问题.第三，政策和法规，对土地储备的宗旨目的、收储范围、逐步改变目前我国税收制度申增值税占比过大的机构设置、法人地位、储备土地的贷款资格、抵问题，将政府税收的主要来源由增值税过混到所押方式等作出明确的法律规定，结束政出多门、得税.第四，完善土地出让收支管理制度，将土各行其是的无序状态{参考文献)(J)陶然，囊飞，曾广忠区域竞争、土地出让与地方财政效应.基于l阳9-2∞3年中国地组城市面极鼓据的分析(J) 世界经济.2田7'(10) (2 )蒋省三，刘守英，李臂土地制度改革与国民经济成长(J)管理世界.2∞7' (9) (3 )陶然，囊飞，曾广忠区域竞争、土地出让与地方财政效应'基于l押9-2∞3革中国地级城市面扳敏娼的分析(J) 世界经济.2ω7' (10);董再平地方政府"土地财政"的现状、成因和治理(J)理论导刊.2晒.(12); 陈志贵，陈莉莉财政体制与地方政府财政行为探讨基于治理"土地财政"的视角0)中南财经政法大学学报.2棚.(2) (4 )周飞舟生财有道:土地开发和转让中的政府和农民(J)社会学研究.2朋7'(1) (5 )仇保兴对地方政府"土地财政"的理性分析及兴利除弊之策0)城市发展研究.2010’ (4) (责任编辑.张琦)o 340
