（电子商务）信息管理教程
商务信息管理与电子商务
商务信息管理与电子商务
会计信息管理与会计信息系统
1.会计信息管理的发展
信息时代的到来，使会计信息管理已由过去单纯的记账、算账、报账，发展成为以管理为核
心的面向企业生产经营全过程的会计信息系统；从单纯的只对资金流进行管理，发展成为财
务与购销存业务一体化管理；由单一的财务部门级的应用系统，发展成为跨越多个部门的企
业级会计应用系统；由孤立的几个财务模块，发展成为具有总账、报表、应收、应付、工资、
固定资产、采购计划、采购管理、库存管理、存货核算、销售管理、成本管理、财务分析、
决策支持等各项功能高度集成化的通用会计信息系统。
2.会计信息管理的内容
会计信息管理是商务信息管理的重要内容，会计信息系统是商务信息管理内容的重要体现，
它是商务信息系统在财会领域的具体应用。会计信息系统是从企业经营管理的角度规划系统
的各项功能，实现企业供、销、存业务与财务管理一体化的；它通过提供控制生产成本与商
业销售成本的手段，实现会计核算和财务管理的一体化；通过提供经营决策的预测、控制和
分析手段，实现对企业成本和经营风险的控制，提高企业的竞争力。
会计信息系统与企业管理一体化后，能够在企业内跨部门应用，实现信息资源共享和数据高
效传输。企业的各个职能部门能够在第一时间通过会计信息系统获得自己需要的相关信息，
完成经营过程中的快速决策，保证企业的信息流、资金流、物流和商流的在统一的信息环境
中一体化运作，实现企业的管理目标。
会计信息管理主要内容：包括系统管理、总账、应收应付账款管理、报表、现金流量表、工
资管理、固定资产管理、成本管理、资金管理、财务分析、采购计划、采购管理、销售管理、
库存管理、存货管理、行业报表管理、合并报表和决策支持等。
3.会计信息系统结构
会计信息系统结构组成：包括财务、分销和决策等三个子系统。
财务子系统，以总账管理为核心，在企业内实现全面会计核算和财务管理。帮助企业有效地
管理每一笔业务的应收账款和应付账款；提供产品、客户和供应商的详细统计分析报告；实
现企业工资核算与发放；对企业各类固定资产情况有效管理；帮助企业进行产品的成本核算，
提供计划控制与成本分析功能，实现企业内部银行的各种业务处理与运作。包括总账系统、
应收系统、应付系统、工资系统、固定资产、成本管理和资金管理等功能。
分销子系统，以库存管理和存货核算为核心，帮助企业管理日常的存货出入库业务，通过对
企业存货的入库成本、出库成本和结存成本的核算，实现库存结构优化，减少企业库存占用。
提供处理企业采购部门与销售部门的各项工作的能力，并以生产计划为依据，制定采购计划，
实现购销存一体化管理。包含库存管理、存货核算、采购管理、销售管理和采购计划等功能。
决策子系统，以处理各种复杂的会计报表为核心，利用已存储的企业财务数据，分析企业的
经营情况和财务情况，并针对企业的经营状况，提供财务决策信息支持。包括报表处理、决
策支持、财务分析等功能。
4.电子商务对会计和财务的影响
电子商务的发展引发了人们对传统会计和财务的思考，运用传统的会计原则应该如何解释亚
马逊网上图书公司经营多年一直亏损，而股票价格却一路攀升的现象。
电子商务对现行的会计准则从概念上及实际操作上带来了直接的影响和冲击，有其深层次的
原因，主要表现在以下三个方面：
①信息化。网络环境下的会计信息化与会计电算化有着本质的不同，会计电算化仅解决效率、
准确性、人工替代、局部连通等会计技术手段问题；而信息化是会计与现代网络技术相结合
后的能够满足现代企业管理需求的会计信息系统，是对会计信息搜集、整理加工、存储、利
用与创新的一种全新过程，也就是商务信息管理过程。
②实时性。互联网络环境下的联机实时交易方式破除了会计信息必然或长或短滞后的概念，
使会计核算实时化。从而使获取会计信息从期间分割走向链状的滚动循环，使财务管理由静
态管理转向动态管理。
③模糊性。在互联网络环境下，收入和费用配比原则、权责发生制原则已经不可能处于严谨
的一一对应状态，呈现出某种模糊性和人为性。网络企业根据自己的目标和市场变化灵活而
迅速的整合、分解公司的结构，使会计主体显现出不稳定性，进而使会计核算的空间范围处
于一种模糊状态；会计期间概念由于会计核算实时化，使会计核算从时间范围上呈现模糊状
态。
电子商务环境下，由于企业利润的获取更多的是依赖技术的先进性、对信息的占有，因此依
赖资本衡量利润多少的标准受到挑战，直接影响到现行财务分析的判定原则和评判标准。以
下是网络环境下评估企业价值需要遵循的几个原则：①前瞻性原则；②突破与继承传统评估
理论相结合；③贡献原则；④替代原则；⑤预期原则。
金融信息管理与金融信息系统
1.金融信息管理的含义
金融信息管理是指对商务活动中的金融信息和金融活动信息的管理。金融信息管理是金融服
务业务、金融服务过程以及金融服务手段电子化、信息化与网络化的必然产物。狭义的金融
信息管理是指在金融业应用现代先进技术特别是网络信息技术，推进金融业务流程重组与金
融业务创新，实现金融业务发展的过程，如网上银行、网上证券、网上保险、网上支付、网
上结算等许多新型金融业务内容的推出。广义的金融信息管理是指在涉及金融活动的所有业
务和领域中广泛的应用先进的技术特别是网络信息技术进行信息和信息活动的管理，它是对
金融活动中涉及的信息活动要素实施电子化、信息化和网络化的整个过程。
2.金融信息管理的内容
随着时代的发展和信息化的要求，整个社会对金融业的业务服务提出了信息化管理的要，金
融信息管理的任务也就越来越明确，在任何时间、任何地点、以任何方式对整个社会提供全
方位的金融服务已经成为金融信息管理必须面对的问题。金融信息管理也从银行、证券、保
险、理财等各个金融服务领域扩展到社会其他应用领域，金融信息管理的应用项目也成为社
会影响面最大的金融系统工程。
金融信息管理主要包括金融服务信息管理、保险业务信息管理、投资理财信息管理、金融信
息资源管理。
(1)金融服务信息管理
包括银行服务、电子支付、投融资管理、个人财务管理、企业财务管理、票据交换、银行清
算、金融监管以及银行办公自动化、业务信息管理、决策支持等。
(2)保险业务信息管理 保险代理服务；网上报价；理财管理等。
(3)投资理财信息管理 网上证券交易；实时行情；委托投资；网上投资；财产管理。
(4)金融信息资源管理 公共金融信息；金融统计信息；咨询、评估与论证管理。
3.金融信息管理的发展
金融信息管理在二十世纪末有了长足的发展，经历了从辅助金融机构业务和管理阶段、金融
机构电子化阶段到金融电子商务初级发展阶段的三个阶段。
(1)辅助金融机构业务和管理阶段
计算机应用经历了从单机处理到联机系统再到网点联机的过程，金融机构内部在总部与分支
机构、营业站点之间发展存、贷、汇等联机业务，在金融机构外部与不同金融机构之间实行
通存通贷联行业务，以后又发展到水平式金融信息传输系统，实现电子资金转账、同城票据
处理和清算结算业务等。
(2)金融机构电子化阶段
这个阶段由于个人计算机、信用卡、电子货币等新型信息化工具的广泛普及，金融系统陆续
推出了自助式 PC银行(在线银行服务)、自动柜员机(ATM)、销售终端机(POS)、企业银行
(FB)、家庭银行(HB)等新型金融服务工具，后来又发展到提供在线股票交易、共同基金投资、
代办保险业务等服务。随着银联卡的应用，银行应用高技术智能金融卡实现“一卡通”，为
全社会提供电子信息形式进行现金支付和票据转账的电子货币结算系统也进入到我们的生
活。
(3)金融电子商务初级发展阶段
随着因特网商业应用的不断发展，网络金融概念的产生，传统的金融方式逐步向网络金融方
式转变。银行和业务的实体性有了质的变化，高技术企业与金融机构联合创办了纯虚拟金融
机构合作推出各种网络金融服务，金融信息管理真正进入到一个金融电子商务的初级阶段。
这个阶段的特征是，挑战行业进入壁垒，实施银企联合，实现优势互补，通力合作发展网络
金融业务。
4.金融信息系统
从金融信息管理的内容上，我们可以看出金融信息系统不是由一个系统构成，它是由一系列
功能子系统集成和经过信息化融合后形成的信息集成系统。以下主要介绍银行信息系统和证
券信息系统两部分内容
(1)银行信息系统
公共信息服务 公用信息发布；银行简介；银行业务、服务项目介绍；银行网点分布情况；ATM
分布情况；银行特约商户介绍；存、贷款利率查询；外汇牌价、利率查询；国债行情查询；
各类申请资料(贷款、信用卡申请)；投资、理财咨询使用说明；最新经济快递；客户信箱服
务。
公司银行业务 账务查询(余额查询、历史交易查询、汇款信息查询、对公账户实时查询、国
际结算业务网上查询等)；内部转账；对外支付；活期定期存款互转；工资发放；信用管理；
公司财务查询和信用查询；集团公司/总公司对子公司收付两条线的管理；网上信用证；金
融信息查询；银行信息通知。
个人银行业务 业务查询(金融卡私人理财业务查询、查询账户基本信息、查询某存款子账户
信息、查询所有存款子账户信息、查询贷款子账户信息、下载对账单)；转账业务(活期转定
期、活期转整整、活期转零整、活期转存本、活期转零存续取、定期转活期、整整转活期、
零整转活期、存本转活期、活期还贷款、申请贷款转活期)；代收代缴业务(申办代缴各种费
用、代缴各种费用)；储蓄业务(私人储蓄业务查询、查询存款账户、查询未登折信息、查询
存款账户历史明细信息、查询贷款账户信息)；公积金贷款业务；金融卡消费业务；财务状
况管理服务(修改密码、挂失银行卡/存折、解除挂失)；客户金融咨询业务；客户意见反馈
服务。
(2)证券交易系统
证券交易系统，软件包括卫星通信系统、柜台软件系统、证券交易管理软件系统、行情分析
软件系统，硬件需要包括局域网、服务器、工作站、终端、LED点阵大屏幕行情显示屏、磁
卡委托小键盘、通信线路在内的基础设施。主要实现的功能有：
客户委托 由客户自己操作或委托操作员操作的证券买卖委托单处理。输入委托信息包括证
券名称、买卖类别、委托数量、委托价格等信息，能够自动实施买卖证券交易过程中的下单、
拆单和成交信息查询等功能。
客户资金 对客户资金账号和资金进行管理。账号管理包括开户、销户、冻结、挂失、清密
等各种处理；资金管理包括保证金存取、冲账、利息结算等处理。
证券管理 对证券账号管理及客户各类证券的托管。账号管理包括开户、销户及挂失、更新
等处理；证券管理包括证券的转入、转出、清理和分红、派息、权证管理等。
信息咨询 提供客户证券交易、行情分析及市场信息等方面的服务。包括报价显示、即时分
析(显示个股和指数走势进行多窗口分析比较)、技术分析(如时间段 K线图、OX图、量价图、
收盘图、柱线图等)、综合咨询(包括按涨幅、跌幅、资金流向等多种方式个股排序以及各个
股票的资料、分红、配股等信息)、公告信息(包括上交所、深交所、投资机构、咨询机构的
信息以及证券信息等)。
系统管理 提供客户资金和证券查询服务，包括客户资金、证券、委托历史资料及成交历史
资料的查询，并可即时打印买卖成交单。
报表管理业务：分为前台实时报表管理(包括资金和证券当日报表处理)和后台报表管理(日
终处理后的各类报表以及历史报表的查询、打印以及管理分析)两个部分。
报盘管理 处理客户委托单的申报。将客户的委托单在报盘机屏幕及打印机上逐一显示打印，
形成记录，同时将交易所传回的成交记录导入系统，实时回报显示。
即时处理 客户委托业务实时处理又称 T+0处理。实现客户交易成功后的资金实时进出，以
便用户即时使用。
日终处理 当日交易结束后的结算处理。包括收市、备份以及数据库的处理等。
系统维护 证券信息系统的中枢核心模块，控制整个系统的各个参数设置及操作员的密码权
限分配与设置，对各个数据库的维护，如重新建立索引、证券派息、证券管理等。
交易监督 实现对客户的资金和证券账目、客户交易情况、员工工作情况等进行实时检索和
查询，以便发现问题，及时处理。
人力资源管理与电子化人力资源管理
1.人力资源管理涵义
人力资源管理是指运用现代化的科学方法，对与一定物力相结合的人力进行合理的培训、组
织和调配，使人力、物力经常保持最佳比例，同时对人的思想、心理和行为进行恰当的诱导、
控制和协调，充分发挥人的主观能动性，使人尽其才，事得其人，人事相宜，以实现组织的
目标。人力资源信息管理是对在人力资源的获取、整合、保持激励、控制调整及开发的过程
中的信息实施管理的过程。人力资源管理是商务信息管理领导职能的体现。
eHR(electronic Human Resource)电子化人力资源管理，或称网络人力资源管理、在线人力
资源管理。狭义的 her是指运用现代电子信息技术来汇集、分发、分析及处理所有与人力资
源管理相关的信息，以达到降低人力资源管理成本的目标；广义的 her是指企业由传统的经
营环境进入电子化商业形态经营环境时，员工的工作环境与其所需要的工作技能与知识都在
不断改变，人力资源管理部门的工作也应有新的内涵，例如应用现代化手段特别是利用网络
信息技术的手段培养员工符合时代潮流要求的技能。
信息管理对人力资源管理的影响：具体表现在：随着信息经济的到来，企业围绕着人力资源
的争夺战愈演愈烈；人才自身价值的发现，择业的自主权显著提高；企业人力资源管理的重
心由“劳动型员工”向“知识型员工”转移；学习与培养成为人力资源的基本任务；有效的
激励与沟通成为留住人才的重要条件；人力资源管理人员的地位与素质以及工作手段亟待提
高。
人力资源信息管理是时代发展的要求：在人力资源管理中，需要对员工进行科学的职务设计，
不能因人设岗，而要鼓励员工竞争上岗；需要科学合理的制定招聘计划，严把员工“入门关”；
通过对员工知识与技能的培训，发掘人力资源，完善培训体系；营造平等、信任、尊重的工
作环境，最大限度地满足员工个人职业生涯发展计划，做到以“事业留人”。对企业的各类
人才建立富有吸引力的激励机制，并进行公开、公平、公正的绩效考评，实现以“待遇留人”。
以人为本，建立正常、开放、顺畅的信息沟通渠道，以“感情留人”。
2.人力资源管理内容
从管理的角度出发，人力资源信息管理的主要任务包括：
(1)人力资源规划
根据组织的发展战略和经营计划，评估组织的人力资源现状及发展趋势；收集和分析人力资
源供给和需方方面的信息与资料；预测人力资源供给和需求的发展趋势；制定人力资源招聘、
调配、培训、开发及发展计划等政策与措施。企业人力资源规划分为战略计划和策略计划。
战略计划阐述人力资源管理的原则和目标；策略计划则注重实施计划与操作步骤。
(2)员工招聘录用
建立组织内岗位需要和工作岗位职责说明书，利用各种方法和手段从组织内部和外部吸引应
聘人员。经过资格审查，从应聘的人员中初选一定数量的人员进行严格的考核筛选出最后的
录用人选。遵循平等就业、双向选择、择优录用原则。
(3)员工绩效考评
对照工作岗位说明书和工作任务，对员工工作能力、工作表现及工作态度等进行评价，并给
予量化处理的过程。通过建立员工绩效考评指标体系，设计成表格有员工自我填写、他人测
评或者结合员工自我总结综合评价。考核结果存储到数据库中，作为日常晋升、奖惩、工资、
培训等有效依据。
(4)员工职业计划
员工职业计划又称为员工职业生涯发展计划。是人力资源部门帮助和关心员工开发员工的潜
能的重要措施。通过制定员工个人发展计划，并及时监督和考察，对建立员工自信和归属感，
进而激发其工作积极性和创造性，提高组织效益意义重大。将员工职业计划建立在数据库中，
针对员工的业务能力和业务素质的提高，及时调整数据库中的记录，提醒和指导员工发展个
人的职业计划。
(5)人力工资福利
按照员工的资历、职级、岗位及实际表现和工作成绩等方面的日常变动情况，随时对员工工
资数据库中的工资福利数据库进行动态更新与维护。譬如工资、津贴、奖励和福利的四大部
分的报酬应随工作职位升降、工作岗位的变换、工作表现的好坏与工作成绩的高低作相应的
调整，医疗保险、失业保险、工伤保险、节价日等应该随国家法律法规政策调整及时变动，
合理科学的工资与福利信息管理体系是员工队伍稳定的重要保证。
(6)人力资源成本会计
人力资源的开发和使用都是有成本的，需要与财务部门合作建立人力资源会计体系。开展人
力资源投入与产出效益的核算，改进人力资源管理的质量，为组织决策部门提供人才合理利
用与人力资源投资决策提供准确和量化的依据。
3.人力资源管理系统结构
知识管理与知识管理系统
1.知识管理涵义及步骤
(1)知识管理涵义
知识管理是指企业对生产、经营所依赖的核心资源——知识资源进行收集、组织创新、扩散、
利用和开发的一系列连续动态的管理过程。它的目的是运用组织内员工的群体智慧和从组织
外获取知识的凝练以提高企业的创新和应变能力，并进而提升企业的竞争力，实现企业的可
持续发展。知识管理内涵包括提高组织的创新(Innovation)、反应能力(Responsiveness)、
生产率(Productivity)和员工技能素质(Competency)。
(2)知识管理步骤
一个完整的知识管理过程，一般分为八个步骤，即：发现知识→获取知识→评价知识→储存
知识→共享知识→应用知识→创造知识→出售知识，这是一个动态的循环往复过程。
①发现知识 发现知识是知识管理的前提。需要利用一切可能的渠道不断发现新的知识点。
包括在组织的内部发现有价值的知识点，在企业外部公开和隐秘的信息源中获取各种信息汇
网络
招聘
电 子
面 试
与 在
线 测
试
在线
培训
在线
职业
计划
在线
报酬
福利
系统
企 业
文 化
与 信
息 沟
通
在 线
人 力
资 源
诊 断
与 分
析
在线
职务
设计
在线
人力
资源
规划
在线
绩效
考评
人力资源管理系统
企业
网络
门户
图 10-10 人力资源管理系统
聚知识，凝练出企业的知识点。
②获取知识 对发现的知识点进行规范化、系统化，通过编码的方式运用系统的方法使组织
内员工掌握和使用。获取知识的过程是组织将各种数据和信息转化为知识的过程，也是提炼、
归纳和整理知识点的过程，最终形成组织的知识资源。
③评价知识 给组织获取的知识合理价值评估与判定。主要是将获取的知识同组织业务的相
关性、准确性、现实价值、潜在价值进行对比，去粗取精、去伪存真，做出具体的定性定量
的评定和估价。
④储存知识 对形成的知识给予多种形式的保留与储存。对组织确定的重要知识建立知识数
据库和知识档案库，以文字图像等各种多媒体形式储存在书籍、录像带、录音带、软磁盘和
光盘等储存设备中，便于知识检索系统检索查阅。
⑤共享知识 知识资源的共享是知识管理的重要条件，无论是内隐知识，还是外显知识，共
享的范围越广，知识的价值越大。知识共享有三个层次：知识内部共享，通过组织内部网在
组织内员工层提供的知识共享；知识外部共享，通过组织外部网向合作伙伴、供应商、销售
商等提供的知识共享；知识社会共享，通过因特网向顾客和潜在消费者提供的知识共享。
⑥应用知识 应用知识是知识管理的核心环节，知识应用的广度和深度直接反映出知识管理
水平的高低，组织应采用切实有效的措施鼓励知识的深层次应用。应用知识也有三个层次：
应用技能知识针对企业生产经营过程中一线员工解决实际问题；应用管理知识企业的经营管
理者解决计划与决策问题；应用知识资源学习培训员工解决企业可持续发展问题。
⑦创造知识 企业的知识需要不断地更新，也要经历生产、发展、成熟到失败等阶段。不断
地创造知识是知识管理生命力的源泉，通过理论研究、实验研究、市场研究等方法都能创造
性地获取各种新知识。
⑧出售知识 知识管理的最终目的是把信息转变为知识，再把知识变成利润，这是企业通过
知识管理，把知识资源转变为生产力，获得可观的经济效益与社会效益的主要目标。在信息
经济时代，知识含量越高的产品和服务，越能在市场中创造出巨额的利润和财富，越能提升
企业的核心竞争力。因此，知识管理的另一个目标是不断追求高知识含量附加值的产品与服
务，以知识优势占领市场实现企业的可持续发展。
2.知识管理的实施与建设
(1)知识管理的技术
知识管理的技术主要包括：企业门户、内容管理技术、信息检索技术、知识共享技术、数据
仓库技术、联机分析与数据挖掘技术等。
其中，信息检索技术包括目录式搜索引擎、机器人搜索引擎和元搜索引擎，知识共享技术包
括 WWW技术、电子邮件(E-mail)、视频会议系统以及新闻组(News Group)与电子公告牌(BBS)
等。
(2)知识管理软件
① 知识管理的软件类型
知识管理软件主要有：群件软件、知识资产管理、协作与工作管理软件、数据仓库软件以及
知识管理优化软件等多种类型。
群件软件是一种为工作团队协同工作提供支持和服务的软件，可以实现在线学习功能。如
IBM公司的 Lotus Notes Domino和微软公司的 MS Exchange Server。
知识资产管理是对组织拥有的无形资产如商标、专利、版权和专有技术等知识资产进行管理
的软件。如 Aurigin公司的 IPAM。
协作与工作管理软件提供一种协作性的工作环境，可以实施面向工作流文档的管理，进行网
络存储管理，处理资源共享与协同工作中的关键工作。如微软公司的 Exchange Server。
数据仓库软件是将组织长期积累的历史数据和现有数据进行分析和管理的软件，是一种提供
报告和查询工具的数据库管理系统。如微软公司的 MS SQL Server等。
知识管理优化软件是优化组织已有知识使之发挥更大作用的软件。如 Knowledge X公司的
Knowledge X Analyst的系列软件。
② 知识管理系统
知识管理系统是企业实现知识管理的基础，一般由知识库层、知识管理层和知识应用层
三个部分组成。
知识应用层是由知识应用人员组成的，主要任务是一方面把从各种途径获取的知识，经验或
技巧经过提炼、加工、整理交给知识管理层，并由知识管理层对其编码处理后存入知识库，
对一些可直接编码的知识，应用层本身也可直接存入知识库；另一方面，知识应用层将最大
限度地开发利用组织的信息资源，使其成为组织的竞争力之源。应用层可以通过知识管理层
调用知识库中的知识，也可以自己直接地查询检索相关知识库中的内容。
知识管理层是由专门从事知识管理服务的人员组成的工作团队，他们是连接知识应用层和知
识库的桥梁，负责知识的获取、储存、转移以及知识库的建立和维护等工作。一方面，知识
管理层对知识应用层提供的各种知识进行编码和规范化处理，并把其存入知识库；另一方面，
又要按照知识应用层对知识资源调用的需要，从知识库中提取相应的知识，进行专门化处理
后，提交给具体的专门人员使用。
知识库层有专业从事知识库建设的软件设计和硬件维护人员组成，他们负责知识库的日常运
作，及时排除系统运行中出现的各种软硬件故障，并使知识管理系统的结构局部优化，知识
管理的效率不断提高，知识管理的效益不断上升。
(3)电子商务中的知识管理实施步骤
①树立知识管理思想；②设立知识主管；③选择知识管理策略；④创建知识共享体系；⑤完
善知识激励机制；⑥创建“学习型组织”；
供应链管理与供应链管理系统
1.供应链管理概念
供应链(Supply Chain)是指组织采购、制造和交货期间与贸易伙伴共同维护的复杂关系网。
企业的供应链包括取得、运输、存储和销售原材料、中间产品和成品的设施。它们由运输线
连接起来，材料和产品沿着运输线流动。理想情况下，供应链是由多个公司组成的，它们运
作起来如同单个公司一样有效，信息和责任充分透明。
供应链管理(Supply Chain Management)简称 SCM，是将原来各自独立的营销、材料管理、
采购、制造、配送整合在一起运作管理。SCM是原料流、信息和资金流在所有参与企业之间
协调运转的系统。原料流涉及通过供应链从供应商流向顾客的物理产品流，以及通过产品返
回、服务、再循环和最后处理的反向流；信息流涉及需求预测、订单传送和交货状态报告；
资金流涉及信息卡信息、信用期限、支付日期安排、发货和名称拥有权安排。
商务信息管理使需求预测、库存存储以及运输决策在一个系统下信息集成这正是新一代供应
链管理必然的目标。在 SCM中，管理技术和信息系统不仅优化了成本、还优化了可强烈影响
顾客满意度的质量和时间因素。
2.基于 Internet的供应链管理系统
(1)系统主要功能
订购计划 随着顾客期望的提高和履行期限的提前，有效地执行计划打破了人为的界限，填
补了规划和执行之间的缺口，具有决定性的作用。订购计划功能就是突破运输和制造过程中
的种种约束，选出最能满足顾客期望服务水平的计划。公司越来越需要回溯过去从顾客优先
考虑的因素和履行期限开始计划。这意味着为了指定一个可行的计划，履行计划必须同时考
虑所有供应链的约束条件，包括卡车容量及载荷等运输约束限制、候补方式、下游资源的供
应(如码头等)。
生产 组件化设计出现以后，生产逐渐转向在专用仓库里执行，包括局部装配给、合并、打
包和贴标签。最后装配的时间选择经常推动着局部装配生产计划。从已经生产产品的主生产
调度开始，通过 MRP系统扩大调度，得出在何时、何地需要多少零部件来制造每件产品。
补充计划 也即部件的补充计划。该计划使流水线的库存最小，负责协调产品在各方之间的
交接。仓库及时的补充非常关键，因为顾客不能忍受脱销情况的发生。
销售管理 销售管理包括把物品从生产厂家转移到销售中心再到最终消费者的全部过程。将
销售管理与运输计划和调度集成在一起，一方面可以使用户容易访问运输数据库，跟踪交货
数据；另一方面，支持国际贸易中的单据随时变化的文档生成和适应性调整要求。产品的迅
速老化和厂家慷慨的担保导致顾客退货增多，这就形成反向销售或反向物流。反向物流不仅
包括用户退回和损坏的货物，还包括为重新生产和可重用包装设计的产品。销售管理对反向
销售管理不容忽视。
(2)电子商务系统与供应链管理系统整合
电子商务系统与供应链管理系统进行有效整合，使企业在上下游企业之间方便地从事商务活
动，这也是信息经济增长的基础。供应链整合以后的商务服务系统，企业不仅能够协调企业
内的计划、采购、制造、销售等各个环节，还能够与包括供应商、承销商等在内的上下游企
业紧密配合，实现企业资源有效调配和优化。企业实施 SCM系统以后，可以面向整个供应链
管理，带来供应链的变革，使企业降低交易成本、缩短订货周期、改善信息管理和提高决策
水平，从质量、成本和响应速度三个方面改进企业经营，增强企业竞争能力。
SCM系统促使企业电子商务系统在整个产业供应链网络上的增值。在供应链上除资金流、物
流、信息流外，根本的是要有增值流。各种资源在供应链上流动，应该是一个不断增值的过
程，供应链的本质是价值增值。从形式上看，客户是在购买企业提供的商品或享受提供的服
务，但实际上是在购买商品或服务所带来的价值。供应链上每个环节增值与否，增值的大小
都会成为影响企业竞争力的关键。增加企业的竞争力就是要消除一切无效劳动，在供应链上
每一个环节都实现价值增值。而电子商务环境下的供应链管理系统恰恰就是实现这个目标。
客户关系管理与客户关系管理系统
1.客户关系管理概念
客户关系管理(Customer Relationship Management, CRM)是一种旨在改善企业与客户之间
关系的新型管理机制，通过向企业的销售、市场和服务等部门和人员提供全面、个性化的客
户资料，并强化跟踪服务、信息分析能力，使他们能够协同建立和维护一系列与客户以及生
意伙伴之间卓有成效的“一对一关系”，从而使企业得以提供更快捷和周到的优质服务，提
高客户满意度，吸引和保持更多的客户，从而增加企业营业额，并通过信息共享和优化商业
流程有效地降低企业经营成本。CRM通过重视每一个员工在业务上开拓、培养和维持多变而
富于产出性的客户关系来提高客户忠诚度，使企业赢得竞争优势和获得利润。
客户关系管理的主要思想有：客户是企业发展最重要的资源之一；对企业与客户发生的各种
关系进行全面管理；将企业供应链管理思想进一步延伸，实现企业一体化管理。
客户关系管理的评价指标有：客户关系指标、客户产品关系指标、客户企业关系指标、客户
关联指标等。
2.客户关系管理系统
(1)CRM系统目标
实施客户关系管理，在一定程度上改变企业对市场和客户的看法。可以提醒企业不仅要重视
新客户，而且要不忘老客户。通过对客户各种资料的搜集整理、保存、分析处理，对客户重
新认识，制定营销策略开发现有客户的购买力，提高销售额，增加利润率的指标。实施 CRM
系统以后，有助企业实现下列目标：提高销售额；增加利润率；提高客户满意程度；提高企
业信息管理效率与效益。
(2)CRM系统功能
客户信息管理：对企业各部门、每个人所接触的客户资料登记汇总、有效整合、统一管理。
包括划分客户类型、登录合同信息、客户基本信息、联系人信息、销售跟踪记录、客户状态
信息等。进行客户数据分析，识别每一个具体的客户，按照共同的属性对客户进行分类，并
对分类客户群体进行客户忠诚度分析。
①客户服务与支持功能
客户服务与支持是客户关系管理的基本职能，只要包括以下功能：
客户信息管理：由一个保存客户信息的数据库。初期存放每个业务员交往的客户以及每个客
户的所有联系人的原始档案资料，包括业务员及客户姓名、联系方式、客户分类、客户所在
行业、地域、性质等，对客户与企业的每一笔业务数据库中都有记载。
客户服务管理：对客户意见或投诉以及售后服务等信息进行管理。主要记录客户意见与投诉
情况，对每项意见或投诉的全过程进行处理跟踪；对售后服务的全过程进行记录，包括上门
服务、电话支持等，并将一些标准答案存在数据库中供员工随时回答类似问题。
客户合同管理：创建和管理客户服务合同，目的是保证客户服务的水平和质量，随时跟踪保
修单和合同的续订日期，安排预防性的维护活动。
客户跟踪功能：对业务员与客户的联系情况进行记录跟踪管理；对业务员的有关活动设
置提醒功能；业务负责人可以随时将项目移交他人；对已成交业务的收款情况及交货情况随
时记录，并提醒业务员及时收款发货；还有统计、分析、报表查询等功能。
现场服务管理：实现现场服务分配，保证现场服务工程师实时地获得关于服务、产品和客户
信息，并能与派遣总部实现移动接入和电话接入，实现在线协同办公功能。
②销售管理功能
销售管理功能的目的是提高销售过程的自动化和销售的效果。主要有以下功能：
销售管理：帮助决策者管理销售业务，实现额度管理，销售力量管理和地域管理等。
现场销售管理：为现场销售人员提供联系人和客户管理、机会管理、日程安排、佣金预测、
报价、报告和分析等。提供外出销售人员移动电脑接入服务功能。支持网上商店、网上结算
以及物流跟踪的接口管理，提供有效安全的交易方式。
电话销售管理：具有报价生成、订单创建、联系人和客户管理等工作；并具有针对电话商务
的功能，如电话路由、呼入电话屏幕显示等。按照客户、产品等多种形式，提供对销售订单
信息的建立、更改、查询等功能。
销售佣金管理：允许销售经理创建和管理销售队伍的奖励和佣金计划，并帮助销售代表及时
地了解各自的销售业绩。
③营销管理功能
营销管理主要实现营销分析与决策功能。主要有：
市场分析：通过各种统计数据，如人口统计、地理区域、收入水平、以往购买行为等信息来
识别和确定潜在客户群，以便更科学地制定出产品和服务的营销策略。
预测分析：利用收集的各种市场信息预测客户的需求变化和市场发展趋势，为新产品开发、
市场策略和销售目标的制定提供参考，并把相关的信息自动的传递到各有关部门，实现协调
运作。
营销活动管理：为营销人员提供制定预算、计划、执行的工具，并在执行过程中实施监控与
反馈，不断完善市场计划。具有对企业投放的广告、举行的会议、展览、促销、网站、电子
邮件等活动进行事后跟踪、分析和总结等功能。对营销渠道(包括传统营销、网络营销、电
话营销渠道)上接触的客户进行登记、分类、辨识，发现并管理潜在客户，对各种商务活动
的成效进行评价。
④呼叫中心功能
呼叫中心是由计算机系统和电话交换机集成技术支持的，能受理电话、电子邮件、传真等多
种方式交流的不间断的综合服务系统。主要功能有：
电话管理员功能：包括，呼入/呼出电话受理、互联网回呼、呼叫中心运营管理、图形用户
界面软件电话、应用系统弹出屏幕、友好电话转移、路由选择等。
语音集成服务：支持交互式语音自动应答系统。
报表统计分析：提供图形化报表分析，进行呼叫市场分析、等候时长分析、呼入/呼叫汇总
统计、坐席负载率分析、呼叫传送率分析、坐席绩效对比分析等。
代理执行服务：支持传真、打印机、电话和电子邮件等，自动将客户所需的信息和资料发给
客户。
市场活动支持服务：管理电话营销、电话销售、电话服务等。
呼入/呼出调度管理：根据来电的数量和坐席的服务水平为坐席分配不同的呼入、呼出电话，
提高客户服务水平和坐席人员的生产率。
⑤电子交易功能
电子交易功能包括：支持电子商店、电子促销、电子账单、电子支付、电子支持、网站分析
等服务。
⑥竞争者分析功能
对主要竞争对手和主要竞争产品进行管理。包括搜集、整理、记录竞争对手或者竞争产品的
各种情况资料，如竞争对手公司的背景资料、目前发展状况、主要竞争领域和竞争策略等内
容。对于竞争产品主要记录有哪些公司生产、竞争产品名称(产品同类产品、近似产品和可
替代产品)、主要用途、性能、价格、销售用户群等内容。
(3)电子商务系统与 CRM系统
客户关系管理是形成供应链的前提，也代表了电子商务真正的商机所在。企业把注意力集中
在提高顾客满意度和忠诚度，通过挖掘现有客户购买能力提高销售额增加收入，推动了企业
与客户关系的进一步发展，有助于企业的持久发展。电子商务系统将 CRM、SCM集成在一个
公共开发的互联网络服务平台上，能够使客户更方便的与企业交往，提出和享受企业服务，
使企业对商务活动的控制能力更强的，进行商务信息管理的效率更高。主要表现在以下四个
方面：客户关系管理系统是电子商务系统的子集、企业实施客户关系管理是以商务业务和商
务管理为核心的、客户关系管理是电子商务实现赢利目标的增长点、客户关系管理是企业生
存与发展的关键。
信息集成与电子商务系统
从逻辑结构来看，电子商务系统是商务信息在信息系统中高度融合的系统。
电子商务系统通常由七个部分组成，各个部分具有不同的功能：
1.企业内部信息管理系统
主要是收集和处理企业生产和管理过程中的有关信息，为管理决策过程提供支持的信息处理
系统，它是企业应用信息技术与经营管理全过程相互融合的结果。主要任务是企业内部生产
管理的电子化与信息化建设，使用对象是企业内部的用户。
管理信息是企业经营管理活动的具体表现，是企业管理决策的重要依据。使用现代信息技术
作为经营活动的基本手段，能够迅速处理企业内部大量信息资料，为企业经营管理层及时提
供决策依据，以提高企业的管理水平。
企业内部信息管理系统，通常包括：ERP、MIS、DSS和 OA系统等。
2.电子商务基础平台
电子商务基础平台为企业的电子商务应用提供运行环境和管理工具及内部系统的连接。一般
由以下几个部分组成：
(1)负荷均衡(Load Balancing) 负荷均衡是指如何使电子商务系统服务器的处理能力和它
承受的压力保持均衡；负荷均衡还可对服务器集群结构中的各个服务器性能进行动态调整和
负荷分配。它使电子商务系统中硬件性能得到有效的均衡，避免特定的设备或系统软件由于
压力而出现崩溃和拒绝服务的现象。这样在一定程度上能够提高系统的可靠性。
(2)连接/传输管理(Connectivity/Communication Management) 这一部分的主要作用是满
足系统可扩充性的需要，用以实现电子商务系统和其他系统之间的互联以及应用之间的互操
作。一般来讲，连接/传输管理包括三项内容：
① 异构系统的连接及通信。如基于不同操作系统的 Web服务器之间的连接。
② 应用间的通信接口。保证应用程序通过不可靠信道连接进行时，可以完成差错回复及续
传，并为应用之间的互操作提供 API接口，简化应用通信的开发工作。
③ 应用和数据库的连接之间的接口。
(3)事务管理(Transaction Management)电子商务系统支持的商务活动涉及到大量的联机事
务 处 理 (On-line Transaction Process， OLTP)和 联 机 分 析 处 理 (On-line Analysis
Process，OLAP)，这就要求系统具备很强的事务处理性能。事务管理的作用包括两方面，一
是保证分布式环境下事务的完整性、一致性和原子性；二是缩短系统的响应时间，提高交易
过程的实时性。
(4)网站管理(Portal Management)网站是电子商务系统的客户服务接口，用于表达系统商务
逻辑的处理结果。所以，在电子商务系统中，网站具有重要的地位。
网站管理的基本作用是为站点维护、管理和性能分析提供技术支持手段，它主要实现系统状
态的监控、系统性能调整、用户访问授权和客户访问历史记录等功能。通过网站管理功能，
可以记录客户的访问数据，了解用户的需求。利用这些数据，企业能够了解客户的潜在需求。
(5)数据管理 这一部分为电子商务应用相关数据的存储、加工、备份和呈递提供支持，同
时为应用程序提供应用开发接口。
通常该部分利用支持 Web的数据库管理系统实现。与传统的数据库管理系统相比，该部分与
Web的接口方式更加丰富，例如支持 API、JDBC、ODBC等接口方式，而且对多媒体数据的支
持能力更强。
(6)安全管理 这一部分为电子商务系统提供安全可靠的运行环境，防止或减少系统被攻击
的可能，提高系统抗拒非法入侵或攻击的能力，保障联机交易过程的安全。
3.电子商务服务平台
该部分的基本作用是为电子商务系统提供公共的服务，为企业的商务活动提供支持，增强系
统的服务功能，简化应用软件的开发。通过集成一些成熟的软件产品，向企业提供一些公共
的商务服务内容，主要有：
(1)支付网关接口(Payment Gateway Interface) 这是电子商务系统和银行之间的接口，它
负责通过网络与客户和银行进行交互，完成与商品交换相关的电子支付。
在线支付(On-line Payment)一般是在银行、客户、企业之间进行的。要完成在线支付，银
行一般需要建立相应的支付网关；企业则需要与支付网关之间建立安全的交易通道和接口，
通过支付网关结构和安全交易通道，企业电子商务系统与银行的支付网关进行数据通信，完
成电子资金的转移。
(2)认证中心(CA)接口 要保证在线交易的真实性、不可抵赖性，就需要特定的终结机构担
保和确认交易双方的身份。认证中心就是完成该职能的商务中介。CA一般可以发放表示交
易参与方身份的电子证书，并负责对交易过程中买卖双方身份的审核验证，对交易的真实性
进行担保。
(3)客户关系管理(CRM) 客户关系管理是企业与客户之间建立的管理双方接触活动的信息系
统。企业建立 CRM的主要目的是对客户、客户的需求具有深刻的了解，并能够主动地通过
Internet发现其潜在的客户群落。
(4)内容管理 企业商务活动一般需要大量的信息资源，而且随着商务活动的开展，信息量
不断增长，如产品种类越来越多、服务的内容逐步增多等。这样一来就产生了一个问题，即
如何对这些内容进行管理，如何使企业的用户及合作伙伴在这些海量信息中迅速地发现对自
身而言有价值的信息。此外，电子商务系统中的信息大部分是被组织成 HTML格式的，那么
如何对这些非结构化或者半结构化的内容进行管理，从技术角度看也是一个难点。在这种背
景下，专门的内容管理软件及相关的标准就应运而生了。
(5)搜索引擎 搜索引擎负责向用户提供对电子商务系统中的数据进行快速、综合的检索功
能。
4.电子商务应用系统
这一部分是电子商务系统的核心，它对企业电子商务活动提供具体的支持；前面介绍的部分
都是为本应用系统提供不同的环境和技术支持的。电子商务应用系统一般是在Web服务器上，
由应用开发人员根据企业特定的应用背景和需要来建立的，它实现企业应用逻辑所需要的各
种功能。
5.电子商务应用表达平台
这一部分位于整个系统的顶层，面向电子商务系统的最终用户。电子商务系统的表达平台有
两个基本功能：第一个是作为与用户的接口，接受用户的各种请求，并传递给应用系统；第
二个是将应用系统的处理结果以不同的形式进行表达，并将其提供给不同的用户信息终端。
目前，大多数表达平台是以 Web服务器为核心的。所以，也有人认为电子商务应用表达平台
包括两部分：一部分是 Web服务器，另一部分则是在 Web服务器基础上向其他非 PC信息终
端提供支持的软件。
6.电子商务的物流系统
在电子商务中，交易各方通过电子方式进行的商业交易，必然会遇到产品和(或)服务的交付
与交割问题。事实上，除了极少数的产品和服务，例如各种电子出版物(数字化的音乐、电
影、游戏)、信息咨询服务，有价信息软件等，可以直接通过网络传输的方式进行配送之外，
绝大多数物化的产品和服务是需要通过物流(Physical Distribution)系统来实现的。这些
物质实体的流动过程包括运输、储存、配送、装卸、保管及物流信息管理等各种活动。
7.安全保障环境
安全保障包括安全策略、安全体系和安全措施等内容。
政府信息管理概述
政府信息资源管理的起源和构成
1.政府信息资源管理的起源
记录是各种社会组织业务活动情况的记载，包括组织在过去一段时间里的职能、政策、
程序、运作和其他活动以及对未来所做的按排和打算等方面的信息。从历史上看，最早系统
地生产、保存和管理记录的是美国联邦政府。1889年，为提高记录处理的效率，美国国会
率先制定了《通用记录处置法》；1921年通过了《预算和会计法案》，该法案要求设立预算
局，并授权联邦机构控制所产生的记录数量；1943年，又通过了《记录处置法》，授权美国
国家档案馆制定记录处置计划；从 1887~1982年近 100年间，美国国会先后成立了 8个专业
委员会负责对联邦政府的记录管理情况进行调研并提出具体措施。
特别是 1985年底，在继 1975年美国国会联邦文书委员会成立，并通过《文书削减法》
之后，美国联邦政府管理与预算局发布了 A-130号通报，即《联邦信息资源管理》，该通报
首次从政府的角度将信息资源管理定义为“与政府信息相关的规划、预算、指挥、培训和控
制”，并且将信息资源的范围扩展到信息本身以及信息相关的人员、设备、资金、技术等方
面。《文书削减法》的问世和 A-130号通报的发布，确立了政府信息资源管理的地位，也标
志着现代信息资源管理思想的形成。
在我国，政府信息资源管理工作的产生和发展，具有明显的时代特征和广阔的时代背景。
进入 80年代，世界范围的信息革命，为我国各类信息资源管理的产生和发展提供了一个时
代背景。从 1985年下半年开始，国务院办公厅正式建立了各省、市、自治区政府办公厅传
报信息制度，初步确立了政府信息资源在政府工作中的地位。1986年 2月，一个由辽宁、
湖北、河北三省政府办公厅发起，湖南、黑龙江、山西、山东、江苏、浙江、安徽、四川、
河南等九省政府办公厅积极响应的“十二省政务经济信息网络”成立。1987年 10月，十六
省政府办公厅共同将网络名称商定为“十六省政务信息网络”。此后，各级政府的政府系统
信息化建设开始起步，尤其是《国务院办公厅建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统
的通知》(国办发[1992]25号文件)下发以后，在国务院办公厅统一指导下，经过 10多年的
努力，全国政府系统信息化建设取得了长足的发展。
可以说，政府信息资源管理也是在各种新型信息系统和信息资源网的基础上不断发展和
完善。
2.政府信息资源的构成
(1)政府信息与政府信息资源
政府信息是指国际组织、各国政府及其相关部门所发布的信息。它包括：有关组织机构
的宗旨、业务范围、人员、出版物、最新消息发布；各种法律、法规或相关政策信息；从统
计数据到被延迟的立法等，内容相当广泛。
政府信息资源是政府活动所涉及的信息资源的集合，它包括政府信息的生产和管理者
(政府公务员)、政府信息(内容)及其信息技术资源(通讯设施、软硬件平台等)。据统计，目
前我国的政府部门掌握着社会信息资源中 80％的有价值的信息。政府信息资源不仅数量大，
而且比一般的信息更具有价值，直接关系到国民经济和社会发展的状况和水平。
(2)政府信息的分类
政府信息的分类可从不同的角度来划分。
①按内容划分。可分为政务信息(情报)、军事信息(情报)、科技信息、经济信息、文化
信息等。
②按信源划分。可分为内生信息(政府部门内部产生的信息)和外生信息(社会环境中获
得的信息)。
③按信息流通方式和传递范围划分。可分为公开信息、内部信息和涉密信息。
④按信息种类划分。可分为政策法规信息、行业管理信息、统计信息、日常事务信息等。
⑤按信息运行状态划分。可分为连续性信息、间隔性信息、常规性信息和突发性信息。
⑥按信息表现形式分。可分为语音信息、文字信息、数据信息、图形图像信息等。
⑦按信息传递方向和特点划分。可分为上传下达类信息(如政府宣传性信息)、下情上传
类信息(如公众反馈信息)、横向沟通类信息(如双向交流性信息)。
⑧按政府利用信息的目的划分。可分为宣传类信息、服务类信息、日常办公类信息、行
情摸底类信息等。
⑨根据服务对象划分。可细分为面向政府高层领导和主管人员、面向政府中层管理人员、
面向政府基层办公人员、面向社会公众等几个类别。这些不同的划分方式满足了人们管理、
开发和利用政府信息资源的不同目的。
需要指出的是，由于政府信息的复杂性，无论从什么角度来划分，各种类型的信息之
间并不存在严格的划分界线，彼此间常常有交叉和重叠，甚至在时机成熟时相互转化。例如，
一份政治情报可能同时也被称作军事情报；当绝密信息被解密后，就可以成为内部信息或公
开信息。结合信息资源管理的特点和要求将政府信息划分为以下四个层次：
①政府公开信息，以完全对社会公开的信息，如“政府上网工程”主要是指将这类信
息上传到面向公众的 Internet上。
②政府共享信息，只在指定的系统或部门之间(含内部)共享的信息。如在财政部与银
行之间的外联网上流通的信息。
③政府内部信息，只在本系统或部门内部共享的信息。如内部会议纪要等。这类信息
一般可在某一系统或部门的内联网上流通。
④政府密级信息，只对某一或某些特写的个体开放的信息。这类信息一般有很高的密
级规定。如有关国防部署、尖端科学技术发展计划、党和国家领导人的秘密谈话或行动计划
等绝密信息在解密之前都属于此类信息。
政府信息管理的含义和特征
1.政府信息管理的含义
政府信息管理指的是对在政府部门管理工作所涉及的信息和信息活动进行合理的管理，
它有二个含义：一是对政府信息本身的管理，即对政府信息的收集、加工、存储、传递、反
馈和利用的过程管理；二是对涉及政府信息活动的各种信息资源要素管理，如公务人员、行
政组织、政府信息及其开发利用支撑技术等结合起来进行管理，从而有效地满足政府部门行
政管理需求的全过程。
政府信息管理作为一门科学，在我国的出现，其时间还很短，还缺乏充分的研究实践和
系统的理论阐述。但随着国民经济信息化和社会信息化的进程，政府信息管理的使命显得越
来越来重要。政府信息管理理论必将作为“信息管理学”和“行政管理学”的分支学科而独
立存在和迅速发展。
2.政府信息管理的特征
政府部门的信息管理工作是以辅助政府领导决策、树立政府形象和提供公众服务为目标
的。从当前政府部门的现实情况看，政府信息管理有如下特征：
(1)服务性
随着社会信息化的推进，政府信息管理工作在政府行政管理活动中的比例日趋增大，服
务性将日益明显，并贯穿政府行政管理工作的全过程。
(2)综合性
作为政府部门，通常都是管理一个动态的社会大系统，所解决的问题几乎都是综合性。
因此，需要将零散、原始、局部的各类信息，经过收集筛选、加工整理，形成综合、概括的
信息，作为领导决策的依据。对信息进行综合开发和利用，是政府信息管理的重要环节。
(3)政治性
政府信息是政府部门在行使国家行政管理职能时使用的信息，带有强烈的政治倾向性，
有着明确的政治目的，有的政府信息还关系到国家的稳定和安全。因此，政府信息管理工作
责任重大，政府信息的处理应严肃认真，政府信息的发布要严格把关。
(4)求实性
真实是政府信息管理工作的基础和前提。惟有依据真实可靠的信息，才能作出准确无误
的决策。求实即要客观、全面地反映事实，反映客观事务的内在规律性。
(5)时效性
及时准确地进行信息处理，为领导决策服务，是政府管理决策本身对政府信息管理工作
的要求，也是政府部门提高办公效率和应变能力对政府信息管理工作的要求。
政府信息管理的职能
政府信息管理的职能是指政府信息化管理机构执行与其主要目标相连的、有一定程序的
特殊职责。它包括计划管理、组织调节、指导工作和监督控制等方面的内容，各项职能相互
联系、相互作用，从而达到管理目的。强化政府信息管理职能关系到政府职能转变、办公效
率提高，关系到信息安全、有效、有序的流通和使用，关系到政府信息化的可持续发展，从
而发挥政府信息资源为政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大主要职能服务
的作用。
1.计划管理职能
研究制订信息化发展战略，编制中长期规划、年度计划是计划管理职能的首要任务，它
为政府信息化建设中组织机构建立、人员配备、指导工作的进行、实施保障措施以及对工作
的控制提供可以操作的标准。信息化建设规划与计划工作必须结合国家、地区、部门的国民
经济社会发展实际情况，认识当前政府信息化发展需求，明确政府信息化发展的具体条件和
要求，确定目标、任务和计划拟达到的水平并确定实现的措施和手段。其内容包括总体发展
思路、中长期发展规划、年度计划(含主要任务和重点工程)以及为实现规划目标而采取的政
策、策略、组织与技术保障措施，因而计划编制与落实的过程也是信息管理工作的过程。
2.组织调节职能
政府信息管理工作涉及经济和社会的方方面面，必须要有一个坚强有力、高度集中、协
调有序、政令畅通的信息化管理体制和组织机构来负责信息化管理过程中的组织工作，这样
才能把政府信息资源的各种要素有效地结合起来，包括组织实施和监督检查信息化法政策规、
中长期规划和年度计划；审批投资项目，协调解决信息工作中的重大问题；组织实施政府信
息化的工作标准与规范；组织协调网络基础设施建设；组织协调信息资源的开发和利用，信
息技术应用与推广，信息化宣传与教育等等。而调节职能则是通过对政府信息资源优化配置、
有序状态的维持，保障政府信息化建设可持续发展，其采取的主要方式是各种强制命令和限
制，经济手段、行政手段和法律手段，提高全民信息化的意识等。
3.指导工作职能
从整个政府信息管理过程来看，指导工作的作用，表现为使组织更为有效、更协调地实
现政府信息化建设目标，形成上下一致地为实现组织目标工作的局面。从中央政府的角度，
就是要充分发挥政府在宏观管理方面的主导作用，加大政府信息管理力度，根据国家信息化
发展战略，指导部门信息化建设，充分调动各方面的积极性，保证国家信息化建设的有序、
持续发展；从地方政府和政府行业主管部门的角度，要坚决贯彻执行国家有关信息化工作的
战略规划、大政方针和法律法规，并根据本部门的信息化发展规划与计划，指导并落实本部
门的信息化建设和信息管理工作，最终形成从中央到地方、上下一致、高效统一的政府信息
化管理体制，为实现电子政府奠定基础。
4.监督控制职能
政府信息管理的监督控制职能主要是要强化信息资源管理使其与信息化的发展相适应。
它包括根据政府的信息化政策法规、标准规范以及信息资源开发与利用、网络基础设施建设
与管理、信息安全与保密等综合性条例、规定和管理办法，并通过政府信息化管理部门加以
实施、监督和控制，把信息化建设纳入法制化、规范化的轨道；通过信息管理工作过程中的
信息反馈，对部门信息化建设规划及实施进行必要的监控，以达到信息资源优化配置，政府
业务流程重组，使其始终与政府信息化总体目标要求相一致。
政府信息化及其相关概念
1.政府信息化的含义
关于政府信息化的含义，目前学术界尚没有一个统一的定论。事实上，政府信息化的含
义是随着信息处理技术和网络技术在政府行政管理工作中的应用而不断延伸和发展。
办公自动化是人们最熟悉不过的名词了，其概念的提出始于 20世纪 70~80年代，它初
步表述了早期政府信息化的含义，即利用计算机及其信息处理技术来处理办公室的内部业务，
主要是文件资料的制作、传送和存储。
20世纪 80年代以后，基于数据库技术和决策分析技术的管理信息系统和决策支持系统
又成为人们关注的焦点，人们为了适应政府管理者决策和办公事务处理现代化的需要，开始
利用这些技术对政府信息资源处理进行加工和建模，来支持政府管理者对适时、准确、相关
信息进行分析决策的需要。
20世纪 90年代 以来，随着网络技术的成熟和 Internet/Intranet技术的运用，办公
自动化在政府公共管理中的应用得到了进一步的加强和扩展，产生了电子政务、电子政府的
概念。其基本含义是在政府内部办公自动化的基础上，利用 Internet技术，对各种政府信
息资源和系统进行整合，建立网络化的政府信息系统，对内为政府部门内部和政府部门间提
供网络化办公环境，对外为社会、企业和公众提供政府信息和其他公共服务。
因此，政府信息化是指政府利用网络信息技术，对政府部门、企业、社会组织和公民，
在更方便的时间、地点及方式下，提供政府信息及其他公共服务，从而逐步构建一个高效、
透明、简捷、具有更高服务品质的电子化政府，它强调的是一个过程。从这个意义上讲，电
子政务是实现政府信息化的具体途径，电子政府是电子政务发展的目标。
(1)电子政务与电子政府
需要指出的是，电子政府和电子政务两个概念从严格意义上讲还不能等同视之。
电子政府(e-government)是西方国家政府信息化的一个通用概念，是现有的政府机构结
构和工作流程进行优化重组之后所重新构造成的全新的一体化政府管理形态，它是一个实体
概念，其着重点在政府电子化。这里，一体化政府包括同一级政府的一体化和不同部门的一
体化。从政府信息化的角度讲，一体化政府就是一个虚拟政府——跨越时间、地点、部门的
全天候的电子政府服务体系。
而电子政务(e-govermance)，从政府业务角度上讲是一个程序概念，即政府有效地利用
网络信息技术进行公共管理行政的治理方式，通过建立起一体化的电子政府，提供优质快捷
的政府信息和其他公众服务，其着重点在政务。其发展过程更强调对原有政府结构以及政府
业务活动组织方式和方法进行重要的、根本的改造(Government Reengineering)，从而构建
成一个全新的政府管理形态。
电子政务与电子政府的联系在于：电子政府的建立是以一系列电子政务的实现为前提的，
如果没有大量政务工作的信息化，电子政府是不可能建成的，即电子政府的建立必须是以电
子政务的发展为基础的，电子政府的建设过程也就是电子政务的发展过程。
电子政务与电子政府的区别在于：电子政务是指一个一个具体政务工作的信息化，而电
子政府则指整个政府管理的信息化。在实践中，有的政府机构在某些领域或某几项政务工作
中实现了信息化，并不意味着电子政府的建立。但只要建立了电子政府，其重要的政务工作
必然都实现了信息化。
就目前全球信息化发展的趋势，电子政务的发展成为政府信息化的最重要的领域之一。
根据联合国教科文组织在 2000年对 62个国家所进行的调查，89％的国家都在不同程度上着
手实施本国的电子政务工程，电子政务已受到各国政府的高度重视，并被优先发展。
(2)电子政务与政府信息化
电子政务与政府信息化有着密切的联系，电子政务是实现电子政府信息化的具体途径。
也就是说，通过在政务活动中，不断扩大电子化政务的范围，逐步推动政府信息化水平由低
级向高级发展。从这个意义上讲，政府信息化的过程，就是不断推进具体政务工作电子化的
过程，即电子政务是实现政府信息化的一种手段。
电子政务是在政府信息化的过程中，得以广泛应用的一个概念。它包括 3层含义：
第一、电子政务必须借助于信息技术、网络技术和办公自动化技术；
第二、电子政务处理的是与公共权力形式相关的公共事务；
第三、电子政务是对政府现有的行政组织、运行、流程要进行改造，使其更有利于网络
信息技术的应用。
(3)电子政务与办公自动化
办公自动化是指利用现代化的办公设备、计算机技术、通讯技术来代替办公人员的手工
作业，从而大幅度提高办公效率的一种手段。目前，这种手段正随着电子政务的迅猛发展，
得以进一步提升，并向无纸化、数字化方向发展。
电子政务与办公自动化有着密切联系：办公自动化强调提高政府内部的政务工作效率。
而电子政务有着更广泛的内涵，它更强调在办公自动化的基础上，政府向社会、企业及公众
提供的各种公共服务的信息化。可以说，在政府内部，电子政务的目标是要通过办公自动化
来实现的，离开了办公自动化，政府内部的电子政务也就失去了基础。
2.政府信息化的特征
从一般意义说，政府信息化是指政府行政管理方式、内容和手段的电子化、网络化和现
代化，是将网络信息技术广泛应用于政府管理领域的一种创新和变革。它具有以下特征：
(1)政府信息化是国民经济和社会信息化的重要基础和核心。
(2)政府信息化是办公自动化的进一步延伸、扩展和升华。
(3)政府信息化是当代信息技术最新成果与政府管理及运行方式变革的有机结合。
(4)政府信息化是新形势下实现政府职能转变的重要途径，也是政府管理改革、创新、
发展的必然趋势。
(5)政府信息化过程就是不断推进具体政务工作电子化的过程，即电子政务是实现政府
信息化的一种手段。现阶段推进政府信息化进程的直接目标是要构建以“两网一站四库十二
金”为基础框架和核心内容的中国电子政务框架。
政府信息化的地位、作用和功能
1.政府信息化的地位
国民经济信息化水平的高低，取决于信息资源开发和利用的程度，它是衡量一个国家综
合国力的重要标志。由于政府在推动国家信息化中的主导位置和特殊角色，使得它既是国家
信息资源的最大拥有者，也是信息生产者、消费者和发布人。所以，政府信息化是处在国民
经济信息化过程中的关键和核心的地位。
2.政府信息化的作用
(1)政府信息化在国民经济信息化中的示范作用
政府信息化是国民经济信息化中的重要组成部分。在国民经济信息化建设中，通过推进
政府信息化，完成对国家的网络基础设施和政府部门的信息资源管理的标准化、规范化建设，
综合开发和利用政府信息资源，以起到推动国民经济信息化建设的示范作用。
(2)政府信息化在国民经济信息化中的带动作用
政府信息化涉及国民经济和社会发展各个领域，它对国民经济信息化的带动作用体现在
以下几个方面：
首先，政府信息化最终要实现政府信息资源的开发和利用，而政府信息资源在国家信息
资源中占主导地位。据统计，我国信息资源的 80%掌握在政府部门手中，一方面，政府信息
资源的开发需要得到企业和社会的支持；反过来，政府信息资源的开发和利用也为企业和社
会提供信息共享和服务，因此，政府信息资源的开发和利用，必然会带来企业和社会资源的
开发和利用。
其次，政府是推进政府信息化的主体，既是使用信息技术产品的用户，也是提供政府信
息产品的用户。前者将带动电子信息产业的发展，包括国家自主知识产权的各类软件和硬件
产品的发展；后者将带动信息服务业的发展。
最后，从推动国民经济的全局看，政府信息化不仅可以加快国民经济的新的经济增长点
的形成，而且也可以成为带动整个国民经济发展的重要驱动力。
3.政府信息化的功能
政府信息化具有进一步提高政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的效率和
质量，增强透明度和公平性，促进政府的“廉洁、勤政、务实、高效”，推动政府职能从“管
理型”向“服务型”转变，提高政府为社会、企业和公众服务水平的功能。
政府信息化发展的概念框架
1.“三阶段论”概念框架的提出和含义
有关资料表明，世界各国电子政府建设，一般经历了“简单信息发布——电子服务供
给——实现政府再造”三个阶段，并通过政府重组和服务整合形成完整的电子政府。
参考发达国家电子政府建设的经验，结合我国近年来政府信息化的发展情况的研究，国
内有关专家提出以下的政府信息化发展的“三阶段论”概念框架。
(1)以采用现代办公手段、提高行政效率为主要特征的办公自动化过渡准备阶段。
(2)以改变政府工作方式、促进服务转型为主要特征的电子政务启动调整阶段。
(3)以重塑政府职能、实现政府再造为主要特征的电子政务实施应用阶段。
2.“三阶段论”的基本特征及其主要区别
(1)办公自动化过渡准备阶段的一般特征
这一阶段起始于 20世纪 80年代初，一直延续到本世纪初，大约经历了 20多年。主要
特征为：
①以探索改进政府机关办公手段为主要特征，其直接目的在于提高政府机关的工作效率
和质量。
②所依托的是一个简单的人机信息处理系统，主要以内部办公事务处理为主。后期也包
括“政府上网工程”，但主要以静态信息发布为主。
③基础设施主要是点对点的局域网；应用系统前期以单机应用、点对点应用为主，后期
以局域网应用为主，且由机关内部技术人员会使用为其基本特征。
④管理方式主要以静态管理为主；工作任务要求缺乏统一性；不同行业、不同地区的办
公自动化进程普遍存在不平衡现象。
⑤主要目标是使政府机关办公业务工作通过采用现代办公设备和手段，提高办公效率和
质量，实现办公业务工作运转的科学化、系统化、自动化。
目前，就全国范围而言，这项工作正处于由办公自动化阶段向电子政务启动调整阶段的
过渡时期。
(2)电子政务启动调整阶段的一般特征
世纪之初，以中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《国家信息化领导小组关于我国电
子政务建设指导意见》(中发办[2002]17号)文件的下发为标志，我国政府信息化工作从整
体上进入了一个崭新的阶段。这一阶段的主要特征：
①以当前政府机关工作方式的变革为主要特征，其本质是采用网络信息技术，并广泛应
用于政府工作领域的一种创新和变革。
②所依托的是一个综合的、复杂的、高效率的、较为完善的决策支持和信息处理系统。
它可对各类政府信息进行快速的一体化加工处理，并可承担新形式下政府公共管理决策及公
共服务等多方面的职能。
③基础设施以互联的广域网、宽带网以及高性能的网络传输为特征；应用系统以广域网
应用为主，通过采用信息交换平台，实现信息资源共享，促进政府上网、网上办公、科学决
策等应用。本阶段通过培训，应在全体公务员队伍中普遍应用。
④管理方式主要以动态跟踪、自动控制为主；工作任务要求逐步实现统一规划、统一平
台、统一标准和规范，制订信息化发展规划，建立有效的信息化管理体制，包括法制环境建
设等；本阶段不同地区的政府信息化进程不平衡状态虽然存在但有明显缓解。
⑤主要目标是以“两网一站四库十二金”为基本架构和核心内容的未来中国电子政务发
展的框架。
⑥电子政务工作是办公自动化工作的进一步延伸、扩展和升华；是新形式下实现政府职
能转变的重要途径，也是政府改革、创新、发展的必然趋势。
(3)电子政务实施应用阶段的一般特征
这一阶段也是政府电子化阶段。未来电子政府在我国是尚处于观念形态的东西，因
此，政府电子化阶段的描述只能是粗线条的。设想这一阶段的主要特征：
①以政府职能的重塑和政府结构的再造为主要特征，其本质是实现政府构成模式的创新
及深刻变革，完成由管理型政府向服务型政府的跨越式发展。
②所依托的是一个大型的、一体化的、职能化的、人机完全融合的科学决策和快速反应
的政府信息系统。它可承担包括支持政府公共管理决策及各种公共服务在内的所有职能；并
可根据需要创设和满足未来政府所承担的一切功能需求。
③基础设施建设十分发达，它是真正意义上的高速公路；应用系统以服务对象为中心，
突出一体化的在线双向服务、全网与全员应用，全面实现信息资源的开发和利用。
④管理方式主要以职能化的全过程自动化控制为主；工作任务要求在不同行业和地区更
加突出多样化和个性化。
⑤直接目标就是要在“两网一站四库十二金”电子政务系统工程建设的基础上构建“中
国电子政府”。
⑥电子政府是政府信息化的必然结果；是政府机构变革、创新、演化的历史取向；也是
未来政府存在方式的一种全新形态。
(4)“三个阶段”的共同点及其主要区别
从以上描述可以看出，“三个阶段”的相同之处：一是共同围绕着一条政府业务主线，
承先启后，各个阶段所要实现目标的方向一致。二是各个阶段所要遵循的指导思想和建设原
则基本相同，即都要遵循“以需求为导向，以应用促发展；统一规划、加强领导，整合资源、
带动产业，统一标准、保障安全”的指导原则。
关于三个阶段的主要区别，除以上几个方面的不同特征之处，应研究给出一个量化分析
指标来界定三个不同发展阶段。例如：
①将政府功能在网上办理和实现比例低于 20-30%的，划分为办公自动化阶段。
②将政府功能在网上办理和实现比例介于 40-70%的，划分为电子政务启动阶段。
③将政府功能在网上办理和实现比例低于 70-80%以上的，划分为政府电子化阶段。
以此来确定当前政府信息化发展所处的位置，并借以区别“手工政府——传统政府——电
子政府”在量与质两方面的差别。
政府信息管理内容
政府信息资源的立法与保护
1.我国政府信息管理中的法律规范
(1)政府信息管理中权利主体行为的规范
政府信息管理中的权利主体包括国家及地方政府、各级政府主管部门。其权利义务体现
在对政府信息资源的占有、处分、控制及开发利用的全过程中。
①对管理主体审批行为的法律规范
政府信息资源在收集前必须由政府各部门提出计划，包括经政府信息资源管理部门综合
平衡、协调、批准，引入计划后才能实施。如统计资料、档案等政府信息，在列入计划后必
须有统一的信息代码，各部门、各地区不得重复收集，否则企业和公民有权拒绝填报。
②对管理主体保密行为的法律规范
政府信息资源与国家安全密切相关。政府有义务向公民发布非保密的政府掌握的公众信
息，同时又有责任确保国家机密不至流失。为此有关法律规范要求政府应有效地维护和保存
个体信息和专有信息，防止未经授权获取个人隐私和违反保密规定；又要求政府按照法律的
规定发布信息。
③对管理主体协调行为的法律规定
在政府信息资源的法律关系中既包括政府与政府之间的关系、政府与企业之间的关系，
也包括政府与私营企业、政府与公民的关系。为此，政府作为管理主体的协调行为也显得十
分重要。而且需要通过法律法规的形式予以固定形成制度，从而具有法律保障。
④对管理主体监督行为的法律规定
政府信息资源的建设一般都是利用政府投资或预算的手段来实现和控制的。随着我国政
府信息化高潮的到来，如果把国家机关和地方政府的信息化考虑在内，国家和地方对政府信
息化的投入，在今后 5－10年内，可能将是数以百亿计算。对于如此庞大的投入，需要用法
律规范来约束其管理主体的经济管理行为。
(2)政府信息管理中权利客体的法律规范
政府信息管理中的权利客体包括政府档案信息、政府统计资料、国家秘密信息、政府采
购信息等信息，其权利使用与法律保护适用于其对应的政府信息资源管理的有关法律规范中，
如中华人民共和国档案法、中华人民共和国统计法、中华人民共和国保守国家秘密法和政府
采购法律、法规。
2.政府信息的公开与保护
政府信息公开公开制度，指的是一个国家的政府，有义务根据公众的要求，公开除国防、
外交、司法等领域的机密以外的、不危及国家安全和国家利益的所有信息并方便公众获取的
制度。
政府对其所拥有的信息资源进行管理的初衷就是为了最大限度地使公众共享这些信息，
发挥信息在国民经济发展中的作用的需要。同时，政府信息公开也是国民拥有参政权、实施
参政权的需要，是政府征求公众意见、确保政府决策科学化、民主化的需要。为此，各国政
府制定了各种法规及规章制度来确保政府信息的客观、公正及尽可能的充分公开。
各国政府在制订“信息公开法”时都同时规定了信息保护的相关条款。如果说公开
政府信息资源是为了让公众共享政府信息和接受公众的监督，那么保密则是在更高层次上排
除障碍，以确保特定对象对政府信息的有效共享和对政府行为的有效监督。例如，美国在“信
息自由法”中规定，该法律不适用以下九种类型的信息：国防与外交，行政机关内部的认识
规定或惯例，其他法律规定适用例外的信息，商业及金融信息，政府机关内部的备忘录或信
函，个人隐私，执行部门的调查文件记录，关于金融机构的报告书，包括与油井有关的地图
等地质学或地球物理学的信息和数据等。
政府信息管理的原则与体制
管理科学告诉我们：管理出效益，管理出生产力，管理是使有限的投入和资源产出最佳
效益的关键。而科学、合理的管理体制，则是确保管理活动产出最佳效益的基本保障。政府
信息化是对旧的政府公共管理模式的变革，是政府行政流程的规范、优化和重组，涉及到方
方面面利益的调整。在推进信息化建设中，最难的问题是协调，最关键的问题是管理体制。
那么政府信息管理的原则是什么？如何建立科学、合理的政府信息管理体制呢？
1.政府信息管理的原则
(1)有利于促进信息化发展的原则
加强政府信息管理工作，必须与政府信息化的发展相适应。要有利于统筹规划，协
调发展，打破部门界限、克服相互分割、自成体系的矛盾，促进资源共享，加速信息化建设
的进程。充分发挥各部门现有信息资源的作用，优化资源配置，甚至重组政府业务流程。
(2)政府统一管理和各部门参与管理的原则
信息化建设是一项涉及部门众多的系统工程，必须由政府牵头，统一协调管理政府
部门的信息化建设，以保证信息化建设的管理，使各部门的信息化建设既能体现国家、政府
统一的政策精神，又能体现因地制宜的原则，促进政府部门信息化建设的全面协调发展。
(3)技术管理和行政管理并重的原则
信息化内容包括基础设施的建设与管理、各项业务系统建设和应用、信息资源的开
发与利用等，既有技术管理、又有行政管理，二者缺一不可。必须妥善处理好技术管理和行
政管理之间的管理，寓技术管理于行政管理之中，切实加强信息管理工作。
(4)以法治业的原则
加快信息化政策法规体系的建立，加强信息化建设过程中的规范和标准化建设，这
是市场经济发展的客观要求。政府与部门信息化管理权限的划分也要用法律、法规来确定和
规范，使政府信息管理体制的建立达到科学化、规范化。
2.政府信息管理的体制
根据政府信息管理工作应遵循的原则，政府信息管理体制应分两个层次：一是自上
而下地建立由政府主要领导挂帅和各相关部门负责同志共同参与、协调一致的信息化领导体
制，统一领导和协调政府各部门信息化的全面推进和网络信息的安全工作。设立具有管理职
能的政府信息化工作办公室，其主要任务是：组织制定并实施政府部门信息化建设规划，研
究制定政府部门信息化发展战略、方针和政策，引导政府部门信息化建设有序协调发展；在
政府部门信息化建设的各个方面，协调部门之间或行业之间的相互关系；加强部门信息管理
工作的指导，形成统一、精干、高效的信息化工作管理体制。二是建立和优化各部门的信息
管理机构，逐步建设政府 CIO制度。其主要职责是：贯彻落实政府对信息化工作方针政策等；
制定本部门信息化建设规划、实施方案；组织指导本部门及管辖系统内各大信息系统建设；
根据部门信息化建设的需要，建立和不断完善为信息化服务的技术支撑体系。
从目前情况看，国内大多数部门的信息管理机构主要以为部门提供技术支持和服务为主，
管理职能弱化，难以适应信息化管理的需要。因此，国家应考虑设立政府 CIO职位，确立政
府 CIO制度，其职能是从战略高度掌握一个信息系统的规划、实施及发展前景，并在组织内
部具有整体协调的能力和权力。以美国为例，美国政府已经形成了比较完整的政府信息化的
组织体系和工作程序。联邦政府的首席信息官(CIO)兼任国家预算局第一副局长，所有联邦
政府机构、各州政府，也都设立了直接面向部门主要领导的首席信息官，并设有专门的办事
机构，负责政府及各部门信息化的规划、管理、协调和指导工作，包括网络建设、技术推进、
法规政策建议、管理投资、改善服务、业绩评估等。
政府信息资源的开发和利用
开发和利用政府信息化资源，面向社会、公众提供大量的应用性服务是政府信息化的核
心价值。在我国，政府部门掌握社会信息资源的 80%的有价值的信息和 3000多个数据库，
但由于缺乏行之有效的组织和管理，尚未形成政府信息资源开发与利用的态势。
1.建立正确的信息资源价值观
信息资源是有限的，又是无限的。从其客观存在而言，信息资源与物质、能量资源相比，
是取之不尽、用之不竭的。但从其开发过程来看，由于认识水平、加工能力、技术条件的限
制，信息资源远难满足实际需要。政府信息资源的开发就是充分发挥政府部门的信息管理职
能作用，统筹规划、整体协调政府部门之间的信息交换方式，不断地发掘政府部门向社会提
供的信息内容，创造良好的法律环境、标准化环境、通讯环境和人才环境，实现政府各部门
之间、政府部门和公众之间的资源共享，提高政府信息资源的利用率，提高政府决策管理水
平和机构办事的效率。政府信息资源的利用就是有效地运用各种政府信息管理的手段，科学、
合理地配置政府信息资源，使现实中的政府信息资源在政府行政管理过程中发挥效益和作用。
实现政府信息资源的市场价值和信息增值，是网络社会政府利用信息技术进行有效管理
的归宿。政府信息资源的开发与利用归根结底应该以服务于政府和社会为宗旨。在政府信息
化建设过程中，信息是否丰富，能否在未来电子化政府中形成信息流并提供全方位的服务是
政府信息化管理工作的成败。有信息，但不能形成信息流，则没有信宿，那么它就是“死”
信息，就不能得到充分的利用，发挥不了信息的有效价值；没有信息，也就没有信源和信宿，
信息流、信息价值则无从谈起，政府信息化也就失去原有的意义。
政府信息化正是要加强政府信息资源的有效开发和利用，实现信息资源的高度共享，提
高政府公务人员的信息资源价值意识，提高国家的竞争力和人民生活质量。
2.分层次地制定信息资源开发利用规划
信息资源开发利用是一个涉及多方面的复杂问题，例如，信息资源开发利用的市场化问
题，信息资源知识产权保护问题等等。但从我国的信息化建设的基本情况看，政府信息化建
设已有十多年的历史，很多部门建立了业务系统，积累了不少信息资源，但不同业务系统之
间由于数据描述和实现的不同，造成数据不能交换和共享，信息资源整合成为信息资源开发
与利用的核心问题。特别是随着互联网的广泛普及，网络化的政府信息服务成为一个重要的
发展目标，信息资源整合的深度、广度和难度更是无比扩大。因此，需要分若干层次对信息
资源进行规划整合。
(1)建设和整合统一的电子政务网络
我国政府部门的网络由政府内网(办公业务网)、政府外网(政府专网、办公业务资源网)
和公众服务网(政府上网工程)构成。政府内网就是部门的局域网，一般叫 Intranet；政府
外网(政府专网)就是部门与部门之间的以及上下级之间的互联的专业网络，也就是Extranet；
公众服务网则是政府为社会公众和企业提供服务的 Internet。
为了政府信息安全的考虑，国家信息化领导小组在《关于我国电子政务建设指导意见》
中，对政务网络做了如下约定：政务内网主要是副省以上政府部门的办公网。政务外网是政
府的业务专网，主要运行政府部门面向社会的专业性业务和不需要在内网运行的业务。
为了适应业务发展的安全保密的要求，有效遏制重复建设，要加快建设和整合统一的
网络平台。要统一标准，利用统一网络平台，促进各个业务系统的互联互通、资源共享。
(2)规划和开发重要政府信息基础资源
为了满足社会对政府信息资源的迫切需要，国家已着手启动人口基础信息库、法人单位
基础信息库、自然资源和空间地理信息库、宏观经济数据库等国家基础信息库的建设。
特别是人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理信息库，无论任何
业务系统，归根到底要基于这三个基础信息库上。例如，税收对象不是法人就是自然人。国
土资源，包括土地、矿产、河流、道路、…，无不基于空间地理基础信息库。这些业务系统
都可以从某个侧面去描述这些对象，例如税收系统描述自然人的纳税情况等等。但是，该自
然人的基本情况，如姓名、性别、出生年月等等，不需要也不应该每个业务系统重新定义和
录入一遍。只要将自己所增加的信息(例如税收情况)，“叠加”到基本信息上，就组成完整
的业务信息资源。
(3)建设和完善重点业务系统
为了提高决策、监管和服务水平，逐步规范政府业务流程，国家先期要建设和完善的 12
个重点业务系统。这些业务系统又可以分为三类，第一类是对加强监管、提高效率和推进公
共服务起到核心作用的办公业务资源系统、宏观经济管理系统建设；第二类是增强政府收入
能力、保证公共支出合理性的金税、金关、金财、金融监管(含金卡)、金审等 5个业务系统
建设；第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社会保障、金
农、金水、金质等 5个业务系统建设。
根据业务系统分类，“金”字号业务系统通常属于政府垂直部门管理，它属于基本单位
的信息资源的开发和利用，其特点是业务资源的边界清楚，管理强度大，并已取得建设的初
步成效。对于基本单位信息资源整合的技术，可称之为“紧耦合”技术。其要点是：
①对该基本单位进行全面的信息资源调查，既包括已建立了计算机信息系统的，也包括
手工操作的业务系统的信息资源。
②将所有信息资源的定义和描述集中存入数据库，即建立元数据库。
③进行信息资源规划工作，即统一所有涉及到的信息的标准编码，对已有的和未来的数
据结构进行合理化(例如，数据库的三范式化等)，对所有涉及的信息的共享问题进行规范化
设计，甚至是对可能需要的业务重组做出安排。
而对于办公业务资源系统、宏观经济管理系统通常可能要涉及多个政府部门，其业务特
点有多样性，特别是办公业务资源系统中的网上项目审批，各部门面对同一个项目申请，必
须要有某种信息资源整合安排，否则，项目审批很难提高工作质量和工作效率。同样，宏观
经济管理系统也涉及将不同部门业务系统的数据进行整合提取分析。
对于业务具有多样性的系统信息资源整合较为复杂，难以提出一个统一的方法与技术，
但可以遵循以下原则：
①涉及到与前面三个基础信息库的信息，一定要坚持规范化地实现信息共享。
②注意建设本业务系统的“基础信息库”并在本业务系统内实现共享安排。
③在可能和需要的情况下，可以使用基本单位信息资源整合所使用的方法和工具(即紧
耦合技术)，对业务系统所涉及的重要信息进行整合。
政府信息管理的规范与标准
政府信息管理的规范化和标准化工作是政府信息化建设的基础。通过对信息资源的基本
要素标准化和规范化，可以有利于信息资源的整合与共享。
1.数据、信息的标准化
政府信息资源是国家的一种战略资源，对信息资源的加工、利用与共享是政府信息化建
设的主要目标。而要实现政府信息资源的共享，就要建设信息资源管理的基本标准，从而保
证标准化、规范化地组织好信息。其中，数据、信息的标准化建设是政府信息资源有效开发
与利用的前提和基本保障。政府信息标准化建设应以面向过程的政府业务流程为主线进行考
虑和分析，且标准的制定应符合国家、行业标准要求，标准还应考虑与国际接轨。政府信息
资源开发要制订和贯彻如下基本标准：数据元素标准、信息分类编码标准、业务流标准、信
息流标准，数据模型标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准等，并建立元
数据库管理系统，支持目录、转换、交换、历史记录等服务。
政府管理的业务流程主要包括公文处理流程、办公事项申请流程、项目审批流程、资金
管理流程等；政府管理的信息流则主要伴随着政府业务流程所产生的、一种定向运动着的信
息所形成的流。政府信息化要求对传统办公业务流程数字化、网络化，这需要做大量基础性
的工作，如规范办公流程和业务审批流程，对一些业务格式化、标准化，制定系统代码、系
统分类、数据标准、数据交换格式等。而政府业务流程的规范化、标准化必将使其伴随着的
信息流也趋于规范化、标准化。因为，业务流的数字化和网络化的结果，必然使得任何部门
的业务活动及其相关信息都会有序的、规范的记录在案。这个种记录在案的信息通过网络的
联系成为可以随时随地取得和进行归纳分析的原始信息。
我国已于 2002年初，由国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会成立了电子
政务标准化总体组，总体组提出了我国电子政务首批 26个标准研究制定项目。现阶段已完
成《电子政务标准体系》和《电子政务标准化指南第一部分》第一版的工作。
2.应用软件的标准化
政府信息化建设规模巨大，如果采用“量体裁衣”的办法由部门各自开发自己的政府信
息系统，不仅将浪费大量的资源和时间，更由于缺乏标准化和规范化，政府之间、政府部门
之间的各种系统势必难以兼容，信息资源难以共享。但如果能将这类系统所含的“零部件”，
如公文、档案、人事、财务、计划等应用软件，根据政府业务过程的规范化和数据模型的标
准化进行设计、开发和实施，甚至可以把科学的、合理的行政行为、优化重组的业务流程固
化到应用系统中去，不仅可以节约大量的资源，应用软件的先进性、质量以及升级换代都有
可靠的保证；而且这些“零部件”本身就可以形成和支持一个巨大的行业软件产业。
政府信息系统应用软件的规范化和标准化的关键在于政府业务过程的规范化和数据模
型的标准化。从国外的经验看，应用软件的规范化和标准化并不一定都需要通过行政命令来
实现，有些可以通过技术政策来引导和推进，有些则可以依赖于市场的作用，让市场占有分
额大的产品成为事实上的标准或规范。
3.技术与安全的标准
对政府信息化建设过程中，应该考虑将应用平台、指标体系、信息代码、运行管理建立
在一个统一的技术标准之上，这样整个国家的政府信息系统，才能够成为一个高效运行的有
机整体。
安全问题是所有国家在政府信息化发展中都十分关心和重视的问题。安全标准应首先明
确信息的所有权和隶属关系，明确信息安全的责任者，同时，还有制定人员操作和系统运行
的规范。安全标准又包括物理安全标准、技术安全标准和信息安全标准。物理安全指对系统、
设备、工作环境等在物理上采取的保护措施，硬件隔离卡、防伙系统、安全门管理、温度控
制等等；技术安全则包括口令和密钥、数据加密标准、防火墙、防黑客、防病毒等等；信息
安全包括数字签名、PKI/PMI技术、信息安全评估、应急响应等等。有了这个标准，每一级
政府信息系统只要“对号入座”，参考标准执行即可。
我国已于 2002年 4月成立了全国信息安全标准技术委员会(简称信息安全标委会，
TC260)。该委员会的任务是向国家标准化管理委员会提出信息安全标准化工作的方针、政策
和技术措施的建议，组织提出一套系统、全面、分布合理的信息安全标准体系。
政府信息管理的人才培养
政府信息管理工作跨多学科，它具有知识密集性、技术先进性、思维超前性和使用广泛
性的特点，是一项多学科紧密联系，协调运转的系统工程，每个环节的各项工作都具有很强
的专业性。政府信息管理水平的高低，归根结蒂是由信息管理人员的素质和能力决定的。政
府信息主管部门的管理人员，不仅要懂得信息化技术，更重要的是能够把握政府信息管理工
作的特点和原则，善于管理、发挥信息化管理的职能作用。一般来说，信息管理人员除应具
备较扎实的专业知识以外，还要熟悉国家信息化建设等方面的大政方针、法律法规和规范标
准，对社会环境有一定的观察和预测能力，以及较强的管理能力。因此，要建立一套完整的、
科学的培训计划，开展多形式、多层次、多学科、有重点、有步骤的信息管理人才的培养，
培养一支信息意识强能胜任并履行其任务与职责的信息管理队伍。
府信息管理规划与实施
做好政府部门的信息管理规划工作是政府信息管理工作的首要任务和具体实践。而一个
完整的政府信息化管理规划应包括：系统建设目标及指导方针、系统建设的主要内容或任务、
系统实施保障措施、系统建设重点工程及其计划等。
政府信息管理规划的目标与指导方针
1.规划的目标及主要功能
首先，应对本组织内的信息资源管理的基本情况进行充分的调查和分析，包括现有
软、硬件设备、网络系统、应用系统、人员素质等。
其次，要描述国家或上级部门对本系统信息化建设的要求以及本组织工作发展对信
息化的需求等。
在前面工作的基础上，提出建设信息化系统的必要性和可行性，并就信息系统应该
实现的基本功能和预期达到的建设和应用目标，给出必要的描述。对于较大的部门组织，还
应该给出系统建设的短期、中期和长期发展目标。
2.制定规划的基本原则和指导方针
部门在信息管理规划时，应根据国家和上级部门对本系统信息化建设所确定的规划和指
导方针，结合本组织的实际，提出建设本单位信息化系统所需遵循的基本原则和指导方针。
凡有文件的，应在此分列出引用文件的标题和文号。
政府信息化系统建设应遵循的基本方针是：“统一领导，统一规划，分步实施，规范标
准，注重实效，安全保密”。
规划应体现适应本部门的发展特色和特定需要，具有指导性、系统性、方向性、长期性、
可操作性和可持续发展的基本原则。由于信息化有高投入、高风险、长周期的特点，因此，
有创新、有特色、有远见的信息管理规划是信息化建设成功的关键，将直接影响信息化的意
识、投入、风险、成效和进程。可以说，信息管理的最核心价值之一就是规划。
在规划确定后，可在规划指导下制定分步实施的计划，通过分步实施，有利于积累建设
和应用管理经验，回避和化解设备或技术过早投入的风险。
在制定规划时，要贯彻标准化、先进性和可扩展性等指导思想，把握信息技术发展趋势，
优化信息资源配置，尽量选择成熟的、标准化、市场化的软硬件产品。
政府信息管理规划
根据政府信息管理的职能和内容，政府信息管理规划的主要内容应该从信息体制、信息
资源和信息技术等三个层面着手进行。
1.政府信息体制规划
信息体制规划是信息管理的组织保证，规划的基本目标是如何以政府信息主管(CIO)为
龙头，构架为保障信息化建设有效实施和可持续发展的组织体制。
(1)信息管理组织体系
建立政府信息管理机构是要明确信息管理部门和其他部门的关系，赋予其管理的职能，
发挥其在信息化建设中的核心和主导作用。
①建立信息主管部门
在我国，随着组织信息需求的变化，对于规模较大的政府部门都应设独立的信息管理部
门，同时，它也应是组织最高机构的直属部门，并具备技术管理和行政管理的职能。它是在
信息主管直接领导下的对政府业务流程为主线的信息流和业务流进行管理的部门。
信息管理部门的负责人被称为信息主管(CIO)。CIO应是由组织的高层决策人员来兼职，
负责对上向政府部门最高行政首脑直接面呈或讨论组织内信息化建设情况，对下协调管理组
织内其他部门的工作。在以 CIO为首的信息管理部门领导下，通常可以考虑下设技术服务部、
信息资源部。技术服务部负责信息系统的运行维护工作；信息资源部是信息管理的核心部门，
负责组织信息资源，实现生命周期的各项工作。
②成立信息化委员会
政府部门信息管理工作是一项长期的、系统的工作。除建立信息管理部门外，还要有一
个有效的工作小组，能把组织行政管理变革与信息资源开发利用紧密结合起来。这一工作小
组在国外称之为“信息化委员会”，主要成员由组织的高层领导和其他部门的负责人组成，
并负责对下设的信息管理部门工作的指导、咨询和评估，以此来保证信息化管理工作的权威
性和受重视的程度。此外，它还有制定政府信息化的总体方针政策，组织专门人员制定信息
化总体规划和分阶段实施方案的责任。通过充分发挥该委员会的职能，使组织内各个行政管
理和业务部门的管理人员都能积极、主动地参加到这一管理过程当中。
(2)设立政府信息主管
在一个组织中，CIO是全面负责信息工作的主管。CIO是既懂信息技术，又懂业务管理，
且身居高级行政管理职位的复合型人物。他们参与组织的高层管理决策活动，并运用自己掌
握的技术和业务的知识帮助高层决策者制订组织发展的战略规划。
CIO作为统管整个组织的信息资源的最高负责人，他应该根据组织发展战略需要，及时
制定或修订组织的信息政策和信息活动规划。作为信息管理专家，CIO要管理组织的信息流
程，规范组织信息管理的基础标准，负责组织的信息系统建设规划与宏观管理。CIO还要从
组织管理的角度有意识地选择和运用信息技术，为组织管理提供有效的信息技术支持。同时，
CIO还要负责组织全体人员的信息资源开发利用教育与培训工作。
2.政府信息管理技术规划
信息技术规划是信息管理的基础，它主要是对组织内部信息基础设施，包括网络系统、
软硬件系统平台、安全措施等建设加以必要的规划。
(1)网络系统规划要点
网络系统的规划要考虑国家的国情和政府的结构、功能和运做方式。在我国，政府部
门的网络由政府内网(办公业务网)、政府外网(政府专网、办公业务资源网)和公众服务网(政
府上网工程)构成。过去，根据国家安全部门的要求，内外网必须物理隔离。2002年 8月，
国家信息化领导小组在《关于我国电子政务建设指导意见》中，对政府部门的网络安全重新
做了要求：“电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离，政务外网与互
联网之间逻辑隔离。政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网，与副省级以下政务部门
的办公网物理隔离。政务外网是政府的业务专网，主要运行政务部门面向社会的专业性服务
业务和不需在内网上运行的业务。”
①政府内网(简称局域网)
政府内网就是部门的局域网，通常全部采用 Internet标准和 IP技术来实现。政府内
网所要规划设计的内容包括：结构化布线系统设计、网络中心机房设计、网络组网技术、软
硬件系统平台构成、网络工作站选型、IP地址和域名规划及子网规划、应用系统建设等。
②政府专网(简称广域办公业务资源网)
政府外网(政府专网)就是部门与部门之间的以及上下级之间的互联的专业网络。该网
为 Extranet结构，即采用 Internet广域互联技术来实现政府网络互联互通的外网。该网络
规划时，应遵循“统一领导、统一规划、统一标准”的原则。政府外网主要规划内容包括：
网络互联方式、软硬件系统平台构成(包括网络路由设备选型、网络互联安全隔离设备选型、
网络信息交换和资源共享系统设计等)、广域互联 IP地址和域名规划等。
③公众服务网(简称政府上网工程)
公众服务网是政府进行信息发布和政务服务的 Internet接入网，可以与政府办公业务
资源网逻辑隔离。这个网(站)实际是政府对外服务的门户。规划的主要内容应包括：Internet
接入网方式(确定是采用接入子网、主机租用或虚拟主机等哪一种方式来建设)、规划申请独
立的域名或由 ISP提供虚拟域名、软硬件系统平台构成、建设与管理本部门的网站或主页、
在网络上开展信息和政务服务等。
(2)安全策略规划要点
在此部分，应结合国家有关部门对信息安全与保密的文件或法规要求，规划系统的安
全实施策略。规划一个政府部门网络信息安全策略要从以下两方面着手：
①综合性策略
信息安全不能单纯靠技术，有资料调查表明，对信息安全构成威胁的大部分是来自系
统内部人员。因此，必须依靠法律的威慑、管理和技术的保障，还要依靠信息安全基础设施
提供支撑，来确保信息安全的实施。
在规划中，要提出需要严格遵守的国家有关信息安全的法规和条例。同时，针对不同
的政府网络，制订不同的工作方案。如在规划设计办公业务网或办公业务资源网时，若考虑
在网上传输处理涉密的信息，根据国家有关部门规定，则为涉密网，规划方案需报经国家保
密部门审核批准后才能实施。又如在制订公众信息网建设规划时，还要制定信息安全保密审
核责任制等管理条例，并履行公共安全信息监察部门和国家保密部门审核、上级部门批准的
工作程序。另外，在规划时，也要指出如何基于国家信息安全基础设施来解决有关信息安全
问题，如 CA认证体系、病毒检查与防治体系、网络应急响应与灾难恢复体系。
②动态性策略
安全问题不能单纯是防，一旦被突破以后，需要及时检测，快速反应，要进行快速恢
复，减少攻击所带来的破坏。不同的政府与部门，它对安全服务的要求是不一样的。因此，
在规划中，要对支撑这些安全服务的安全技术有所选择。目前，有 10余种安全技术可以选
择，它们是数字认证、信息加密、访问控制、网络边界安全、病毒防治、网络隐患扫描、内
容识别与过滤、网络实时监控与恢复、网络预警与网络攻击、内容产权保护等技术。
3.政府信息管理资源规划
信息资源规划是信息管理的核心，其规划的内容包括：信息管理平台规划、业务应用
规划等。
(1)信息管理平台规划
①数据资源管理平台
省、市政府级的数据资源管理平台的规划应充分考虑如何把很多部门自己建设的业务
数据库，进行整合利用，如果财力允许，应采用数据中心的建设方案，优化资源配置，为其
下属部门的业务数据库提供数据库资源的集中管理。
政府部门级的数据资源管理平台应遵循上级主管部门对数据资源管理平台的规划要求
以及对业务数据库的规范与标准，尽可能利用上级部门所提供的软硬件资源。
②信息交换平台
信息交换平台规划是在省、市政府级数据资源管理平台的基础上以实现部门之间、上
下级之间的信息的流动和共享为目标的。在规划中，要对数据库及其管理平台的选型做出规
定，特别应着重规划各部门已建的异构数据库资源的转换技术和接口标准，为信息共享打下
基础。目前，国际上主要采用 XML技术来实现异构数据库资源的转换。
③信息服务平台
信息服务平台是建立政府门户网站的基础。其规划应考虑技术平台选型、服务功能、
服务方式、服务信息分类与管理等内容。对于省市级政府或专业性很强的政府职能管理部门，
应规划建立 Internet Call Center，为公众加强与政府的沟通和联系提供服务窗口。
④信息处理和分析平台
这一平台规划主要是提出设计开发出基于工作流的协同工作环境所需要的平台软件构
成(如工作流系统、消息传递系统、Web数据库系统及其开发工具等)、处理结构模式(如
Browser/Middle Server/Database Server三层结构模式)以及为提高政府办公决策的科学
性，所需要采用的数据仓库、数据挖掘、数据分析等技术，以实现网上办公环境。
(2)业务应用规划
业务应用是使信息资源管理发挥效益之根本，没有业务应用及其建立的办公信息资源
库，信息化建设就失去了意义。
①办公业务应用系统
这类系统主要以政府业务流程为主线，支持实现机关公文处理、档案管理、政务信息
采编、项目审批管理、提案建议管理、值班会务管理、内部电子邮件系统等办公自动化应用
系统。办公自动化应用系统的特点是以文档型数据库管理、结合工作流的应用为主。因此，
在规划中，应尽可能考虑选用上级部门推荐的、已有应用成效、具备业务协同、流程重组、
价值流实现等先进功能并能支持网上交互式办公服务的成熟、规范、标准的产品。特别是公
文处理系统应规划配置数字签名、电子印章和用户验证等功能的应用系统。
②职能部门业务应用系统
政府职能部门的业务应用系统，除考虑规划上面的办公业务应用系统外，还要重点考
虑与自身职能紧密相关的业务系统，如前面所描述的“金”号系列业务系统。这类业务应用
系统的特点是以关系型数据库系统管理、面向行业应用为主。这类系统的规划应以行业主管
部门牵头，既要考虑纵向业务应用的数据规范和标准，又要考虑横向业务应用的数据接口的
规范和标准。同时，要制订纵向的系统推广应用计划。
③信息发布与资源共享系统
信息的及时沟通和发布，从而实现资源共享，是发挥业务应用系统效益的重要基础。
必须规划建设有效的内外网 WWW信息资源系统，实现所有业务系统数据资源的自动链接和整
合。另外，在规划 WWW信息资源系统时，要考虑提供双向在线服务、一站式服务等网上办公
服务功能。
④其他应用系统
这类系统包括人事、财务、后勤等事务性业务应用。还可以考虑规划提出开展电视电
话会议系统和 VOD视频点播服务系统等应用。
上述无论哪种系统的应用都要始终贯彻以整合在浏览器上的实现方式为原则，以便依
托各种信息平台开展各类应用。
政府信息管理规划实施保障
政府信息管理的规划实施保障除了首先要落实前面讲到的信息管理组织体系外，还应
从信息化教育培训工作、市场与政策环境营造、法制环境建设、工程计划与资金保证等几个
方面入手。
1.信息化培训工作
信息化培训工作应作为一种常年坚持的制度，要着重对技术管理人员和政府公务人员
这两支队伍进行各种形式的培训。前者是以提高技术管理人员的业务与管理方面的素质，保
证系统安全管理、高效运转为目的；后者以提高公务人员信息化意识和信息处理技能，使系
统发挥应有的作用和效益为目的。培训需花费的资金投入应纳入资金规划中。
2.市场与政策环境营造
政府财政支持的信息化建设项目，应采用市场化运作的方式，以招投标方式，考虑选择
具有较高资质认证的系统集成商和软件开发商进行合作。对于信息基础设施建设的投资，应
整顿规范市场经济秩序，积极鼓励国内各大 ISP运营商公平竞争。
3.法制环境建设
除了要认真贯彻执行国家和地方的有关信息化建设的法律、法规和规章外。在规划中，
要明确规定政府信息化工程项目必须使用正版软件，工程项目方能准许验收使用，以加强知
识产权的保护、打击盗版软件市场。
4.工程计划与资金保证
重点工程计划和资金保证是规划的一个重要组成部分。在重点工程计划中，应明确工程项目
名称、组织实施单位、项目内容、项目效益分析、实施周期、投资额度、投资渠道、监控措
施等内容。政府信息化工程项目投资巨大，单靠政府财政支持是不够的，可以采取多种资金
筹措方式，如通过 BOT、TOT等方式，吸引国内外资金参与重大信息化项目建设。
政府信息化建设
政府信息化建设的问题
总体说来，我国政府信息化建设还处于初级阶段，存在一些需要解决的问题，主要是：
1.缺乏明确的战略规划
政府信息化战略规划可明确政府信息化的中、长期发展目标与方向，能够界定政府信息
化发展的范围和领域，确立政府信息化的管理体制，并能指出政府信息化实现的具体途径和
具体方法。目前，虽然很多地方政府都相继出台或正在着手制定有关政府信息化建设的规划
文本，但很多规划的可实施性和可操作性较差。
2.管理体制不够健全
多数领导对信息化工作比较陌生，没有理解和把握政府信息化内在工作的本质属性，思
想认识存在片面性。因而，在确定政府信息管理体制就存在较多的随意性，长期处于条块分
割、各行其政、五化八门的混乱状态。
3.缺少相应的法律保障
政府信息化的健康、有序、可持续发展需要有统一的法律和法规做保障。在国外，为
保障政府信息化的发展，许多国家均制定并颁布了相关的法律、法规和行政命令。在美国
有《行政公开法》，在德国有《信息和通讯服务规范》，在英国有《政府信息公开法》等。
目前，我国信息化法制建设仍处于起步阶段，《电子签章条例》、《政府信息公开条例》
以及《个人数据保护法》、《政府信息登记制度》等信息安全法规还处于研究和起草阶段。
4.信息基础结构薄弱
我国信息化的信息基础结构比较薄弱。政府资金投入严重不足导致政府信息网络基础设
施不够完备，尚没有形成较为完整的政府统一网络，更不用说国家的政府统一骨干网络。而
许多经济不发达地区的政府部门连内部办公网络也没有，仍旧是传统的办公模式和服务理念，
即便是有了自己的内部办公网络，也因管理运行维护不善没有发挥其应有的作用。
5.与政府的业务工作分离
政府所有服务的在线化是政府信息化发展的必然趋势。可见，政府信息化必须有部门业
务参与，必须将政府的管理和服务有机地结合起来。从我国目前的情况，尽管已有一些部门
开始尝试“网上办公”、“一站式服务”，通过建立政府门户网站，提供双向互动的办公与
信息服务，如网上政府采购、网上就业信息、网上订票(铁路、民航)、进出口配额许可证网
上发放(外经贸部)，但多数政府部门的业务仍无法实现与外界的双向互动。
6.与政府行政管理方式的改革脱节
我国从 1998年开始了新一轮的政府机构改革，但从改革方案和目前实施情况看，如何
将政府信息化的推进与政府机构的改革有效地结合仍是一个空白和缺失，在一定程度上忽略
了政府信息化将对整个政府行政管理模式变革带来的积极作用，影响了政府机构改革的效果，
延缓了政府信息化发展的进程。
政府信息化建设的对策
国家信息化领导小组于 2002年 7月讨论通过了《关于我国电子政务建设的指导意见》，
提出了“十五”期间我国电子政务建设的目标和指导思想。这预示着我国正在全力推进政府
信息化建设。
1.审慎规划，稳步推进政府信息化
政府信息化是一项复杂的系统工程，它要求有关主管部门对政府信息化做出审慎、科学
的发展规划，有计划、有步骤地推进政府信息化建设。因此，必须理顺政府信息管理体制，
在国家信息化领导小组的领导下，成立自上而下地建立由政府主要领导挂帅和各相关部门负
责同志共同参与、协调一致的信息化管理体制，统一领导和协调政府各部门信息化的全面推
进工作。设立具有管理职能的各级政府信息化工作办公室，组织制定并实施政府及其部门信
息化发展规划，其规划的制订一定要有可操作性和可持续发展。
2.保障投资，加快信息基础设施建设
目前，我国信息基础设施建设还相对薄弱。国家除加大在该领域的投资力度外，还应多
渠道筹措资金，积极营造良好的市场环境和政策环境，鼓励国内电信部门、ISP运营商对政
府信息基础设施给予一定的优惠条件。同时，对信息基础设施建设维护应逐步采用外包和托
管模式。政府首先提出系统建设的需求，并根据系统建设和运行维护的必要支出做出合理的
预算；然后，通过政府招投标程序，确定建设和运行维护的承包单位。
3.转变观念，实现政府信息资源共享
信息资源的价值主要是通过共享来实现的，其共享范围越大，价值就越大。而要实现共
享必须从基础信息资源的数字化，职能部门之间的专业信息资源整合等多方面入手。基础信
息资源的数字化必须做到权威性、规范性和标准性，为职能部门的专业信息资源的整合奠定
基础。同时，在行政管理体制上，要打破政府各职能部门也间的界限，强化信息共享意识，
做到统一领导、统一规范和统一标准，才能尽快提高政府信息资源在政府部门之间的共享度。
只有实现了部门之间的资源共享，才能实现部门之间的业务流和信息流，才能为政府信息资
源深层次的开发和利用铺平道路。
4.加强教育培训，提高公务员整体素质
公务员的信息化培养和教育是提高政府信息化水平的基础工作。应该建设一套科学的
公务员信息化培训制度，并做到常年坚持不懈。着重在信息及其信息安全意识、信息处理技
能、信息资源开发和利用能力以及现代管理与决策的理论和方法等方面入手。通过各种形式
的培训和教育，宣传信息在政府行政管理工作中的价值和作用，强化信息意识，树立信息安
全第一的思想，掌握现代信息技术工具，掌握与政府信息化相适应的信息获取、处理、分析、
发布与利用的知识和技能，提高公务员整体素质，确保政府信息化的顺利推进。
5.优化行政管理结构，改变政府运行方式
传统的组织结构呈塔式结构，其政府行政管理模式是条块分割、等级森严。在这样的组
织结构和行政管理模式下，信息结构是纵向层式的，其信息流呈树状结构的，这样在进行信
息处理时，容易减缓信息传递的速度，造成信息的过滤、堵塞和失真，同样在业务处理时，
复杂的部门设置造成业务流程的复杂，从而造成业务处理效率低下。因此，必须进行政府行
政管理变革，以适应政府信息化对扁平式组织结构、网络状信息结构、一体化政府的要求。
政府信息系统建设的范畴
政府信息系统建设的范畴，从政府服务信息化、政府办公自动化和政府职能信息化的功
能划分层面，它包括了政府网站、政府办公自动化和电子政务系统的建设；从政府信息化涉
及的行业应用领域层面划分，它包括了政府职能部门管理的行业业务信息资源管理系统的建
设，如已经启动建设的国家“金”字号系列业务系统工工程。其中后者是政府信息化中政府
信息资源开发和利用的核心内容和重点任务。
政府网站的建设
政府网站建设是国家推进政府信息化的一个突破口，它的最终目标是要在 Internet上
重塑一个对外服务更有效、更公开、更直接的虚拟互动的电子政府。
1.政府网站的作用
政府网站建设的主要作用是提高政府工作和政务活动的透明度，降低办公费用，提高办
事效率，有利于廉洁、勤政、务实、高效政府的建设，有利于政府流程优化组合，有利于促
进政府职能由管理型向服务型转变。
(1)信息服务
信息服务就是信息机构针对公众的信息需求，及时地将信息提供给公共的活动。政府信
息服务就是要将政府信息中可以公开的信息发布出去，实现信息共享，保障政府信息的正常
流通和其作用的发挥。
(2)行政监督
行政监督是指社会众多的政治力量和社会力量，对国家行政机关及其工作人员所实施的
监督。政府网站可以提供面向社会的采言纳谏的功能，促使政府在接受行政监督方面发挥积
极作用。社会各界可以通过政府网站，咨询国情，监督政府职能部门的权力运用。
(3)网上办公
网上办公就是实现在线双向服务，把政府门户网站作为对外办公服务的窗口，通过提供
网上采购、网上登记、网上纳税、网上发证、网上审批等在线服务功能，实现一些行政事务
的网上处理。它可以实质性地提高政府工作效率和工作质量，促进政府信息资源共享。
2.我国政府网站的建设状况
我国政府网站建设的浪潮起源于 1999年初。1999年 1月 22日，由国家电信总局、国
家经贸委经济信息中心牵头主办、联合国家 40多家部委(办、局)信息主管部门共同在北京
倡议发起的“政府上网工程启动大会”，拉开了国家“政府上网年”的序幕。
根据我国的实际情况，政府上网工程的实施基本上分 3个阶段目标和任务：一是建立各
级政府部门的门户网站，实现政务公开；二是整合内部信息资源，开发内部应用系统，提高
办公效率；三是推广政府应用系统，提供便民应用服务，实现政务电子化。
经过 1999年初开始实施的政府上网工程后，我国各级政府部门已经建设了政府网站
5000多个，70％以上的地市级政府在网上设立了办事窗口，并且一部分新兴的开发区、管
委会的电子政务实践也已经取得了实质性的进展，其成长潜力更是无法估量。
目前，各级政府部门在完成第一阶段任务的基础上正在大力开展内部应用系统的建设，
即政府上网工程第二阶段的目标和任务，并已取得初步成效。如中国人民银行的网上支付，
国家旅游局的网上订房，卫生部的网上医院，国家税务局的增值税发票稽核系统和电子报税，
外经贸部的进出口配额许可证网上发放，国家质量技术监督局的网上防伪打假，海关总署的
报关单和外汇联网外汇核销系统，国家工商总局的红盾信息网企业数据库等。
可以看出，政府上网工程实施的 3年多，政府网站的建设正在从单纯的建网站、网上政
府形象展示，向“开展电子政务，提供公共服务”的应用深度进军。
3.我国政府网站的问题
(1)网站建设缺乏统一规范
目前多数政府部门网站的信息组织都处于分散管理状态，与后台业务数据库联系不紧密，
信息的收集、整理、转储的方式和复杂程度也不同；信息栏目的命名、信息的发布随意性较
大，对信息的公开性缺少明文规定，缺乏统一的信息组织和发布规范。网站建设中也没有对
网站域名、网页形式、内容、美术效果建立统一的规范。
(2)政府网站内容管理跟不上
相当多的政府网站缺乏内容管理机制，公开政务活动的信息数量偏少，质量也不高，网
上信息内容单调且更新很不及时。有些政府网站对于政府部门的信息未有动态的反映，政府
与上网公民之间缺乏互动性、回应性，信息服务功能弱化，公众的许多疑问得不到及时解答，
这就违背了政府上网要促进政府与公众之间的信息交流、转变政府职能的原则。
(3)政府网站的安全
我国网站建设的软、硬件产品多数依赖从国外进口，政府上网面临着受制于人的问题。
政府信息是需要安全保护的，而我国在这方面的防护力量还相当薄弱，防范意识不足。
4.政府网站建设的要点
(1)建立政府的门户网站
政府门户网站，即通过一个门户网站可以进入到政府的所有部门，或者可以进入任何一
个由政府向用户所提供的服务项目。这种门户网站可以形成用户与政府的互动。
政府门户网站的建设，要符合国际潮流。符合国际潮流，主要体现在以下几个方面：
①面向世界和面向未来
面向世界就是网站要在一些通用功能、栏目设计和服务上符合国际通用的准则，并且能
够让那些想了解各级政府的人们能够方便地了解到可以了解的内容。
面向未来就是内容框架、栏目结构和服务功能上要具有开放性和灵活调整能力，根据机
构职能、外部需求和改革的变化，不断地适应未来的需要。
②适应技术进步
适应技术进步就是根据网络技术的发展和国家信息化的进步，不断推出并完善新的服务。
当前实现政府网站的在线双向服务是电子政务发展的趋势。政府网站只有通过在线双向服务
方式，实现网上办公，才能使政府拥有的大量信息资源得到全社会的充分利用。
(2)规范网站建设标准
网站建设规范包括信息的组织和发布的规范，网站域名、内容和形式的规范。
信息组织的规范是要制定网站信息从收集、整理、存储到发布的数据格式的规范要求，
制定统一的信息或数据格式将有助于实现信息的共享。
各级政府在建立政府网站的同时，也应该按照有关法律和规定，制定部门、地区的信息
发布规范，明确规定对信息进行选择的部门，以及哪些信息适合在网上发布。
政府网站域名的设立要着眼全面系统化的发展和长远规划，建立政府独立域名，掌握网
上资源的安排。对于域名的规划，详细参见《政府域名规范建议》(http://)。
(3)加强对政府网络信息资源的组织
对信息内容进行筛选。对政府产生或收集的信息，根据各项审查标准把能够公开的安全
信息公布上网，非安全信息则严格保密。
对筛选过的信息进行分类组织。网上信息的分类、组织不仅要考虑信息内容的学科归属，
还应注意其易用性。
(4)加强网站的安全性
网站的安全性仍是网站建设的一个关键性问题。必须从多个层面考虑其建设的安全性问
题。其中，包括建立 CA(Certificate Authority)认证，防范“黑客”入侵措施，制订防范
病毒制度、跟踪与审计制度和安全保密制度，部署系统应急措施，加强用户管理、网站人员
管理以及内部人员的安全教育等。
电子政务系统的建设
1.国外电子政务的发展概况
近年来，世界发达国家都在积极进行电子政府的建设，这已成为国际公共行政管理改革
的新动向。美国在 2000年 6月 6日—6月 30日，用了二十天的时间完成了建设电子政府的
全部立法程序，戈尔将其比喻为“第二次美国独立革命”，并将在 2005年前后最终进入电子
政府时代；欧洲许多国家在电子政务发展方面也处于世界领先水平，如英法德意等国的电子
政务建设都较完善。欧盟还制定了信息社会行动纲领，积极倡导各成员国分别制定了各自国
家的信息社会行动计划和电子政务规划并付诸行动。其中英国在 2000年提出，要建设最适
应知识经济发展的“电子英国”，并把全面开通电子政府的时间从 2008年提前到 2005年，
位于世界前列。
在亚洲国家中，日本、新加坡等国家的电子政务发展较快。2001年，日本政府提出了“关
于 2002年度 IT重点计划的实施方针”，它的核心内容是打造一个“电子政府”。在新加坡，
民众可以随时随地的查询自己的社会保险帐号余额、申请报税，或是为新买的车上牌照，不
管是在家里、办公室或是学校。
2.我国电子政务的发展状况
目前，我国的电子政务建设在办公自动化建设的基础上，已经取得了重大进展。
(1)“金“字系列工程取得了突破性进展。从 1993年起，我国开始实施金桥、金关、
金卡和金税等信息化重大工程。金桥工程是直接为国家宏观经济调控和决策服务，通过建设
政府的专用基础通讯网，实现政府之间的相互连接。计划建成一个连接全国各省市区、400
多个城市，与几十个部委互联的专用网。金关工程主要是为提高外贸及相关的领域的现代化
管理和服务水平而建立的信息网络系统。到 1999年，已实现了银行、外汇管理机构以及海
关的计算机联网。金卡工程是推动银行卡跨行业务的联营工作，首期工程已完成了建立税务
系统的增值税专用发票计算机稽核系统。
(2)政府上网工程初具规模。从 1999年起，全国普遍实行了政府上网工程。到 2001年，
全国绝大多数乡级以上政府都设有站点，并通过网站向社会发布信息，有的还开始提供在线
服务。
(3)部分地区和部门在政府信息化方面取得了显著成效。在中央的大力倡导下，各地在
推动政府信息化方面正在全面起步。目前政府信息化步伐较快的地区和部门有：广东、深圳、
南海、上海、北京、天津、青岛以及国务院一些与金字号工程有关的部委等。
虽然我国的政府信息化取得了重要进展，但整体水平仍然较低，且地区、部门的发展
极不平衡，大体属于电子政务的启动阶段。
3.我国电子政务的发展模式
2002年 8月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发的《国家信息化领导小组关于
我国电子政务建设指导意见》提出了我国电子政务的发展模式。
(1)主要目标
“十五”期间，我国电子政务建设的主要目标是：标准统一、功能完善、安全可靠的政
务网络平台发挥支持作用；重点业务系统建设取得显著成效；基础性、战略性政务数据库建
设取得重大进展，信息资源共享明显提高；初步形成电子政务网络与信息安全保障体系，建
立规范的培训制度，与电子政务相关的法规和标准逐步完善。这些工作完善后，中央和地方
各级党委、政府部门的管理能力、决策能力、应急处理能力、公共服务能力将得到较大改善
和加强，电子政务体系框架将初步形成。
(2)基本框架
我国电子政务应用体系框架是：“两网一站四库十二金”。
“两网”，是指政务内网和政务外网。政务内网是副省级以上政府的办公业务网络，
将主要为领导决策提供信息支持和技术服务，并承担公文、应急、值班、邮件、会议等办公
业务，是涉密网；政务外网主要承担政府部门之间的非涉密的信息交换和业务互动，以及政
府部门面向企业和公民的监管和服务业务，将逐步成为各部门开展业务的网络平台。
“一站”，是政府门户网站。政府门户网站在政府外部业务网络化的基础上，整合各
级政府的信息资源，逐步成为政府信息服务的枢纽、接受社会监督的窗口、以及推进政务业
务流程优化的重要动力。
“四库”，即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库，
以满足社会对基础性、战略性政务信息资源的迫切需求。
“十二金”，则是要重点推进办公业务资源系统等三大类十二个业务系统。第一类是
对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的办公业务资源系统、宏观经济管理系
统建设；第二类是增强政府收入能力、保证公共支出合理性的金税、金关、金财、金融监管
(含金卡)、金审等 5个业务系统建设；第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下
坚实基础的金盾、社会保障、金农、金水、金质等 5个业务系统建设。
(3)发展阶段
国内很多专家学者认为：我国的电子政务发展应分为三个阶段：内部事务处理和信息服
务阶段、双向交互综合服务阶段和从管理型向服务型转变阶段。
内部事务处理和信息服务阶段：这一阶段主要是政府内部办公自动化和政府网站服务为
主，其中政府网站服务主要以静态信息服务、动态信息服务、单项交互信息服务等过程。
双向交互综合服务阶段：主要包括离线双向服务、在线双向服务(即网上办公)、在线双
向一站式服务等过程。所谓“一站式服务(one-stop-service)”，即公民或企业只要去一个
政府综合办公地点就可以解决需要政府办理的所有有关事项。
从管理型向服务型转变阶段：外部服务形式上实现以服务对象为中心、从被动方式改为
主动方式服务、实现业务与机构重组以适应以服务对象为中心的服务方式、系统重组以适应
服务需求个性化的发展，并最终建立一体化政府。
4.我国电子政务的发展策略
我国在电子政务发展过程中，应按照“统一规划、加强领导，需求主导、突出重点，整
合资源、拉动产业，统一标准、保障安全”的原则，有计划、有组织、有步骤地进行。
(1)审慎规划，统一标准，小步快走
推进电子政务的当务之急就是由国家及其政府信息化主管部门来建立和完善统一的整
体发展规划和相关技术标准，本着“总体统筹、分工负责、小步快走”的原则，实施电子政
务工作。在制定电子政务整体发展规划时，不仅要有主管部门领导、IT专家参加，还要注
重吸收有关行政管理专家参与，审慎地确定规划目标。规划的目标应该是产出明确的、可以
测量的，使其更具有科学性和可操作性。在制定电子政务标准时，由国家组织有关标准化部
门和 IT技术部门，科学地制订电子政务标准，使电子政务标准更具有权威性。
在推行整体规划时，由地方政府信息化主管部门，统一领导、组织本地区的电子政务建
设，并采取“小步快走”的策略。“小步快走”包含有 “起步要小”和“扩张要快”的两
个含义。“起步要小”是要以小的、容易实现的、效果明显的、阶段性的项目起步，确保初
战必胜；或者将大的项目分解成若干个小的项目组织实施。“扩张要快”是在已经取得成功
经验的基础上，加快系统扩张，尽快取得系统所可能获得的全部经济和社会效益。
(2)以业务流程为主线实施电子政务
政府国家信息化专家咨询委员会周宏仁博士提出了关于以政府业务流程为主线发展电
子政务的思路：利用信息技术给政府重新“梳一次辫子”。把那些最急需的政府业务流程的
“辫子”先梳理出来。等到按照优先顺序把“辫子”梳完了，一个电子政务的总体结构就出
来了。那些没有梳进“辫子”的业务流程就是要转变的政府职能；而那些没有梳进“辫子”
的部门就是要调整的政府机构。
这一基本思路实际上是以信息化的基础管理为核心，重心在流程上。信息化基础管理是
个协同体系，通过整合业务，形成职能之间的有机联接，优点是降低协调成本，突出整体目
标，使整体效率最大化，符合信息化客观发展的要求。
(3)突出重点，整合信息资源
信息资源的整合与共享是电子政务建设的核心所在。但目前部门之间的职责划分，政府
一体化问题仍是很难在一段时间内解决的。因此，按照“先易后难、先简单后复杂，需求主
导、突出重点”的原则，先期开发国家基础信息库和行业领域内的“金”字号系列业务系统，
在行业或区域内实现信息资源的共享。同时，要进一步强化信息的更新机制，提高信息的时
效性，推动政府信息资源对社会的开放，使之发挥巨大的社会效益和经济效益。
(4)坚持政府导向与市场作用相结合
电子政务建设任重而道远，一方面要充分发挥政府的导向作用，在规划、投资、项目管
理、需求分析、重大建设任务的协调等方面，为电子政务的推进创造良好的发展环境和基础
条件；另一方面，也要探索政府导向与市场作用结合，以利于降低成本、提高效率，形成规
范的制度，拉动产业的发展。
(5)加快立法工作，保障信息安全
发展电子政务，立法要先行。立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角
度，解决电子政务发展中亟待解决的问题，如电子公章、电子签名、电子支付的合法性，制
定电子政务信息技术标准，并及时修改现有政策法规中与信息技术发展不适应的成份。同时，
制定政府信息安全管理办法和政务公开实施办法，对政府信息网络的安全标准、人员管理、
资料管理、安全稽查和考核、政务公开的内容和程序等做出明确的规定。
政府信息化与行政管理变革
政府信息化与行政管理的变革
推动政府信息化，实施电子政务，是当今世界新一轮政府公共行政管理改革和衡量国家
综合国力与竞争力水平的重要标志，是政府公共行政管理方式的一场革命。
1.变革公共行政管理模式
行政管理是指国家行政组织，根据宪法的法律确认的权力，对国家的政治、经济、文化
等方面事务进行的组织、协调和控制的活动。公共行政不仅是指政府的管理活动，它还包括
其他公共部门、公共组织、基金会、慈善机构等一系列组织中的管理活动。
网络信息技术在政府系统中的广泛应用，给政府公共行政管理带来革命性变化。一方面，
促使政府组织结构由传统金字塔式结构向网络状扁平式结构转变，由手工政府、传统政府向
电子化政府的转变。另一方面，政府信息化的本质应能代表当今世界最先进的公共行政管理
模式，通过推进政府信息化，促使政府管理方式和运作机制的改革，从而破解政府公共行政
管理方式中的“程序迷宫”和“规则迷宫”问题，提供更加快捷、方便的公共服务，为建立
符合市场经济体制要求和国际通行规则的现代行政管理模式打下的基础。
2.推动行政管理现代化
政府信息化可以使现代行政管理系统的管理组织运行日益技术化，管理手段现代化。人
们可以把各种先进的行政管理思想、行政管理方法和信息技术为融为一体，建立有效的计算
机网络管理系统，使行政管理环境越来越呈数字化和网络化。
另外，在行政管理系统中，各种先进的管理手段和管理方法都需要由人去掌握和实施。
作为管理主体的公务员在网络信息时代将不得不具备丰富的知识、多样的技能。同时，网络
信息技术的发展也使公务员获得较高的素质，并具有更强的自律性、自我组织能力和参与意
识。管理对象特征的改变，将导致行政管理方式的革新。
3提高行政效率
效率是行政管理学的核心课题。宏观行政效率是指不同国家中不同的制度安排所引起总
体发展速度，它具有外在性，关注的不是政府部门本身的工作效率，而是从公共管理对社会
的外在影响的角度来评价其工作效率；微观行政效率是指特定的政府机构或公共组织提供相
同单位的产品和服务所需要的相对成本，即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间
的比率，它具有内在性，着眼于行政管理部门本身。
网络信息技术的应用已经使行政效率得到提高，信息化带来的变化更为明显。一方面，
信息化加强了政府的信息置换功能，新型政府可以使用各种新技术手段实现网络化管理。信
息的收集、处理、传递和沟通的方式更快捷、更经济，政府整体行政办事效率将大幅提升。
另一方面，信息可以在组织内部为更多人的来共享，越来越多的问题在较低的层级就可以得
到解决，以上传下达为主要工作内容的中间管理层可以大为精简，因信息传递不及时或错误
所造成的内耗可以大大减少，行政程序进一步简化。
4.提高行政服务水平
政府信息化有助于政府公开施政和公众参政意识。政府通过政务公开，可以将更多的政
府信息向社会公众公开。政府在制定政策、作出重大决策过程中，可以通过网络让公众参与，
让公众发表意见和建议。公众也可以通过信息网络监督政府的运作，了解政府的工作进程和
工作业绩，从而对政府工作作出比较准确的评价，达到改进政府工作的目的。
政府信息化能够促进政府部门改善和提高服务质量。首先，政府应用信息技术，通过信
息网络，降低了进政府办事的“门槛”，原来所谓的“门难进，事难办”的现象，在网络可
以很好地得到解决。其次，随着政府信息化的不断推进，政府公务员的观念不断转变，政府
公务员综合素质也在逐步提高，从而促进政府服务素质和水平的提高。由于信息技术的应用，
政府提供服务的方法和方式也得以改变，政府提供的各种服务比以前更快捷，对公众意见和
需求的反映速度大大提高了。第三，政府信息化是一种新事物，它不仅代表着先进的技术，
而且也代表着一种新思想、新思维。政府信息化将会促进创新，不仅仅是技术创新，而是社
会的全面创新，毫无疑问会提高政务的处理效率，提高政府的服务水平。
政府信息化与行政组织的重构
政府信息化可以改变传统的政府行政组织结构，其显著的变化就是传统的金字塔型组织
机构被扁平式组织机构所取代，以适应网络信息技术融入政府行政管理工作中的要求。
1.改变政府信息的传输渠道和方式
行政组织是指国家的行政部门，即根据宪法和法律组建的体现统治阶级的意志、行使行
政权力、执行行政职能、管理国家公共事务的组织机构。
我国行政组织主要是以纵的科层制和横的职能制形式构成。纵的科层制表现为在中央政
府之下，形成了金字塔结构的地方政府结构。横的职能制表现为一级政府由横的若干部门组
成，每一个职能部门在全国范围内均构成一个相对独立的系统，在系统内部实施垂直领导。
这种传统的行政组织结构决定了政府信息的传递渠道和方式是分层次的。然而，信息的流通
速度、渠道与处理能力已成为综合国力竞争的内容，政府信息化的发展必须要打破行政组织
的层级界限，以网络通讯的方式，快速将顶层的信息直接传递到基层。此时，信息传递渠道
纵横交错，不再按照行政隶属关系传递，等级权威在信息传递中不再起决定作用。与之相应
的，原来金字塔式行政组织结构也就失去了它生存的环境。
2.改变政府行政组织结构
在传统的金字塔式的组织结构中，庞大的中间管理层承担着上情下达，下情上呈的信息
作用。客观上，它的存在是信息通讯技术落后的产物，组织高层无法与基层进行直接的沟通
与协调。而大量中间管理层的存在，实际上既减缓了信息传递的速度，又造成了信息的过滤、
堵塞和失真。信息失真的原因很多，其中的一个原因就是中间层次为了争功诱过而导演的“官
出数字，数字出官”现象，这也是信息传递不畅的结果。
网络信息技术广泛被应用于政府系统，为对传统的金字塔型科层制组织结构进行改革提
供了强有力的支持。政府信息化的发展，将对现有金字塔型科层制组织结构进行再造，并积
极创建新型的网络组织，使操作执行层与决策层直接沟通。即减少或者取消组织中间管理层
次，压缩组织结构，扩大管理的幅度，推行扁平化、网络化的组织结构形式，从而使行政组
织更加精干高效，行政组织成员间的沟通与交流更加流畅，以利于提高行政组织产生绩效和
促进行政组织成员的自身发展。
3.改变政府组织信息结构
信息是政府决策、政府运行和政府管理的基础。政府信息结构是一个组织收集、处理、
存储、传递信息的渠道和方式。信息结构往往是与组织形态、权力结构相一致的。
在传统的行政组织结构下，信息结构是纵向层式的。整个信息的收集、处理、存储、传
递是树型的。即它是由本级政府的职能部门、直属机构和下级政府组成的信息点(信息源或
信息宿)。网络信息技术将使各信息源或信息宿的联系既有垂直方向的，即上下级之间的纵
向联系，也有水平方向的，即同等级层次的横向联系，还有不同等级层次、不同隶属关系的
斜向联系，共同组成纵横交错的信息沟通网络，信息呈交互化，可以跨层级、跨专业、跨部
门流动。任何个人既是信息的提供者，又是信息资源的使用者。
政府信息化与行政决策的提升
行政决策是行政管理运行职能的前提和核心。政府信息化的发展，对行政决策活动产生
深远的影响。
１.行政决策权的分化
行政决策是政府的一种行政行为，它具有一般管理决策的共性。
在信息时代，行政管理环境的复杂性在不断提高，决策的数量激增，非常规化、非程序
决策增多，决策的目标更多是面向未来，因而风险性也在增大，使分散行政 决策权成为必
要；同时，对问题快速反应和快速处理，也要求即时决策、就近决策，这也要求决策权必须
分散在各个问题发生地；另外，行政组织权威的基础被建立在知识和信息上，而知识和信息
的分散性决定了权威的分散性，进而决定了行政决策权的分散性。
２.改进决策者的有限理性
根据管理决策理论的创始人西蒙的观点，在不能获得足够信息的情况下，人们的决策行
为只能是有限理性的判断和抉择，不可能存在最优的决策模式。政府信息化的发展可以使管
理者在任何时候都可得到恰当的信息，确定目标；可以根据信息确定尽可能多的方案；可以
利用信息对每一个方案进行系统分析，并对比择优；可以根据决策方案的执行情况，修正和
调整决策方案，从而大大提高决策的科学性和合理性。网络信息技术可以完成程序化决策的
功能和效率，对非程序化决策也可以提供强有力的信息支持。
３.决策与执行的界限模糊化
在传统行政管理体制下，决策与执行是严格分开的，决策是行政管理组织领导者的职责，
而执行则是其他部门和层次的主要任务。这里面既与权力的集中性及分层分部的科层组织体
系有关，也与信息不充分有关。在网络时代下，互联网使任何现场的管理者在任何时候都可
获得做出决策所需要的信息，而无须先向上司请示和汇报，而后再执行上司的决策。这真正
实现了西蒙所讲的“人人参与决策、每一层次都参与决策”。只不过决策的对象、范围和影
响有所差别而已。
４.促进决策的科学化
科学的决策尤其是复杂的科学决策，需要先进的智囊系统和信息系统，也需要一些现代
自然科学及统计学的方法，如系统分析、可行性论证、群体讨论、德尔菲法等。这些辅助系
统和科学方法功能的发挥都是以全面、及时、经济、准确的信息收集与处理分不开的。政府
信息化可以使这些决策工具和方法的运用变得简单化、可操作化，从而大大改进决策的有效
性和效率。
５.提高决策的民主化
在组织内部，层层参与决策、人人参与决策，智囊团和专家人员的意见得到及时反应，
决策的民主化程度会大大提高。在组织外部，社会公众和有关社会组织利用便利的互联网可
以自由地发表自己的见解和看法，也可以及时反馈自己的要求。对一些关系重大、影响面宽
的复杂决策，政府组织的决策核心可以把决策意图提出来，让人们在互联网上提出方案；也
可以把做出的决策方案在网上讨论，充分利用大家的聪明才智做出科学的决策。
政府信息化与行政文化的重塑
我国传统的行政文化内容丰富，良莠俱存。根据政府信息化发展的需要，利用网络信息
技术，就传统行政文化进行去粗取精、去伪存真，达到重塑政府行政管理体制的目的。
1.行政文化的科学内涵
所谓行政文化，是指在一定的经济、政治和文化环境中形成的关于国家行政活动的行政
精神、行政意思观念、行政价值和行政心理的总和，是行政机关及其工作人员应具备和遵守
的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则与行为
规范的总称。任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程、以及行政人员的行为、作风、
态度、价值观念等，都直接或间接受到行政文化的制约和影响，具体说来，行政文化包括行
政精神、行政意思、行政伦理和行政心理。
行政精神是指行政文化的精髓和内核，是行政文化的最高层次，是体现在行政管理活动
中的行政思想和指导原则，行政意识、行政伦理和行政心理。它代表行政文化的发展方向和
趋势，是行政人员应该追求的最高境界。
行政意识，即人们对国家行政活动的性质、宗旨的理论化表达，它直接影响人们对行政
活动的评价、行政行为的和行政心理的塑造，因而在行政文化中居主导地位。
行政伦理，即人们对行政体系、行政活动的评价、观念和规范。它限制人们对某些行政
行为的选择，又从积极的角度鼓励人们做出某种选择，因而它是人们从事行政活动的主导目
标。
行政心理，即人们对行政活动长期的政治社会文化过程中形成并体现出的一定气质、性
格、能力、意志品质等。它对行政活动的心理投射，对行政主体行政意识的确立，行政主体
行政意识的确立，行政价值观的形成产生着深远的影响。
2.政府信息化对行政文化重塑的作用与影响
在推动政府信息化的过程中，对人们的行政文化产生了一种重塑的内驱力，并最终实现
行政文化由伦理性向法理型的转化、由控制性向参与型的转化、由领导型向服务型的转化、
由封闭型向开放性的转化、由松散性向效能性的转化。
(1)由伦理性向法理型的转化
中国传统行政活动强调“德治”，与“德治”相联系，中国传统行政文化突出表现为伦
理人格化取向，具体表现就是人格化的权威服从关系和人格化的人际交往关系。在行政活动
中，“上行下效”、“惟上是从”，个人的人格权威高于职务权威。这种人格化的权威服从关系
影响行政活动及社会生活中的人际交往。推行政府信息化，实施电子政务，将使行政过程充
分体现法制精神，它根本不同于行政长管凭意志治政的人治。它要求所有行政人员必须依法
行政，明确行政权力来源于法律，而法律独立于政府和行政之上。
(2)由控制性向参与型的转化
在公共行政中，民主的基本含义是多数人的统治管理，实际运行中的行政民主是在多数
人同意、委托、监督和制约之下进行的少数人的管理。而随着政府信息化的发展——电子
化政府的出现使权力的重心下移，公民已经不再满足于僵化、低效率的控制型权力结构，而
要求提供多样化选择及具有分权式、高效率的政府，希望参与政府决策。因此，在政府信息
化的推动下，行政文化呈现出民主的取向，一方面任何行政行为都能体现民意，反映尊重公
民利益、需求和意志；另一方面，又鼓励公众通过互联网参与政府的各种活动，从而实现政
府管理由行政控制型向政民互动型转换，并最终参与行政文化。
(3)由依附型向自主型的转化
在传统政府中，公务员由于身处严密的科层体系下，向上具有较强的依附心理和心态，
而在电子化政府中，组织结构扁平化，上下级关系通过电子身份加以确认，而表面的形式化
的森严的等级关系并不明确，在这种相对宽松的行政环境中，公务员能够最大限度地发挥自
主性和能动性，推动各种电子政务活动的进行。在这种电子化政府的运行中，行政文化也实
现了由依附型向自主型的转化。
(4)由封闭型向开放性的转化
公开行政是民主治理的本质特征，是公民参与行政的前提条件。通过公开行政，公民可
以了解国家和政府的机构设置、权力结构、职能规模、运行机制和决策过程，公民可以根据
自身的权益、权利对政府运行进行价值评判和效果检测，以推动公共行政趋向公民期待。在
传统政府中，政府与民众基本上是两个封闭的系统，即使是科层式的体系建立起来以后，政
府与公众的互动虽然较之以前有所增加，但政府仍是一个较为封闭的系统。而政府信息化的
推进就是要使这种状况得到根本的改变，通过电子化政府的各种服务功能在公开的互联网上
实现，从而使政府的体系逐渐向公共开放，政府与公众的关系也在电子政府的运行过程中得
以重新定位，政府公务员过去那种“政府中心论”和“官本位”的行政观念，将会被把企业
和公众当作“顾客”，奉行“以顾客为中心”的服务理念所取代。
(5)由松散性向效能性的转化
高效行政是推进政府信息化，建立电子化政府所要追求的基本目标之一，也是行政文化的核
心价值之一。它根本不同于传统的计划经济时代偏重于以权力和地位为中心的政治价值作为
行政行为的导向，也不同于一般市场主体单纯以经济价值为行为取向。政府作为投资主体通
过互联网进行采购或其他公共设施建设权益投资时，根据政府信息化发展的内在要求，电子
化政府必然会追求成本—效益的权衡，以低成本、高效益的原则进行操作。
