一、 珠三角面临的 “政行区经济” 问题
珠三角地区过去的合作以来自民间自发的和分散的合作为主， 合作各方大多从各自的利益出发考虑
经济发展问题， 区域经济社会的整体利益在合作中并不被各方重视， 区域经济的一体化程度不高， 曾经
辉煌的 “前店后厂” 模式逐渐式微。 有观点认为， 长期以来， 珠三角地区的各个市政府都没有从根本上
将对方纳入自己的发展战略。 在空间上， 各市政府没有从珠三角地区和更大的区域范围明确自身的战略
定位及其相互关系； 在时间上， 各市政府未能从比较长远的视域确定自身的发展进程及其与周边经济社
会发展态势的互动。 如此观之， 珠三角地区的发展缺乏一股推动其持续、 稳定前进的整体性的合力。
珠三角区域经济一体化建设正在逐层推进， 次第展开。 但是珠三角区域经济一体化仍处于探索阶
段， 管理体制有待改革、 协调机制有待加强、 各方面关系也有待理顺。 面对国际化竞争、 区域发展竞争
和城市发展竞争逐步升级的趋势， 珠三角地区一体化发展的最大障碍就是行政分割阻断了按市场规律配
置资源的通道， 市场和资源被部门利益和地区利益分割， 以致一方面， 珠江东岸地区的经济发展面临土
地、 资源、 人口、 环境的严重制约； 另一方面， 珠江西岸虽有丰富的资源， 但由于跨越珠江的桥梁、 隧
道等基础设施建设的缓慢而不能发挥其土地、 水资源、 港口、 空港和铁路的优势。 其后果， 不仅使珠三
角内部各区域的发展不平衡， 扩大了珠江东、 西两岸之间的差距， 而且导致珠三角地区的资源配置处于
低效运行状态， 阻碍了珠三角地区的整体竞争力的提升。
二、 问题解决的关键： 转变政府职能
转变政府职能之所以是区域经济一体化发展的总抓手， 乃经济一体化本质和我国经济运行格局之使
然。 上个世纪 50年代， 廷伯根 （Jan Tinbergen） 首次提出经济一体化的概念， 并将经济一体化分为消极
一体化和积极一体化。 他主张： 消除歧视和管制制度， 引入经济变量自由化则是消极一体化； 而运用强
制力量改造现状， 建立新的自由化政策和制度则是积极一体化。 随后， 于 20 世纪 60 年代， 巴拉萨
（bela balassa） 主张： 经济一体化是一个过程， 又是事物的一种状态。 作为过程， 它包括旨在消除各国
经济单位之间歧视的过程； 作为事物的一种状态， 它表示各国经济之间不存在各种形式的歧视。 廷氏的
2009 年第 8 期
珠三角经济一体化的关键：转变政府职能
杨永福
作者简介 杨永福， 中山大学岭南学院教授、 博士生导师 （广东 广州， 510275）。
[摘 要] 转变政府职能是推动珠三角区域经济一体化建设的总抓手。 政府职能转变有四个要点： 一是以
整体利益最大化为目标； 二是建立科学的政府与市场互动、 互助的关系； 三是建立区域政策协调框架及机
制； 四是建立区域公共服务普惠制。
[关键词] 珠三角区域经济一体化 政府职能 行政区经济
〔中图分类号〕 〔文献标识码〕 A 〔文章编号〕 1000-7326（2009） 08-0017-03
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主张与巴氏几无差别。 马克鲁普 （fritz machlup） 延伸了经济一体化的内涵。 他主张： 经济一体化可以
有一国之内各个地区之间的， 也可以有各国之间的。
我们认为， 区域经济一体化建设需要经历廷伯根意义的 “消极一体化” 和 “积极一体化” 的双重过
程， 才有可能达至巴氏的 “状态”。 因此， 为弱化当前的 “行政区经济” 格局对于区域经济一体化建设
的不利影响， 当务之急就是确立区域内各经济体一致认可的制度框架基础和提升区域整体经济功能的战
略目标， 并藉此建立资源动员机制， 调动各参与方的积极性， 齐心协力， 持续和稳健地推进区域经济一
体化发展。
如按经济体制来分， 经济一体化可分为两种形式， 即计划型经济一体化和市场型经济一体化。 计划
型经济一体化是以中央计划经济体制作为区域经济一体化的制度基础， 充分利用政府这只 “看得见的
手”。 成立于 1949年并由前苏联组织建立的一个由社会主义国家组成的经济与互助委员会 （经互会） 就
是典型的计划型经济一体化。 经互会强调计划的作用， 忽视市场的力量， 其认为通过计划经济生产也能
够达到优化资源配置， 增强经济联盟实力的作用。 在 1976 年， 东盟首脑会议作出决议， 对东盟各国进
行分工， 即在化学品生产上， 印度尼西亚和马来西亚主要生产尿素， 泰国主要生产纯碱， 菲律宾主要生
产磷肥， 希望以此促进内部贸易。 然而事与愿违， 由于东盟各国实行的是市场经济体制， 各国企业在市
场价格信号的作用下， 并不理会区域分工协议， 而是根据市场规律自主发展。 其结果只有马来西亚和印
度尼西亚的尿素厂建成投产， 而其他项目都未落实。 可见， 计划经济一体化在市场经济条件下几无发展
的可能。 计划型经济一体化只能与计划经济体制相适应。
市场型经济一体化是以市场经济体制作为经济一体化的制度基础。 市场型经济一体化充分利用市场
这只 “看不见的手”。 然而仅靠市场经济的完善和发展来推动区域经济一体化建设并不现实。 珠三角区
域内各级政府是 “行政区经济”、 “理性人”， 各经济体各谋其利、 自成体系。 珠三角地区的市场经济正
处于发育阶段。 即使是成熟的市场经济， 政府也不能缺位。 如欧盟联盟设置区域竞争政策以维护市场秩
序； 对成员国共同的弱势产业———农业， 给予价格和出口的调节与支持等。 根据欧盟的成功经验， 当政府
职能符合市场经济要求时， 市场机制在政府政策的引导下能够发挥有效作用， 推动区域经济一体化进程。
有两个关键因素影响着珠三角区域经济一体化发展的进程： 一是市场； 二是政府。 市场是经济一体
化的根本动力机制。 政府既可以是经济一体化的推动力量， 也可能是阻碍经济一体化的 “行政壁垒”。
当经济一体化建设遇到行政分割时， 解决问题的根本对策就是实现政府职能的适应性转变。
三、 转变政府职能的路径
（一） 确立区域整体利益最大化为区域经济一体化建设和发展的目标。 政府应淡化和逐步消除单纯
追求地方利益及短期效益的政绩观， 站在珠三角区域发展的角度， 高度重视经济区整体竞争力的提升和
可持续发展。
以珠三角地区 “断头路” 为例。 作为珠三角一体化试点的 “广佛同城化” 项目， 广州和佛山两城间
道路衔接点 （公路接点） 共 26个， 虽已接通 17个， 但仍有 5 个处在规划之中， 更有 4 个衔接点至今未
规划； 中山与珠海、 江门之间的 “断头路” 有 18条， 已经通了 7 条， 仍然有 11 条没有对接； 目前从东
莞至深圳有 8条 “断头路” 需要对接， 而只有 1处达成了接通协议， 其余的对接协议仍没有着落。 珠三
角九市之间的 “断头路” 现象是行政区只注重地方利益、 忽视经济区全局利益的典型表现。 由于交通设
施属于公共物品， 具有强外部性， 难以通过市场机制进行协调布局， 因此， 必须借助于政府的行政力
量。 由此， 需要政府建立相应的政策协调机制、 利益共享机制、 利益补偿机制， 以珠三角地区的整体经
济利益最大化为目标， 消除 “断头路” 现象， 加速珠三角交通网建设， 从空间上推动珠三角经济一体化
进程。
就珠三角地区产业同构程度来看， 目前珠三角地区产业同构严重， 区域内各地区产业基本集中在电
子信息业、 机械、 石化等部门， 使得各地区为招商进行恶性竞争， 互夺生产资源， 造成珠三角市场经济
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秩序较为混乱， 严重制约了珠三角区域整体与区域内各市的发展。 要想全面提升珠三角地区产业竞争
力， 政府间必须相互协调， 放弃各地方 “小而全” 的发展模式， 使各行政区由竞争关系转变成合作关
系， 以珠三角地区整体长远利益最大化为目标， 合理进行产业规划， 形成 “产业互补、 分工协作” 的新
局面， 以此提升珠三角在国内乃至国际的竞争力。
（二） 理顺和确立政府与市场的关系， 建立科学的政府与市场互动、 互助的关系， 发挥 “双轮驱动”
的合力作用。
政府的作用是保护市场竞争、 防止垄断、 严格规范市场秩序。 充分发挥市场机制在资源配置中的基
础性作用， 在实践中实现政府职能与市场机制的科学耦合。 然而， 在现实中， 可以明显看到政府过度介
入市场的现象， 违背了将企业作为市场竞争主体的原则。 值得注意的是， 在珠三角区域经济一体化进程
中并非不要政府， 而是要求政府转换职能， 尊重企业的选择， 放开企业跨区域的自由流动。 政府的职能
应该是提供市场所不能提供的公共产品和服务， 培育和维护公开公平的市场环境， 为企业的竞争和发
展、 为统一大市场的形成创造良好的政策环境。 具体来说， 政府应将监管重点集中在诸如水、 电、 煤、
交通和通讯等基础设施的建设上， 而对于市场经济发展已十分健全的消费品市场， 政府应减少直接微观
干预。 一般来说， 在微观经济领域， 要充分发挥市场机制的调节作用， 政府只履行消极规制的职能； 在
宏观经济领域， 政府要积极进行调控， 保证市场机制在微观经济中发挥基础性作用。 在经济一体化建设
中， 只有以市场为主导， 充分发挥政府的宏观调控作用， 才能实现区域经济的可持续发展。
（三） 建立区域政策协调框架及机制， 增强区域政策的协调能力。
区域政策一体化是区域经济一体化的基石， 然而在现实中由于各地的政策自成体系， 缺乏协调、 互
动和统一性， 导致各地政策成为区域经济一体化的 “行政壁垒”。 以往珠三角各级政府政策协调多以地
方领导人的联席会议为主要形式， 如 “深莞惠” 党政联系会， 其形成的共识多表现为地方领导人的承
诺， 只是一种软约束。 这种形式及所达成的共识由于缺乏法律约束， 稳定性较差。 一旦地方领导人调
动， 这种共识就会弱化甚至瓦解， 需要重新组织新的地方领导人联席会议， 增加了交易成本。 因此， 需
要政府加强区域公共政策的协调， 共建协调立法机制， 并使协调机制制度化、 常规化， 为区域经济一体
化提供制度保障基础。
（四） 建立区域公共服务普惠制， 提升区域公共服务能力。 服务型政府的基本特征是公共服务普惠
化。 公共服务的普惠化是区域经济一体化建设和发展的有力保障， 有利于培育市场要素合理自由流动的
社会条件。 因此， 政府职能向公共服务转变是推动珠三角区域经济一体化进程的一项重要工作。
珠三角在地理上共处一单元， 珠江、 西江等紧密相连。 环境保护普惠化是公共服务普惠化的重要内
容， 对珠三角经济一体化具有特殊意义。 环境保护既是经济一体化的组成部分， 也是影响经济一体化进
程的重要因素。 环境保护普惠化要求各地、 市各在环境保护方面突破各自为政的局面， 以整个区域、 整
个流域为单元共同协商解决问题。 治理环境是一项长期任务， 需要区域联动， 制定统一、 协调的环境治
理政策。
公共服务普惠化的第二个重要内容是文化教育、 公共卫生、 社会保障的普惠化。 政府应切实转变过
去只注重结果平等、 忽视过程或机会平等的做法， 确保公民在文化教育、 公共卫生、 就业等方面享有平
等竞争的机会和接受普惠的条件。 从珠三角地区实际情况来看， 基础性公共服务仍是歧视性供给， 主要
表现在农民、 民工和农村地区广大居民享受的公共服务， 在水平和范围上， 低于城市居民享受的公共服
务。
责任编辑：雨 田
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