强制性管制放松与边缘性进入的发生——“小灵通”现象的深层思考
[ 论文 关键词] 电信产业 管制放松 主垄断 边缘性进入
[论文摘要] 本文的分析表明“小灵通”现象的发生是市场需求结构、管制放松的路
径和管制权力安排共同作用的结果。以拆分原有在位者为主要手段的电信业管制放松，所
造成的需求与价格的矛盾为“小灵通”的发生提供了市场机会，而高盈利业务的被剥离，
迫使原有在位者利用尚存的垄断势力或优势，以及和管制者的“拆分一补偿”关系，向新
运营商的市场进行了局部的渗透。这种行为表面上加剧了 中国 电信业管制的无序和混
乱，但却提高了市场的可竞争性和消费者剩余。
我国电信业的管制放松始于 20世纪 90年代中期，以中国联通的强制性进入为标志。
自此以后，对原有在位者和主垄断者——中国电信——的不断拆分和重组就成为管制放松
或改革的核心.随着垄断地位和势力的降低或消失，中国电信(包括网通)通过引进“小灵
通”在一定程度上改善了经营业绩和市场的竞争结构，也对已有的管制放松的改革取向提
出了严峻的挑战。从管制 经济 学、 企业 战略博弈的视角，深入分析这一现象发生的需
求、市场结构和体制根源，对中国电信业未来的改革具有十分重要的 参考 价值
一、“小灵通”：基于需求与管制结构的边缘性进入
“小灵通”的出现和超常 发展 ，是过去几年中国电信业的一个重要现象。已有的研
究较多地从其技术先进性和产品寿命周期的视角进行定性分析，认为它对产业竞争不会产
生积极作用，也较少分析其产生的体制根源，尤其是对管制者、在位者和进入者未来政策
和战略选择的影响。从企业产品决策和市场定位的角度分析，我们认为“小灵通”是一种
典型的边缘化进入，即新进入者在管制条件下，为取得管制者的认可和弱化原有在位者的
低价阻止，而实施的一种交叉弹性较低的差异化产品策略，或填补原有市场空隙的行为。
这种行为在改变着中国电信市场中各个运营商的地位和战略的同时，已经对管制的变革取
向产生了一定的影响。
1．中国电信产业的需求特性与“小灵通”的比较优势
电信需求的一个重要特征在于新增消费者的使用价值与已有用户的数量成正比，即边
际效用递增，这就是电信业所特有的 网络 外部性。管制放松、市场结构变化引发的价格
下降，曾对需求的快速增长发挥决定性作用。随着保有量的提高和需求结构的变动，固定
电话业务已经呈现出增量不增收，需求价格弹性降低的特点，而在移动通信领域，资费调
整对需求的带动作用还十分明显(见表 1)。
虽然我国电信资费的水平已经大幅下降，但如果与实际收入水平相比较，仍显得较
高。在经济欠发达地区，手机对相当多的人来讲往往充当着寻呼机的角色。取消初装费
后，尽管用户数量都在急剧上升，但却出现固定电话运营商的收入下降和移动运营商收入
增加的局面。对于中国电信而言，随着入网费的大幅下降，如何刺激消费者使用费的上升
就成为一个重要的增收手段。这是中国电信引进“小灵通”(PHS，Personal Handy Phone
System)的市场基础和动机
表 1
移动电话对固定电话的侵蚀
单位：亿
固定电
移动电
200
200
增长(％
200
200
增长(％
区内通话
国内通话
国际通话
5529.
1885379.
13959.
23897606.
2005812.
14266.
“小灵通”无线市话业务最早在日本以 PHS技术形式出现，由于它存在着难以向高标
准的移动通信技术平滑过渡等先天不足，技术上的落后和数字移动电话资费的快速下降，
使它在日本只繁荣了很短一段时间，就极度萎缩。但是，浙江余杭市 1998年引进成功
后，它迅速在我国其他中小城市蔓延，为中国电信和中国网通赢得了相当大的市场空间利
润。2001年以来的管制放松使“小灵通”用户呈爆发式增长，2001、2002、2003年的用
户数量分别为 511万、1319万和 3500万。一个“落后”的技术为什么在中国能发展壮
大，一定存在其合理性和竞争优势。“小灵通”的竞争优势主要体现在 3个方面。①核心
竞争力——价格低廉。对消费者，尤其是收入较低、活动空间有限的人群而言，“小灵
通”是移动的服务、固定的收费。②沉淀成本低、边际收益高。对运营商中国电信和网通
而言，“小灵通”无须进行巨额的新设备投资，只需要付出一个增量成本，不必重建传输
网络，总投资和边际成本很低。与移动通信投资相比，沉淀成本更低，盈利能力很高，它
的 ARPU(即平均每户营业收入，Average Revenue per User)值是固定电话的 2到 3
倍。③“零”互联结算费和低边际成本。“小灵通”是由固定电话的运营商引进的，在互
联互通的结算体系上和固定电话无异，而根据现有的核算方法，移动用户拨叫固定电话要
支付通话费的 80％给固定运营商，“小灵通”在这个环节上就比移动电话更具价格优势
但是，如果严格按照产业管制的有关条例，“小灵通”不可能有存在和发展的可能。
在它出现的初期，信息产业部已经对其投资行为予以禁止，但最后不得不以行业标准的形
式将其定义为固定电话的延伸，而这一变化的发生只在不到一个月的时间内。为什么管制
者会对“小灵通”如此“厚爱”，而不是像当初对联通的进入那样予以抵制?我们将从边
缘性进入、产业结构，以及管制者与企业关系的角度，对这一问题提出一个新的理论解
释。
2．业务分拆、在位者损失“补偿”与“小灵通”产生和成长的博弈分析
在中国电信业管制放松的过程中，利益受到最大损失的是原邮电部，第一次分离，至
少使其资产规模缩小了 1／3，从而不能在邮政业务和电信业务之间实施交叉补贴。而随后
的几次改革实际上是对原中国电信的不断拆分，拆分的结果使其从集管制与运营为一体的
准政府机构，逐渐变为一个一般的运营商。中国电信所拥有的业务全是传统的低盈利乃至
亏损业务，但同时又不得不为其他运营商提供基本的传输通道，资产规模巨大，但盈利能
力很低且处于不断下降之中。IP电话曾是其寄予厚望的增长点，但由于四个运营商都有经
营权，巨大的市场增长潜力引发了激烈的价格竞争，没有对企业经营状况的改善提供有力
的支持。同时，大力发展 IP电话对原有业务的替代效应很大，但其投资对不同运营商而
言却没有大的差别。因此，由业务分拆引发的地位变化是中国电信发掘新增长点的首要动
因。
管制者对“小灵通”业务从反对到“正名”的转变，与中国电信在产业链中的地位直
接相关。在现有的通信产业链中，中国电信基本上承担着普遍服务的职能和 历史 成本，
而初装费的取消，使其支出和提供的服务出现不对称，这提高了它在与管制者谈判时的讨
价还价能力。另一方面，管制者一直寻求营造一个可竞争的市场结构，移动通信市场中的
双寡头垄断，在初期曾对价格和资费水平的降低发挥重要作用，但随着竞争过程的延伸和
重复，两个运营商之间的行为更趋于合谋，偏离了管制者的初衷，因此，我们认为管制者
对“小灵通”的态度转变，与其产业组织目标是一致的
在原有的业务划分中，各个运营商实际上仍处于垄断或主垄断的地位，而随着第三代
移动通信技术的出现，全业务经营就成为一个可以选择的取向。对中国电信而言，大力发
展“小灵通”既是填补现有市场空间的一个手段，也提高了获得 3G牌照的可能性。下面
的简单模型分析表明，“小灵通”的发生和成长实际上是固定电话运营商、信息产业部和
移动运营商三方博弈的结果(见表 2)。
(1)固定运营商(电信)与管制者之间的“投资一认可”博弈。假定没有“小灵通”时
管制者的效用水平为 U*，中国电信的利润为Π*，“小灵通”的投资或沉淀成本为 Cs，带
来的新增利润为π，同时，认可“小灵通”后管制者的效用函数为 U=U(π,π',s)，这里
π'，代表其他运营商的利润变化，s代表消费者剩余的增减。从这个简单的博弈矩阵可以
看出，信息产业部之所以在最后能认可中国电信发展“小灵通”业务，原因在于政企不分
的产权结构使其承担了企业投资的成本，在中国电信的投资已经发生的情况下，对其禁止
不仅会导致大量投资的沉淀，也使一部分消费者无法享受低廉的通信服务。对“小灵通”
的认可虽然会降低其他运营商的利润，但数量庞大的中低收入者对移动通信需求的实现，
或新进入导致的价格竞争，只能增加消费者福利。对中国电信而言，由于“小灵通”是一
种增量业务，与可能发生的沉淀成本相比，新增利润相当可观。因此，{投资，认可}就成
为一个纳什均衡
表 2
中国电信与信息产业部的“小灵通”博
信息产业
中国电
禁
认
投资不投
-(π+Cs)，(U * -Cs
П * ，U *
(П * +#)，(U * +π-π'+s
П * ，U *
(2)不对称在位者(移动与联通)的“智猪”博弈。在位者中国移动和联通为什么对
“小灵通”采取“容纳”的态度，也与这种进入的边缘性和中国电信的产业地位有关。首
先，“小灵通”对移动电话的替代是有区间和范围限制的，不像当初联通对中国电信的潜
在威胁那么大。受技术和管制的约束，在初期“小灵通”只能在本地使用，还没有实现全
国联网，也不能提供短信服务，这就限制了其消费范围。其次，从运营商之间的关系分
析，在当前的用户结构和互联互通结算规则下，移动运营商对固定运营商的依赖更大，对
“小灵通”进入的低价封锁，只能导致全行业盈利能力的下降。但随着其在全国尤其是经
济发达城市的放号，移动运营商的反应日趋激烈，新一轮的资费竞争已经展开
移动通信市场现有的厂商结构也为“小灵通”的发展提供了可能。由于中国联通与中
国移动的市场地位十分悬殊，虽然“小灵通”对它的冲击要大于前者，但却没有阻止“小
灵通”进入的能力。对市场规模巨大的中国移动而言，采取低价策略抵制“小灵通”进入
的损失远远大于容纳其进入后利润降低的程度。阻止进入要发生成本，而阻止成功的收益
却是公共产品，“搭便车”或机会主义倾向使任何一个企业也不愿在“小灵通”进入的初
期采取有效的抵制策略。这一问题实际上就是一个“智猪博弈”，具体的结构见表 3
表 3
移动和联通之间的“智猪”博
联通(小猪
移
(大猪
阻
不阻
阻止不阻
(П 大 -C)，(П 小 -C
П 大 ，(П 小 -C
(П 大 -C)，П 小
-π 大 ，-π 小
如表 3所示，假定采取低价阻止对两个在位者增加的利润分别为Π大和Π小、π大
和π小分别代表不抵制行为的支付，阻止的成本均为 C，但容忍进入对两个企业的影响并
不相同。显然(π大／П大) <(π小／П小），因此，移动更有积极性采取不抵制的措
施，而一旦它容忍“小灵通”的进入，作为跟随者，联通的最优策略也是不阻止
在实际的竞争过程中，即使在位者针对“小灵通”采取封杀措施，由于中国电信在
“小灵通”业务上明显存在成本优势，价格竞争显然对在位者不利。互联互通的产业特征
和现有的需求结构，使移动对固定电话的依赖远大于后者对前者的依赖。原中国电信在联
通进入过程中所实施的互联限制和歧视，也会对移动市场现有在位者产生一种威慑。需求
结构、市场结构和产业链安排等三个因素的共存，加上管制者的认可，使得对“小灵通”
的容纳就成为一种必然
“小灵通”现象还证明，现有管制权力的多元双层安排，使运营商和管制者之间发生
合谋或“俘获”的可能性提高。“小灵通”的出现与中国联通的诞生存在较大不同(见表
4)，前者是自下而上的企业行为，表明随着管制的不断放松，最高管制者酶权威和能力在
下降，也反映出电信市场的特点决定在较长时间内，只要有垄断势力的存在就会发生管制
者被“俘获”的现象。
内
联
“小灵通
进入方
在位者反
进入速
消费者福
市场结构变
沉淀成
技术先进
管制者反
政府和利益集团策动下的强制进
互联限制和低价打
业务展开受阻，只有移动领域取得成
引发价格整体下降，福利增
传统垄断结构瓦
很
最新技
限制、扶
需求和管制引致下的边缘性进
边缘性替代，反应缓
迅速扩展，爆发式增
满足中低收入者的需
可能导致全面竞争结构的产
很
淘汰技术再利
禁止、默许、容
表 4
“小灵通”与联通进入的比
上述分析表明，“小灵通”是一种基于市场创新和管制缺陷的边缘性进入，它与强制
性进入相比，更有利于竞争性市场结构的形成和提高消费者剩余。需要指出的是，“小灵
通”的发生也是特殊 历史 条件的产物，如果其运营商不是 中国 电信而是类似联通这样
的新进入者，或者中国电信不是中国传统电信业的代表且主营业务在海外上市的股份公
司，或者中国电信业的管制放松采取的是民营化的道路，那么“小灵通”能否出现或有没
有出现的必要就值得重新思考。但现实是它已经发生，仅仅因为它技术落后或 3G时代马
上到来，就回避对这一问题或现象的分析，可能会使我们丧失一次对中国电信业乃至其他
仍处于政府管制之下的产业管制弊端分析的机会
二、结论及其政策含
作为一种相对落后的技术，“小灵通”被淘汰的命运只是时间的长短问题，这不是本
文所要关注的焦点，我们的目的是以这一现象为线索来解释我国电信管制的问题和矛盾。
在美国电信产业管制放松的进程中，微波通讯公司(MCI)的进入曾发挥重要作用，这是一
种典型的边缘性进入，在某种程度上“小灵通”的出现也具有相似的特征，只不过一个建
立在新技术(微波)基础之上，另一个是利用原有基础和“落后”技术所进行的市场渗透，
本质上都是“熊彼特”意义上的 企业 家创新，应该受到鼓励而非限制。本文的主要结论
和政策建议表现以下几方面
第一，管制放松、强化或再管制。按照纯粹的技术决定论，随着电信业 自然 垄断特
征的削弱，继续放松管制和引入竞争就是一种必由之路。但为什么无论是采用私有化道路
的欧洲各国，还是采取进入鼓励和原有在位者分拆的美国和日本，经过 20多年的实践
后，仍在不断以立法的形式干预电信业的 发展 和运营，至少在他们的体系下，走向竞争
的制度转换成本要比中国低得多。原因在于人们对电信技术 经济 特征的认识仍存在误
区，没有将基础电信业务和可竞争的领域区分开来。中国电信业管制应实施再管制，只不
过其对象和目标应作相应调整
第二，基于竞争优势的垄断与基于垄断的竞争优势：管制行为还是管制结构?产业经
济学的研究认为，结构性垄断与行为性垄断对市场绩效有着不同的影响。前者是我们所理
解的传统意义上的垄断，它由产业的经济特点或企业的个数所决定。后者包括公开合谋和
默契合谋两种行为，典型的如 OPEC组织就是一种公开合谋，默契合谋是指企业意识到相
互之间的依赖性和竞争的不良后果，而刻意避免竞争行为的发生。显然企业的个数越少，
通过合谋确定高于竞争的价格或瓜分市场的可能性越高。各国电信管制放松的经验表明，
随着新进入者市场势力的不断增强，价格下降的幅度会降低，甚至出现提高价格的趋势。
当前，中国电信业的两个核心业务固定电话和移动电话，都处于双寡头垄断的结构下，企
业之间发生合谋的可能性很高，在信息不对称的条件下，发现并证明这一行为对管制者而
言是新的挑战。防止合谋发生的另一个选择是通过企业数目的增加，弱化合谋的激励
第三，政企关系、政资关系与管制者价值取向。政企不分一直是国有企业的一个顽
疾，在垄断行业尤为突出。当企业处于困境时，政府会想尽各种办法维持企业的运转。电
信行业的管制放松之所以从价格提高人手原因即在于此，随后的几次价格调整中，固定电
话的资费明降暗升的一个重要因素就是运营商盈利空间的下降。随着政企职能的分离，政
府对其“父爱”并未降低，原因是政府仍然是其大股东或惟一所有者，而同时又拥有管制
的权威，管制的中立性难以确立。因此，从提高管制的公平、公正性出发，股权的多元化
或垄断行业的民营化也应成为放松的一条路径
第四，不对称管制的动态化。在几乎所有国家电信业管制放松的过程中，为了削弱在
位者的垄断势力，对新运营商予以资费、成本或业务的倾斜是一种最常见的方式，监管的
对象就以原有在位者为主。但随着市场结构的变化，这一政策的继续实施，很可能产生新
的垄断者，原有企业会成为弱者。具体到中国的电信业，固定电话运营商垄断势力的削弱
带来的是移动通信领域垄断者力量的强大。作为管制者，如果他的目标是社会福利的提高
和最大化，对由此引发的监管重点应是防止移动运营商以技术为由，拒绝与“小灵通”互
联互通，而非限制后者的降价行为
第五，无论是电信业现有管制机制的运行还是未来的进一步改革，都要求尽快出台一
部《电信法》。现有的《电信管理条例》实际上是原有行业管理体制和思维的产物，它只
作原则规定，在实施中可以存在各种不同甚至相反的解释，难以对管制者和管制对象形成
有效约束。它的另一个弊端是制定权和解释权集于一体，成为保护部门和企业利益的一种
工具。因此，一部既规范电信业运营商与消费者关系，又界定企业的权力与义务，还能确
立管制权力和责任的《电信法》的颁布与实施，将提高中国電信业的竞争力和社会福利水
平
第六，基于市场化的激励性管制再建。欧洲各国和日本的电信管制放松一直沿着民营
化和市场化两条基本平行的路径在推进，在实现产业运营商所有权结构的民营化以后，政
府管制机构并没有完全放弃对该产业的干预，只不过干预的手段发生了重大变化，即激励
性管制的引入。利用最高价格限制、标尺竞争、有约束的收益率等方法对运营商的定价和
投资行为进行必要的管制，尤其是在公共资源如频率、传输 网络 等领域中引进拍卖机
制，在确保资源的租金不被运营商侵占的同时，确立了竞争性的市场结构。引进、消化和
建立具有中国特点的激励性规则和方式是提高电信业竞争效率和社会福利的前提条件之一
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