司法能力建设视野中的审判管理改革
党的十六届四中全会提出要加强党的执政能力建设，提高党的执政能力，这是我们
党为适应日益竞争激烈的国际国内形势，巩固党的执政地位、全面建设小康社会的一项
战略举措。为贯彻四中全会精神，山东省高级法院提出了司法能力建设的命题，笔者认
为，该命题与近年来最高法院提出的“公正与效率”、“司法为民”等一系列部署一脉相
承，都有着很强的现实意义。“公正与效率”是司法工作的主题，“司法为民”是司法工作
的宗旨，而司法能力则是实现这一主题和宗旨的根本手段。司法能力建设已经成为当前
法院工作的重要任务，从潍坊法院近几年的司法实践看，审判管理对于提高司法能力有
着非常积极的现实意义。本文将主要从司法能力建设的视角，对审判管理制度的改革思
路谈几点粗浅的看法。
一、司法能力建设之理性认知
加强审判管理，首先要对司法能力这个命题本身进行理性的认知。司法能力是党的
执政能力在司法领域中的延伸和具体体现，具有非常丰富的内涵。要把握司法能力这个
命题，弄清两个理论前提至关重要，第一个前提：什么是司法能力，即对司法能力的科
学内涵该如何把握;第二个前提：怎样提高司法能力，即司法能力建设要遵循什么样的规
律。
对于什么是司法能力，省法院尹忠显院长前段专门有过系统的阐述。根据尹院长的
概括，司法能力是指人民法院所具有的认识和把握司法规律，运用司法手段解决矛盾纠
纷、服务经济社会发展、保护群众根本利益的条件和本领。具体而言，就是通过审判和
执行各类案件以及参与社会治安和经济领域的综合治理，在打击违法犯罪、解决矛盾纠
纷、促进经济发展、保护合法权益等方面所表现出来的能力和水平。笔者认为这个概括
非常恰当，非常符合当前法院工作实际，是从理论上研究司法能力、在实践中提高司法
能力的逻辑起点。
对于怎样提高司法能力，笔者认为应当从普遍规律和特有规律两个层面具体把握。
一方面，司法能力是执政能力的下位概念，本身就是执政能力不可分割的一部分，因此
司法能力建设也必须遵循执政能力建设的普遍规律，以坚持党的领导为基本前提，以“三
个代表”重要思想为指针，始终努力为改革、发展、稳定的大局工作服务。另一方面，司
法能力作为一种具体形态的执政能力，有其异质于其他执政能力的特有规律。虽然司法
能力的提法本身是一个全新的命题，但这个命题的内涵和命题的提出并不突兀，它实际
是山东省高级法院近年来一系列理论创新和实践探索的升华。省法院几年前就提出要加
强法院工作规律、审判工作规律的研究，司法能力建设作为一个理论命题，可以说是“两
个基本规律”理论的延伸和发展。“两个基本规律”从理论高度对全省法院审判实践经验进
行了高度抽象和集中概括，科学而合理，是加强司法能力建设的重要着力点。司法能力
建设必须遵循这些规律，并且其本身也是对这些规律的再认识、再探索。
综上，对什么是司法能力、怎样提高司法能力进行理性认知，为在实践工作中进一
步加强审判管理提供了必要的理论支持和科学依据。
二、审判管理与司法能力建设之关系考证
加强司法能力建设，目标是维护社会的公平正义，核心在于提高审判、执行工作水
平，关键在于狠抓管理。司法能力建设作为一个系统的构造体系，离不开法官个体、审
判组织、诉讼制度、审判管理等各种司法要素的共同作用。其中对法官个体进行政治、
业务上的学习培训是提高司法能力最直接、最便捷的手段，但是，法官个体能力必须在
合适的制度空间中才能有效发挥并得以实现。审判管理作为司法能力重要的实现要素，
占据着重要地位。所谓审判管理，简言之就是对审判活动的管理，依笔者的理解，主要
是指遵循审判工作内在规律，合理配置审判资源、有效控制审判运行、保障审判价值目
标实现的管理活动。正确认识并妥善处理审判管理与司法能力建设的辩证关系，是加强
审判管理首先需要解决的问题。
1、审判管理与司法能力的差异性。作为不同层面上的概念，审判管理与司法能力有
着明显的差异性。从性质上而言，审判管理是一种管理行为或运作方式，是司法活动的
外在表现形态;司法能力则代表了一种可能性或功能性，是司法活动的内在品质。就表现
方式而言，审判管理一般表现为具体的组织、运行制度，司法能力则一般没有独立的、
客观的实在表现形式。从作用和评价方式看，审判管理着眼于管理的过程，兼顾效果的
实现;司法能力则更多地要依据结果如何予以评判。
2、审判管理与司法能力的统一性。作为司法活动中的两个具体范畴，审判管理与司
法能力从根本上讲是统一的。首先，在价值选择和目标任务上二者高度一致，即都是服
务于“公正与效率”这一司法主题，都要以实践“司法为民”宗旨为出发点和落脚点。其
次，审判管理和司法能力建设的着力点有着相同之处，都需要通过对一定司法资源要素
如法官个体、审判组织、诉讼程序等进行整合和控制来达到既定的目标。
3、审判管理与司法能力的互动性。从相互作用方面考量，审判管理与司法能力是形
式和内容的关系。一方面，司法能力作为解决纠纷、实现司法价值目标的条件和本领，
是一种内在于审判活动之中的力量，需要通过具体的审判活动予以外化，而审判管理就
是实现司法能力的重要途径和手段。另一方面，审判管理的直接目的是为了有效配置各
种审判资源要素，实现司法程序正义和效率、秩序价值，从根本上增强解决矛盾纠纷的
司法能力。从一定程度上讲，法院审判管理的水平决定了司法能力的实现程度，而司法
能力的水平高低也从很大程度上反映着一个法院实际的审判管理水平。
三、加强审判管理之基本原则
司法能力不是一成不变的概念。由于审判管理水平总是受制于人们的认识水平和社
会实践的发展状况，决定了司法能力建设也是一个动态的、不断发展变化的过程。如何
根据形势需要，建立完善充分发挥司法能力的审判管理体制，是当前司法改革的一项重
要内容。笔者认为，为保证司法资源的优化配置和审判工作的有序运行，审判管理应当
遵循以下几项基本原则：
1、依法管理。审判管理作为审判权力运行的保障机制，必须在法律框架的范围内进
行。进言之，在必要的时候，可以突破某些法律条文的束缚，但不能突破法律的基本原
则。传统的审判管理由于存在行政化、地方化等不良倾向，制约了审判功能和司法能力
的有效发挥。近年来，人民法院适应依法治国方略的要求，不断加大司法改革力度，在
审判管理方面探索出了不少有益的经验做法，但个别做法由于缺少理论论证，并没有实
现促进法院工作发展的初衷，反而产生了一些负面效应。这也从另一个侧面说明了改革
审判管理必须依法而行。
2、科学管理。司法资源是一种稀缺资源，如何以科学的方法、以最合理的标准分配
有限的司法资源，是建立和完善法院审判管理制度的重要任务。在此，笔者以为科学的
管理就是要遵从“两个基本规律”的内在要求，改革长期以来存在的行政化管理模式，实
现审判管理的司法化操作。具体而言，如要树立司法中立的原则，保持法院在纠纷中的
超然地位;树立程序公正优先的原则，彻底改变重实体、轻程序的做法，确保当事人在诉
讼中得到公正对待;树立人权保障的原则，维护当事人在诉讼中依法享有的各类权利等
等。
3、规范管理。加强审判管理，对行使审判权进行必要的程序化控制，已经成为司法
权威与裁判公信力的重要保障。审判管理是一个系统的工程，系统内的审判组织和职能
部门按照各自不同的职责起承转合、协作制衡，形成环环相依、步步紧扣的流转工序。
为保障审判权力流畅运转，既要尊重每个环节的独立价值，充分挖掘各自的功能作用，
又要加强彼此间的相互配合和有机衔接，减少影响公正审判的各种不正当因素的发生机
率，通过规范化操作有效发挥各个环节相聚合产生的“合力”作用，实现审判管理的最大
效益。
四、科学建构审判管理、提高司法能力之具体思路
为全面建设小康社会提供司法服务，要求加强审判管理，提高司法能力。作为审判
管理有效运转的产物，司法能力的实现依赖于审判管理活动对各种司法要素的合理分
配，依赖于审判管理各个环节职能作用的充分发挥。因此，要提高司法能力，就必须深
入审判管理的各个环节和不同 层面，进行全面、细致、深入的分析研究。
(一)加强审判组织管理，完善司法能力发生体系。
司法能力在实践中需要通过审判主体的审判活动体现出来，从这个意义上讲，审判
活动的组织管理决定着司法能力的生发和源起。长期以来法院管理行政化色彩较浓，案
件的处理必须经过合议庭、庭长、院长、审判委员会层层把关，虽然在一定程度上能够
起到确保案件质量的效果，但是其负面效应同样非常明显。除了司法资源投入大、产出
低的缺陷，法官、合议庭作用也被淡化、虚化，不能有效激发、调动起他们的司法潜能
和工作积极性。因此，如何正确协调处理法官、合议庭、审判委员会的关系，最大限度
地发挥各个审判主体的作用，直接关系到司法能力的发挥。笔者认为，审判组织管理不
能仅仅局限于对法官、合议庭的权力制约，更重要的是为其提供独立办案的操作空间。
近年来，潍坊中院在这方面进行了积极探索，先后实施了审判长选任、审判长联席会
议、审委办定期分析通报等制度，在还权合议庭的同时，强化了审判委员会的宏观管理
职能，较好地实现了审判组织间的内部协调运作。
(二)加强审判程序管理，完善司法能力控制体系。
传统审判管理体制重实体、轻程序，忽视了正当程序对实体公正的保障作用，导致
审判实践中某些背离程序的不公、不快、不廉现象的发生，制约了司法能力的提高，妨
碍了司法正义的实现。在市场经济条件下，程序的高效运作离不开规模化、科学化的管
理系统。一个结构合理、层次分明的管理体系才能发挥最大的效能。近年来，各地法院
都积极围绕构筑合理的审判程序控制系统，以效率和成本控制为取向，以秩序价值为依
托，力戒司法权行使中的任意和暗箱，形成了不少有价值的实践成果。如潍坊法院推行
的“大立案”审判流程管理制度就是从程序上加强司法能力控制的一项重要举措，该项制
度通过对诉讼流程节点的实时监督和分段控制，实现了审判工作由行政型管理向审判型
管理的转化，避免了案件的久拖不决、久审不决现象。配合该项制度的实施，近年来潍
坊中院还制订了《超审限案件分析》、《审限延长公示》等制度，在杜绝案件超审限方
面收到了积极明显的成效。
(三)加强审判运行管理，完善司法能力作用体系。
审判运行管理是与当事人利益最为密切的一项管理活动，也是司法能力发挥作用的
关键阶段。虽然从本质上讲，审判管理是一种内部管理行为，但是由于审判运行管理所
调整的内容与诉讼程序直接贯通，因此不可避免地涉及到当事人的诉讼行为、影响到当
事人的诉讼权利。审判运行过程是诉讼法律关系体现最为全面的一个阶段，当事人的诉
求与争执、人民法院的审查与判断，都要在这一阶段集中展开。笔者通过考察发现，法
院的审判活动具有开放性的特点，一是因为涉及当事人权利义务的处置而对当事人开放;
二是因为庭审和裁判结果公开而对社会开放，由此决定了审判管理措施必须与之相匹
配。尹忠显院长在今年前些时候谈到法院工作时提出要大家深刻反思“两个明显反差”，
其中一个反差就是对审判质量与效率的评价，我们自己认为案件处理得很公正，都能在
审限内结案，但是群众并不满意。对此，从审判管理的角度进行分析，笔者认为问题主
要在于没有充分考虑到审判运行管理的开放性，没有把社会效果纳入到司法能力的范畴
中来，没有充分考虑到群众和社会的承受力。不仅如此，前些年进行的一步到庭和片面
追求一次开庭成功率等做法所带来的负面效应，也是没有充分考虑国情、地情、案情的
结果。因此，现阶段加强审判运行管理，不仅要强调法官的主导地位和审判过程的公正
性，更要兼顾到社会的承受力，兼顾到社会效果的实现。潍坊法院近年来一直强调诉讼
调解工作，其中一个重要原因也是基于这样的考虑。
(四)加强审判质量管理，完善司法能力评价体系。
案件质量不仅是人民群众评价司法能力大小的直接依据，也是人民法院进行内部业
绩考核的重要标准。经过对传统审判质量管理制度进行分析考量，笔者发现有许多质量
指标亟待重新定位、有许多管理内容需要认真反思。司法能力本身是一个历史的、发展
的概念，对司法能力的评价也绝不能超越历史阶段、过于理想化，根据转型期的社会现
实，与审判运行管理相适应，审判质量管理也不应当局限于认定事实和适用法律的准确
性，还必须考虑到办案的效率和效果。几年前，潍坊中院就提出了要实行案件的全面质
量跟踪(实际就是对司法能力进行综合评价)，并本着这个思路逐步建立完善了多渠道、立
体式的审判质量评价体系，主要是：立案庭侧重对审判程序进行质量管理，力促案件在
法定时限内尽快审结;审监庭侧重对案件实体进行质量管理，确保处理结果经得起历史和
法律的检验;各审判庭侧重对审判过程进行质量管理，特别要把社会效果摆在重要位置;监
察室侧重对审判作风进行质量管理，以尽量避免和减少涉法信访案件的发生。之所以特
别强调社会效果，将其作为评价审判人员司法能力的重要指标，主要还是从现阶段司法
能力的实际特点出发，即不把司法能力作为单纯的审判能力、而是作为一种综合能力，
作为更好地解决纠纷、服务社会的本领和手段进行管理的结果。
(五)加强执行工作管理，完善司法能力实现体系。
人民群众对司法能力的期待最终要落实到诉求利益满足与否上来。裁判结果主要是
从程序上为当事人定分止争，反映的是司法能力在调处纠纷方面的作用，但更多的案件
当事人需要的是诉求利益的现实满足。在当前裁判自动履行率比较低的情况下，人民法
院的执行工作显得尤为重要。近年来法院在执行工作方面的改革力度比较大，先是从机
构上撤庭设局，其次从管理上建立起统一管理、统一指挥、统一协调的执行机制，再是
从权力上进行分权制衡，执行工作的管理越来越富有实效。但是受制于法律和社会条件
的制约，在执行管理上还存在很多盲区，机制上也不尽完善，主要是执行过程中仍然存
在权力集中、裁判过程不公开、救济程序不完备等现实问题，有必要从制度上予以解
决。笔者认为，应当遵循执行过程中实施权、裁判权两种权力的内在属性，重新配置权
力、构建合理的执行权力分权制约机制。针对以上问题，潍坊中院近年来探索实行了“两
权两化”改革，实践证明对于缓解执行压力、维护当事人的合法权益有着非常积极的现实
意义。
文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网）
