空中航行服务优势研究
编者按：本论文主要从空中航行服务商业化改革及其动因；空管服务的商业化优势等进行讲述，包括了
空中航行服务商业化的管理体制模式、商业化改革动因、服务提供、政府部门既是空管服务的提供者，
又是空中交通安全的监督者和规章制度的制定者、商业化运行是目前较好解决空中交通管制发展困境的
一种重要方式等，具体资料请见：
摘要长期以来，空中交通管制由于会共服务的特性而成为政府职能的一部分，发展相当缓慢。而时下，
由于资金、效益、市场、客户需求等一系列动因驱使作用，迫使空中交通管制必须革新，把空中航行管
理服务看作是可收费的公共物品和服务，即从市场角度去管理。商业化是目前能较好解决空中交通管制
发展困境的一种方式，其引入的市场机制能基本解决政府职能失灵问题，满足空中航行中乘客日益增长
的服务需求，缓解政府行业垄断对这种需求回应能力不足的矛盾。
关键词公共物品和服务；空中交通管制；空管服务；商业化
一、引言
随着民用航空的快速发展，无论是从资金还是管理等方面政府都无法很好地满足民用航空业发展要求，
因而相继出现了航空公司、机场、飞机制造商等的一系列商业化运作，但空中交通管制(本文即指空管
或 ATC)却较长时间地被政府部门所掌控。到目前为止，世界上大多数国家都还是由政府民航局来负责
空管系统的规章制定、监管、运行、设备维护、培训和执照管理等工作。
进入 21世纪后，航空运输的高速增长和信息技术迅猛发展，提供了加速商业交往的机会和手段，刺激
着空中航行服务现代化设施和技术不断更新和完善，引入了更加灵活的管制方式以满足航空运输日益发
展的需要。就发展空中交通管制所需资金而言，政府显然感到了巨大的财政压力。而且，作为政府职能
(即指提供空管服务)运作的空管体系，也日益感到了在管制运作方式上的僵硬死板，某些空中领域的拥
挤和航班延误已难以缓解。但是，现代化设施和技术的更新和完善是要大量资金投入的，提高效率也应
改变政府垄断行为，简化行政手续摆脱政府财政制度上的约束。如何降低成本、提高效率、获得充足的
投资资金成为摆在空管面前的难题。资金、效益、市场、客户需求等这一系列的动因驱使着空中交通管
制必须革新。新的形势要求空管服务是为客户服务，把空管服务看作是可收费的公共物品和服务，从经
济学的角度去管理。空中交通管制无论是对于西方一些大国，还是其他一些发展中国家，都是非常棘手
的问题。如，美国目前空管体制的改革、欧洲天空统一等问题，都把空中交通管制的发展和改革提到了
一个很高的层面。
空管服务(即空中航行服务)商业化活动有其发展演变过程。近年来，国际上空管服务的商业化和空管系
统的企业化发展越来越引人注目。20世纪 90年代以后，大约有 20多个国家的空管部门开始了商业化
的空管服务，商业化的空管公司在许多不同的国家开始涌现。进入新世纪后，国际空管商业化步伐明显
加快。到 2007年底，实现空管企业化的公司目前为全球超过将近一半以上的空中交通提供服务。世界
各国多年的实践表明，空中交通管制服务的商业化优势明显。
二、空中航行服务商业化改革及其动因
1、空中航行服务商业化的管理体制模式
(1)非赢利性的企业(corporatisedNon－Profit)。欧洲大陆大部分国家采用此种模式。以德国 DFS、荷
兰 LVNL为典型。德国空管公司(DFS)作为一个非赢利性有限公司，是商业化运营、自收自支的政府公
司。由于政府是该公司唯一的股东，因此，空中交通管制服务由提供，并且还保持着行政权和法规的制
定权。荷兰空中交通管制公司也同样由政府完全拥有，并由交通部和国防部联合任命的委员会进行监
管。公司没有股东，不要求盈利。如产生任何盈利，按照欧洲航行安全组织(Eurocontrol)原则，偿还
给用户，不作投资使用。
(2)赢利性的企业(CorporatisedforProfit)。此模式的代表是澳大利亚空管服务公司
(AirservicesAustralia)。1997年，澳大利亚将空中交通服务从政府部门分离出来，成立了按商业化
原则营运的公司化组织，并按照市场化进行运作。公司直接从作为其顾客的航空公司收取费用，并根据
政府制定的股本回报要求产生利润，政府从空管服务公司保留利润中收取一份股息。
(3)赢利性的私有化企业(PrivatizedCorporateforProfit)。公私合营，赢利性的私有化企业模式，英
国最为典型。英国国家空中交通服务公司(NATS)于 2001年组建，其一部分从政府部门转变而来，为具
有创新意义的公私合营(Publie－)性质的管理机构。公私合营的一个重要成果
是将国家空中交通服务公司完全从民航局分开，使该公司与其管理者的关系完全透明化，民航局保留其
在公共部门专业航空管理者的身份。国家空中交通服务公司的主要收入来源，是按规定向航空公司收取
的费用和按合约向机场收取的费用。
(4)非赢利性的私有化企业(PrivatizedNon－ProfitCorpo－rate)。采用非赢利性的私有化企业模式的
有加拿大、泰国等国家。加拿大民航空中交通管制系统由加拿大航行服务公司(NAVCANADA)负责运营。
加拿大航行服务公司作为一家完全私有的、无股份制资本公司，从 1996年 11月 1日开始运作。公司的
主要收入为航路费。由于没有股东资本，不需要分红，不追求利润，因而与维持安全的最终目标完全相
容不悖。
由以上分析可以看出，空中航行服务商业化主要有以下四个特点：
一是许多国家实现了空中航行服务的服务提供者与安全管理者相分离。
二是大部分企业化的空管公司都为非赢利的企业，只有少数为可以赢利的公司。因为空管服务仍然是国
家政府垄断行业，这些企业化的空管公司，一般来说，如果收入超过开支，超过部分主要用于再投资，
或者通过降低用户收费标准的方式返还给用户。
三是几乎所有的空管企业都是直接向用户收费，而不是由政府征收后，下拨或者建立信托基金
(TrustFund)等。由于直接向用户收费，这些空管公司更加直接向用户(航空公司、机场及其客户)负
责，符合“谁付费，谁说了算(UserPaymeansUserSay)”的原则。
四是这些空管公司大都能够通过发行长期债券等形式在市场上募集资金，进行空管现代化的改造。
2、商业化改革动因
空管服务之所以要进行商业化改革，是对政府职能失灵的反思。新技术发展使空管服务环境发生了重大
变化，日益增长的服务需求与政府垄断对这种需求回应能力不足的矛盾，是空管服务商业化改革的主要
动因。现主要从以下几个方面进行分析：
(1)供需平衡方面。从需求方面看，根据一份研究报告：自 1995年以来，美国的航班延误增加了
58％，航班取消增加了 68％。据认为，统计结果还是低估了航班阻塞的真实代价，原因是航空公司公
布的航班时刻留有余地，已经把日常的延误考虑进去了。据航空运输协会估计，仅此两项，每年给航空
公司和旅客造成的经济损失就高达 50亿美元。航班延误不仅造成巨大的经济损失，而且旅客也深受其
害，怨声载道。从供给方面看，空管服务一直作为政府职能的一部分，属于政府垄断提供的公共物品，
加上涉及到国家主权、领空安全的因素，制度约束非常严重。因此，空管服务的提供无论是效率还是质
量都无法满足目前空运市场的需求，必须进行空管服务的体制改革，通过引入新的制度安排，平衡空管
服务中严重失衡的需求与供给矛盾。
(2)经济因素。航空运输的增长和信息技术的发展，提供了加速商业交往的手段和机会，人们对空管服
务设施现代化和运行效率提出了更高的要求。由于政府缺乏系统改善和设备升级的资金，而新机制有利
于招揽投入资金，广开融资渠道。如果一个国家的空管服务继续依赖政府的公共基金或耗用专款拨付，
必定是排在教育和医疗等部门的后面，况且政府部门的投资预算有限，这将不能满足交通流量长期增长
的需求，不能改善空域拥挤的状况，影响对技术和设施的投资，特别是影响国际民航组织积极推进的新
航行系统(CNS/ATM)的实施，从而造成空中交通不畅，延误航班，制约空管安全水平和服务质量的提
高。
(3)政府职能。政府部门既是空管服务的提供者，又是空中交通安全的监督者和规章制度的制定者，势
必造成角色混淆和利益冲突。新的形势要求空管为客户(航空公司)服务，把交通管制看作一种服务，并
以经济的手段进行管理。由于政府部门工资福利水平的限制，影响到空管员工的收入增长和工作的积极
性，加上空管系统机构设置重叠，整个空管系统运行成本居高不下，航空公司希望成为“空管服务提供
者”的策略伙伴和参股者，希望通过介入空管业务管理，确保空管的商业目标符合航空公司长期发展的
要求，实现飞行安全、投资可靠、容量增长和反应灵敏的目标。
鉴于这些问题，有关的组织、个人和政府部门逐步达成共识：必须进行空管体制改革。其中，实行商业
化或者企业化改革，就是解决这些问题的出路之一。
三、空管服务的商业化优势
空中交通管制商业化改革，其优势主要体现在能够解决空管作为政府职能的现行体制下无法解决的问
题。具体来说，商业化可以较好的解决目前由于空中交通管制发展滞后引起的各种问题，如空域利用不
利、拥挤、延误、供需不平衡、空中交通安全等等，在此，从以下几个方面对商业化优势进行探讨和分
析：
1、服务提供。商业化运营的空管部门作为空中航行服务的提供者，唯一的任务就是安全高效地提供空
中航行服务，并且不受政府部门的阻碍。从政府服务的各种繁文缛节中脱离出来后，空管部门作为商业
化供应商，行使职能的自由度越来越高。比如，由于受外界竞争的压力，空管部门作为将集中精力去改
善其经营体制，提高其经营效率。另有，引入了与职员及其工会相符的新型工作方式，就能将更好的工
作方式同自主裁员结合起来。这对职员来讲，薪水常常提高显著，而对顾客(即服务对象)的航空公司和
机场来说，效率收益有利于降低政府向他们所征收的费用，并能提供高质量的服务。实践证明，这是一
种十分有价值且积极有效的方式。
2、资本投资。最常提到的商业化优势就是指资本投资管理的自主权，所有国家都发现这一点对于满足
越来越多的服务需求，对于引进新技术都是必不可少的。商业化组织的特色就是可以在资本市场上自由
贷款且不受政府开销限额的制约。因此，投资是基于业务需要上的正常行业做法，资金的获得也不必同
其他部门进行竞争。
3、服务提供与管理相分离。商业化改革的另一个优势就是在这一过程中实现了将所特有的服务提供与
管理相分离。以往负责空中航行服务的政府机构常常既是管理者也是服务提供者。其管理职责可以包括
安全、经济管理和空域管理。一般而言，政府在签订空中航行服务合约时，就将管理责任分离出去了，
或者将责任保留在政府内部，或者建立独立的管理机构。这种正规的分离使得透明度增加，有利于完善
管理和监督体制。例如，在安全管理方面，空中航行服务提供者即使保留了服务安全性的责任，但还必
须通过一系列正规的方法和程序，向管理者证明承担责任方式方法。可以肯定的是，服务提供者和管理
者正式分离这一进程为安全性能的提高提供了可能，而这在交通增加的情况下，对遏制和降低空中安全
事故是必不可少的。类似的是，经济管制鼓励了服务顾客的效率，而空域管制也确保了空域对所有用
户、航空公司、各种级别的商务和私人飞机的公正合理分配，当然也包括军用。
4、相关数据对比分析。到 2005年为止，全球已经有 40多个国家将本国的空中航行服务提供商(ANSP)
的职能商业化了，并且对自身管理结构和财政体制进行了相应改革。相反，世界上最大、最复杂的空中
交通管制系统，即美国联邦航空局(FAA)则仍然是一个政府部门，尽管 FAA在 2004年初为其空中交通管
制成立了一个以业绩为支撑的空中交通管理组织(ATO)，但仍然处于政府管理模式的框架中，并没有完
全商业化。两种模式相较，商业化了的优于未商业化的。以下是对部分已经商业化的空中航行服务提供
商与 FAA在 1997到 2004年间相关数据的对比分析(FAA在 2004年开始了商业化的进程，所以 2004年
后相关数据无可比性)。
资本支出。图 1显示了部分空中航行服务提供商们(ANSPs)资本支出的趋势。从图可以看出，自 1997年
以来，商业化的 ANSPs资本支出明显减少，到 2004年为止，加拿大航行服务公司(NAVCANADA)和澳大利
亚空管服务公司(AirservicesAustralia)在实际运作中支出费用都降低了 50％多，法国空中航行服务
供应商(DSNA)与英国国家航空交通服务公司(NATS)则下降了 20％左右。然而，在此期间以政府部门形
式存在的 FAA在实际运作中却增加了 38％的开支。
劳动力成本。无论是商业化还是非商业化的 ANSPs，股东和管理者都一致认为空中航行服务的提供需要
较高的劳动力成本。对于商业化的 ANSPs来说，他们对空中交通管制员的劳动力成本的管理要比政府行
为好，但整体增幅仍很显著，这可以从图 2(支付空中交通管制员薪酬的成本趋势图)看出。譬如爱尔兰
空管局(IAA)、加拿大航行服务公司(NAVCANADA)、英国国家航空交通服务公司(NATS)和瑞士空管公司
(skyguide)的劳动力成本 1997到 2004年间已增加了 20％左右。而荷兰空中交通管制公司(LVNL)、南
非空中交通和航行服务公司(ATNS)则相对保持一个平稳的发展态势。相比以政府部门存在的美国联邦航
空局(FAA)，该公司在这段时间的实际运作中劳动力成本增幅已经超过了 40％。
航班延误。由于航班延误往往会给客户带来大量损失，为此，各国对航班延误问题十分关注也非常重
视。一些商业化的 ANSPs已经引进先进技术解决来减少航班延误，这从某种程度上可以避免过早建设新
跑道。例如在卡尔加里，加拿大航行服务公司(NAVCANADA)引进了汇合跑道展示援助技术，使得机场容
量增加了 40％，其他几个商业化 ANSPs已经校正了政府部门所存在的人员不足问题，并已基本消除了
由于人员不足而造成的延误。例如，在商业化运行之前，爱尔兰政府对租用港口的公共服务征收税务，
这使得管理人员严重不足，从而导致了严重的航班延误率和大量的加班费用。通过商业化的实施，爱尔
兰空管局(IAA)摆脱了政府的束缚，从而有效解决了人员短缺的问题。
欧洲部分已商业化的 ANSPs在航班延误方面的发展趋势见图 3。由图 3可以看出，瑞士空管公司
(Skyguide)、德国空管公司(DFs)、英国国家航空交通服务公司(NATS)以及法国空中航行服务供应商
(DSNA)的航班延误到 2004年年底已明显降低，达到 50％多。相反，在欧洲 ANSPs延误率普遍降低的同
时，作为政府部门的 FAA则记录了高达 150％延误率。对于欧洲，航班延误率的降低有很多因素，在这
里无法精确量化到底改善的比例有多大，但可以肯定的是，延误率的降低很大程度上取决于商业化的作
用，或者说商业化对降低航班延误率起着积极作用。
四、结束语
商业化运行是目前较好解决空中交通管制发展困境的一种重要方式；商业化改革引入的市场机制能基本
解决政府由于职能失灵而给空管服务环境带来的重大变化，以满足日益增长的服务需求与缓解政府垄断
对这种需求回应能力不足的矛盾。总而言之，从政府独立出来的 ANSP，实行商业化的管理模式，可以
为航空客户提供更低的成本和更好的服务。当然，对于那些仍受政府掌控的 ANSPs，也同样具有一定的
借鉴价值。
