农村土地承包经营矛盾
一、现阶段农村承包地生产经营存在的主要问题 （一）承包地星罗棋布，呈散点状分布。实行二十余
年的农村土地承包经营制度，直接导致的后果就是农村土地的严重细分，生产规模过于细小。这种过于
分散的耕地耕种格局，制约着农业先进技术的推广应用和规模化生产的实现，已成为制约当前农业生产
发展的一个主要瓶颈。 （二）农民在农业上投入过少。目前我国外出务工的农民工人数达到了 ～1
个亿，并且这部分人大部分为 16～50岁之间的青壮年劳力，留在农村的主要为老人、妇女、儿童，称
为“993861部队”从事农业生产，有些家庭由于缺乏人力，干脆抛荒。不光劳动力投入少，而且水利
等农业基础设施建设投入也少，基础设施破坏严重，普遍存在灌溉渠道老化、毁损严重的现象，主要原
因在于农业投入回报率低。 （三）土地流转收益分配机制不够健全。在取消农业税前，由于农民种田
负担较重、粮食价格低迷，农民种田收益少，不少农民主动放弃承包土地经营权。通过土地流转，一部
分土地逐步向规模大户、种田能手集中，土地投入大量增加，经营结构也得到优化，土地规模效益初露
端倪。近年来，随着国家取消了农业税并对农业进行补贴，加之农产品价格回升，种田的实惠大大增加，
于是农民转而要求收回承包地，刚刚集中起来的土地又出现了流转回流现象。 二、现阶段农村承包地
生产经营问题成因 （一）所有权主体不明晰。根据我国现行法律，农村土地属于村民集体所有。首先，
产权主体在概念上存在模糊性和虚置性。这是目前公有制经济的通病――所有权的法人代表性问题。其
次，集体的土地所有权是残缺的、不完整的。所有权是最完整和最充分的物权，权利人拥有占有、使用、
收益和处分四项权能：在处分权能上，村集体受到了严格的限制，只能在农户间调整土地；在收益权能
上，土地收益的绝大部分被国家占有，土地的集体所有权在经济上被架空。 权责不对等和产权主体不
明晰不利于农村产权的稳定，农民难以形成稳定、有效的预期。因此，在实际中，农民一切投入以承包
期内获取最大限度的经济利益为度，短期行为盛行，重当前、轻长远，重生产投入、轻基建投入，甚至
出现掠夺性的生产经营行为，导致土地的地力下降。 （二）土地承包经营权的内涵不充分、不明确。
土地承包经营权称为所有权和经营权的分离，但是目前我国农村土地承包经营权的内涵是不充分、不明
确的。从法律层面上没有明确规定土地承包经营权为一种物权，承包人对承包经营权的处分受到了法律
的严格限制，承包经营权在现实生活中更多地表现了债权的性质。 土地承包经营权的债权性质不利于
建立稳定的农村土地使用制度。农业生产周期长，需要长期稳定的农地使用制度。农地使用制度的稳定
性取决于以下三个因素：一是基本使用制度的长期稳定，二是具体权利义务关系与法律制度之间具有一
致性，三是具体使用权利具有明确性、排他性和流转性。土地承包经营权的债权性质，则欠缺上述因素
而使现行农村土地使用制度处于不稳定的状态。再加上发包人的违约，随意撕毁承包合同的情况频频见
诸报端、广播和电视新闻中，农民无法获得稳定的权利预期，加重了农民的短期行为。 （三）土地承
包经营权缺乏有效的流转机制。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，土地流转总
体上规模不大，范围较小，呈现以下特征：一是流转过程的行政支配性。有些地方农村土地使用权的流
转，是通过乡级或村级行政手段或准行政手段进行，甚至存在用行政手段强迫农民出让土地使用权的现
象。二是流转方式的简单化。大多数地区土地使用权的流转仅限于转包、互换等一些简单流转方式。三
是流转空间的封闭性。目前农村土地使用权流转一般仅限于集体经济组织的内部成员，流向集体经济组
织外部成员受到严格限制。四是流转过程的无序性。农民土地使用权流转方面的政策、法律、法规严重
滞后，使得各地土地使用权流转五花八门，各地自行其是，造成土地流转的混乱局面。 三、完善农村
承包地生产经营对策建议 我国农村承包地的改革，应置身于城乡统筹发展的大格局中，人均耕地资源
少是我国的基本国情，要提高承包地的经营效益，增加农民收入，必须从城乡一体化出发，靠大量转移
农村人口来实现。 （一）建立农村土地股份合作制，理顺土地产权关系。首先，农村土地股份合作制
有利于实现农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分离”，把农民从土地束缚中解脱出来，推动土
地规范流转，加快农村劳动力转移。其次，农村土地股份合作制有利于促进土地资源的优化配置，推进
土地规模化、集约化、高效化经营，实现传统农业向现代农业转变。再次，农村土地股份合作制有利于
土地承包关系、经营关系的长期稳定，实现承包者与经营者共担风险、共享利益的双责、双赢机制，更
有利于三资进军农业、开发农业，最大限度的提高土地资源效益。 （二）逐步建立符合国情的农村社
会保障体系。建立能够维持农民基本生活之所需的包括基本养老和医疗保险制度、最低的生活保障制度、
社会福利、社会救济和社会互助等在内的农村社会保障制度。注意把农村社会福利和农村社区服务有机
地结合起来，不断增加社会福利服务项目，扩大社会福利服务范围，逐步建立与完善农村社会福利服务
体系。 （三）完善农村中介经济组织，提高农业生产在市场竞争中的抗风险能力。发展农村经济中介
组织，不仅有利于解决农业生产经营规模小且分散的问题，促进农业科技的推广应用，而且能够促进农
业生产专业化的发展和推动农业标准化工作的进程，加快与国际市场的接轨步伐，提高市场竞争力，增
强农业的市场抗衡能力。然而，目前我国农村各种中介组织普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、
管理制度不健全和稳定性较差等问题，对农民没有足够的吸引力和凝聚力。因此，必须加快完善农村中
介经济组织，真正发挥中介组织的作用。 （四）引导和规范耕地流转行为，推动资源优化配置。提高
耕地生产的规模效益，适度规模经营是现代农业的必然选择，也是我国农业生产走出困境的必经途径。
而流转是在稳定家庭责任承包制基础上实现耕地规模化经营的唯一手段。通过流转，可以促使土地向种
田能手转移，形成规模经营，一方面有利于提高农业机械化水平，另一方面生产者可以从规划决策、组
织生产、农业生产力资源配置、先进农业科技的应用等方面进行科学安排、合理配置、精确计算，达到
节约成本，提高效益的目的。 随着社会主义市场经济体制的建立，各种要素市场逐步完善，劳动力流
动的藩篱正被逐步打破，大量的农村剩余劳动力外出务工经商，农业收入在农民总收入中的比重也逐步
降低，现行农村土地承包制度的弊端日益凸现，家庭小生产与大市场的矛盾越来越突出，改革完善当前
农村耕地生产经营体制势成必然。
